Предмет государственной региональной экономической политики

Анализ работ известных зарубежных исследователей по проблемам региональной политики Г. Армстронга и Дж. Тейлора позволяет сделать вывод о том, что под предметом региональной политики они понимают неравенство в социальном и экономическом развитии регионов⁴⁶.

На наш взгляд, наиболее точным представляется следующее определение: предметом государственной региональной экономической политики является согласование интересов государства и территорий в ходе решения региональных проблем и обеспечение соответствующей комплексности при их осуществлении. В качестве субъектов региональной политики выступают как конкретные представители государственной и региональной власти, так и отдельные учреждения, организации, предприятия⁴⁷.

Предпосылкой региональной политики выступает неоднородность государства в хозяйственном, социальном, политическом, климатическом отношениях и т.п.

Научной основой региональной политики служит система объективных законов и территориальных аспектов функционирования экономики в сочетании с научными принципами управления. Реализуется данная политика во многом методами законодательного обеспечения, анализа, прогнозирования и программирования, бюджетного планирования, государственной поддержки регионов, а также маркетинга, инвестиционных вливаний, созданием особых экономических зон.

Одной из главных проблем современной региональной политики в РФ является отсутствие Федерального закона «Об организации разработки и реализации государственной региональной политики в Российской Федерации», т.е. закона о региональной политике, который регламентировал бы ее основные положения. Он должен обязать и федеральный, и региональный уровни власти иметь в области территориального планирования соответствующий набор стратегических и программных документов⁴⁸.

Еще одной проблемой является то, что в 2000-е гг. централизация становится доминирующим фактором государственной региональной политики. Упорно выстраивается «вертикаль власти», реанимирующая многие признаки субординационных отношений между органами власти разных уровней. Введение регламента избрания-назначения глав регионов делает Российскую Федерацию все более похожей на унитарное государство. Разворачивающийся по инициативе «сверху» процесс объединения регионов идет под предлогом (первоначально нескрываемым, а сейчас завуалированным) пресловутого повышения уровня управляемости, имеющего смысл только в централизованно организованной системе отношений между Центром и регионами.

Развитие территорий, отвечающее современным требованиям, может быть эффективным лишь при условии преодоления тенденции чрезмерной централизации в государственной региональной политике. Для этого требуется переход от сверхцентрализованной системы с доминированием интересов, ресурсов и действий федерального уровня власти к новой, децентрализованной системе, в которой преобладающее значение должен получить поиск регионами собственных путей развития. Естественно, такой процесс может происходить в пределах и с соблюдением необходимых и достаточных общегосударственных установок и ограничений (конституционно-законодательных, институциональных, экономических, социальных). Доминирование принципа «снизу-вверх» – императив и признак новой региональной политики.

Естественно, встает вопрос о допустимой мере децентрализации в региональной политике. Ответить на него однозначно практически невозможно. В сущности, он равнозначен вопросу о выборе оптимального уровня участия государства в экономике, который, как справедливо полагают некоторые ученые, «...мы не можем точно установить...»⁴⁹. И это также является одной из основных проблем.

В настоящее время основные варианты развития региональной политики определяются примерно следующими моделями поведения региональных властей:

• 
  осуществление рыночных преобразований даже ценой усиления социальной дифференциации (Москва и др.);
  
• 
  ориентация на увеличение экспорта с использованием различия в мировых и внутренних ценах и льгот по внешнеэкономической деятельности;
  
• 
  завоевание для своего региона льгот от федерального правительства (налоговые льготы, субсидии и т.п.);
  
• 
  сохранение существенных элементов административно-плановой экономики на региональном уровне (контроль за ценами, нормированное распределение товаров, запрет на их вывоз и т.д.).
  

Роль проектов ТАСИС состоит в сопровождении позитивной динамики и в участии в создании условий для развития:

• привлекая внимание федеральных органов власти к необходимости и достоинствам всесторонней политики регионального развития, осуществляемой путем разрешения макроэкономических проблем страны;

• выступая за наилучшую координацию между федеральным, региональным и местным уровнями, при которой федеральный, уровень выполнял бы функции координации, оценки и регулирования проводимой политики;

• поддерживая лоббирование интересов региональных органов власти по отношению к Центру с тем, чтобы снять или снизить негативное воздействие блокирующих развитие макроэкономических факторов;

• способствуя деятельности региональных органов и руководителей в рамках существующих ограничений путем разработки законодательных и институциональных рекомендаций, позволяющих компенсировать или уменьшить пагубный эффект макроэкономических ограничительных факторов;

• способствуя принятию региональными органами власти методов стратегии развития, основанных на партнерстве с региональными государственными и негосударственными участниками экономических процессов, а также на точной и конкретной формулировке целей, а не на поддержке интересов секторального развития, лоббируемых представителями той или иной отрасли, что слишком часто используется сегодня⁵⁰.

Своя точка зрения на региональную политику Российской Федерации имеется и у Всемирного банка. Региональная политика должна быть направлена на устранение барьеров, мешающих перемещению рабочей силы и капитала в регионы с более высоким уровнем доходности. Об этом говорится в докладе Всемирного банка (2005 г.) об экономическом развитии России. «С учетом советского наследия в виде неправильного распределения рабочей силы и капитала, а также демографических тенденций и крайне ограниченную мобильность капитала и рабочей силы, пространственная политика должна занимать очень важное место в российской региональной политике, особенно в связи с тем, что новая Национальная стратегия будет предусматривать более активную поддержку точек роста за счет сокращения помощи отстающим регионам⁵¹», – отмечается в документе.

В этих условиях и социальное обеспечение, и экономический рост будут тесно связаны с миграцией населения и капитала из периферийных депрессивных регионов в точки роста. Привлечение иностранных мигрантов также будет иметь огромное значение для поддержания роста во многих регионах. К числу важных вопросов относятся рынок жилья, инфраструктура и нормативные акты, регулирующие миграцию.

В целом Всемирный банк отмечает, что в России в середине 1990-х гг. был идеальный момент для разработки национальной стратегии решения серьезных задач регионального развития на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Всемирный банк также считает возможным применение в России международного опыта, основанного на использовании потенциально конкурентных областей или содействия развитию региональных точек роста, большем внимании инвестициям в человеческий капитал, а также децентрализованным инициативам на уровне региональных правительств и органов местного самоуправления. Такой путь развития региональной политики стал одним из основных факторов успешного развития Китая. Это особенно актуально для России в свете возникновения трудностей с осуществлением разработанной федеральным центром реформы по монетизации социальных льгот.

1. 
   Что являлось содержанием региональной политики в условиях советской централизованной системы управления?
   
2. 
   Какие факторы непосредственно влияют на содержание современной региональной политики?
   
3. 
   Какие подходы существуют в понимании региональной экономической политики?
   
4. 
   Дайте расширенное определение государственной региональной экономической политики (ГРЭП).
   
5. 
   Каковы роль и место ГРЭП в системе государственного управления?
   
6. 
   Что следует принимать в качестве предмета региональной политики?
   
7. 
   Кто выступает в качестве субъектов региональной политики?
   
8. 
   Что является научной основой региональной политики?
   
9. 
   Перечислите проблемы, возникающие при проведении ГРЭП в Российской Федерации.
   
10. 
    Какие модели поведения региональных властей определяют в настоящее время варианты развития региональной политики?
    
11. 
    В чем состояла роль проектов ТАСИС?
    
12. 
    На что должна быть направлена, по мнению Всемирного банка, региональная политика?
    

4.1. Цели и задачи ГРЭП

4.2. Основные принципы реализации государственной региональной политики

4.3. Объекты и субъекты ГРЭП

Вначале рассмотрим официальную точку зрения на то, что следует понимать в качестве целей и задач региональной политики. Указ Президента РФ №803 от 3 июня 1996 г. «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» сформулировал и определил развитие федеративных отношений на многие годы. Сохранение и укрепление единства и правового пространства России во многом зависит от успешного развития федерализма, организации взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Основные положения официально провозглашенной региональной политики в Российской Федерации определяют следующие цели:

- обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;

- обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;

- выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

- предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;

- приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;

- максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;

- становление и обеспечение гарантий местного самоуправления⁵².

Для рыночных условий особенно важно укрепление нормативно-законодательным путем равноправных бюджетных и налоговых отношений Федерации, регионов и муниципалитетов.

Преобразование российской государственности предполагает последовательную реформу федеративного устройства страны, реализацию в полном объеме его конституционных основ.

Задачи развития федеративных отношений включают в себя:

• 
  защиту и обеспечение интересов Российской Федерации в целом, сохранение единства и территориальной целостности;
  
• 
  децентрализацию власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов и повышение степени их ответственности перед населением;
  
• 
  выравнивание реальных прав и компетенций субъектов;
  
• 
  осуществление мер экономического, административного и правового характера, обеспечивающих самостоятельность регионов, сочетание государственной поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории России;
  
• 
  реальное обеспечение действия прав и свобод человека и гражданина на всей территории государства;
  
• 
  четкое определение круга полномочий федеральных органов государственной власти, которые обеспечивают защиту интересов Российской Федерации в целом и в то же время не ограничивают самостоятельности субъектов в решении вопросов, отнесенных к их ведению.
  

1) осуществить децентрализацию власти путем закрепления за субъектами возможно большего числа полномочий в сферах совместного ведения, а также усиление влияния населения на принятие решений федеральными органами государственной власти. Эти меры будут способствовать повышению эффективности взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов, обеспечению стабильности развития и укреплению единства Российского государства;

2) обеспечить действие принципа равноправия субъектов между собой и в их отношениях с федеральными органами государственной власти с учетом специфики каждого из них путем достижения реального конституционно-правового равенства субъектов, соблюдения прав и интересов субъектов в ходе подготовки и принятия правовых актов федеральных органов государственной власти⁵³.

При решении задач региональной политики государства необходимо использовать преимущества территорий для достижения наивысших результатов в развитии хозяйства субъектов Федерации, а также добиваться снижения дифференциации в развитии территорий и повышения уровня жизни социума.

Хаотичное развитие экономики большинства территориальных образований России на протяжении многих десятилетий, и особенно в 1990-е гг., объективно сформировало дифференциацию субъектов РФ. Ориентация на быструю отдачу вложенных инвестиций от добычи природных ископаемых в 1930-е гг. в отдельных городах (Норильск, Воркута и др.), в 1950-е гг. – в Поволжье, в 1970-е и последующие годы – в Сибири и на Севере, привели к тому, что места с наиболее благоприятными условиями проживания в России часто имеют и неудовлетворительное состояние основных фондов, и низкий уровень квалификации трудовых ресурсов. В переходный период примитивизация капиталистических условий хозяйствования привела к концентрации капитала в столице.

В 2000-е гг. одной из наиболее актуальных задач региональной политики являются меры по уменьшению или приостановлению дифференциации регионов по уровню развития, сглаживанию диспропорций в структуре национального хозяйства. Их реализация объективно базируется на территориальном разделении труда, при этом субъекты РФ должны иметь на своей территории определенный минимум производств для удовлетворения первоочередных потребностей населения и обеспечивать занятость как можно большего количества людей. Если же на территории имеется малорентабельное, но необходимое региону производство, то исполнительные структуры должны субсидировать функционирование таких отраслей и производств.

В современных условиях государственная селективная поддержка регионов включает, на наш взгляд, действия политического, правового, социального, экономического или иного характера, для того чтобы:

• 
  стимулировать (в том числе ресурсно и дополнительными ассигнованиями) развитие тех территорий, которые по объективным причинам не могут функционировать в режиме саморазвития;
  
• 
  активизировать и ресурсно поддерживать социальную мобильность населения регионов (регулирование миграции);
  
• 
  создавать условия для возникновения и функционирования государственно значимых потенциальных источников роста (освоение природных ресурсов, создание особых экономических зон и т.п.);
  
• 
  обеспечивать выполнение отдельными территориями общегосударственных функций (содержание на территории объектов федерального значения, финансирование закрытых административно-территориальных образований, содержание курортов федерального значения и т.п.);
  
• 
  формировать и поддерживать специфические организационно-правовые режимы на территориях особого политического и геополитического значения (республики Северного Кавказа, Калининградская область, Приморский край, г. Санкт-Петербург);
  
• 
  оперативно реагировать на образование зон бедствий (техногенных, стихийных, радиационного заражения и др.)⁵⁴.
  

В условиях глобального экономического кризиса в региональной политике могут появиться дополнительные задачи, поскольку угроза социальных волнений, вплоть до локальных катастроф, заставит органы власти забыть благоприятные условия «тучных» лет.

Традиционно ученые-регионалисты уделяют наибольшее внимание регулированию межрайонных различий. Но по существу речь идет о приложении механизма социального сравнения к уровням развития и уровням жизни различных социально-территори­альных общностей, среднероссийского уровня. Результатом такого приложения является обычно требование выравнивания этих уровней. Однако в настоящее время трудно считать решенной даже задачу их измерения.

В этих условиях более точной формулой представляется не «выравнивание», а поддержание социально-экономического равновесия между «продвинутыми» зонами и регионами. По существу речь идет об увязке выравнивания с повышением эффективности. Сначала к системе регионов применяется известное правило оптимизации – «равная предельная производительность ресурсов по всем направлениям их использования». Затем, с учетом социальных ограничений, ищется такое распределение мобильных ресурсов по территории, при котором достигается максимум прироста капитала в масштабе всей страны при недопущении чрезмерных различий между отдельными регионами.

Для решения этой задачи может применяться формула, включающая:

• 
  гарантирование равных для всего населения территории возможностей удовлетворения основных социальных потребностей;
  
• 
  обеспечение дальнейшего роста благосостояния в зависимости от успехов данного региона в экономическом развитии;
  
• 
  целевое ускорение социального развития регионов, решающих в данный период наиболее важные задачи.
  

В фундаменте данного подхода лежат определенные теоретические представления о том, что межрайонные различия в уровне жизни являются, при прочих равных условиях, следствием более глубоких различий в образе жизни. В этих условиях механическое перераспределение доходов между районами может не ослабить, а наоборот, усилить территориальное неравенство – подавить инициативу регионов-получателей, стать тяжелым финансовым бременем для регионов-доноров. Поэтому территориальная социальная политика должна ставить обшей целью не выравнивание потребления, а выравнивание трудовой активности – сближение региональных показателей занятости и производительности труда.

Отечественная ГРЭП в основном направлена на «поддержку» регионов, а не на их территориальное развитие. С 1994 г. в федеральном бюджете предусмотрены специальные статьи, формирующие особые фонды финансовой поддержки регионов. В 2007 г. это был Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ в сумме 260,4 млрд руб. (4,77% расходной части бюджета). В условиях экономического кризиса значительная помощь субъектам РФ и муниципальным образованиям в 2009 г. оказывалась через государственную корпорацию «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».

Правительством РФ, как правило, в виде трансфертов выделяются денежные ресурсы на формирование бюджетов субъектов РФ в объеме 14–15% расходной части федерального бюджета. Практически каждый год в методику определения финансовой помощи территориям Министерство финансов РФ вносит дополнения и изменения, но главный принцип, лежащий в основе определения размера трансферта территории, состоит в следующем: любой субъект РФ должен получить бюджетных средств в годовом исчислении примерно в одинаковом объеме на душу населения, независимо от уровня развития и экономического потенциала территории, но с учетом его географического положения (и в какой-то мере с учетом местного уровня цен). Таким образом, сумма отчислений из ФФПР определяется по величине подушевых бюджетных доходов и численности населения субъекта Федерации с территориальной поправкой. У регионов-доноров денежные средства, которые превышают средние по стране размеры бюджетных ассигнований, изымаются и отдаются Центром территориям-реципиентам⁵⁶.

Конкретизация общих целей региональной политики требует учета территориальной специфики наличия огромной северной периферии (2/3 территории страны) при небольшом центральном ядре с развитой промышленностью и научно-образовательным потенциалом. Поэтому, по мнению ряда ученых, основными направлениями региональной политики в нашей стране должны стать: политика развития зоны Севера и политика реструктуризации старых промышленных районов. Но такой сырьевой и столичный подход, на наш взгляд, невозможен в условиях рынка и грядущего вступления России в ВТО.

Современная государственная региональная экономическая политика в основном исходит из целей формирования одинаковых условий и механизмов для всех территорий страны. Это приводит, на наш взгляд, к еще большей дифференциации развития субъектов РФ. Не видя возможности преодоления кризиса переходного периода при сохранении данной политики, часть субъектов Федерации путем политического давления приобретает особые финансово-налоговые условия и дополнительные бюджетные ассигнования (Санкт-Петербург, республики Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Дагестан, после 2005 г. – Чеченская Республика) или особый экономический статус (Калининградская область, Магаданская область, Республика Ингушетия). Этого также субъекты РФ добиваются путем принятия конкретных федеральных программ комплексного регионального развития (территории Дальнего Востока, Южного федерального округа).

Фактически же, кроме столичных городов и областей, тюркских территорий Поволжья, серьезный экономический рост в реформенный период имеют только сырьевые регионы, прежде всего Тюменская область. Многие территории России ищут выход из кризисного состояния в ускорении своего развития путем формирования дополнительных экономических инструментов в хозяйственном механизме, включая создание особых зон, которые давали бы дополнительные инвестиции с учетом особенностей экономического и природного потенциалов регионов.

Все это свидетельствует, на наш взгляд, о слабости государственной региональной экономической политики, ее незавершенности и непоследовательности.