Кафедра европейского права московского государственного института

Таким образом, шенгенское право - это комплекс юридических норм, представляющий собой особый компонент европейского права и регулирующий правоотношения, связанные с обеспечением свободы передвижения как граждан Европейского союза, так и граждан третьих стран в пределах шенгенского пространства.

Иностранцам, правомерно въезжающим на территорию шенгенского пространства, выдается единая виза, также называемая шенгенской. Обладатели этой визы могут свободно перемещаться по территории всех стран шенгенского пространства при условии, что они удовлетворяют вышеперечисленным единым условиям въезда. Стоит напомнить, что, как правило, согласно ст. 5 Шенгенской конвенции шенгенская виза выдается не более чем на три месяца (тип визы С). В определенных случаях шенгенская виза может быть многократной и выдаваться на более длительный срок (до пяти лет). Однако срок пребывания обладателя такой визы также ограничен тремя месяцами в течение полугодия.

Мотивировать отказ в визе или нет ранее определяли сами государства - члены ЕС, и вопрос обжалования отказа в предоставлении визы регулировался внутренним законодательством. С вступлением в силу Визового кодекса 2009 г. дипломатическое или консульское представительство государства ЕС в случае отказа в визе обязано сообщать о причинах отказа, а иностранцы получили право обжаловать отказ в соответствии с законодательством отказавшей ему страны.

Воздушным и морским перевозчикам вменяется в обязанность контролировать наличие у своих пассажиров необходимых документов, дающих право на въезд. Если иностранцу отказали в таком праве, перевозчик "безотлагательно вновь принимает на себя ответственность за него" (ст. 26 Шенгенской конвенции), что на практике чаще всего означает обязанность доставить его обратно (либо в другую третью страну). Естественно, это не в интересах перевозчика.

К авиакомпаниям и другим транспортным предприятиям, которые доставили на территорию Союза иностранцев, не обладающих действительным документом на поездку либо необходимой визой, кроме вышеуказанной обязанности вывезти их из ЕС, могут быть также применены санкции в виде денежного штрафа.

Именно этими обстоятельствами объясняется то, что наличие загранпаспорта и визы в нем может быть проверено в аэропорту представителем авиакомпании-перевозчика, как правило, перед сдачей багажа и оформлением посадочного талона.

Факт участия в шенгенском пространстве не членов ЕС - Норвегии и Исландии, входящих в Северный паспортный союз, а также Швейцарии и Лихтенштейна говорит о том, что европейское право формировалось не только на основе учредительных договоров и нормативных актов институтов ЕС, но и путем включения в свою систему международных договоров и региональных организаций, участие в которых принимают и страны, не входящие в Евросоюз.

В результате нормы европейского (в данном случае шенгенского) права действуют и за границами территорий государств - членов ЕС, распространяясь на страны, не входящие в Европейский союз.

4. 
   Шенгенская информационная система (ШИС и ШИС II)
   

В разделе IV Шенгенской конвенции 1990 г. было предусмотрено создание Шенгенской информационной системы (ШИС, или SIS - от англ. Schengen Information System либо от фр. Systeme d'Information Schengen).

Центральная система ШИС расположена в Страсбурге (Франция) и связана с национальными базами данных.

Система представляет собой единое централизованное досье данных, в которое вносится информация обо всех разыскиваемых лицах, а также об иностранцах, в отношении которых направлен так называемый "информационный запрос в целях недопуска". Эта информация считается секретной, и ее использование строго регламентировано.

Создание ШИС объяснялось необходимостью обеспечения безопасности государств-членов и предупреждения распространения организованной преступности между странами шенгенского пространства. Данная система служит для обмена сведениями, связанными с въездом иностранцев, выдачей им виз и полицейским сотрудничеством государств-членов.

В рамках деятельности по предупреждению правонарушений национальные правоохранительные органы и компетентные учреждения Союза нуждаются в оперативной информации, связанной с подготовкой и совершением преступлений. С этой целью в компетентных органах государств-членов были созданы базы данных, объединенные в национальные информационные системы. Как записано в Шенгенской конвенции, каждое государство "за свой счет и под свою ответственность создает и поддерживает функционирование своей национальной части Шенгенской информационной системы" (п. 2 ст. 92). Таким образом, ШИС состоит из национальных компьютерных баз данных (национальных систем), которые формируются и пополняются каждым государством - членом ЕС в отдельности, и единого размещенного в Страсбурге центра (функции) технической поддержки. В целях создания более совершенной системы второго поколения - ШИС II предусмотрен запасной или резервный центр (функция, аппарат) технической поддержки в Австрии.

Центр обеспечивает в режиме реального времени автоматическую передачу всем государствам-участникам соответствующей информации, которую включает в свою базу данных любое из государств-членов. В частности, система включает данные об иностранцах, в отношении которых какое-либо из "шенгенских" государств направляет так называемый "информационный запрос в целях недопуска". Эти данные становятся доступными по компьютерным сетям таким важным адресатам, в компетенцию которых входит выдача виз, как дипломатические и консульские представительства всех стран - участниц шенгенских соглашений.

Очевидно, что единая информационная система - важный элемент ПСБП с точки зрения безопасности и весьма эффективный инструмент в борьбе с преступностью. В Европейском союзе данная система рассматривается как важный элемент безопасности для всех государств, включая те, которые стали новыми членами ЕС с 1 мая 2004 г. ШИС играет большую роль в упразднении контроля на внутренних границах этих стран.

В связи с тем что первоначально созданная компьютерная информационная система технически не была рассчитана на то, чтобы контролировать территорию расширившегося Союза, было решено создать новую, более современную систему - ШИС II.

В результате в конце 2006 г. были приняты нормативные акты - регламенты и решение о создании системы второго поколения. Внедрение ШИС II создает необходимые технические возможности для новых членов расширившегося Европейского союза присоединиться к шенгенскому пространству.

Система ШИС II имеет более современную техническую инфраструктуру, предусматривающую в числе прочего дополнительные идентификационные возможности благодаря хранению биометрических данных, создание централизованного хранилища европейских ордеров на арест и информацию об экстрадиции.

Участие в Шенгенской информационной системе и безопасные внешние границы - эти два условия были важнейшими из тех, которые предъявлялись на последнем этапе к государствам-"новичкам", чтобы отменить пограничный контроль в отношении передвижения их граждан в границах шенгенского пространства.

5. 
   Сотрудничество по охране внешних границ Европейского союза
   

Конкретным результатом комплекса мер Европейского союза по безопасности в рамках ПСБП стало учреждение в октябре 2005 г. Европейского агентства по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств - членов ЕС - Фронтекс.

При Фронтекс создан Центральный реестр наличных технических средств - ЦРНТС, предназначенных для пограничного контроля и наблюдения. Данные средства принадлежат государствам - членам Европейского союза. В частности, база данных ЦРНТС содержит информацию о сторожевых пограничных катерах, самолетах и вертолетах береговой охраны, а также о многих сотнях единиц средств пограничного контроля (радарные установки, мобильные детекторы и др.), которые в случае необходимости могут быть предоставлены для оказания помощи какому-либо государству - члену Европейского союза. В первую очередь эта база данных предназначена для использования на двусторонней основе.

3. 
   Пространство свободы, безопасности и правосудия в Лиссабонском договоре
   

1. 
   Основные изменения в сфере ПСБП, вносимые Лиссабонским договором
   

Лиссабонский договор подтверждает важность создания ПСБП, которое фигурирует среди целей Союза (п. 2 ст. 3 ДЕС), и совместную компетенцию Союза и государств-членов в сфере ПСБП (п. 2-j ст. 4 ДФЕС). В то же время Лиссабонский договор привносит в проблематику ПСБП много изменений.

Ниже приводятся основные новеллы, вносимые Лиссабонским договором в положения о ПСБП.

1. 
   Определение главных целей ПСБП (ст. 67 ДФЕС), которые сильнее, чем в предыдущих текстах, акцентируют защиту основных прав и уважение правовых традиций государств-членов.
   
2. 
   Изменение структуры Европейского союза, заключающееся в отмене трехопорной конструкции, которое ведет к включению всей сферы ПСБП в общее право ЕС, т.е. в законодательство Союза. Однако, хотя Лиссабонский договор упразднил трехопорную конструкцию, институциональная специфика и многие особенности, присущие таким сферам, как ОВПБ и СПСО в составе ПСБП, сохраняются. Объясняется это тем, что данные сферы слишком тесно связаны с суверенитетом государств-членов.
   

Лиссабонский договор заменяет данный метод принятием соответствующих актов и мер ЕС по предложению одной четверти государств-членов (ст. 76 ДФЕС).

3. 
   Распространение на сферу ПСБП юрисдикции Суда ЕС. Комиссия согласно ЛД вправе обращаться в Суд в случае невыполнения государством-членом своих обязательств, например в случае отказа от трансформации (имплементации) европейской нормы, касающейся ПСБП, во внутригосударственное право. Вспомним, что до ЛД юрисдикционная (судебная) защита со стороны Суда ЕС многих норм права, относящихся к ПСБП, отсутствовала. Так, например, отдельные государства-члены игнорировали европейский ордер на арест, отказывались от экстрадиции собственных граждан и, пользуясь пробелами в правовом регулировании данного института на общеевропейском уровне, не исполняли требований ордера. При этом правовых средств воздействия на государства-члены не было.
   
4. 
   Существенно возрастает уровень общеевропейской политики в сфере внутренних дел. Общие цели и средства их достижения изложены в ст. 67 ДФЕС. Среди важнейших изменений следует отметить задачу постепенного введения в действие интегрированной системы контроля над внешними границами (прообраз общеевропейской пограничной охраны), установления единого порядка предоставления убежища, выработки общих мер интеграции иностранцев. Ставится задача взаимного признания судебных решений по уголовным делам и сближения уголовных законодательств.
   
5. 
   ЛД предусматривает переход к голосованию квалифицированным большинством, которое становится нормой. Порядок совместных решений с участием Европейского парламента распространяется на многие сферы, в частности: на визовый режим, общий порядок предоставления убежища, общую иммиграционную политику, сотрудничество в уголовно-правовой сфере, деятельность Европола, сотрудничество в гражданско-правовой сфере. В последнем случае имеется исключение, касающееся семейного права, по которому Совет ЕС может лишь на основе единогласия составлять список трансграничных аспектов, которые затем могут быть приняты большинством голосов. При этом каждый национальный парламент имеет право выступить против содержания списка и воспрепятствовать тем самым его утверждению.
   

сотрудничества", в которой примут участие государства (не менее девяти), выступающие за предложенный проект директивы. Соответственно, другие государства-члены могут воздержаться от участия в данном проекте.

6. 
   Увеличиваются полномочия Европола - Европейского полицейского ведомства, являющегося прообразом будущей Европейской полиции (ст. 88 ДФЕС).
   

7. 
   В рамках оперативного сотрудничества предусмотрено создание комитета, который должен координировать деятельность компетентных органов государств-членов, отвечающих за внутреннюю безопасность (ст. 71 ДФЕС). Согласно ЛД это будет постоянный комитет внутри Совета ЕС. Положение о комитете представляет собой реализацию инициативы Франции и Испании, которую оба государства выдвинули еще на Конвенте по выработке Европейской конституции.
   

О деятельности данного комитета должны информироваться Европейский парламент и национальные парламенты.

8. 
   Согласно ст. 68 ДФЕС, как и ранее, стратегические ориентиры программ законодательной и оперативной деятельности в сфере ПСБП определяются Европейским советом.
   

2. 
   О новой роли национальных парламентов в создании ПСБП
   

соблюдением которых традиционно входит в компетенцию национальных парламентов. Как отмечалось, вопросы СПСО, за исключением коммунитаризированных до вступления в силу ЛД, решались межправительственным методом, в том числе с помощью заключения соглашений (конвенций), требующих ратификации национальными парламентами. Тем самым парламенты могли влиять на регулирование СПСО и создание ПСБП, особенно в части обеспечения "свободы" и "правосудия".

В случае, если мотивированные заключения о несоблюдении принципа субсидиарности поступят от одной трети и более голосов национальных парламентов, проект должен быть повторно рассмотрен. Однако по проектам актов, относящихся к сфере ПСБП, для применения вышеуказанной процедуры число отрицательных голосов национальных парламентов снижено до одной четверти.

В конечном счете национальный парламент (или любая из его палат) может рекомендовать своему правительству обратиться за решением вопроса в Суд ЕС.

Таким образом, согласно Лиссабонскому договору национальные парламенты впервые включаются в систему функционирования европейских институтов. Утверждается также их важнейшая роль в области юстиции и внутренних дел.

• 
  их информируют об изменениях, связанных с реализацией ПСБП (ст. 70 ДФЕС);
  
• 
  они участвуют в политическом контроле за Европолом (ст. 88) и деятельностью Евроюста (ст. 85). Эта функция может привести к созданию межпарламентской комиссии, состоящей из европейских и национальных парламентариев;
  
• 
  поскольку сближение (гармонизация) уголовных законодательств (п. 2 ст. 82 и ст. 83 ДФЕС) может происходить лишь путем принятия директив, отныне именно национальным парламентам принадлежит важная роль в процессе трансформации таких директив во внутреннее право государств-членов.
  

3. 
   Компетенция Суда ЕС по вопросам ПСБП
   

Компетенция суда ЕС по вопросам ПСБП всегда была ограниченной. До ЛД она определялась ст.

35 Договора о Европейском союзе в ниццкой редакции. Согласно этой статье суд ЕС обладал полномочиями выносить решения в преюдициальном порядке (косвенная юрисдикция) об обоснованности и толковании решений и конвенций, принятых в рамках СПСО. Такие же полномочия были у Суда и в отношении мер по их выполнению. В то же время Суд не обладал юрисдикцией по рассмотрению правомерности или соразмерности операций, проводимых полицией, и исполнению обязанностей государств-членов по обеспечению внутренней безопасности.

Согласно ст. 276 Лиссабонского договора (ДФЕС) применительно к ПСБП суд Европейского союза также "не обладает полномочиями проверять действительность или соразмерность операций, проводимых полицией или другими репрессивными службами в государствах-членах, равно как и выносить решения относительно выполнения обязанностей государств-членов по поддержанию общественного порядка и охране внутренней безопасности". В то же время отмена этих ограничений будет происходить по мере того, как акты третьей опоры будут трансформироваться в директивы и регламенты. Окончательно это должно произойти по истечении пятилетнего переходного периода после вступления в силу ЛД.

4. 
   Компетенция государств - членов ЕС по вопросам ПСБП
   

В компетенции государств - членов ЕС остаются прежде всего вопросы, относящиеся к внутренней безопасности.

Примером действующих двусторонних соглашений полицейского характера является Германо-швейцарский договор 1999 г., в рамках которого, например, немецкие полицейские участвуют в охране порядка в ходе массовых мероприятий на территории Швейцарии.

5. 
   Лиссабонский договор
   

процедурой.

Следует отметить, что такие меры уже принимались, в частности, на основании ст. ст. 60, 301 и 308 Договора об учреждении Европейского сообщества, однако объектами подобных действий были лишь государства.

После террористических актов в США 11 сентября 2001 г. и с учетом принятой Резолюции Совета Безопасности ООН от 28 сентября 2001 г. N 1373 в ЕС было решено применять меры по замораживанию активов и доходов также по отношению к частным лицам и различным организациям. Такие меры в рамках борьбы с терроризмом предусматривались в Общей позиции 2001/930/ОВПБ, Регламенте Совета от 27 декабря 2001 г. N 2580 и других актах ЕС. Список лиц и организаций, связанных с террористической деятельностью, к которым применяются меры по замораживанию фондов и финансовых активов, постоянно обновляется в Общих позициях.

В том, что касается Лиссабонского договора, то положения об ограничительных мерах содержатся в ст. 75 и в разделе IV (ст. 215) ДФЕС, согласно которым такие меры также могут приниматься и против физических или юридических лиц, групп или негосударственных образований.

В указанных статьях отмечается, что предусмотренные акты должны содержать необходимые положения о юридических гарантиях. Данное обязательство подкрепляется и разъясняется в приложенной к ЛД Декларации N 25, согласно которой необходимо соблюдение основных прав и свобод заинтересованных физических лиц и организаций. "С этой целью, - говорится в Декларации, - и чтобы гарантировать строгий судебный контроль решений, подвергающих физическое лицо или образование ограничительным мерам, подобные решения должны опираться на ясные и четкие критерии".

Согласно ст. 275 ДФЕС принятие ограничительных мер против физических и юридических лиц является предметом юрисдикционного контроля Суда ЕС, что должно быть гарантией соблюдения их основных прав и свобод. Тем самым, как мы это понимаем, применение вышеуказанных репрессивных мер безопасности должно уравновешиваться соблюдением законности.

6. 
   Режим изъятия (дерогации) в сфере ПСБП
   

Великобритания и Ирландия пользуются режимом изъятия (дерогации) и особым статусом в сфере ПСБП, в основном в СПСО в уголовно-правовой сфере.

Совет может принять определенную меру без Великобритании и Ирландии, к которым она не будет применяться. Для участия в этой мере Великобритания и Ирландия могут воспользоваться своим правом opt in в любой момент после ее принятия, информируя о своем намерении Комиссию и Совет.

Великобритания и Ирландия не взяли на себя многие обязательства, касающиеся "шенгенских достижений", и, стало быть, ими не связаны. Статья 4 действующего Протокола, приложенного к Лиссабонскому договору, "О шенгенских достижениях, интегрированных в рамки Европейского союза" позволяет им, однако, в любое время обратиться с просьбой об участии во всех или некоторых достижениях. Совет по данному вопросу постановляет на основе единогласия. Аналогичное положение содержалось и ранее в Протоколе, приложенном к Амстердамскому договору об интеграции шенгенских достижений в право ЕС. Великобритания и Ирландия воспользовались этой возможностью и участвуют на основании решения от 29 мая 2000 г. 2000/365/СЕ в шенгенских достижениях в рамках СПСО в уголовно-правовой сфере, в борьбе с наркоторговлей и в Шенгенской информационной системе. Они обязаны участвовать во всех мероприятиях, касающихся данных вопросов, но не вправе принимать участие в принятии мер, представляющих собой развитие положений шенгенских достижений, в которых они не участвуют. Так, например, Великобритании, в том числе в судебном порядке, было отказано в участии в принятии и применении регламента, учредившего агентство Фронтекс.

Лиссабонский договор, и в частности новый Протокол о позиции Великобритании и Ирландии в отношении Пространства свободы, безопасности и правосудия, расширяет изъятия для Великобритании

и Ирландии относительно ПСБП, включая и СПСО в уголовно-правовой сфере. То есть изъятия не только сохраняются, но и расширяются. Отказ одной из этих стран участвовать в мероприятии по изменению акта, стороной которого она является, может привести к отмене действия для данной страны акта целиком.

Иначе говоря, последствия отказа Великобритании или Ирландии исполнять внесенные в акт изменения, которым они были до этого связаны, состоят в следующем. Если это неучастие делает применение меры невозможным для других государств-членов или Союза, Совет, постановляя квалифицированным большинством государств-членов, участвующих в данной мере, сможет принудить Великобританию или Ирландию прекратить свое участие в данной мере полностью. Отказ Ирландии в принятии изменения рамочного решения относительно европейского ордера на арест, например, позволил бы Совету исключить применение этого механизма для Ирландии целиком.

Совет будет вправе на основе квалифицированного большинства принять решение о том, чтобы на Великобританию или Ирландию были возложены прямые финансовые последствия, связанные с прекращением участия какой-либо из этих стран в осуществлении какой-либо меры. Например, отказ Великобритании участвовать в новой версии Шенгенской информационной системы (ШИС II) повлек бы изменения в системе, стоимость которых финансировала бы эта страна.

В определенной степени режим изъятия распространяется и на Данию. Он был определен Протоколом "О позиции Дании", который был принят в 1997 г. вместе с Амстердамским договором. Одноименный протокол приложен и к Лиссабонскому договору. В частности, для Дании изъятие распространяется на СПСО в уголовно-правовой сфере. Кроме того, Дания получает возможность в плане изъятий получить статус, равный статусу Великобритании и Ирландии, чтобы приобрести право участия в принятии мер, касающихся ПСБП (opt in). В то же время важно запомнить, что в отличие от Великобритании и Ирландии Дания входит в шенгенское пространство и, стало быть, в эту страну можно въехать с шенгенской визой.

Ограниченные рамки работы не позволяют продолжить анализ ПСБП, в частности, по вопросам нелегальной иммиграции.