§ 2. Формирование системы конституционного контроля и надзора

§ 2. Формирование системы конституционного контроля и надзора

До известных преобразований проблема конституционного контроля и надзора в рамках отечественной государственности не рассматривалась с позиций системного подхода в практическом плане. Как отмечалось, система существовала номинально, как теоретическая модель, которая также фиксировалась в Основном Законе СССР. В частности, она базировалась на аксиоматических положениях о высшей юридической силе Конституции и необходимости соответствия ей всех других нормативных актов. Этот принцип объявлялся основным гарантом обеспечения верховенства Конституции. Кроме того, Конституция закрепляла контрольные полномочия высших органов вла­сти, а в верховном контроле нередко присутствуют элементы консти­туционного контроля. Практически же учрежденная в СССР парламент­ская система конституционного контроля бездействовала. Сложившее­ся в конституционной доктрине и практике положение - одно из следствий действия командно-административных методов руководства обществом, не придававшим должного значения правовым методам кон­троля, предпочитая использование неконституционных, негосударственных каналов властного воздействия (например, партийных), негласного влияния (своеобразное "телефонное право") в отношении законотворчества, в частности союзных и автономных республик¹⁵ .

Так, известно, что при подготовке нормативных актов в Президиумах Верховных Советов союзных и автономных республик шло дета­льное согласование всех их положений с союзными, союзно-республиканскими
органами. А, например, практика внесения изменений в Конституцию Татарской ССР Указами Президиума Верховного Совета ТССР в нарушение ст.161 Конституции ТССР¹⁶ прекратилась лишь по­сле указания Президиума Верховного Совета РСФСР. Между тем последний уполномочен на охрану только Конституции Российской Феде­рации, тщетно мы будем искать соответствующий Указ данного органа. По закрепленной в конституциях автономных республик модели Основной Закон этих государств был беззащитен от неконституцион­ных актов Президиумов Верховных Советов, которые, будучи подотчетными органами, наделялись полномочиями конституционного (вер­ховного) контроля и сами нарушали Конституцию. Характерно, что этот "пробел" восполнил Президиум Верховного Совета РСФСР, а не Верховный Совет ТССР, уполномоченный как высший орган государст­венной власти республики осуществлять контроль за соблюдением Конституции ТССР (ч.3 ст.92, п.2 ст.66 Конституции ТССР). Это тоже показатель недейственности механизма чисто парламентской системы конституционного контроля и на уровне автономных респуб­лик. К слову сказать, и с учреждением Комитета конституционного надзора ТССР проблема однозначно не решается, так как он не впра­ве в большинстве случаев отменять неконституционные акты.

Определение организации гарантирования Конституции в СССР в период его реформирования как системы обусловлено, во-первых, наличием единого центра, вокруг которого строились рассматриваемые структуры. Конституция определила их правовую базу, одновременно являясь той вершиной, которую они "подпирали", обеспечивая ее действие как Основного Закона, ядра "всей правовой системы.

Во-вторых, конституционный контроль и надзор обеспечивают не только функционирование Конституции как акта высшей юридической силы, но и всего советского законодательства, представляющего собой единую соподчиненную систему. Например, Комитет конс­титуционного надзора СССР был вправе давать заключение о соответствии конституций союзных республик Конституции СССР, а зако­нов союзных республик - законам СССР, постановлений и распоряже­ний Совета Министров СССР - законам СССР (ч.2 ст.124 Конституции СССР). Таким образом учитывались иерархические, системные связи советского законодательства.

В-третьих, федеративное устройство советского государства предполагало наличие звеньев в организации гарантирования Конституции

В-четвертых, учреждение специальных органов конституционного надзора означало появление своеобразной организации обеспече­ния верховенства Конституции, которая наряду с действовавшей подсистемой конституционного контроля должна была составить единую взаимосвязанную систему, в противном случае создание реально действующего всеохватывающего механизма гарантирования Конституции проблематично.

В-пятых, системные связи существуют не только в организации охраны Конституции, но и деятельности соответствующих органов. Это проявлялось в тесном взаимодействии Комитета конституционного надзора СССР с органами конституционного контроля. Так, согласно ст.17 Закона "О конституционном надзоре в СССР", при рассмотрении вопроса Комитетом конституционного надзора в его засе­дании могли участвовать Председатель Верховного Совета СССР, его заместители, председатели палат Верховного Совета СССР, председатели комитетов Верховного Совета СССР и постоянных комиссий его палат. На наличие тесных связей обеих подсистем указывает и ст.22.

Можно выделить следующие черты системы конституционного кон­троля и надзора в СССР в период его реформирования и до распада Союза.

I. Как и прежде, проводится принцип верховенства высших представительных органов власти (п.II ст.73, п.10 ст.108, п..7,18 ст.124 Конституции СССР). Не нарушило его и введение института президентства, который учреждался как гарант соблюдения прав и свобод советских граждан, Конституции и законов СССР (п.1 ст.127³ Конституции СССР). Несоответствие законодательного акта конститу­ционным принципам могло явиться основой для использования Прези­дентом права отлагательного вето (п.8 ст.127³ Конституции СССР), которое могло быть преодолено Верховным Советом СССР, если он
большинством в 2/3 голосов в каждой из палат подтвердит ранее принятое им решение (п.8 ст.127³ Конституции СССР). Указанное право Президента СССР не распространялось на акты Съезда народных депутатов СССР. Что касается взаимоотношений с Комитетом конституционного надзора СССР, то, согласно ст.124 Конституции СССР, Президент СССР имел право обращаться в Комитет с предложением о да­че заключения по нормативным актам (п.2, 3, 4, 5 ст.124 Конститу­ции СССР).

2. Наряду с парламентской системой конституционного контроля (Съезд народных депутатов, Верховный Совет, постоянные комиссии, осуществляющие предварительный контроль) формировались звенья, функции которых носили надзорный характер. Налицо сочетание конт­рольной деятельности, с правом аннулирования неконституционных актов, и надзорной, означающей наблюдение за конституционностью норм без права отмены неадекватных Основному Закону положений (Комитеты конституционного надзора, прокуратура)¹⁸.

3. Введение специальных органов охраны Конституции, место которых обусловлено относительной независимостью в государственной структуре (в частности, Комитет конституционного надзора СССР по порядку образования стоял на одном уровне с Верховным Советом СССР) и специальной конституционной компетенцией в области конституционного надзора. На наш взгляд, именно это особое положение нового органа в советской государственно-властной организации и позволило законодателям непосредственно на II Съезде народных де­путатов СССР ввести не предусмотренные проектом Закона о конституционном надзоре в СССР полномочия на прямую от­мену комитетом актов, нарушающих основные права и свободы человека, закрепленные в Конституции СССР и международных актах, участником которых является СССР (ч.3 ст.21 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР"), что выходит за пределы функций чис­то надзорных органов.

Наделение Комитета конституционного надзора СССР властными полномочиями по отмене актов, нарушающих основные права и свободы человека (ч.3 ст.21 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР"), рассмотрению разногласий между Союзом ССР и республиками, между союзными республиками, между союзными республиками и нацио­нально-государственными, национально-территориальными образовани­ями по поводу конституционности актов, принятых их органами государственной

Еще недавно учреждение комитета представлялось одним из главных шагов формирования правового государства, но достаточно скоро стали реально ощутимы слабые с точки зрения действенной защиты основных прав и свобод граждан звенья новой системы. Поэтому все более активно стала проводиться мысль о придании комитету правосудного характера¹⁹. Ее последовательным сторонником являлся и председатель Комитета конституционного надзора СССР С.С.Алексеев²⁰. Эта идея была материализована в проекте Союзного договора, но реализоваться ей было суждено в деятельности Конституцион­ного суда Российской Федерации, положившего начало новому этапу в развитии института конституционного контроля.

Для исследования последнего важно изучение формировавшейся в СССР системы правовой охраны Конституции, так как до принятия новой Конституции Российской федерации в период, справедливо на­зываемый переходным, будет также сохраняться схожая система, ха­рактеризуемая многосубъектностью в рассматриваемой сфере. Речь идет о сохранении полномочий по конституционному контролю за выс­шими представительными органами, Президентом, определенной компе­тенции за правоохранительными органами.