Глава 17 Конституционный суд России – новый этап в развитии института конституционного контроля

Глава 17

Конституционный суд России – новый этап в развитии института конституционного контроля

Обретение суверенитета бывшими советскими республиками и со­ответственными государственными атрибутами повлекло реформы и в сфере охраны Конституции. При всех особенностях, в том числе по избираемым путям преобразований, в большинстве республик наметилась тенденция к созданию конституционных судов - специализированных органов юридической защиты Конституции (Белоруссия, Татар­стан, Башкортостан и др.).

Опыт Конституционного Суда Российской Федерации представляет интерес в связи с той особой ролью, которую республика играет в рамках СНГ и в мире, и тем, что это один из первых функционирующих органов судебной охраны Конституции на территории бывшего Со­юза ССР.

В целом система охраны Основного Закона России продолжает оставаться сложной как с точки зрения субъектов, обладающих полномочиями по конституционному контролю, так и с точки зрения форм контроля, что соответствует действующей Конституции РФ. В то же время данная система пронизана единством, обусловленным общим объектом защиты. Появление Конституционного Суда России, органа, призванного осуществлять правовую охрану Конституции, укрепило в настоящее время это единство. Создание такого органа, а также дей­ствия различных внутри- и внешнеполитических факторов оказывают влияние на рассматриваемый институт, включая практику его функци­онирования. Так, в последнее время активизировались такие формы конституционного контроля, которые прежде в силу ряда известных причин рассматриваемой функции по существу не выполняли. К приме­ру, внесение дополнений и изменений в Конституцию хотя и происхо­дит на базе все того же Основного Закона, но действие депутатского

Толкование (прежде всего аутентическое) Конституции, законов также начинает не только косвенно, но и официально выполнять рассматриваемые функции. В качестве примера можно привести толкование, данное Верховным Советом Татарстана в связи с принятой им формулировкой вопроса, вынесенного на референдум о статусе респу­блики.

Система субъектов конституционного контроля в основном соответствует той, что была принята в последний период существования СССР, т.е. речь может идти и о высших представительных органах, наделенных соответствующими конституционными полномочиями, и о Президенте, как одном из гарантов верховенства Основного Закона. Указанное его качество вытекает из положения Президента - высшего должностного лица Российской Федерации и главы исполнительной вла­сти республики (ст.121¹ Конституции РФ). Этим определяется право Президента на приостановление "действия актов главы исполнительной власти (Президента) республики в составе РФ, а также решения других органов исполнительной власти на территории Российской фе­дерации, если они противоречат Конституции РФ и законам РФ" (ст.121⁸ ч.2). Сюда же примыкает право отлагательного вето, согласно которому законы, принятые Верховным Советом РФ, могут быть возвращены до истечения 14 дней с момента их принятия Президентом для повторного рассмотрения. Одним из оснований отказа в подписании закона Президентом может явиться его несоответствие (в целом или в части) Конституции, ущемление основных прав и свобод граждан.

В то же время система охраны Конституции в Российской Федера­ции имеет и особенности с точки зрения субъектов, и это связано не только с наличием нового специализированного органа - Конституционного Суда, но и включением в эту систему других органов. 15 мая 1992 года была введена государственная регистрация в Министерстве юстиции PФ нормативных актов министерств и ведомств России, затрагивающих

Необходимым условием регистрации до сих пор скрытых в ведом­ственных архивах актов и новых нормативных документов становится проверка их законности в Министерстве юстиции РФ, где для дачи соответствующего заключения образована специальная комиссия. В регистрации нормативного акта может быть отказано в случае, если ведомственный документ ущемляет установленные законодательством, а значит и Конституцией, права граждан либо возлагает на них не предусмотренные законом обязанности; выходит за пределы компетен­ции органа, его издавшего (это может быть и конституционно определенная компетенция); не согласован с заинтересованными министерствами и ведомствами, когда такое согласование необходимо. Ре­шение Министерства юстиции об отказе в регистрации может быть об­жаловано в правительстве Российской Федерации. Но нормативный акт вступает в силу только после государственной регистрации, следовательно, можно говорить о сильном предварительном контроле (в том числе с точки зрения соответствия Основному Закону) за ведом­ственными актами Министерством юстиции РФ¹. С позиции юридической сути контроль Министерства юстиции ближе к тому, который осуществляет Конституционный Суд, но он ограниченный (так как касается ведомственных актов) по сравнению с полномочиями, например, Верховного Совета, являющегося носителем функции верховного контроля.

В отношении системы правовой охраны Конституции РФ следует отметить сохранение указанных полномочий за прокуратурой, как и прежде в надзорном варианте, и усиление контроля со стороны судов общей юрисдикции. Контроль судов раньше в основном сводился к косвенным формам, в настоящее же время суды напрямую наделяются правом признания недействительными актов, например, органов государственного управления и местного самоуправления, нарушающих права и законные интересы граждан (ст.88 Закона РФ "О местной самоуправлении в Российской Федерации"). Согласно ст.89 того же за­кона в суде также могут быть обжалованы решения местных Советов народных депутатов.

Этот даже беглый анализ показывает, что сфера конституционного

Множественность субъектов, наделенных полномочиями по конституционному контролю, не является исключением в мировой практике. Так, в правовой системе ФРГ можно выделить по крайней мере три разновидности конституционного контроля: обычное судопроизводство, Конституционный Суд и федеральный президент. Как пишут немецкие авторы, "разделение труда", принятое между ними, обеспечивает вы­сокую плотность' контрольной сети: ни один государственный акт со­мнительного качества не сможет "проскочить" через нее. Вслед за ними мы можем признать распределение компетенции в области конституционного контроля между различными субъектами в качестве од­ного из преимуществ принятой в Российской Федерации системы³.

И все же ведущую роль в системе контроля играют специализированные органы по образу Конституционного Суда РФ. Существуют различные причины учреждения в России специального судебного органа по охране Конституции.

1. Особое положение Основного Закона в правовой системе республики, необходимость его обеспечения, заполнения той традицион­ной пустоты, которая была характерна для всех советских государственных образований до известных реформ.

2. В СССР и республиках конституции не рассматривались как непосредственно действующие правовые документы, что в свою очередь служило одной из причин пренебрежения ими вплоть до грубых нарушений на различных уровнях реализации, в том числе и заключенных в них основных прав и свобод граждан.

3. Продолжающееся реформирование отечественной государственности сопровождается бурным развитием нормотворчества, резким увеличением количества законов и других нормативных актов. Пре­пятствием к развитию инфляции законодательства может явиться Кон­ституционный Суд, следящий за должным качеством законов. В России проблема усугубляется тем, что, как и прежде, сохраняет свои позиции ведомственное нормотворчество, продолжающее плодить подзаконные

4. Распад Союза ССР, усиление центробежных сил в Российской Федерации привели к частым конфликтам между федеральными и респуб­ликанскими властями, государственными органами в сфере конституционно распределенной компетенции. Примерами могут служить ситуа­ция, сложившаяся в связи с проведением референдума в Татарстане по вопросу о его государственном статусе, и конфликт российского парламента по Указу Президента России об объединении КГБ и МВД. Механизм рассмотрения подобных споров в цивилизованных государст­вах предполагает наличие специального органа.

5. Появление Конституционного Суда соответствует общей линии создания правового государства, имеющего развитую законодательную систему при установлении в регулировании общественных отношений приоритета прав и свобод граждан.

6. Определенную роль сыграл и опыт Комитета конституционного надзора СССР, который при его положительности (относительное расчищение правовых завалов доперестроечного периода, приучение общественного мнения к наличию специального органа по охране Конституции, апробация методов надзора, навыков и смелости по использованию властных полномочий против первых лиц государства) показал неспособность надзорного (т.е. без права отмены неконститу­ционных актов) органа заполнить пустующую нишу в монолите государ­ства, стремящегося опереться на принцип разделения властей.

7. Важны и преимущества именно судебной охраны Конституции, которая апробирована многолетней практикой зарубежного конституционного контроля. Есть возможность поставить на охрану. Конститу­ции все из них (строгая процедура, состязательность процесса и т.д.). В качестве положительного аргумента выступает и то, что в 20-е годы в СССР был предусмотрен судебный порядок охраны Консти­туции.

В качестве положительного аргумента в пользу судебной процедуры рассмотрения вопроса о соответствии нормативных актов Конституции или закону выступает и то, что суд сам принимает решения

Проект Конституции России, а также последний проект Основного Закона Татарстана определяют правовое положение Конституционного Суда в разделе судебных органов, не посвящая ему специальной главы.

Здесь необходимо иметь в виду следующее. В связи с перспективой принятия Конституции России, развитием этого процесса в ре­спубликах (Татарстан, Башкортостан) важно определить значение и место Конституционного Суда Российской Федерации в государствен­ной структуре и относительно существующих в мире систем конститу­ционного контроля. Действующая Конституция России, как уже отмечалось, не дает однозначного ответа по статусу данного органа. На наш взгляд:

1. По своим задачам Конституционный Суд стоит выше обычных судебных органов, ввиду того, что "планка законности" в его деятельности поднята на самый высокий уровень - уровень конституционной законности;

2. Несмотря на достаточно широкие функции (в том числе проверка конституционности правоприменительной практики), свидетель­ствующие о единой природе, системе Конституционного Суда и судов общей юрисдикции, главной и отличительной чертой Конституционного Суда является распространение его компетенции на законотворчество, наличие властных полномочий на прямую отмену неконституционных нормативных актов, включая законы;

3. Порядок избрания роднит Конституционный Суд с Комитетом конституционного надзора СССР₍ в этом плане они стоят на одном уровне. Но если властные полномочия последнего опирались на верховенство

По характеру деятельности, процедуре рассмотрения дел и комитет и Конституционный Суд можно отнести к судебным органам, хо­тя далеко не все атрибуты здесь присутствуют и не случайно уже через несколько месяцев работы Конституционного Суда родился проект Закона "Об обеспечении исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации″.

Упомянутые положения в определенной степени могли бы быть положены в основу выделения специального раздела в Конституции. В первоначальном проекте Конституции Республики Татарстан статус Конституционного Суда РТ определялся в разделе высших органов власти. В зарубежных конституциях нередко это обособленная глава Основного Закона (Испания, Италия). В то же время есть немало преимуществ и в единой судебной системе, в частности, с точки зрения охраны основных прав и свобод граждан. Так, предусмотрена возможность обращения гражданина с конституционной жалобой в Конституционный Суд, когда дело уже являлось предметом
рассмотрения других инстанций. Это соответствует порядку, принятому в зарубежных странах, например в ФРГ. Специфика Конституционного Суда Российской Федерации очевидна и обусловлена особым положением Конституции в обществе и государстве. В соответст­вии с действующим законом о Конституционном Суде Российской феде­рации он не вписывается полностью в традиционные системы конституционного контроля при посредстве конституционных судов. В лице Конституционного Суда Российской Федерации мы наблюдаем определенную конвергенцию известных систем конституционного контроля, наличие черт, не характерных для данной системы, специализированных органов квази-судебного характера, отделенных от судебных органов общей юрисдикции. В частности, специализированные конституционные суды не должны уклоняться от рассмотрения вопроса на том основании, что он является политическим (§ 2 ст.21, ст.41 Основного За­кона ФРГ, ст.134 Конституции Италии). Согласно ст.1 Закона о Кон­ституционном Суде российской Федерации он не рассматривает политические вопросы.

Закон Российской Федерации о Конституционном Суде был принят 12 июля 1991 г. Порядок избрания суда, предусмотренный им, как отмечалось, в чем-то схож с Комитетом конституционного надзора СССР, но имеет особенности, часть из которых рассмотрена выше. В отличие от Комитета конституционного надзора, в котором Председатель, его заместители и члены комитета избирались на 10 лет, срок полномочий судей Конституционного Суда России не ограничивается определенным сроком, а устанавливается предельный возраст для пребывания в должности судьи, который равен 65 годам. Кандидатуры на должности судей предварительно обсуждаются на заседаниях соот­ветствующих постоянных комиссий палат и комитетов Верховного Совета Российской Федерации, а затем на заседании Верховного Совета. Каждый судья избирается в индивидуальном порядке, избранным счита­ется лицо, получившее большинство голосов от общего числа народных депутатов России. В случае выбытия судьи из состава Конститу­ционного Суда очередной Съезд народных депутатов избирает на его место другое лицо. Судьей Конституционного Суда может быть избран гражданин Российской федерации, достигший ко дню выборов возраста не менее 35 лет и не более 60 лет. Наличие высшего юридического образования, определенного стажа работы по правовой специальности - требования, предъявляемые к лицам, избираемым в состав аналогичных

Судья Конституционного Суда несменяем, он не может быть переведен на другую должность без его согласия, его полномочия не могут быть прекращены или приостановлены иначе как в порядке и по

1) при выборах лица на должность судьи был существенно нарушен порядок выборов;

2) было дано согласие Конституционного Суда на арест судьи или привлечение его к уголовной ответственности;

3) судья имел занятия, несовместимые с его должностью;

4) судья изложил в средствах массовой информации свое мнение о вопросе, изучаемом им или принятом к рассмотрению Конституционным Судом, до принятия решения по этому вопросу;

5) судья по состоянию здоровья не способен длительное время выполнять свои обязанности;

6) судья подвергнут принудительным мерам медицинского характера или ограничен в дееспособности соответственно определением или решением суда, вступившим в законную силу;

7) судья был признан безвестно отсутствующим решением суда, вступившим в законную силу;

8) судья свыше трех раз подряд без уважительных причин не участвовал в заседаниях Конституционного Суда (ст.18).

Наличие оснований для приостановления полномочий судьи констатируется решением Конституционного Суда, которое не может быть принято позднее одного месяца со дня обнаружения таких обстоятельств (ст.18 Закона "О Конституционном Суде РФ").

Прекращение полномочий судьи Конституционного Суда Российской федерации возможно только ввиду его просьбы об отставке; до­стижения им предельного возраста для пребывания в должности судьи; состоявшегося о нем обвинительного приговора суда, вступившего в законную силу; признания его недееспособным решением суда, вступившим в законную силу; признания его умершим решением суда,
вступившим в законную силу; смерти судьи (ст.19 Закона "О Конституционном Суде РФ").

Судья Конституционного Суда РФ не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован, подвергнут приводу или мерам административного взыскания, кроме штрафа, взыскиваемого на месте совершения административного правонарушения, без согласия Конституционного Суда РФ.

Уголовное дело, а также производство по делу об административном правонарушении в отношении судьи Конституционного Суда РФ может быть возбуждено только Генеральным прокурором РФ, а также только с санкции Генерального прокурора производятся про­никновение в жилище или служебное помещение судьи, в личный или используемый им транспорт, производство там досмотра, обыска или выемки, личный досмотр или личный обыск, а равно досмотр и выемка принадлежащих ему вещей и документов. Уголовное дело по обвинению судьи Конституционного Суда по его требованию, заявленному до его предания суду, должно быть рассмотрено по первой инстанции Верхов­ным Судом РФ. Судья Конституционного Суда не может быть также подвергнут мерам медицинского характера, признан недееспособным или ограничен в дееспособности без согласия Конституционного Суда на возбуждение в суде соответствующего производства (ст.17 Закона "О Конституционном Суде РФ").

Председатель Конституционного Суда, как и никто другой в Конституционном Суде или вне его, не располагает в отношении судьи дисциплинарной властью, он также не может быть привлечен к какой-либо ответственности за выраженное им и заседании Конституционно­го Суда мнение, или же по результатам голосования и в связи с принятием решения в Конституционном Суде РФ.

На первом заседании Конституционного Суда Российской федерации судьи тайным голосованием и в индивидуальном порядке избирают из своего состава Председателя, его заместителя и секретаря Конс­титуционного Суда. По мнению В.И.Олейника, члена Конституционного Суда России, выборы председателя и заместителя излишни, достаточ­но секретаря, но коль уж избрали, то утверждать должен Верховный Совет Российской Федерации. Он считает также, что пребывание чле­нов Конституционного Суда на должности Председателя и его заместителя должно быть очередным и срок должен быть ограничен тремя годами, а не в порядке ст.22 Закона⁶. В этом есть резон с точки
зрения ст.7 Закона, провозглашающей равенство прав судей Конституционного Суда России.

Согласно Закону о Конституционном Суде Российской Федерации, Председатель руководит деятельностью суда, имея широкий круг полномочий (ст.21). Решения, подлежащие исполнению судьями Конститу­ционного Суда, он издает в форме приказов и распоряжений. В случаях, предусмотренных пунктами 2 и 6 ст.21, Председатель Конституционного Суда излагает свои решения и требования в виде мотиви­рованного определения. Судья не может быть освобожден от должнос­ти Председателя иначе как по личному заявлению о сложении с себя полномочий. Сложение полномочий констатируется решением Конститу­ционного Суда Российской Федерации.

Закон Российской Федерации "О Конституционном Суде Российской Федерации" в отличие от союзного Закона "О конституционном надзоре в СССР" достаточно подробно регулирует процесс конституционного судопроизводства, объединяя нормы материального и процессуального характера. Последнее было характерно и для союзного закона и для аналогичных республиканских актов, хотя не все "из них пошли по этому пути. Так, наряду с проектом Закона Башкортостана о Конституционном Суде республики, который в целом следует структуре, логике и содержанию российского закона, подготовлен проект процессуального Закона "О порядке деятельности Конституционного Суда Башкортостана".

Содержание закона Российской Федерации и имеющаяся практика деятельности Конституционного Суда свидетельствуют о многоступенчатости процесса отправления конституционного правосудия, наличии в нем нескольких стадий, которые последовательно регулируются в специальной главе и других разделах рассматриваемого акта. Здесь закрепляются основные принципы правосудия, такие как коллегиальность, гласность, устность разбирательства (ст.27 - 29). В соответствии с этими руководящими положениями и строится процесс кон­ституционного правосудия.

Начальным этапом процесса является возникновение оснований и поводов к рассмотрению вопроса о Конституционном Суде. Речь идет об обращении с ходатайством о проверке конституционности международного договора или нормативного акта (ст.58 Закона РФ "О Консти­туционном Суде РФ"), с индивидуальной жалобой о нарушенных основ­ных правах и законных интересах (ст.66, 67) или с запросом о даче
заключения Конституционным Судом (ст.74, 75). Указанная стадия отсутствует при даче заключения Конституционным Судом по собственной инициативе. Она имеет особенности для отдельных видов про­изводств. В отличие от Комитета конституционного надзора СССР Конституционный Суд вправе возбуждать дела по индивидуальным жалобам, но при этом соблюдается инстанционный порядок их подачи, т.е. возможность обращения с жалобой возникает только после прохождения по этому же вопросу обычных судебных инстанций. Это соответствует практике деятельности зарубежных конституционных судов. Например, ст.94 (2) Основного Закона ФРГ определяет, что "закон может установить в качестве предварительного условия для предъявления иска о конституционности использование обычной суде­бной процедуры и особую процедуру иска". Такой порядок предусмот­рен и в Испании, где Закон о Конституционном Суде от 3 октября 1979 г. предусматривает предварительное обращение в судебные органы общей юрисдикции. Аналогичные требования содержатся в Конституции Австрии (ст.144.I), они распространяются не только на ин­дивидуальные жалобы о нарушении конституционных прав и свобод, но и на некоторые другие категории дел, например, по протестам на решения органов управления о лишении мандата в общем представите­льном органе, об исполнении функций в правлении общины или в руководящем органе какого-либо законного профессионального предста­вительства (ст.141.I, п. д; § 71 а I Закона о Конституционном Суде Австрии).

На наш взгляд, аналогичный порядок, т.е. связанный с соблюдением предварительных условий, следовало бы ввести при рассмотрении дел о конституционности нормативных актов, нарушающих закрепленное Конституцией разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в ее составе (ст.58 Закона "О Конституционном Суде РФ"). Необходимо, чтобы не повторилась ситуация, которая сложилась после принятия постановления Конституционного Суда рф от 13 марта 1992 г. по делу о проверке консти­туционности Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа I990 года, Закона РТ от 18 апреля 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Республики Татарстан", Закона РТ от 29 ноября 1991 года "О референдуме Республики Татарстан", Постановления Верховного Совета РТ от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан

Следующая стадия в процессе конституционного судопроизводст­ва связана с принятием или отклонением ходатайства, жалобы или запроса. Она может проявиться в "усеченном" виде или вообще отсутствовать при отзыве соответствующего заявления. Ходатайство о проверке конституционности международного договора или нормативного акта отзывается с согласия Председателя Конституционного Суда заявителем до включения вопроса в повестку дня заседания суда (ст.61 Закона РФ "О Конституционном Суде РФ"). Ст.68 Закона также не содержит требования о необходимости принятия коллегиального ре­шения при отзыве индивидуальной жалобы, временные рамки для совер­шения этого процессуального действия для жалобщика расширены до начала совещания судей. Запрос может быть отозван до начала его рассмотрения в заседании Конституционного Суда не только органом, его направившим, но и Съездом народных депутатов РФ, а запрос Президиума

Основное содержание вышеупомянутой стадии состоит в проверке правовых оснований заявлений, установленных законом процессуальных требований. Исходя из них Конституционный Суд может вернуть ходатайство, жалобу или запрос с указанием о необходимости исправления допущенных недостатков в оформлении (ст.63, 70, 78) или отказать в их рассмотрении. Причем, если вопрос о возвращении заявления решается и единолично Председателем Конституционного Суда, то при отказе в рассмотрении ходатайства, жалобы, запроса вопрос решается только коллегиально (ст.62, 69, 77).

Небольшая практика функционирования Конституционного Суда РФ показывает, что уже наметился определенный "технический" порядок прохождения документов в суде. Этот механизм предполагает первоначальное ознакомление с поступившими заявлениями и иными документами квалифицированного вспомогательного аппарата Конституционного Суда РФ. В частности, уже образованы отделы по определенным отраслям или сферам права. Далее ознакомление продолжают судьи в соответствии с процедурой закона. Полагаем, что это необхо­димо закрепить в регламенте Конституционного Суда РФ.

По всей видимости, на стадии принятия ходатайства, жалобы или запроса возможно применение Председателем Конституционного Су­да полномочий по приостановлению процесса ратификации международ­ных договоров, действия нормативных актов, решений, разъяснений, указаний и иных актов, обосновывающих правоприменительную практи­ку, исполнения актов правоприменения (ст.21), Хотя не исключено их использование на другой стадии процесса "до рассмотрения дел в Конституционном Суде РФ" (ст.21). Главным условием для направления соответствующим государственным органам и должностным лицам требования о приостановлении действия того или иного акта являет­ся наличие случаев, не терпящих отлагательства, в особенности угрожающих невосполнимым ущербом (та же статья). Возможность приостановления действия акта до его рассмотрения в Конституционном Суде предусмотрена в том или ином варианте законодательством ряда государств (Австрия, Испания, Италия, ФРГ). Например, Конституционный Суд Италии может приостановить своим постановлением исполнение

На стадии подготовки заседания Конституционного Суда производятся различные действия, имеющие целью качественное проведение самого судебного разбирательства, они достаточно подробно урегулированы законом и долины найти отражение в Регламенте Конституционного Суда. Ведущую роль на этом этапе играет Председатель Конституционного Суда, осуществляющий руководство подготовкой за­седания (п.1 ст.41), он поручает изучение вопроса одному или нес­кольким судьям, устанавливает необходимый для этого срок, назначает судью-докладчика. Указанные полномочия Председателя аналоги­чны тем, которыми обладают лица, руководящие конституционными су­дами других стран. Это видно из § 16, 74, 2 Закона об организации и производстве Конституционного Суда Австрии, ст.25, 41; абз. 4 ст.37 Положений об образовании и деятельности Конституционного Суда Италии.

Заметим, что введение института судьи-докладчика также соответствует общепринятой практике конституционного судопроизводства (Австрия, Италия, ФЕТ). Основная его задача - подготовка вопроса к рассмотрению, составление проекта постановления, заключения или иного решения Конституционного Суда, а также изложение материалов в заседании. Закон о Конституционном Суде Австрии предусматривает, что докладчик принимает меры, направленные на обеспечение процес­суального руководства в ходе предварительного производства, а так­же дает указания, которые касаются подготовки разбирательства (§ 20.1).

Стадия подготовки заседания Конституционного Суда характеризуется не только единоличными действиями Председателя, но и совместными - судьи-докладчика и Председателя, Конституционного Суда в целом. Судья-докладчик и Председатель, например, определяют круг лиц, подлежащих приглашению и вызову в заседание, распоряжа­ются об уведомлении, о месте и времени заседания и вызове в засе­дание соответствующих лиц, а также о направлении участникам засе­дания необходимых материалов (п.6 ст.41). Конституционный Суд оп­ределяет по предложениям Председателя и судей вопросы, подлежащие рассмотрению в его заседаниях, выносит решения о принятии к рас­смотрению вопросов, утверждает повестку дня очередных заседаний,

Поскольку в период подготовки заседания Конституционный Суд может потребовать необходимые документы и иные материалы, поручить производство проверок, исследований, экспертиз и т.п., то это означает включение в процесс обязательных действий со стороны соответствующих лиц или органов (п.6 ст.41). Эти положения закреплены законом, но, на наш взгляд, они еще должны получить развитие и в Регламенте Конституционного Суда и в регулирую­щем обеспечение исполнения решений Конституционного Суда РФ акте, ибо он должен касаться не только неукоснительной реализации итоговых решений суда, но и иных, направленных на принятие основных решений.

Стадия судебного разбирательства интересна тем, что отражает все основные принципы конституционного правосудия и подчинена свободной их реализации для принятия законного итогового решения. В ней активное участие могут принять все судьи Конституционного Суда (включая уже указанных Председателя, докладчика), а также секретарь, стороны, их представители, свидетели и эксперты. Здесь вправе присутствовать и выступать Председатель Верховного Суда РФ, Генеральный прокурор и министр юстиции. Процедура рассмотрения вопросов Конституционным Судом РФ последовательно и достаточно по­дробно урегулирована ст.42 закона, а также ст.33, 34, 35, 36. На наш взгляд, ряд положений можно было перенести в Регламент, чтобы не перегружать текст закона, кроме тех норм, которые касаются ре­гулирования прав участников процесса.

В ходе совещания судьи Конституционного Суда РФ могут свободно излагать свою позицию по рассматриваемому вопросу и просить других судей уточнить их позиции (п.13 ст.42). Кроме того, судья Конституционного Суда РФ имеет право на особое мнение. При этом действует принцип, закрепленный в общих положениях закона, согла­сно которым судьи Конституционного Суда выступают в личном качестве (ст.6), поэтому они не вправе излагать свои особые мнения, предложения и требования совместно, (п.2 ст.20). Судья может изло­жить свое мнение в письменном виде и приобщить его к протоколу заседания Конституционного Суда РФ. Изложение особого мнения судьи подлежит опубликованию в качестве приложения к постановлению

За рубежом такое право также предусмотрено. Примером могут служить Испания и ФРГ, где члены Конституционного Суда вправе выражать особое мнение относительно решения Конституционного Суда и оно подложит официальной публикации (ст.90 Закона Испании) или прилагается к решению суда (§ 30.2 Закона ФРГ).

В регулировании вопросов, касающихся принятия решения, Закон Российской Федерации многое заимствовал из союзного документа, например, положение о том, что голос Председателя является решающим. Имеется и новое. Закон РФ по вопросам, требующим присутствия ква­лифицированного большинства судей, вводит поименный опрос (п.I ст.44). Как и в Комитете конституционного надзора СССР, судьи Кон­ституционного Суда не вправе воздерживаться или не участвовать в голосовании (п.3 ст.44). Интересно правило, в соответствии с которым при поименном опросе первыми выражают свои позиции судьи, имеющие меньший стаж работы в должности судьи Конституционного Суда РФ, а в Австрии первыми голосуют старшие по возрасту члены Конституционного Суда (§ 30.3 Закона).

Процедура подготовки и принятия решения Конституционного Суда РФ, осуществляемая в форме конституционного судопроизводства, играет служебную роль и подчинена главной цели - способствовать реализации судом его назначения и компетенции.

Конституционный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом конституционного контроля в РФ, осуществляющим су­дебную власть путем рассмотрения в заседаниях дел о конституцион­ности международных договоров и нормативных актов и правоприменительной практики и дачи заключений в установленных законом случа­ях (ст.1 Закона РФ).

Компетенция Конституционного Суда РФ в основном соответствует

Нельзя не заметить, что из числа критериев конституционного

Говоря о первой группе функций Конституционного Суда РФ, которые определяют содержание его компетенции, нельзя не заметить и очень широкую трактовку понятия "нормативный акт" как объекта конституционного контроля. В российском законе в отличие от союзного уже нет расшифровки о надзоре за "нормативными правовыми ак­тами" с указанием их вида (ст.10 Закона СССР). Подконтрольны по существу все нормативные акты, включая акты Президента, граничащие с актами индивидуально-правового регулирования.

Как и аналогичные зарубежные органы (Франция, ФРГ), Конституционный Суд РФ осуществляет конституционный контроль за правоприменением, что может составить самостоятельную (вторую) группу присущих ему функций. В принципе надзор союзного комитета на эту сферу не распространялся, хотя подпадаете под его функции руково­дящие разъяснения Пленума Верховного Суда СССР могли содержать обыкновения правоприменительной практики. Только принятие оспари­ваемого решения в соответствии с ним является основанием для рас­смотрения Конституционным Судом РФ дела о конституционности правоприменительной практики (ст.66 Закона "О Конституционном Суде РФ"). В связи с перспективой принятия аналогичного Закона в бывших автономных республиках возникает вопрос о целесообразности включения рассматриваемых полномочий в компетенцию их конституционных судов. Возможны различные коллизии с решениями Конституционного Суда РФ и актами других высших государственных органов Российской Федерации, так как бывшие республики не имеют собственного зако­нодательства по многим отраслям права. Заметим, что в проекте За­кона Республики Татарстан эти полномочия у Конституционного Суда не предусмотрены, а в проекте Закона Башкортостана они имеются.

Хотя практика рассмотрения этой категории дел только зарождается, она должна занять одно из основных мест в деятельности Конституционного Суда РФ, поскольку речь идет о защите основных прав и законных интересов граждан, которая тем более возможна по

Особое место принадлежит функциям Конституционного Суда РФ, в которых он выступает как независимый арбитр (третья группа функций), имеются в виду споры в связи с разделением законодательной, исполнительной и судебной власти, разграничением компетенции между высшими органами и предметов ведения между РФ и республика­ми в составе Российской Федерации. Аналогичные полномочия Комите­та конституционного надзора СССР так и не были реализованы, проб­лематично их осуществление в настоящее время и в Российской Феде­рации. Как выше говорилось, здесь еще должно быть продолжено пра­вовое оформление этой сферы отношений.

В самостоятельную (четвертую) группу можно объединить и полномочия Конституционного Суда РФ по оценке конституционности дей­ствий и решений высших должностных лиц. Это соответствует зарубежной практике (Франция). По последствиям эти полномочия связаны лишь с дачей заключений о соответствии действий и актов Конститу­ции (ст. 74, 79 Закона РФ), которые могут служить основанием для
отрешения от должности или приведения в действие иного специального механизма ответственности высших должностных лиц.

В отличие от Комитета конституционного надзора СССР Конституционный Суд РФ не вправе осуществлять предварительный контроль и рецензирование проектов договоров и нормативных актов, консуль­тировать кого бы то ни было по подведомственным ему вопросам, вы­сказывать суждения о конституционности неподписанных договоров, не принятых нормативных актов, отсутствующей практики их примене­ния и несовершенных действий (ст.32 Закона РФ).

Согласно заключительным положениям Закона РФ "О Конституционном Суде РФ", его полномочия не ограничиваются рассмотренными. Он может пользоваться правами, предоставляемыми эму нормативными ак­тами государственных органов РФ и республик в составе РФ, если они не противоречат его юридической природе, задачам и предназна­чению в качестве высшего органа судебной власти, осуществляющего конституционный контроль в РФ (ст.80).

Как уже отмечалось, Конституционный Суд РФ не вправе осуществлять свои функции в форме предварительного контроля, основное применение находит последующий контроль. Условно применимы в от­ношении его и традиционно выделяемые формы "абстрактного" и "конкретного" контроля. В соответствии с известным их пониманием к "конкретному" могут быть, видимо, отнесены дела, рассматриваемые по индивидуальным жалобам о конституционности правоприменительной практики. Иллюстрацией может служить дело о проверке конституционности правоприменительной практики расторжения трудового договора по основанию, предусмотренному пунктом I статьи 33 КЗОТ РФ, рассмотренное Конституционным Судом РФ 4 февраля 1992 года. "Абстрактный" конституционный контроль возможен, скажем, при рассмотрении дел по собственной инициативе Конституционного Суда РФ.

В ходе и в результате осуществления правосудия Конституционный Суд РФ принимает решения, которыми признается всякий акт, при­нимаемый в его заседании, выражающий его волю или констатирующий в соответствии с законом определенные обстоятельства (ст.43 Зако­на РФ "О Конституционном Суде РФ"). Можно выделить несколько ви­дов актов Конституционного Суда Российской федерации.

Это решения, принимаемые в процессе подготовки и рассмотрения вопроса в суде (например, решение о принятии дела к рассмотрению в Конституционном Суде; требование Председателя Конституционного

В процессе отправления конституционного правосудия принимаются акты Конституционного Суда и его Председателя. Председатель, как уже говорилось, в основном принимает акты, обеспечивающие движение различных стадий конституционного процесса, например, о возвращении ходатайства о проверке конституционности нормативного акта, об установлении срока завершения предварительной подготовки дела к рассмотрению Конституционным Судом. Но они не могут быть итоговыми. Тогда как Конституционный Суд принимает решения в ходе различных стадий конституционного процесса (в основном это, как и в случае с Председателем, акты процессуального характера) и итоговые решения.

По содержанию акты Конституционного Суда носят как материаль­но-правовой, так и процессуально-правовой характер. Иллюстрацией процессуального акта Конституционного Суда РФ служит его решение об объединении двух ходатайств для совместного рассмотрения по делу о конституционности КПСС и КП РСФСР и указов Президента РФ о прекращении их деятельности. Надо сказать, что такими полномочиями наделены и зарубежные конституционные суды, § 66 соответст­вующего закона ФРГ допускает объединение в одном судебном процес­се связанных между собой дел.

В качестве материально-правовых актов Конституционного Суда выступают его итоговые решения. Закон предусматривает различные их виды в зависимости от категории рассматриваемого дела. Например, по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности ме­ждународного договора или нормативного акта Конституционный Суд РФ принимает решение о признании данного акта соответствующим

Зарубежное законодательство также предусматривает полное или частичное признание неконституционности акта. Так, в ФРГ Федераль­ный Конституционный Суд вправе решать вопрос о полной или частич­ной недействительности Закона в качестве федерального права на всей территории федерации или в пределах определенной части территории федерации (§ 89 Закона о Федеральном Конституционном Суде от 12 марта 1951 г.). Конституция Испании (абз.2 ст.164) предусматривает аналогичное правило (кроме случаев, когда в решении Конституционного Суда не указано иное): часть закона, необъявлен­ная неконституционной, остается в силе.

Законом предусмотрены различные формы актов Конституционного Суда РФ: постановление, заключение. Конституционный Суд может при­нимать представления и требования, направлять послания (Верховно­му Совету РФ о состоянии конституционной законности в стране). Ос­новной формой являются постановления (принимаются по двум видам производств), у Комитета конституционного надзора СССР это были заключения. За рубежом это и решения конституционных судов, и приговоры (Австрия, Италия), и постановления (Италия). Закон регули­рует форму акта при принятии решений; так, итоговые документы по существу рассмотренного дела о конституционности международного договора, нормативного акта, правоприменительной практики именуются постановлением, в случаях, предусмотренных законом,-заключе­нием. Закон также в общей форме определяет содержание постановле­ния Конституционного Суда (ст.64, 71), необходимые атрибуты всех его решений независимо от вида производства (наименование решения, дата и место постановления решения, состав суда, стороны и их представители и т.д. - ст.46). Поскольку компетенция зарубежных судов нередко разнообразнее полномочий отечественного конституци­онного контроля, то и решения имеют особое содержание по отдельным категориям рассматриваемых дел и соответственно регулируются законодательством, в частности, Австрии, ФРГ. По делам о выборах Конституционный Суд Австрии должен в своем решении аннулировать всю процедуру выборов или определенные этапы этой процедуры (§ 70.1 Закона об организации и производстве Конституционного Су­да Австрии).
Для оценки актов Конституционного Суда РФ ваяно определить юридические последствия их принятия как определяющие юридическую силу решений суда. В первую очередь речь идет о его итоговых решениях.

Представляется, что можно говорить об общих юридических последствиях решений Конституционного Суда РФ, по отдельным категориям дел и "продолжающихся" последствиях, общие - это те, которые действуют независимо от вида рассматриваемых дел, а именно: окон­чательный характер решения Конституционного Суда РФ (ст.50 Закона РФ) и возможность его пересмотра только самим Конституционным су­дом РФ (ст.53); обязательность решений Конституционного Суда РФ на всей территории Российской Федерации для всех органов государственной власти и управления судов, а также предприятий, учрежде­ний и организаций, должностных лиц и граждан (ст.8). Исходя из этого сила решения Конституционного Суда РФ о признании, например, нормативного акта или его отдельной части неконституционными не может быть преодолена повторным принятием этого нормативного акта и его части (п.7 ст.65).

Особые последствия предусмотрены по отдельным видам производств. Согласно ст.65 Закона "О Конституционном Суде РФ", с момен­та вступления в силу его постановления о признании международного договора или его отдельной части неконституционными договор или его отдельная часть не могут быть ратифицированы, официально опу­бликованы, обнародованы или введены в действие, а будучи ратифицированными или введенными в действие после вступления в силу по­становления Конституционного Суда РФ, считаются недействующими. Утрачивают силу также полностью или частично решения с ратификации и введении в действие международного договора, принятые после вступления в силу постановления Конституционного Суда РФ о признании неконституционным международного договора. Аналогичные санкции предусмотрены для нормативных актов, признанных неконсти­туционными.

По делам о конституционности правоприменительной практики предусмотрены особые юридические последствия - распространение решений Конституционного Суда на другие дела (ст.72). Согласно ст.73,решение Конституционного Суда РФ в пользу индивидуального жалобщика является основанием для проверки в установленном поряд­ке окончательного решения, которое он оспаривал.

Закон предусматривает и так называемые продолжающиеся последствия. Так, после принятия решения Конституционного Суда не подлежат исполнению решения судов и иных правоприменительных органов, основанные на международных договорах, а также нормативных актах, признанных конституционными, если такие решения не были исполнены к моменту вступления в силу соответствующего постановления Конституционного Суда РФ (п.3 ст.65).

Такой порядок предусмотрен и зарубежным законодательством. Конституционный Суд Испании, например, вправе объявить о неконституционности не только опротестованного акта, но и иных актов в силу взаимосвязанности их предписаний или вызываемых ими аналогичных последствий (ст.39. Один Органического Закона Испании от 3 октября 1979 г.).

Здесь, правда, на наш взгляд, сильно действие усмотрения су­да, и закономерно может возникнуть вопрос о его пределах в каждом конкретном случае. Эта же проблема не исключена при распростране­нии решений Конституционного Суда РФ на другие дела (ст.72).

Предусмотрен особый порядок ознакомления с решениями Конституционного Суда. Решение Конституционного Суда РФ провозглашается немедленно после его изложения в виде отдельного документа, такой же порядок предусмотрен для вступления его в силу (ст.48, 49). Порядок ознакомления с ними свидетельствует о значительно более широком значении, чем, скажем, решения судов общей юрисдикции. В частности, решение Конституционного Суда РФ направляется в Верхо­вный Совет РФ, Президенту РФ, Совет Министров РФ (ст.51). О том же говорит и особый порядок их опубликования (ст.84).

Акты Конституционного Суда с точки зрения действия во време­ни, пространстве и по кругу лиц являются обязательными на всей территории Российской федерации для всех органов государственной власти и управления, а также предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан. Поскольку решения Конституционного

Согласно Конституции Испании (ст. 164.1), все публичные власти обязаны выполнять решения Конституционного Суда. В Австрии решения Конституционного Суда по делам о конституционности законов федерации и земель обязательны для всех судов и органов управления (ст.139.6; 140.7 федеральной Конституции Австрии).

Действие актов Конституционного Суда РФ характеризуется вступлением в силу немедленно после провозглашения (ст.49), для постановлений Конституционного Суда РФ возможно придание обратной силы. Так, Конституционный Суд КБ может распространить действие своего постановления о признании международного договора или нор­мативного акта на прошлое время, но не более чем на три года (п.5 ст.65). Обратная сила для решений Конституционного Суда предусмо­трена законодательством Испании, Австрии.

Хотя Закон РФ "О Конституционном Суде РФ" прямо не говорит об этом, существует и специфический порядок исполнения решений Конституционного Суда РФ. Закон констатирует обязательность реше­ний и требований Конституционного Суда, предусматривая особый по­рядок действия некоторых из них. К примеру, исполнение заключения Конституционного Суда РФ предполагает обязательное доведение их до сведения Президента РФ, народных депутатов; рассмотрение Съез­дом народных депутатов РФ или Верховным Советом с принятием постановления по их существу. Учет заключения является необходимым условием при принятии решений Президентом РФ, народными депутата­ми по затронутым в нем вопросам (п.2 ст.8).

По требованиям Конституционного Суда или его Председателя о приостановлении процесса ратификации международного договора дей­ствия нормативных актов, решений, разъяснений, указаний и иных актов (п.5 ст.8) подлежат безотлагательному рассмотрению органами и должностными лицами, которым они адресованы, но их исполнение обязательным не является.

Закон устанавливает общий месячный срок для рассмотрения ак­тов Конституционного Суда и специальные сроки, например, по посланиям суда (ст.54).

В целом же можно констатировать, что сам механизм исполнения решений Конституционного Суда РФ еще не доработан. Свидетельство тону игнорирование решения Конституционного Суда РФ по известным актам Республики Татарстан, связанным с проведением ре­ферендума о государственном статусе Татарстана органами власти республики. Поэтому и родился проект Закона РФ "Об обеспечении исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации".

Проект краток, но носит очень конкретный характер. Предусмотрены разнообразные санкции за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений Конституционного Суда РФ, принимаемые, однако, не самим судом, а по его решениям другими органами. Например, Верховный Совет самостоятельно решает вопрос об отзыве или осво­бождении лица от должности (п.2 ст.2). На должностное лицо в со­ответствии с решением Конституционного Суда народным судом может быть наложен административный штраф (п.4 ст.3), возможно возме­щение ущерба, причиненного в результате неисполнения или ненадле­жащего исполнения постановления Конституционного Суда РФ (ст.5). В случае установления Конституционным Судом серьезного или повторного нарушения Конституции РФ представительным органом Верхо­вный Совет досрочно прекращает его полномочия (ст.4).

Основной чертой проекта является то, что санкции практически реализуются не Конституционным Судом РФ, а другими органами. Правда, в зарубежных странах тоже предусмотрен порядок, согласно которому исполнение решений Конституционного Суда может быть возло­жено на других субъектов. В Австрии оно возлагается на федерального Президента или реализуется обычными судами (ст.146.I Консти­туции Австрии). Из-под сферы действия проекта Закона "Об обеспечении исполнения решений Конституционного Суда РФ" выпадают госу­дарственные органы федерации, а именно на этом уровне в первую очередь должно быть обеспечено безусловное исполнение решений "третьей власти". Тем более, что осуществление столь серьезных санкций при посредстве Конституционного Суда РФ другими государственными органами в отношении суверенных республик в составе

Юридическая сила решений Конституционного Суда РФ такова, что в принципе их пересмотр невозможен. Согласно ст.50,решения Конституционного Суда по всем подведомственным эму вопросам окончательны и обжалованию не подлежат. Такое правило принято и в отно­шении аналогичных зарубежных органов (например, ст.164.I Конституции Испании). Лишь в трех случаях российский закон предусматри­вает пересмотр решения Конституционного Суда РФ по собственной инициативе, если: I) Конституционный Суд признает, что оно было постановлено с нарушением процессуальных норм; 2) открылись новые существенные обстоятельства; 3) изменилась конституционная норма, на основании которой было принято решение (п.1 ст.53).

Решение о толковании собственного решения может быть пересмотрено и в том случае, когда оно было истолковано не в соответствии с его действительным содержанием.

Зарубежное законодательство также при определенных условиях допускает пересмотр решений Конституционного Суда. В ФРГ по делам о лишении конституционных прав и свобод пересмотр возможен самим Конституционным Судом по истечении срока в один год после вынесения решения Конституционного Суда и при наличии повторного ходатайства против одного и того же субъекта, основанного на новых фактах (§ 40 Закона ФРГ от 12 марта 1951 г.).

Рассмотренные признаки характеризуют юридическую природу решений Конституционного Суда РФ и позволяют говорить о них как особом виде правовых актов. Она определяется придаваемой им юридической силой, которая по существу равна силе закона, так как отменяет закон, тем самым становясь выше него, где-то между Основным Законом и остальным законодательством. Кстати, в зарубежных конституциях такая юридическая сила прямо придается решениям Кон­ституционного Суда (ст.94 (2) Основного Закона ФРГ). В первонача­льном проекте закона Республики Татарстан также имелась эта формулировка. К сожалению, в отечественной доктрине еще продолжают действовать прежние стереотипы, но отрицать наличие у актов конституционного контроля черт, сближающих их с законодательными, значит игнорировать реальность. Нормативные свойства актов Кон­ституционного Суда РФ подтверждаются и тем, что им придается характер прецедента, например, по делам о конституционности правоприменительной
практики. В то же время это акт реализации прямо­го действующего начала Конституции, своеобразный акт ее примене­ния. А по сущностному содержанию - это всегда акт толкования (Конституции, законодательства), но облеченный в специальную форму. Последние два свойства приближают акты Конституционною Суда к актам обычных судебных органов, но ни в коем случае не ставят их на один уровень. Более того, они по юридической силе выше решений судов общей юрисдикции, об этом, в частности, свидетельствует инстанционный порядок обжалования дел, рассматриваемых Конституционным Судом РФ по индивидуальным жалобам.

В заключение можно сформулировать гарантии действенности конституционного контроля в Российской федерации.

1. Конституционный контроль и надзор предполагает право на толкование Конституции и законодательства. Необходимо его закрепить за Конституционным Судом РФ в Конституции и законодательстве о конституционном контроле. Это будет способствовать стабилизации правотворческой и правоприменительной практики.

2. К таким же гарантиям следует отнести и право органов конституционного контроля, в том числе неспециализированных, на при­знание утратившими силу актов, не адекватных Конституции.

3. Реальному функционированию новой системы способствуют осуществление Конституционным Судом РФ права на приостановление действия неконституционных актов, закрепленный процедурный механизм их отмены, процессуальный механизм исполнения решений Конституционного Суда РФ.

4. Одной из гарантий действенности конституционного контроля выступает сама система органов, призванных обеспечить верховенство Конституции. По нашему мнению, когда все четче прослеживается линия на строгое разделение функций в государственно-властной ор­ганизации РФ, охраной Конституции должен заниматься один орган, по-настоящему независимый и подчиненный только Конституции, наде­ленный всей полнотой полномочий. Но на данном этапе развития оте­чественной государственности, определяемом по различным причинам как переходный, система различных органов, проникающих во все сфе­ры жизни закона (правотворчество, правоприменение и т.д.), имеет больше возможностей для реализации охранительных функций в отношении Основного Закона и подготовки такого уровня конституционно­го мышления у самых различных субъектов реализации права, который

5. Гарантией действенности системы конституционного контроля и надзора является высокий уровень юридической подготовленно­сти, нравственно—психологический облик лиц, входящих в состав соответствующих контрольных и надзорных органов.