Этапы реформы уголовно-исполнительного законодательства

Развитие уголовно-исполнительного законодательства прошло несколько этапов.

1. Разработка теоретических основ единого законодательства об исполнении уголовных наказаний и проектов Основ уголовно-исполнительного законодательства СССР и союзных республик (1970 – 1980-е гг.).

2. Формирование уголовно-исполнительного законодательства РФ (начало 1990-х. г.– 1996 г.).

3. Совершенствование уголовно-исполнительного законодательства на основе принципов гуманизации и демократизации (1997 г. – по настоящее время).

Наиболее перспективными путями развития уголовно-исполнительного права остается совершенствование форм УИК РФ как сводного закона прямого действия, содержащего конкретные правовые нормы и предусматривающего механизм реализации закрепленных в нем норм. В то же время необходимо ускорить принятие ряда законов, предусмотренных УИК РФ. Данные законодательные акты должны дополнять и развивать его отдельные положения, конкретные аспекты отношений в сфере исполнения уголовных наказаний, подлежащие дополнительному регулированию.

1. Декриминализация уголовных преступлений - часть уголовных статей необходимо переквалифицировать в административные, за которые должно быть предусмотрено административное, а не уголовное наказание.

2. Сокращение количества заключенных под стражу. Вместо этого должны шире применяться такие формы досудебного производства, как залог, поручительство и домашний арест.

Директор ФСИН отметил, что на прошедшем 29 октября 2009 года Пленуме Верховного суда были определены конкретные категории лиц, которые попадают под действие залога, поручительства и домашнего ареста, были обозначены более взвешенные подходы к аресту.

Ежегодно из СИЗО освобождается более 70 тысяч человек, которые получили оправдательный приговор, но они уже прошли через так называемые 'тюремные университеты', что негативно сказывается на их дальнейшей ресоциализации.

3. Должно быть сокращено количество лиц, осужденных к лишению свободы, необходимо шире применять альтернативные наказания.

4. Необходимо изменить режим отбывания наказания - наказание в России должно быть приближено к европейскому.

5. Одним из важнейших этапов реформирования уголовно исполнительной системы является создание постпенитенциарной системы.

Эта система является многофункциональной, так как не только исполняет наказания в виде лишения свободы или без изоляции от общества, но и организует привлечение осужденных к труду, осуществляет общую и профессиональную подготовку специалистов, проводит санитарно-профилактическую работу и лечение осужденных, занимается оперативно-розыскной деятельностью, принимает участие в социальной работе с осужденными и контроле за их поведением.

Недавно было принято изменение в УК РФ, которое заключается в отмене в отсрочки исполнения приговора для беременных женщин и матерей малолетних детей, а также для отцов-одиночек, имеющих ребенка в возрасте до 14 лет, осужденных к ограничению свободы. Сейчас реальное отбывание наказания не может быть отсрочено судом для указанной категории лиц, если они были осуждены к лишению свободы на срок свыше пяти лет за тяжкие и особо тяжкие преступления против личности. На значительную гуманизацию исполнения уголовных наказаний направлены новации законодательных актов, принятых в последние годы. Общей направленностью Закона на дальнейшую гуманизацию и демократизацию процесса исполнения уголовных наказаний пронизано большинство изменений норм Общей части УИК РФ. В первую очередь это касается расширения прав осужденных. Так, второе предложение ч. 2 ст. 12, в котором содержится запрет на жестокое или унижающее человеческое достоинство обращение с осужденными, дополнено словами «или взысканию». Это гарантирует, что теперь дисциплинарные взыскания, налагаемые на осужденных, могут применяться только в строгом соответствии с Законом. Статья 12 УИК РФ также дополнена ч. 6.1, закрепляющей право осужденных на психологическую помощь, оказываемую сотрудниками психологической службы исправительного учреждения и иными лицами, имеющими право на оказание такой помощи. Тем самым на законодательном уровне урегулировано фактическое положение, которое сложилось в местах лишения свободы после создания полноценной психологической службы УИС. При этом предписание закона о том, что участие осужденных в мероприятиях, связанных с оказанием психологической помощи, осуществляется только с их согласия, является важным условием соблюдения этого субъективного права в отношении конкретного осужденного. Некоторые изменения внесены в ст. 14 УИК РФ, обеспечивающую свободу совести и вероисповедания осужденных. Так, в связи с распространением экстремизма в России, в том числе и религиозной направленности, предлагается ограничить доступ представителей подобных организаций в исправительные учреждения и арестные дома, для чего первое предложение ч. 4 дополнено словами: «принадлежащие к зарегистрированным в установленном порядке религиозным объединениям, по выбору осужденных». Упростить порядок реализации права на свободу совести и вероисповедания для осужденных, содержащихся в одиночных камерах, штрафных и дисциплинарных изоляторах, помещениях камерного типа исправительных учреждений, призвано исключение из ч. 5 рассматриваемой статьи и дополнение ст. 118 УИК РФ ч. 2.1, которая предусматривает посещение этих осужденных по их просьбе священнослужителями, принадлежащими к зарегистрированным в установленном порядке ре­лигиозным объединениям, по выбору осужденных.

Признание осужденных субъектом права позволяет им не только иметь субъективные права и юридические обязанности, но и способность независимо их осуществлять, в том числе путем подачи предложений, заявлений, ходатайств и жалоб по всем интересующим их проблемам в любые инстанции. Поэтому законодатель изъял из ч. 1 ст. 15 УИК РФ положения, предусматривающие возможность обращений осужденных только по вопросам, связанным с нарушением их прав и законных интересов.

Важные изменения внесены в нормы, регламентирующие порядок осуществления контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. В частности, на суды возлагается обязанность рассматривать жалобы осужденных и иных лиц на действия администрации учреждений и органов, исполняющих наказания, не только в специальных случаях, предусмотренных законом, а по общим правилам в соответствии с законодательством РФ. Такой порядок предусмотрен гл. 25 ГПК РФ, регламентирующей производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

В последние годы в связи со становлением правового государства и гражданского общества происходит расширение круга субъектов контрольной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний. Это требует отчетливого и своевременного закрепления их контрольного статуса в уголовно-исполнительном законодательстве. Правом беспрепятственного посещения учреждений и органов, исполняющих наказания, и, соответственно, контроля закон наделил Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, а также членов общественных наблюдательных комиссий, для чего внесены соответствующие изменения в ст. 24 УИК РФ.

Изменен порядок представления осужденного к условно-досрочному освобождению, установленный ст. 175 УИК РФ: правом ходатайствовать перед судом об условно-досрочном освобождении наделяются непосредственно осужденный, отбывший установленный УК РФ минимальный срок, а также его адвокат (законный представитель).

Ряд принятых норм были направлены на совершенствование механизма реализации отдельных прав и законных интересов осужденных. Так, теперь даже в обстановке режима особых условий в исправительных учреждениях не может ограничиваться деятельность медико-санитарных служб, тем самым осужденным гарантируется право на оказание медицинской помощи (ч. 2 ст. 85 УИК РФ). В ч. 4 ст. 89 УИК РФ конкретизирован порядок осуществления осужденными к лишению свободы права на получение юридической помощи. Для этого предусматривается предоставление свиданий с адвокатами или иными лицами, имеющими право на оказание юридической помощи, без ограничения их числа продолжительностью до 4 часов. По заявлению осужденного свидания с адвокатом предоставляются наедине, вне пределов слышимости третьих лиц и без применения технических средств прослушивания.

В ч. 2 ст. 91 УИК РФ внесены изменения, предоставляющие осужденному возможность бесцензурной переписки не только с судом, прокуратурой, вышестоящим органом УИС и Уполномоченным по правам человека в РФ, но и с уполномоченным по правам человека в субъекте РФ, общественной наблюдательной комиссией, Европейским судом по правам человека.

Закон предоставляет всем осужденным к лишению свободы более широкую возможность использования телефонной связи для общения с близкими (ст. 92 УИК РФ), устанавливает минимальные стандарты обеспечения осужденных индивидуальными средствами гигиены (ст. 99 УИК РФ), обеспечивает выдачу осужденному при освобождении паспорта (ст. 173 УИК РФ). Теперь в срок нахождения осужденных в обычных условиях (в строгих условиях) исправительных учреждений засчитывается время содержания осужденного под стражей в следственном изоляторе, если к нему применялась соответствующая мера пресечения и не применялось дисциплинарное взыскание в виде водворения в карцер (ст. 122, 124, 127, 130, 132 УИК РФ).

В Законе расширены права и заметно гуманизированы условия отбывания лишения свободы для отдельных категорий осужденных, в частности в отношении осужденных женщин (ч. 1 ст. 98, ч. 4ст. 100, ч. 7 ст. 117, ч. 3 ст. 121 УИК РФ), а также несовершеннолетних осужденных (ч. 9 ст. 74, ч. 3 ст. 141 УИК РФ).

Теперь в исправительных учреждениях вместо предприятий будут со­зданы центры трудовой адаптации осужденных и производственные (трудовые) мастерские.

3.4 Перспективы развития уголовно-исполнительной системы
Так на вопрос о том, какие направления в проводимой реформе УИС приносят положительные результаты, были получены следующие ответы (располагаются в порядке частоты повторения): передача УИС в ведение Минюста; открытость системы для общества; приведение условий содержания осужденных в соответствие с международными стандартами; принятие нового Уголовно-исполнительного кодекса РФ; гуманизация условий отбывания наказания; самообеспеченность исправительных учреждений продуктами питания. Рассмотренные тенденции реформирования УИС показывают, что многие из них совпадают с направлениями реформы пенитенциарных систем, проводимых во многих развитых зарубежных странах. Это относится к проблемам гуманизации (либерализации) исполнения наказания, расширения прав осужденных, улучшения условий отбывания наказания. В этом смысле итоги проводимых преобразований УИС имеют не только национальное, но и в определенной мере международное значение.

Вместе с тем, проведенный анализ также свидетельствует, что для реформы УИС современной России характерны и свои национальные особенности. Проявляются они в проблемах реформирования производственно-хозяйственного комплекса системы, формирования институтов гражданского контроля за УИС, совершенствования условий отбывания наказания в системе, где ведущее место отводится не тюрьмам, а исправительным колониям. При определении национальной политики в области исполнения наказаний в виде лишения свободы важным является вопрос о возможных перспективах развития исправительных учреждений. Современная пенитенциарная наука и практика свидетельствует о том, что при этом дискуссионными являются следующие вопросы:

- создание исправительных учреждений различного уровня подчинения (федерального, регионального, местного);

- развитие так называемых частных тюрем;

- определение основного вида исправительного учреждения (колония или тюрьма) в национальной пенитенциарной системе.

Рассмотрим возможности реализации данных идей применительно к современной УИС России.

Все этапы реформирования, обозначенные Президентом России Д.А. Медведевым, отражены в Концепции развития уголовно-исполнительной системы на период до 2020 года, которая сейчас находится в Министерстве юстиции на согласовании.

Если смотреть материалы Постановления Правительства “О федеральной целевой программе "Реформирование уголовно-исполнительной системы на 2002-2006 годы”, то уголовно-исполнительная система, являющаяся составной частью правоохранительных органов России, представляет собой совокупность учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания и иные меры уголовно-правового характера, а также обеспечивающих содержание под стражей обвиняемых и подозреваемых в совершении преступлении

На построение исправительных учреждений различного уровня подчинения решающее влияние оказывает национально-государственное устройство страны. В государствах федеративного типа, как правило, создаются тюрьмы центрального и местного подчинения. В научных работах, посвященных реформированию УИС России, в ряде случаев предлагается также выделить исправительные учреждения различного уровня подчинения.

В принципе данная идея имеет под собой основания, однако при этом следует учитывать ряд проблем, которые неизбежно возникнут при разделении системы исправительных учреждений на различные уровни подчинения.

Прежде всего, централизованные системы управления исправительными учреждениями имеют ряд существенных преимуществ перед децентрализованными. Выражается это в большей возможности для обобщения опыта, концентрации ресурсов, проведения в жизнь новых идей, подготовки кадров.

Следующий важный вопрос касается реализации самой идеи создания исправительных учреждений федерального, территориального (на уровне субъектов Федерации) и местного подчинения. Дело в том, что при этом должны быть в комплексе решены организационные, финансовые, правовые вопросы. Важно также определить какая категория осужденных должна отбывать наказание в исправительных учреждениях различного уровня подчинения, что потребует существенного изменения Уголовного и Уголовно-исполнительного законодательства.

Рассматривая вопрос о возможных перспективах развития исправительных учреждений, нельзя не остановиться и на проблеме так называемых частных тюрем. Подобного рода учреждения создаются в ряде развитых стран, периодически поднимается данная проблема и в отечественной литературе. Изучение данного вопроса показывает, что сам термин «частная тюрьма» носит весьма условный характер.

Дело в том, что подобного рода учреждения реализуют одну из важных функций государства - исполнение наказания, их деятельность регламентируется общим для всех исправительных учреждений государства законодательством. Государство при этом лишь делегирует функции управления частным структурам. Причем и в данном случае частные тюрьмы остаются под контролем профессионалов от тюремного ведомства в лице инспекторов.

Перспективы развития уголовно-исполнительной системы (см. таблицу 1).
Таблица 1. Перспективы развития уголовно-исполнительной системы

2002-2006 г.	Этап 1. Главными целями разработки и реализации программы реформирования уголовно-исполнительного права являются обеспечение эффективности исполнения уголовных наказаний, улучшение условий отбывания наказаний и содержания заключенных под стражей, повышение качества воспитательного процесса, создание реальных условий для последующей социальной реабилитации лиц, освобождающихся из исправительных учреждений.
2009-2012 г.	Этап 2. Главными целями разработки и реализации программы реформирования уголовно-исполнительного права являются корректировка процессуальных оснований, следственной и судебной практики избрания меры пресечения в виде содержания под стражей; внедрение в судебную практику наказаний, альтернативных лишению свободы; создание системы административного надзора, подведомственной МВД России; создание государственной Службы пробации; создание тюрем особого режима.
2013-2016 г.	Этап 3 Главными целями разработки и реализации программы реформирования уголовно-исполнительного права являются изменение видов исправительных учреждений (тюрьмы различных видов режима вместо исправительных колоний). В эти годы в России должна быть создана пост пенитенциарная система адаптации, расширены функции Службы пробации.
2017-2020 г.	Этап 4.В последний этап необходимо завершить все мероприятия, предусмотренные по плану. В это же время будет разрабатываться новый план на 2020-2030 годы.

Второй этап уже начался. Он пройдет в период с 2009 по 2012 год. В течение этого времени предусматривается утверждение плана мероприятий, разработка и принятие целевых программ, изменение законодательства. Также предусматривается более широкое внедрение в судебную практику альтернативных наказаний, создание государственной службы пробации, тюрем особого режима, создание системы административного надзора МВД.

Третий этап — в период с 2013 по 2016 годы пройдет перепрофилирование большей части учреждений в тюрьмы общего и усиленного режимах режимов, создание новых колоний поселений, создание сети социальных центров постпенитенциарной адаптации, расширение функций службы пробации.

Заключительный 4 этап — 2017-2020 годы — это завершение плановых и программных мероприятий, разработка документов и планирование развития уголовно-исполнительной системы в будущем.

Согласно планам реформирования, осужденные несовершеннолетние будут отбывать наказание в воспитательных домах.

Наряду с этим предлагается сохранить для выполнения специальных медицинских задач лечебно-исправительные и лечебно медицинские учреждения

Осужденные к лишению свободы за преступления по неосторожности, а также осужденные впервые за такие преступления будут отбывать наказание в колониях поселениях двух видов: колонии с усиленным наблюдением и обычные колонии-поселения. Основным критерием для направления туда осужденных будет оценка тяжести совершенных ими преступлений и наличие рецидива.

Российским законодательством запрещена приватизация органов и учреждений, исполняющих наказания. В то же время частный капитал оказывает определенную помощь в реконструкции исправительных учреждений посредством создания специальных благотворительных фондов, гуманитарной помощи. Гипотетически не исключается создание частных тюрем и в отечественной практике, однако, для этого должны быть созданы не только правовые, но и соответствующие экономические предпосылки, сформировано общественное мнение.

Перспективы организации исполнения наказания в виде лишения свободы во многом зависят также от того, сохранятся ли исправительные колонии в качестве основного вида учреждений, исполняющих данный вид наказания, либо им будет найдена соответствующая альтернатива. По мнению С.М. Петрова и Г.Л. Туманова, процесс демилитаризации и демократизации УИС должен привести к тому, что в системе исправительных учреждений вместо колоний ведущее место исполнения наказания должно быть отведено тюрьме.

Проанализировав недостатки исправительных колоний, В.Л.Фефелов предлагает свести их число к минимуму. Вместо исправительных колоний он считает целесообразным создать систему новых тюрем, не жалея затрат на их строительство. Тюрьма, по его мнению, должна стать главным видом исправительных учреждений. Переход от исправительных колоний к тюрьмам должен быть поэтапным, по мере их строительства, чтобы они работали не только сегодня, но и завтра, и через сотни лет.

Действительно, основная цель всякой пенитенциарной реформы заключается в определении того, какой вид исправительного учреждения должен быть создан в процессе данной реформы. В нашем случае - это или радикальное совершенствование колонисткой системы, либо переход к тюремной системе. Чтобы ответить на данный вопрос следует, прежде всего, указать на то, что исправительные колонии не являются (как это иногда отмечается в литературе) изобретением советской власти. Они были рекомендованы как достаточно прогрессивный вид исправительных учреждений еще в начале XX века.

Вопрос о замене исправительных колоний тюремными учреждениями является принципиальным, и связан он не только с затратами, но и с тем, что это может повлечь радикальное изменение уголовно-исполнительной системы в целом. При решении данного вопроса следует учитывать, что и тюрьма и колония как виды исправительных учреждений имеют свои достоинства и недостатки. Так, тюремное содержание осужденных обеспечивает их большую безопасность, изоляцию, контроль за поведением. Вместе с тем тюрьмы не позволяют в полной мере организовать производительный труд осужденных, формирование доверительных отношений между персоналом и осужденными, применять все средства исправительного воздействия. В отличие от этого колонии обеспечивают полусвободный режим содержания, постоянный контакт осужденных и персонала, что в принципе сглаживает напряженность в их отношениях.

Достаточно сказать, что при всех масштабах современной УИС за последнее время не допущено случаев групповых неповиновений осужденных. Колонии также создают лучшие условия для организации труда осужденных, проведения воспитательных мероприятий. Конечно, в советский период исправительно-трудовые колонии были ориентированы на решение производственных задач, не уделялось и должного внимания созданию материально-бытовых условий отбывания наказания. Однако это не должно служить основанием для перехода УИС от колоний к тюрьмам. Полагаем, что исправительные колонии должны оставаться основным видом исправительных учреждений при условии радикального улучшения условий отбывания наказания, порядка размещения осужденных, их приближения к условиям нормального человеческого общежития. Важное значение для реформирования исправительных колоний должно стать также и рациональное определение лимитов содержания осужденных. Международный опыт выработал в этом отношении определенные рекомендации: в исправительных учреждениях такого полуоткрытого типа должно содержаться не более 700-900 осужденных, а в воспитательных колониях до 500 человек.

Также должны быть пересмотрены радикально и средства исправительного воздействия на осужденных. Ранее, при исполнении наказаний в рамках ИТС, как было сказано выше, набор данных средств сводился к реализации режима, труда, воспитательной работы, общеобразовательного и профессионально-технического обучения. Происходящие преобразования в обществе позволяют не только расширить диапазон данных средств, но и, как было сказано в предыдущем положении, качественно их изменить, привести их с положениями Минимальных стандартных правил обращения с заключенными, где сказано, что учреждения, исполняющие наказания, «могут использовать все исправительные, воспитательные, моральные и духовные силы и виды помощи, которыми они располагают и которые они считают подходящими, применяя их с учетом потребностей исправления каждого заключенного».

2.Какие этапы реформирования УИС вы знаете?

3.Какие изменения в ныне действующем законодательстве вы знаете?

4. Назовите перспективы развития УИС.