Конституция Итальянской Республики Вступительная статья
жүктеу/скачать 414 Kb.
|
| Указанный порядок формирования Конституционного суда имеет цель не дать преимуществ судьям, назначаемым только одним источником, и обеспечить, таким образом, объективизм в рассмотрении дел. Все судьи должны обладать компетенцией в юриспруденции; они подбираются из трех категорий профессионалов: магистратов высших судебных органов, профессоров права университетов, адвокатов с двадцатилетним стажем. На практике оказалось, что большая часть состава Суда заполняется выходцами из университетов. В течение 1955-1996 гг. было 61 назначение, в том числе 31 профессора права, 14 магистратов, 9 адвокатов и 7 советников Государственного совета и Счетной палаты. Мандат судьи длится 9 лет, и по его окончании судья не может быть назначен повторно. Запрет такого назначения обеспечивает независимость судьи, поскольку последнему не надо вести себя таким образом, какой позволил бы ему продлить свое почетное существование. Особое положение в Конституционном суде занимает его председатель. Из 22 председателей на конец 90-х гг. 10 были из назначаемых Президентом, 9 - имели парламентское происхождение, а 3 - из числа назначенных судебной властью. Первым Председателем Суда стал Э. Де Никола (1877-1959) - первый Президент Итальянской Республики. Для принятия решений требуется кворум в 11 судей, причем обязательно присутствие хотя бы одного судьи от каждой из трех назначаемых групп. При разделении голосов поровну голос Председателя дает перевес. Фамилии докладчика и редактора решения объявляются публично, но судьи, оказавшиеся в меньшинстве при голосовании, лишены возможности публиковать свое особое мнение. Рассмотрение дела в Суде освобождено от каких-либо сборов, процедурные расходы покрываются за счет бюджета Суда.
Чисто итальянской особенностью этого органа является положение его Председателя, который нередко публично высказывается по самым разным вопросам, в частности по поводу итальянских политических институтов. Известна, например, происшедшая в июне 1991 г. по этому поводу пикировка между Председателем Суда Э.Галло (р. 1924) и Президентом Республики Ф.Коссигой (р. 1928). Конституционный суд начал функционировать только через десять лет после вступления в силу Конституции 1947 г.; первое заседание он провел 23 апреля 1956 г., а первое решение вынес 14 июля того же года. Такая задержка вызывалась расхождениями во мнениях между политическими партиями, представленными в Парламенте, в отношении роли и статуса этого института. Компетенция Конституционного суда весьма обширна. Главная функция Суда - проверка конституционности законов, по общему правилу осуществляемая по запросам судов общей юрисдикции при рассмотрении конкретных дел. Вопрос о соответствии Основному закону ставится одной из сторон судебного процесса, прокурором или самим судьей. Запрос приостанавливает течение процесса до решения Конституционного суда. Предметом запроса могут быть акты, обладающие силой закона, т.е. законы государства, декреты, принимаемые в форме делегированного законодательства, законы, издаваемые областями. Суд не может контролировать акты, поступающие от органов Европейских сообществ и Европейского союза. Другие полномочия Суда включают импичмент в отношении Президента Республики. До 1989 г. Суд рассматривал в таком же порядке и дела министров; обвинение предъявлялось Парламентом на общем заседании палат. Сложность процедуры, традиции парламентской солидарности (министры часто бывают членами Парламента) почти всегда приводили к неудачам в попытках отдать под суд какого-либо министра. Единственный случай произошел в 1979 г., когда были осуждены два министра обороны за коррупцию по делу о самолетах Локхид. С 1989 г. процедура привлечения к ответственности министров была сильно упрощена, теперь судебные органы запрашивают разрешение у соответствующей палаты и при положительном ответе привлекают провинившегося к ответственности. Конституционному суду остались полномочия лишь в отношении Президента Республики. К ведению Суда относится разрешение вопроса о допустимости проведения референдума, о чем уже говорилось, а также разрешение споров по поводу компетенции между различными властями государства и споров о полномочиях между государством и областями и между областями. Итальянский Конституционный суд чрезвычайно загружен работой; многие суды не стесняются запрашивать Суд о конституционности того или иного акта. Средний срок рассмотрения дел от трех до шести месяцев. Несмотря на огромный объем работы, решения Суда отличаются обстоятельностью, детализированностью и некоторой долей дидактичности. В его деятельности наблюдаются три периода: в первые 15 лет деятельности Суд рассматривал главным образом конституционность фашистских и дофашистских законов (например, нормы Уголовного кодекса 1930 г., которые никак не были модифицированы Парламентом в послевоенное время). В 1970-1980 гг. Суд отклонился от этой деятельности и стал выносить главным образом решения по поводу законов, принятых после 1947 г. Только в 90-х гг. превалирующими объектами судейского усмотрения стали акты самого последнего времени. Так, в начале 90-х гг. в решениях Суда дофашистские законы составляли лишь 1%, а законы фашистского периода - 10%. В самом общем плане в задачи Конституционного суда входит формирование и совершенствование правового государства на Апеннинском полуострове. В Конституции 1947 г. получили самое широкое закрепление требования сторонников автономии для территориальных единиц. Области Италии были разделены на две категории - на обычные и специальные ("усиленная" автономия). Статус обычных областей определен общими для всех областей конституционными и другими нормами, статус специальных неодинаков. При их образовании были учтены особые условия этих территорий; они имеют ту особенность, что специально перечислены в отдельной статье (ст. 116). При предоставлении особого статуса Трентино-Альто-Адидже, Валле-д'Аоста, Фриули-Венеция-Джулия было учтено наличие этнических меньшинств, а в отношении Сицилии и Сардинии важными оказались особенности жизни и быта населения, в частности социально-экономическая отсталость и сепаратистские тенденции. Печально известная мафия родилась именно на Сицилии, где существуют особые клановые отношения. В Трентино-Альто-Адидже определенную часть населения составляют немецкоязычные южнотирольцы и ладины, в Валле-д'Аоста - франкоязычное население, в Фриули-Венеции-Джулии - фриулы и словенцы. Несмотря на длительность работы Учредительного собрания, ее скрупулезность, детальное регулирование нового правопорядка не было окончательно завершено. Многие положения Конституции долго не были реализованы; некоторые из них не осуществлены до сих пор; последнее, например, относится к регламентации многих прав и свобод. Ряд важных норм не проводились в жизнь в течение многих лет. Так, создание областного самоуправления растянулось более чем на 20 лет (до 1970 г.); под разными предлогами откладывалось начало деятельности Конституционного суда, о чем уже говорилось; только в 1970 г. были законодательно урегулированы процедуры народной инициативы и референдума, и эти институты стали применяться; в течение 11 лет со времени вступления в силу Конституции не функционировал Высший совет магистратуры (1958 г.). Национальный совет экономики и труда начал действовать только в 1957 г. Другими словами, для того чтобы начали действовать все органы, предусмотренные Конституцией 1947 г., потребовалось около 25 лет. Кстати, до настоящего времени не реализованы положения Конституции об учреждении президиума Совета министров (абз. 3 ст. 95), не выполнены требования шестого переходного положения о ликвидации специальных органов юрисдикции, доставшихся современной Италии от фашистской диктатуры. Заметными в Конституции 1947 г. стали международно-правовые положения. Специальное положение устанавливает миролюбивый характер государства, поскольку "Италия отвергает войну как посягательство на свободу других народов и как способ разрешения международных споров" (ст. 11). Особенно важными в свете европейской интеграции стали нормы ст. 10 и 11. В этом отношении итальянская Конституция характеризуется известной открытостью вовне, предоставляя очевидные возможности для проникновения во внутренний правопорядок "международным ценностям". Абзац 1 ст. 10 установил, что "правопорядок Италии согласуется с общепризнанными нормами международного права". Эта формулировка, весьма широкая по содержанию, ничего не говорит об уровне, на котором должно проводиться такое согласование, - на конституционном или ниже конституционного. В этом отношении среди итальянских ученых имеются существенные разногласия. Регулятором этих отношений стал Конституционный суд, который в ряде решений установил такое соотношение. В одном из решений 1979 г. он постановил, что "механизм автоматического соотношения, предусмотренный статьей 10 Конституции, не может ни в коей мере позволить допустить нарушения основных принципов нашей конституционной организации, потому что он действует в конституционной системе, в качестве основы имеющей народный суверенитет и жесткий характер изменения Конституции"*(1). Другими словами, в Италии существует примат международно-правовых норм до тех пор, пока эти нормы не затрагивают основных принципов, установленных Конституцией 1947 г. Согласно ст. 11 Конституции Италия соглашается на условиях взаимности с другими государствами на ограничение суверенитета, необходимое для порядка, обеспечивающего народам мир и справедливость; она оказывает помощь и содействует международным организациям, стремящимся к этим целям. Эта норма стала юридической основой участия Италии в Европейском союзе и Европейских сообществах. Поскольку Конституция предоставляет весьма широкие возможности вторжения в правовое поле страны международных норм, то проблема включения норм Сообществ весьма актуальна, как и вопрос о соотношении юридической силы этих норм и норм внутреннего права. Эта проблема обостряется в связи с тем, что Конституционный суд не может непосредственно контролировать соответствие международных договоров Основному закону, как, например, это могут делать органы конституционного контроля во Франции или Испании. Согласно ст. 134 он контролирует соответствие только "законов и имеющих силу закона актов государства и областей". Другими словами, Конституционный суд в качестве объекта контроля имеет лишь Закон от 14 октября 1957 г. N 1203, которым был ратифицирован Римский договор 1957 г. об образовании Европейского экономического сообщества, и последующие ратифицирующие законы. Затрудненность координации коммунитарных и внутригосударственных норм, возникающие противоречия между ними заставили итальянский Парламент искать специальные решения в этой области. В палатах были образованы специальные комиссии - в Палате депутатов создана комиссия по политике Сообществ из 51 члена (в ней могут участвовать и депутаты Европейского парламента от Италии), к ней в октябре 1990 г. добавилась комиссия по иностранным и коммунитарным делам. В июле 1968 г. Сенат образовал специальную комиссию по делам Сообществ из 24 членов. Этот орган рассматривает соответствие проектов законов нормам Сообществ, а также проектов коммунитарных норм с точки зрения их вписываемости в национальное законодательство и принимает соответствующие решения. Закон от 9 марта 1989 г. (Закон А. Ла Пергола (р. 1931) - по фамилии инициатора) установил правила общего характера по участию Италии в процессе нормотворчества в рамках Сообществ и исполнению ее обязательств, обязал членов Правительства, ответственных за сотрудничество с Сообществами, сообщать палатам Парламента проекты соответствующих актов Сообществ и предусмотрел возможность палат предлагать свои решения. Каждое полугодие Правительство обязано представлять в Парламент доклады об участии Италии в нормативном процессе Сообществ; было улучшено информационное обеспечение Парламента в этой области. По способу изменения итальянская Конституция 1947 г. относится к числу "жестких". Процедура пересмотра предусматривает две последовательные стадии. При этом применяются следующие правила: поправки принимаются дважды в каждой из палат Парламента, между обсуждениями должно пройти не менее трех месяцев, и во втором голосовании они должны быть одобрены абсолютным большинством голосов членов каждой из палат. Второе голосование является ратифицирующим. Кроме того, если поправки во втором голосовании не получили двух третей голосов в каждой из палат, то возможно проведение факультативного референдума, о котором уже говорилось. За почти полувековой срок действия Конституции было внесено около десяти поправок, многие из которых незначительно изменили главным образом организационные моменты в деятельности центральных органов государственной власти (в Парламенте, в Конституционном суде) и увеличили число областей с 19 до 20. Практически поправки не затронули принципов устройства сложившихся институтов итальянского государства. Начиная с середины 90-х гг. были предприняты некоторые меры по перестройке конституционного здания в Италии. Дело в том, что с середины 70-х гг. в Италии не прекращаются дискуссии о реформе Конституции. Поводом для таких обсуждений является существующая политическая нестабильность, результатом которой являются многочисленные правительственные кризисы. По мнению итальянских авторов, в недостатках государственной системы повинна и не всегда качественная работа Парламента, принимающего слишком много законов, большинство из которых носят мелкий, частный характер, чему способствует возможность принятия законов постоянными комиссиями палат (они принимают так называемые законики). Внутри политических партий нет единства, они разбиты на фракции, часто противостоящие друг другу. Данное обстоятельство ведет к тому, что коалиционные правительства (в их состав всегда входит много партий) не могут посредством партийных мер воздействия управлять парламентариями при принятии многих законов, и особенно такого важного, как ежегодный бюджет. На стабильность политической обстановки в стране влияет такой традиционный для Италии институт, как организованная преступность, проникающая даже на самые верхи государственной иерархии, в суды, полицию. Государственный аппарат подвержен воздействию разного рода тайных организаций (таких, например, как ложа П-2, действовавшая в 1970-1980 гг.), а также левого и правого экстремизма. Политическая ситуация в стране также оказывает существенное влияние на судьбу действующей Конституции. Политическое объединение Северной лиги, включающей северные области страны и выступающей под лозунгом "Богатый Север не желает кормить бедный Юг", добилось значительных успехов на парламентских выборах 1993 г. Несомненное влияние оказала и трансформация Итальянской коммунистической партии, которая стала занимать более умеренные позиции и тем самым расшатывать позиции христианских демократов. Реформирование конституционной системы, повлекшее некоторые изменения в представительстве в Парламенте, началось в 1993 г. Уже говорилось о том, что вместо чисто пропорциональной стала действовать смешанная избирательная система (3/4 депутатов и сенаторов теперь избираются по униноминальной системе относительного большинства, а 1/4 - по пропорциональной, нивелирующей, однако, результаты мажоритарного распределения мест). На референдуме в форме "народного вето", проведенном 18 апреля 1999 г., инициативная группа посягнула и на действующие избирательные законы по выборам в Палату депутатов и Сенат, с тем чтобы вообще отменить правило о пропорциональном распределении четвертой части мест в палатах. Результаты оказались следующими: 91,5% избирателей высказались "за", а 8,5% - "против". Однако в голосовании приняло участие только 49,6% избирательного корпуса и итоги подсчета голосов не могут иметь юридической силы. В Парламенте продолжают оставаться весьма многочисленные политические фракции (9 - в Палате депутатов и 11 - в Сенате). Впрочем, реформирование действующей Конституции имеет уже довольно значительную историю. Первая комиссия, составленная из членов обеих палат (комиссия У.Боззи (р. 1941), действовавшая с апреля 1983 г. по январь 1985 г.), не пришла к каким-либо конкретным предложениям, подтвердив только незыблемость пропорциональной избирательной системы и желание ужесточить условия проведения референдума на национальном уровне. Так называемая Первая совместная комиссия (Первая бикамеральная комиссия) под председательством Милта-Иотти в 1992-1993 гг. постаралась в некоторой мере учесть требования общественного мнения, согласившись на введение в стране федеративной формы территориального устройства. Наконец, 24 января 1997 г. был принят Конституционный закон об учреждении Совместной комиссии (Вторая бикамеральная комиссия) Палаты депутатов и Сената из 70 членов под председательством М. д'Алемы (р. 1949), представленный ею текст реформы в ноябре 1997 г. должен был быть передан на референдум после принятия его Парламентом. Однако первоначальное соглашение между правыми и левыми политическими партиями в отношении конституционной реформы было расторгнуто, и проект, таким образом, повис в воздухе. Тем не менее этот акт представляет некоторый интерес, поскольку впоследствии некоторые его положения стали понемногу реализовываться. Италия, прежде всего, должна, по мнению комиссии, стать федеративным государством. Должна быть гарантирована местным учреждениям финансовая автономия. Президент Республики должен избираться путем всеобщего голосования на 6 лет, его компетенция не особенно сильно увеличивается. Акты, от него исходящие, по-прежнему должны контрасигнироваться Правительством. Его единоличные решения не особенно многочисленны: назначение Премьер-министра, роспуск Парламента, проведение референдума. Роспуск Парламента может быть проведен только в случае, когда Премьер-министр уходит в отставку. Президент будет нести ответственность перед Парламентом в порядке импичмента. Правительство может быть отправлено в отставку только абсолютным большинством списочного состава нижней палаты - Палаты депутатов. Последняя должна включать от 300 до 400 членов, Сенат - 200 членов. Они должны быть равноправны при принятии законов об органах государства и местных органах власти, об избирательном праве и избирательной системе, основных правах и свободах, о судебной власти и средствах коммуникации. При принятии других законов Палата депутатов принимает окончательное решение после одного чтения в Сенате. Последний включает 200 представителей от территориальных коллективов. Что же касается референдума в форме "народного вето", то его могут потребовать 5 областных советов или 800 тыс. избирателей, и в год может проводиться только строго установленное число таких голосований. Комиссия предлагала увеличить численный состав Конституционного суда; по пять судей должны назначить Президент Республики, органы судебной власти, Сенат и территориальные коллективы. Как уже было сказано, в результате расхождений между политическими партиями в Парламенте предложенные изменения в очередной раз потерпели провал. Учреждение "Второй республики", под которой понимается будущее итальянское государство с обновленными конституционными институтами, вновь было отложено. Однако после неудачи названной комплексной реформы было проведено несколько не очень крупных (например, новые нормы в ст. 56 и 57 Конституции о выборах депутатов и сенаторов, введенные в январе 2000 г.) или весьма значительных изменений и новвоведений. Под последними имеется в виду реформирование раздела V второй части Конституции, посвященного территориальной организации страны. Такое реформирование было проведено 18 октября 2001 г. После принятия Конституции 1947 г. Италия стала унитарным государством с сильной степенью регионализации. Такие государства стали появляться после Второй мировой войны. Италия, однако, стала первой страной, учредившей новую форму организации территории. За ней последовали Португалия и Испания; Бельгия, образовавшая в 70-х гг. регионы, преобразовалась после принятия Конституции 1993 г. в федеративное государство, сохранив и региональную структуру. После утверждения в 1997 г. на референдуме законов о расширении самостоятельности Шотландии и об автономии Уэльса (в меньшей мере) также можно говорить о регионализации Великобритании (см. вступительную статью к Конституции этой страны). Такие государства принято называть регионализированными унитарными государствами. Регионализм - это система политической и административной децентрализации, предоставляющей каким-либо частям государства с некоторым географическим, историческим, энтографическим или экономическим единством более или менее значительную независимость по отношению к центральной власти. Нельзя не упомянуть о том, что в настоящее время идея развития регионализма стоит на повестке дня мирового сообщества. В частности, Совет Европы всячески будирует эту идею и о регионах говорится в Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 г. В рамках Европейского союза Европарламент принял в 1988 г. Хартию о регионализации, которая определила регионы как единицы, обладающие историческим, географическим, культурным и другим родством; в этих регионах за населением признается право на образование территориальных единиц в различных формах, например в форме региона, национального объединения или субъекта федерации. Федерализм в данном контексте рассматривается в качестве возможной формы регионализации. В результате реформы территориального управления Италия сделала значительный шаг в сторону федерации. В частности, новые ст. 114 и 123 Конституции предоставили областям право на принятие собственного статута, причем эти акты не требуют утверждения правительственного комиссара. Правительство страны может лишь поставить вопрос о конституционной законности областных статутов перед Конституционным судом в течение тридцати дней после их опубликования. Другими словами, области получили право на самоорганизацию (хотя есть и некоторое исключение, о котором будет сказано ниже), что является важным признаком федеративной формы территориального устройства. Кроме того, новая редакция ст. 117 установила право исключительного законодательства для государства, как это обычно делается в федерациях, и указала перечень вопросов такого законодательства. В этой же статье названы и области конкурирующего законодательства; этот институт в Италии понимается совсем иначе, чем в ФРГ и Индии. Итальянское конкурирующее законодательство - это право областей законодательствовать по достаточно широкому кругу вопросов (во всяком случае, гораздо бoльшему, чем тот, которым области обладали до реформы 2001 г.), но с соблюдением основных принципов, сохраняемых за исключительным законодательством государства. Новой статьей 119 была значительно расширена финансовая автономия областей, провинций и коммун, а также столичных городов (новая категория территориального деления, введенная реформой 2001 г.). Реформа сохранила Италию с асимметричной территориальной структурой, поскольку области Фриули-Венеция-Джулия, Сардиния, Сицилия, Трентино-Альто-Адидже/Южный Тироль и Валле-д'Аоста имеют особые формы и условия автономии согласно специальным статутам, определяемым конституционными законами. Конституционный закон закрепил разделение области Трентино-Альто-Адидже/Южный Тироль на две автономные провинции - Тренто и Больцано. Названные области с особым статусом получили некоторые права законодательствования в областях, отнесенных к исключительному ведению самого государства. В то же время, несмотря на некоторые значительные признаки, присущие федеративной форме устройства, Италия не стала федерацией в классическом понимании этого института. Прежде всего, термин "федерация" нигде в Конституции 1947 г. и после внесения поправок не употребляется; конституционное законодательство федеративных государств всегда акцентирует на этом внимание в специальных конституционных положениях. Далее, в перечне исключительных полномочий государства в ст. 117 п. "р" относит к его ведению законодательство о выборах, органах управления и основных функциях коммун, провинций и столичных городов, т.е. те вопросы, которые в федерации всегда принадлежат ее субъектам. Кроме того, новая редакция ст. 120 устанавливает прямые ограничения для областей в некоторых сферах деятельности, обеспечивающих единство экономического пространства в стране, что в общем-то не является чем-либо новым для федераций. Однако в этой же статье установлены и правила, когда центральное Правительство может замещать органы областей, столичных городов, провинций и коммун. Перечень причин весьма значителен и в некоторой мере неопределенен, что усиливает позиции Центра. Наконец, не подверглась каким-либо изменениям ст. 126 Конституции, предоставляющая центральной власти право распускать областной совет за действия, противоречащие Конституции, или серьезные нарушения закона или когда совет не выполняет предложения Правительства сместить джунту или ее председателя, совершивших аналогичные действия или нарушения. Совет также может быть распущен, если вследствие отставок или невозможности образовать большинство он не в состоянии функционировать, а также по соображениям национальной безопасности. жүктеу/скачать 414 Kb. Достарыңызбен бөлісу:
|