М. Ж. Тусупаева муниципалды менеджмент

2. «Муниципалды менеджмент» түсінігіне сипаттама беріңіз

3. Муниципалды менеджментте қолданылатын қағидалар мен зерттеу әдістерін атаңыз
3 Муниципалдық басқарудың даму тарихы
3.1 Антикалық әлемнің полистік демократиясы

Ең алғаш рет демократиялық құрылым б.э.д., VI ғасырда Эгейс аралы мен Кіші Азияның Ионин полистерінде пайда болған. Алайда бұл басқару үлгісінің түрі б.э.д., V ғасырда Афинада, 400 мың тұрғыны бар қала түріндегі мемлекетте жандана түскен.

Байырғы Афинада саяси құқыққа ата-анасы Аттиканың тұрғындары болып, жасы 20 толған ер азаматтар ғана ие болған. Ел азаматтары салық төлеп, әскер қатарында боуға міндетті еді. Осындай шектеулі шеңбердің ішінде саяси құқықтар тең болатын. Әр азамат исономияны иеленген, яғни ол дегеніміз заң алдындағы құқықтарының теңдігі, ал исогория дегеніміз – Халықтық жиындардағы құқықтардың теңдігі.

Өзің-өзі басқарудың жоғарғы органы – Экклессияда, яғни Халықтық жиын жұмысына кез-келген азамат қатысуға құқылы бодды. Осы деңгейде еш қандай өкілеттілік болған жоқ, сондықтан да афиналық демократия құқықтық тұрғыда тура әрі тәуелсіз болып саналады. Жиындар агорада, Дионис немесе Пирей театрларында айына төрт рет жүргізіліп отырған. Азаматтар ашық аспан астында орындықтарға тізіліп отырған. Осындай жиын өте ерте күн шығыста басталған.

Әдетте жиын жұмысына 2–3 мың адам қатысады. Жедел сессияларға арналған Кворумдарда аса маңызды мәселелер қарастырылып, оларға 6 мыңға жуық адам қатысқан.

Жаңа айдың алғаш сессиясында Халықтық жиындарда жаңа заң жобалары ұсынылып отырған. Осы заңнамаларды ұсынған адам олардың әсерлілігіне деген жауапкершіліқті өз мойнына алған. Жыл бойында оған қарсы заңсыздығы үшін іс қозғалуы мүмкін. Кінә тағылған «заңшыға» айыппұл салынып, дауыс беру мүмкіндігінен айырып, кейде іпті өлім жазасына да жетелейтін болған. Перикл кезенінде заңнамалық жобаларды Без жүз кеңесі немесе соттардың біреуі алғаш болып қарастыру керек.

Халықтық жиындарда сөз сөйлеймін деген азаматтар жас көрсеткштерінің тәртібіне байланысты құқылы болады. Афина халқына сөз сөйлеу құқығынан кез-келген азамат шектеуі керек, егер де оларға келесідей көрсеткіштер тиісілі болса:

- жер меншігі болмаса;

- заңдық некеге тұрмағандар;

- балалық парызын мойындамаған жағдайда;

- қоғамдық адамгершілікке залал келтірсе;

- әскери міндеттерден бас тартса;

- ұрыста қалқанын тастағаны үшін;

- мемлекет алдында салықтық немесе басқа да қарыздары болса.

Халықтық жиындарда, әдетте, тек қана жақсы дайындалған ораторлар – демагогтар сөйлеуге құқылы болды. Әр ораторға сөз сөйлеуге нақты уақыт бөлінеді, сол уақытты су сағаттармен өлшеген. Халықтық жиын әр түрлі мәселелерді қарастыруға құқылы болды:

- салықтарды алу;

- остракизм;

- соғысты жариялау;

- татуласу сияқтылар.

Шешім дауыстың көптігімен немесе консенсуммен қабылданып отырды. Дауыс беру орнында отырып қол көтеру бойынша іске асқан, ал егер де іс тек қана бір азаматқа қатысты болса, онда құпиялы түрде дауыс беру шешімі қабылданған. Мысалға, диктаторлық өжеттілігі үшін күдіктенген азаматқа остракизм соты саздан жасалынған ыдыстардың сыртына күдіктінің атын жазу арқылы жазалаған, егер де он шешім қабылданған болса, онда күдіктінің мүлігі конфескацияға ұшырап, 10 жылға Аттикадан кетуге мәжбүр болды. Халықтық жиынның шешімі нақты болған, оны қайта қарауды немесе мүлдем алып тастау туралы шешімдерді Халықтық жиынның жаңа отырысында ғана ұсынуға мүмкіндік берілетін.

Бес жүздік кеңес (Буле) – бұл Халықтық жиынды өз рангі бойынша асып түсетін, бірақ билік мүмкіндіктерімен төмен тұратын құрылым. Алғашында Кеңес жиынның жоғарғы палатасын құраған болатын, ал Перикл кезеңінде Экклессияның қарапайым заңнамалық комитеті болып қалды. Ең алдымен олар заңнамалық жобалардың және басқа да мәселелердің алдын-ала қаралуына жауап беріп, кейіннен Халықтық жиынның күн тәртібіне қосылып отырған. Сонымен қатар Кеңес мүшелері тәртіпті қадағалайды, діни және әкімшілік қызметшілердің есептерін тындайды, қалалық қаржылар мен құрылыс жұмыстарын бағалайды, және де сыртқы экономикалық қызметпен айналысады. Олар осылардың бәрі бойынша Халықтық жиында есеп береді. Бес жүздер кеңесінің мүшелерін Аттиканың 10 филиаолының ішінен жребия арқылы 50 адамнан тандалып алынады. Олардың билігінің мерзімі бір жылмен ғана шектелетін.

Бес жүздік кеңес 50 адамнан тұратын 10 пританиядан тұрады. Олардың әр қайсысына Кеңесте және Халықтық жиындарда бір ай ішінде төрағалық етуге мүмкіндік берілген. Төрағалық ететін притания әр күн сайын сол күнге арнап Афина полисінің өзіндік президентін, яғни кеңес басшылығының өкілін тандап отырады. Қызметтік тұлғалардың жедел ротациясы – міндетті демократияның маңызды белгісі, Байырғы Афинаға тән құбылыс.

Бес жүз Кеңесінің мүшелеріне қатардағы афиналықтың жал ақысына тең көлемдегі қолақы төленгендіктен, кедейлер де мемлекетті басқаруға құқылы болған. Сондықтан да афиналық демократия азаматтық қауымдастық мүшелері үшін саяси шектеулі болған емес. Жағдайлар жақсы жүрген мезгілдерде қала-мемлекеттің кез-келген азаматы өз өмірінде минимум бір рет болсын үкіметтің мүшесі бола алған. Сондықтан Байырғы Афинада басқарушылар мен басқарылатындар арасындағы айырмашылық көрсеткіштері мүлдем болмаған.

Афинадағы әкімшілік жұмыстармен тек қана архонттар ғана емес, сонымен қатар Халықтық жиналыстың, Бес жүздер Кеңесі мен соттардың бақылауындағы және басшылығындағы комитеттер мен комиссиялардың қатары іске асырады. Аристотель өз кезегінде осындай мекемелердің 25 түрін ашып көрсеткен, оларда 700 жуық адам еңбек еткен. Олардың бәрі жребия бойынша бір жыл мерзіміне тағайындалып отырған. Себебі Афинаның әр азаматы өз өмірінің бір жылында ғана мемлекеттік қызметкер ретінде бола алады, және екі қайтара бір қызметте жұмыс істей алмайды деген ереже болған. Басқа сөзбен айтқанда, афина демосы мықты мамандардың басқару қағидасына сенген жоқ.

Бірақ бұл ережеден де ауытқулар болды. Ол негізінен стратегтердің қызметіне тән құбылыс еді. 10 стратек немесе әскер басшылары бір жылдық мерзімге тағайындалып, кез-келген уақытта тексеріске және орын ауыстыру үрдістеріне ұшырайтындықтан, олар жребия бойынша емес, Халықтық жиындарда ашық дауыс беру арқылы тағайындалып отырған. Осы қызметке бір адам қайта тағайындала алатындай мүмкіндіктер болды. Оның мансабына, атағына қарай емес, керісінше арнайы мамандандырылған қасиеттеріне байланысты болды.

Американдық тарихшы В. Дюранттың ойы бойынша, өзінің әлеуметтік базасы бойынша афиналық демократия ең тар көлемді болып, ал мемлекеттік басқаруда халықтың белсенді басқаруы бойынша ең кең көлемдісі болып саналады. Хаотикалық және кәсіби емес өзің-өзі басқару адам тарихында ешқашан болмаған адамдардың көрінбейтін шығармашылық белсенділіктерін оятады. Демократия Халықтық жиындарда, соттарда, Бес жүздер кеңесінде және тағы да басқа органдарда азаматтықтың мектебі болып қалыптасқан. Ол қызметтік тұлғалардың азаматтар қауымдастығына шынайы есеп берулерді қамтамасыз етіп отырған. Байырғы Афиналықтардың саяси қатарының жетістіктері мен кемшіліктері барлық жер бетіндегі демократияның саяси теориясы мен практикасының алдағы уақытта дамуына ауқымды әсер еткен болатын.

Көптеген еуропалық мемлекеттердің, сонымен қатар АҚШ, Жапония және тағы да басқа мемлекеттер қазіргі заманғы муниципалды жүйелердің негізі Х1Х ғасырда жүргізілген муниципалды реформалардың жүру барысында құрылған болатын, алайда қоғамдық, қалалық өзің-өзі басқару дәстүрлері өз тамырының жайылуына байланысты ғасырларды тереңдеп, қоғамның алғашқы даму кезендеріне сүйенеді: антикалық әлемнің полистік демократиясы; ортағасырлық сословиялық мемлекеттің қалалық және ауылдық қауымдары.

XIX ғасырдағы муниципалдық реформалар орта ғасырларда қалыптасқан ірге тасқа негізделген болатын.

Әкімшіліктік, қаржылық және соттық басқару жүйелері бар, сатылынып алынған немесе феодалдық басшылармен жаулап алынған орта ғасырлық қалаларда сословиялық қалалық өзің-өзі басқарумен бірге буржуазиялық муниципализмді де дүниеге алып келді. Еуропалық елдерде Ұлы франция көтерілісінің салдарынан туындаған конституциялық қозғалыстар жоғары мемлекеттік басқарудың аймағында билікті басқарудың жаңа үлгілеріне әкеп қана қойған жоқ, сонымен қатар биліктің орталық органдарының мықты бюрократиялық қамқорына бағынышты емес жергілікті басқаруды қалыптастыру мәселесін құрған болатын. Жергілікті басқарудың алғы шарттарын рет-ретімен іске асыруда конституциялық, құқықтық мемлекеттің негізгі қағидаларынан логикалық қорытынды жасаумен сипатталады, олар өз кезегінде полициялық, бюрократиялық мемлекеттің абсолютизм дәуірінің орның басып отырады.

Демократиялық, құқықтық мемлекеттердегі тұлға мен мемлекет, жергілікті қауымдастықтар мен биліктің орталықтандырылған органдарының арасындағы қарым-қатынас, абсолюттік мемлекетке қарағанда мүлдем басқа, оларды Кант құлдырау мемлекеттері деп атаған. Осыдан келесідей ой түйіндеуге болады, яғни мемлекеттік билік жүйесінде негізделген мүмкін болатын белгілі автономиядағы жергілікті өзің-өзі басқару XIX ғасырдың құқықтық реформаларында және саяси қозғалыстарда лозунг түрінде айқындалған.

Еуропалық мемлекеттерде жергілікті өзің-өзі басқару идеясын таратуда маңызды рөлді 1831 жылы құрылған Бельгия Конституциясы алды. Онда қоғамдық басқаруға арналған арнайы бап болатын, заңнамалық, атқарушылық және сот биліктерімен қатар қоғамдық басқаруға арналған төртінші бір биліктің түрі – муниципалды билік пайда болды.

Ертеректе 1790 жылы Францияда өткен Ұлттық жиында жергілікті басқару реформасы туралы заңнамалық жоба бойынша баяндамасында француздық Турэ қоғамдық басқаруды ұйымдастыру идеясын қозғаған болатын. Турэ жергілікті өзің-өзі басқарудың екі негізгі мәселесін құрастырды, олар кейіннен жергілікті өзің-өзі басқарудың әр түрлі теорияларында дами бастады:

1) табиғаты бойынша муниципалды басқаруға тән меншіктік қоғамдық істер туралы түсінік;

2) мемлекеттік істер туралы түсінік, оларды жүргізу жергілікті өзің-өзі басқарудың мемлекеттік органдарымен іске асырылады.

Жергілікті өзің-өзі басқару мәселелеріне ең алғашқылардың бірі болып көңіл бөлген француз мемлекеттік қызметкері, тарихшы және әдебиетші А. Токвиль болатын.

Тәртіптің консервативтік Партиясының көшбасшысы бола тұра Ұлы француз көтерілісінің қажеттілігін жоққа шығарып, басқарудың бейбітшілік сипатын алға ұстаған. 1835 жылғы «Америкадағы Демократия» атты еңбегінде былай деп жазды: "Тәуелсіздікті бекіту үшін қоғамдық институттар ғылымға негізделген бастауыш мектептердің қызметін бірдей атқарады, яғни олар халыққа еркіндікке деген жолды ашады, осы еркіндікпен пайдалануға үйретеді, және оның бейбіт сипатымен толыққанды рахаттануға мүмкіндік береді. Қоғамдық институттарсыз ұлт еркін үкімет құра алады, алайда ол толығымен еркіндікке ие бола алмайды. Тез ауыспалы құштарлықтар, бір мезеттік қызығушылықтар, кездейсоқ міндеттер тәуелсіздіктің беткі қабатын ғана көрсетеді, алайда қоғамдық ағзаның ішіне сініп кеткен деспотизм ерте ма кеш па бәрібір қайта үстіне көтеріліп шығады".

Жергілікті өзің-өзі басқару теориясын жасауға маңызды үлес қосқан германиялық заң мектебі болатын.

Негізгі теориялық концепцияларды қарастырайық. Жергілікті өзің-өзі басқару теориясы эволюциялық сипатқа ие, яғни соңғылары алдында жасалынған негізгі жайттарды ескеріп отырады.

Алғашқыда неміс ғалымдары жергілікті, қоғамдық өзің-өзі басқарудың пайда болуы мен табиғатының сипаттай отыра қоғамның еркіндік теориясын жасаған болатын (қауымның табиғи құқықтарының теориясы).

XIX ғасырдың басында қауымдық істермен, қауымдық мүлікпен қазыналық, мемлекеттік шенеуниктер айналысатын. Бұл жүйе қауымдық шаруашылықты құлдыратып жіберді. Сондықтан да бюрократиялық орталықтың шаруашылықты жүргізудің ортақтандырылған жүйесіне араластыруды шектеу қажеттілігін ғылыми негіздеу талап етілді. Осындай амалдарды қоғамның еркіндік теориясы шешу керек болатын, олардың негізгі бастауларын неміс ғалымдары осы аймақ төңірегіндегі француз және бельгия құқықтарынан алған еді.

Қауымдық еркіндік теориясы қоғамның өз істерімен басқару құқықтарының адамдардың құқықтары мен еркіндігі сияқты табиғи және ажырамайтын сипатқа ие, себебі қоғам тарихи деректерге қарағанда мемлекеттен бұрын пайда болады, және мемлекет қауымдық басқарудың еркіндігін силау керек. Сонымен бұл теория табиғи құқық идеясына сүйенетінін байқауға болады. Ол мемлекетке тәуелді емес органикалық корпорациялардың табиғи құрылуын қауыммен мойындауына бағынышты болады. Қауымның өзіндік басқаруға деген құқығы априорлық жолмен қоғамнан бөлектеніп шығып отырды. Осы теория қауымның еркіндігі мен тәуелсіздігін растай отыра, ортағасырлық қауымдар, яғни еркін қалалардың тарихына, олардың феодалдық мемлекеттерге қарсы тәуелсіздік үшін күресіне көңіл аударған болатын.

Еркін қауым теориясы жергілікті өзің-өзі басқаруды ұйымдастыруға келесідей негіз болатын бастауларды келтірген болатын:

1) қауым мүшелерімен жергілікті өзің-өзі басқару органдарынын сайлануы;

2) істерді бөлу бойынша нұсқаулық, олардың көмегімен қауым өз істері мен мемлекет жүктеген істерді ажыратады;

3) жергілікті өзің-өзі басқару – бұл өзінің табиғаты бойынша мемлекеттік істерден айырмашылығы бар қоғамның өзінің меншікті істерін басқару;

4) жергілікті өзің-өзі басқару органдары – мемлекеттің емес, қауым органдары;

5) мемлекеттік органдар қауымдық меншіктік компетенциясына араласуға құқылы емес. Олар тек қауымның өз компетенциясының шегінен шығып кетпейін қадағалап отыру керек.

Алайда тәжірибеде бұл әдіс келесідей себептер бойынша жетістікті болмады.

Қауымның еркіндік теориясының шегінде жергілікті өзің-өзі басқару объектісі нақты анықтамасын таба алмайды. Сонымен, алғашқы өзің-өзі басқарушы бірліктер – ауылдық және қалалық қауымдар, олар өз істерін басқаруды өз бетінше пайдаланады. Адамдар шағын территорияның шегінде өз тағдырын өзі басқарады. Олар өз қажеттіліктерін өздері қанағаттандырып, сырттан төнетін қатерлердің өз күштерімен қорғанатын болған. Өзіндік басқарылатын бірліктерге аса ірі территориялық аймақтарды еңгізу мемлекеттік биліктің ісі екендігі анық көрініп тұр. Қалыптасқан жағдайларды осындай өздігімен басқарылатын бірліктердің, табиғи сипатына сүйене отыра, және де кішігірім ауылдық және қалалық қоғамдардан басқа өзіндік басқару түрлерінің өзіндігін дәлелдеу логикаға жат нәрсе, ол заттардың шынайы орналасуына сәйкес келмеді.

Қоғамдағы мемлекеттің бар болуы қауымның толығымен еркін бола алмайтының көрсетеді. Қауым мемлекетті қажет етеді, сондықтан да оны құру үшін сыртан төнетін қатерге қорғаныш жасайды, экономикалық байланыстарын дамытады және т.б.

Қауымның еркіндік теориясының орнына қоғамдық өзің-өзі басқару теориясы келеді (немесе өзің-өзі басқарудың қоғамдық-шаруашылық теориясы). Алдындағы теория сияқты, бұл тұжырым да мемлекет пен қоғамның қарама-қарсы келуімен түсіндіріледі, және де жергілікті қауымдастықтар мен бірлестіктердің өз амалдарын іске асыру еркіндігін мойындау қағидасына сүйенеді.

Жалпы осы қарастырылып отырған теория жергілікті өзің-өзі басқарудың негізгі белгілерін көрсете отыра, алғы шарттарға қауымның табиғи және міндетті құқықтарын жылжытқан жоқ, керісінше мемлекеттік емес, жергілікті өзің-өзі басқару органдарының қызметінің шаруашылық табиғатына жақындай түсті. Қоғамдық тұжырымға сәйкес, өзіңдік басқару – бұл жергілікті шаруашылықты істерді басқару деген сөз.

Алайда бұл тұжырым, сарапшылардың айтуынша, территориялық өздігімен басқарушылардың әр түрлі жеке құқықтық бірлестіктермен араластырып жіберген (өндірістік компаниялармен, қайырымдылық қоғамдарымен және т.б.). бірақ та адамның қандай да бір жеке құқықтық бірлестікке жататындығы, немесе одан шығуы өзіне ғана байланысты болады; дәл сол уақытта өздігімен басқарылатын территориялық бірліктерге қатысты болу және олардың өздігімен басқарылатын органдарға бағынышты болуы заңмен бекітіледі, және де адамның тұрғылықты жерімен байланысты болады.

Тәжірибе көрсетіп отырғандай, жергілікті өзің-өзі басқару органдары меншіктік құқықтық қана емес, сонымен қатар қоғамдық билік органдарына тән қоғамдық-құқықтық сипатқа да ие болған (ортақ міндетті шешімдерді қабылдау, салықтар жинау және т.б.). Қауымның орындауына нақты бекіткен меншіктік қауымдық (жергілікті) істер мен мемлекеттік істерді нақты шектеулерін беру мүмкін еместігі белгілі болды. Жергілікті өзің-өзі басқару органдарымен шешілетін мәселелер таза қоғамдық қана болып санала алмайды, және мемлекеттік мәселелерге қарсы келмеуі керек, сонымен қатар олар өздерінің мағынасы бойынша (жол құрылысы, жергілікті салықтар, білімді, мәдениетті, денсаулық сақтау бөлімдерін басқару және т.б.) мемлекеттік басқарудың жергілікті мәселелерінен айрықша болмауы тиіс. Бұл мәселелер тек қана жергілікті тұрғындардың ғана емес, сонымен қатар мемлекеттің де қызығушылықтарын қанағаттандырады.

Қоғамдық теорияны критикалық тұрғыдан бағалайтын пікірлердің негізінде өзің-өзі басқарудың мемлекеттік теориясы дамиды, бұл тұжырым XIX ғасырда ұлы неміс ғалымдары, Лоренц Штейн мен Рудольф Гнейстпен жасалынған болатын.

Бұл тұжырымға сәйкес:

1) өзің-өзі басқару – бұл жергілікті мемлекеттік басқаруды ұйымдастыру үлгілерінің бірі;

2) жергілікті өзің-өзі басқару аймағында барлық өкілеттіліктердің бастаулары болып мемлекеттік билік саналады, тек ол ғана жергілікті өзің-өзі басқару органдарын үлестіреді;

3) орталықтандырылған мемлекеттік басқару үкіметтік шенеуниктермен емес, жергілікті басқаруға қызығушылық туғызған жергілікті қауымдастықтардың, жергілікті тұрғындардың тандалынып алынған өкілдерімен іске асады.

Жергілікті өзің-өзі басқару органдарымен шешілетін жергілікті тұрғыдағы мәселелер мемлекеттік мәселелерге қарағанда өзгеше болады деп айтуға болмайды. Алайда кейбір мемлекеттік басқарудың амалдарын жергілікті қауымдастықтарға енгізу мемлекеттік тұжырым тарапынан қарайтын болсақ, жергілікті деңгейдегі осындай мәселелерді әлдеқайда әсерлі шешу үшін осындай тәсілді қолдану керек екендігі белгілі болады. Орталықтандырылған мемлекеттік басқару барысында мемлекеттік шенеуниктер өздері бақыламайтын жергілікті тұрғындарға бағынышты болмайды, сол себепті жергілікті мәселелер бастамаларынан және өзіңдіктерінен айырылады.

Ортақ мемлекеттік тұжырым шегінде өзің-өзі басқару екі негізгі бағытты ұстанады: саяси (Гнейст) және заңды (Штейн).

Рудольф Гнейст, ағылшындық үлгідегі жергілікті өзің-өзі басқару тәжірибесіне сүйене отыра былай деп тұжырымдаған, яғни өзің-өзі басқару – қайтарылмайтын негізде жергілікті тұрғындардың ортасынан сыйлы, қадірлі адамдармен жүзеге асқанда ғана қызмет ете алады, ол адамдар жалпы өз қызметінің барысында өзің-өзі басқарудың құрылу тәртібінің аясында басқару органдарының еркіндігін көрген, кейде жекеленген қызмет түрлерін алмастырған болатын. Бұл бағыт кең қолдау тапқан жоқ.

Көптеген ғалымдар Лоренц Штейннің ұстанымын қолдады, ол жергілікті өзің-өзі басқару органдарының өз еріктігінің негізін мемлекеттік қатысты емес органдардың емес, керісінше жергілікті қауымдастықтар органдарының қызметінен көре алды, ал сол жергілікті қауымдастықтардың органдарына мемлекет мемлекеттік басқарудың нақты бір мәселелерін орындауды жүктейді.

Л. Штейннің айтуынша, жергілікті өзің-өзі басқарудың спецификасы мынада, яғни өздігімен басқарылатын аймақтық ұжымдар құқықтың ерекше субъектілері және мемлекетпен өзіңдік қатынаста болатын ерекше заңды тұлғалары болып саналады. Тек осы ғана жайт жергілікті басқару органдарын мемлекеттік органдардан ажыратады. Мемлекеттік органдар өз кезегінде мемлекеттік, меншіктік қажеттіліктерден ерекшеленбей, мемлекеттің атынан, мемлекеттік қызығушылықтарды қанағаттандыру үшін қызмет етеді. Сол себепті мемлекет пен оның органдары арасында заңдық қатынастар мүмкін емес.

XIX ғасырда жарық көрген Токвиль, Штейн, Гнейсттің және т.б. ғалымдардың еңбектерінде жергілікті өзің-өзі басқару түсініктердің негізі қаланған болатын, және олар муниципалдық органдардың қазіргі заманғы маңызы мен оның қоғаммен басқарылудағы демографиялық жүйедегі орның анықтауға негіз болды.

Сонымен, муниципалдық басқару жергілікті аймақтардағы мемлекеттік басқарудың қатысты қайта орталықтандырылған үлгісі ретінде болады.

Муниципалдық қызметтің екі жақты сипаты (жергілікті істердегі өзіңдік еріктігі және жергілікті деңгейдегі нақты бір мемлекеттік қызметтерді іске асыру) өз келбетін муниципалдық басқарудың дуализмдік тұжырымынан көреді. Осы тұжырымға сәйкес муниципалдық органдар мемлекеттік әкімшіліктің құралы ретінде болуы тиіс, себебі, нақты бір басқарушылық қызметтерді іске асыру барысында жергілікті қызығушылықтардың шегіне шығып кетеді.

Әлеуметтік қызмет көрсетудің тұжырымының шегінде барлық муниципалдық қызметтің негізгі мақсаты болып қауымдастық тұрғындарының жағдайы саналады. Сол себепті тұрғындарға көрсетілетін қызметтер желісін дамыту амалдары мен түрғындарға қызмет көрсетуді ұйымдастыруға аса көп көңіл бөлінеді.

Келтірілген тұжырымдармен қатар әлеуметтік-реформалық муниципалдық концепциялар да қалыптасқан. Бұл концепциялар буржуазиялық жергілікті өзің-өзі басқарудың әлеуметтік даму эволюциясының мүмкіндіктерінен туындайды. Бұл қазіргі заманғы қоғамның әлеуметтікке көтеріліссіз трансформациялау жолдарының бірі болып қарастырылады.

Жергілікті басқарудың көптеген түрлері бар, ол муниципалдық құқықтың әлемнің әр түрлі мемлекеттерінде дамуының ерекшеліктерін анықтайды.

Ұлыбританияда – классикалық муниципалды үлгілердің отанында – англосакондық деген атқа ие болған жергілікті басқарудың түрі қалыптасқан болатын. Осыған ұқсас муниципалдық жүйе АҚШ-та, Канада, Австралия, Жаңа Зеландия және т.б. елдерде өз қызметін жүргізе бастады.

Осы жүйенің ерекше бір сипатынын түрі – жергілікті тандаулы органдарды қамтамасыз ететін үкімет өкілінің өкілеттіліктерінің жоқ болуында. Муниципалитеттер оларға парламентпен жүктелген билікті іске асыратын автономдық құрылым түрінде қарастырылады.

XIX Ұлыбританияда бір қағида бекітілді, ол бойынша муниципалдық органдар оларға тек заң тура рұқсат берген істерді жүзеге асыра алатын болған. Бұл муниципалдық құқықтың қалыптасуындағы британдық парламенттің ролін ашық көрсетіп тұр. Муниципалдық басқарудың құқықтық базасы меншікті және жергілікті статуттармен құрылған болатын, ал оларды муниципалдық органдардың өкілеттілігін анықтай отыра, орталықтандырылған билік органдарымен оның қарым-қатынастарының негізінде парламент қабылдайтын болған.

1689 жыл мен 1832 жыл аралығында парламентпен 200-ге жуық осындай актілер қабылданды, ол 1834 жылы кедейлерді қорғау туралы Заңды қабылдау үшін негіз болды, осы заң қазіргі заманғы жергілікті басқарудың жүйесін құруға негіз болған акт болып саналады. Бұл акт төлейтін аппаратпен әркез жұмыс істейтін басқарушылық жүйені құрауды қарастырады, ал ол өз кезегінде барлық жергілікті биліктің қызметінің негізі болып саналады. Муниципалитеттер шенеуниктерді тағайындауға, кедейшіліктің ликвидациясымен байланысты әр түрлі іс-шараларды жүргізуге құқылы болады. 1835 жылы муниципалдық корпорациялардың негізгі актісімен Англия мен Уэльстің 178 қаласында құқықтық статус бекітілген болатын. Осы акт муниципалдық кеңесшілерді таңдауды, отырыстардың жаңғыруын және тағы да басқа жайттарды сипаттады. Осындай және келесі актілердің көмегімен парламентте жүз жыл ағымында британдық муниципалды органдардың қазіргі заманғы жүйесі құрылған болатын.

Муниципалды қызметті құқықтық қамтамасыз ету бойынша көпжылдық парламенттік қызметтің өзіндік қорытындысы мынадай: ұжымдық сипаттағы 1972 жылғы жергілікті басару Заңы (Англия және Уэльс) және 1973 жылғы жергілікті басқару Заңы (Шотландия). 1985 жылы Ұлыбритания парламенті жергілікті басқару туралы Заң қабылдады, ол заң жалпы Лондон мен Англияның жергілікті басқаруына өзгерістер еңгізді. Жергілікті басқаруға қатысты соңғы акт 1988 жылы қабылданды. Олар әр түрлі келісімдер мен келісім шарттарға заңды тұлға ретінде қатысатын корпорациялардың муниципалдық органдарының қызметін ретттейтін сот прецеденттері мен алдыңғы заңдарының нормаларын өзіне сіңірген болатын.

Ортақ (қоғамдық) парламенттік актілер муниципалитеттің корпорация ретіндегі беделін бекітеді; жергілікті органдардың автономиясын қамтамасыз етеді; жергілікті өкілетті органдардың жұмысын бақылауды іске асыру бойынша үкіметтік мекемелер қызметінің құқықтық негіздерін бекітеді. Орталық билік пен муниципалитеттің арасындағы қарым-қатынас inter vires қағидасымен (өз мүмкіндіктерін шегінде әрекет ету) анықталады, яғни ол бойынша муниципалитеттер тек өздеріне заңмен тура бекітілген іс-әрекеттерді ғана жүзеге асыра алады. Кері болған жағдайда жергілікті биліктің актілері қызметтерінен асуға өкілеттіліктерінің жоғарылауына (ultra vires) байланысты мүлтіксіз болып саналады, және сотпен еш қандай заңдық күші жоқ деп саналуы мүмкін.

Жергілікті билік органдарының қызметің құқықтық реттеуде басты рөлді жергілікті және жеке парламенттік заңдар атқарады, олар қосымша өкілеттіліктер мен жеңілдіктерді, сонымен қатар қайта легирацияланған заңнамалық (субординациялық) актілерді бекітеді

Жергілікті өзің-өзі басқарудың англосанкстік жүйесімен қатар шет елдік мемлекеттердің бір қатарында жергілікті басқарудың француздық үлгісіне негізделген муниципалдық жүйе қызмет етеді. Франциядағы өзің-өзі басқаруды ұйымдастырудың ерекше қағидалары XVIII аяғында және XIXғасырдың басында қаланған болатын, және Англияда құрылған жергілікті өзің-өзі басқаруды ұйымдастырудың негізі болған бастаулардан ерекшеленді.

Францияға жергілікті басқару мен өзің-өі басқарудың жоғары орталықтандырылған деңгейі тән болды. Ол орталықтандырылған биліктің әкімшілік бақылау жүйесінің жергілікті органдарда, орталық және жергіліктілердің арасындағы қатынастардың бюрократиялық субординацияларында дамуында байқалатын. «Қамқорлаушы орталық биліктің қарамағында әр түрлі атты иелеген құралдардың кең жинағы бар болатын (жою, мақұлдау, уақытша тоқталу, орын алмастыру, қайта қарау, пiкiр, орнынан түсу, тарату және т.б.), бірақ олардың барлығы ортақ мақсатты иеленді, яғни өздеріне жергілікті ұжымдардың қызметінің қатаң бағынуымен сипатталады.

Қауымдар мен департаменттердің өздігімен қызмет етуіне, өзінше ұсынуына, құрылуына, жаңа қызметтерді ұйымдастыруына, жобаларды жасау және іске асыруына және тағы да басқа жайттарға байланысты қалыптасқан алдын-ала бақылау «қарусыздануға» әкелді. Жергілікті басқару жүйесінде үкіметтік биліктің өкілі болатын және жергілікті қызметтің барлық бағыттарын анықтаған префект басты рөлді атқарды. Басқарудың әкімшілік механизмінде осындай маңызды институттың пайда болуы бөлінбейтін ұлт және бірлік қағидасының 1789 жылғы Көтерілісінен кейінінгі бекітулерден кейін реттелген болатын. Ертеректе басқару жүйесіне тән болған аймақтық алуантүрлілік келесідей жіктелді: яғни департаменттер құрылды, олардың басшылары болып оларға бағынышты территорияларды басқаруда кең көлемде өз билігін жүргізе алатын орталық биліктің өкілдері тағайындалды. Бұл жоғары орталықтандырылған жүйе Францияда 200 жылдай қызмет етті.

1982 жылы жүргізілген қайта орталықтандыру үрдісі территориялық ұжымдардың қызметтерін кеңейте түсті, олардың өз істерін шешуде үлкен еркіндігін қамтамасыз етті, және де олардың жергілікті аймақтардағы орталық биліктің жеткілікті мықты позицияларын ұстап қалуды қамтамасыз етті. Орталықтандырылған биліктің жаңа үкіметтік саясатын іске асыру мақсатында 1983 жылы қауымдардың, департамаенттердің, аймақтар мен мемлекеттердің арасындағы құзыреттерді бөлу туралы Заң мен қаржыландыру көздерін бөлу туралы Заңдары қабылданған болатын. Бұл актілер кейіннен басқа да заңдармен толықтырылды, ол заңдар аймақтардың, жергілікті басқару аппаратының ұйымдастырушылық құрылымының мәселелерін, жергілікті сайлауларды жүргізуде, аймақтар аралық әріптестіктер мен жергілікті тұрғындардың биліктің жергілікті органдарының қызметінде кең қолданылды.

Франциядағы жергілікті өзің-өзі басқарудың негізі болып қауымдастықтар саналады, олардың жалпы саны 36 мыңды құрайды. Көп жағдайларда олар аз көлемді болады: қауымдастықтардың 90% 2000-ға жуық тұрғыннан тұрады. Әр қауымдастықтың өз Кеңесі бар, оның құрамына 9 дан 49-ға дейін көлемдегі мүшелер кіреді (кейбір ірі қалалардың аймақтарына басқаша үлгідегі квота қарастырылған). Әр Кеңес өз құрамынан мэрді тандайды, және де сайлаушылардың санына байланысты 2 ден 13 аралығындағы көлемде тұрақты депутаттарды тағайындайды. Мэр және депутаттар муниципалитет атты органды құрайды, және сол органда өз өкілеттіліктерінің мерзімі өткенге дейін қызмет етеді. Мэр өз қызметі барысында муниципалдық кеңестің және департаменттегі мемлекеттік өкілдің әкімшілік бақылауында болады, сондықтан ол мемлекеттік қызметкер ретінде де және жергілікті өзің-өзі басқарудың басшысының қызметінің ретінде де бола алады.

Франция департаменті екі бағытты: біріншіден, бұл биліктің “деконцентрация” органдары, екіншіден, бұл мемлекеттік басқару жүйесінің қайта орталықтандырылған бірліктері.

Аймақтар Кеңесі орталықтандырылған билік органдарының белгілі бір қызметің атқарса, бақылаудағы территориялардың бірлескен саясатын дамуды іске асыру бойынша орталық және жергілікті билік органдарының қызметінің координациялануына әсер еткен жағдайларда, қайта орталықтандырылған басқару жүйесінің құрама бөліктеріне осындай аймақтар жатады.

Соңғы жылдарда Франция мен Ұлыбритания елдерінде жүргізілген муниципалдық реформалар белгілі бір шамада жергілікті өзің-өзі басқарудың негізгі екі жүйесінің айырмашылықтарын әлсіретті, алайда бұл айырмашылықтарды толығымен жоя алмады.

Жергілікті өзің-өзі басқарудың англосаксондық және франциялық моделдерімен өзіңдік муниципалдық жүйе ретінде, әдетте, ГФР-нің жергілікті өзің-өзі басқару (коммуналдық) жүйесін көрсетіп жатады.

XIX ғасырдың басында осы мемлекеттің муниципалдық (коммуналдық) құқығының дамуында маңызды орынды фон Штейн баронының үкіметтік реформалары алды. Жергілікті өзің-өзі басқарудың құрылыуының құқықтық негізі болып, пруустік қалалар Жарғысы саналды, оны фон Штейн 1808 жылы еңгізген болатын. Ол қауымдық өзің-өзі басқару жүйесінің дамуын болжады: қалалық өкілеттілік органмен қатар ұжымдық атқарушылық орган – магистрат қалыптасты. Оны бургомистр басқарды, ал ол өз кезегінде биліктің үкіметтік органының өкілі болып қатар қызмет ететін болған.

Фон Штейн баронының реформасында бірегейлі тұтас ұйымға айналып кеткен үкіметтік органдар мен жергілікті өзің-өзі басқару органдарының қатар болуының жою идеясы қарастырылған болатын. Жарғыға байланысты жергілікті өзің-өзі басқару органдары тек қана жергілікті істерді шешіп қоймай, мемлекеттің бұйрығына да бағынуы тиіс еді. Кейіннен осы магистраттар мемлекеттік басқару жүйесіне еңгізілген болатын.

XX ғасырдың басында қауымдардың мемлекеттендіру үрдісі жүріп, олар мемлекет тарапынан қатаң бақылауға алынды, мемлекет олардың қызметің басқаруды жүзеге асырды. Бұл республикалық заңнаманың тура әсер етуінің қорытындысы болды, яғни, бір жағынан, коммуналдық ортадағы мемлекеттік органдардың компетенцияларының дамуы болса, екінші жағынан, қалалық және ауылдық қауымдастықтарды мемлекеттік мәселелерді орындау үрдісіне араластыру болды. Ең алдымен, осындай қарым-қатынастар қаржы аймақтарында пайда болды.

ГФР -дағы жергілікті билік органдары қазіргі уақытта аудан және қауым рангтерінде аудандар мен қалаларда қалыптасаы. Қазіргі заманғы германиялық доктринаға сәйкес өзің-өзі басқару дегеніміз, мемлекеттік амалдар қоғамдық құқығы бар заңдық тұлғалармен шешілетін болған. Басқа сөзбен айтқанда, мемлекет өз қызметінің кейбір бөлігін өзің-өзі басқару органдарының қызметіне жүктейді. Сонымен, федерация және жер, мемлекеттік басқарудың жалғыз субъектілері бола алмайды: қауымдастықтар мен аудандар оларға артылған өзің-өзі басқару институттарының қызметтерін атқарады, немесе, өз қызметтерінің шегінде мемлекеттік органдардың бұйрығы бойынша мемлекет тарапынан да қызметтер атқарады.

ГФР -да жергілікті билік органдарына қатысты федералдық заң жоқ: өзің-өзі басқарудың негізін қалаушы бастаулары мен қағидалары Негізгі Заңның 28 бабында келтірілген. ГФР-дағы қауымдастықтардың ахуалдары келесідей сипатталады.

- қауымдастықтар өз жауапкершілігінің шегінде өз территорияларында барлық әкімшілік қызметтерді атқарады, ал егер осы қызметтер басқа басқарудың құрылымдарына заңмен жіктелген болса, олар үшін жауап бермейді;

- қауымдастықтар заңға қарама-қайшы келмейтін жарғыға сәйкес өз қызметін реттеп отырады;

- қауымдастық заңдарға сәйкес, жергілікті деңгейдегі мәселелерді өз жауапкершілігіне алып, өздігімен шешуге құқылы.

Қауымдастықтарды құру және қауымдастықтарды біріктіру мәселелері федералдық жерлерде әр түрлі шешеледі.

ГФР - да қауымдастықтардың ұйымдасу құрылымының 4 негізгі түрі бар:

а) магистратті;

б) бургомистерлік;

в) солтүстік-германиялық;

г) оңтүстік-германиялық.

Муниципалдық ұйымдастырудың нақты бір спецификалық қасиеттері Италия, Жапония сияқты елдерде де байқалады. Басқа да шет елдік мемлекеттерде муниципалдық басқаруды ұйымдастыру жоғарыда айтылған мемлекеттердегі сияқты өзінің негізінде өзің-өзі басқарудың бастауын алады, және де еш айырмашылығы болмайды.

Муниципалдық басқарудың құқықтық негізін конституциялық заңдар мен ағымдағы заңнамалардың нормалары құрайды. Осыны ескере отыра, барлық елдерде бірдей жергілікті өзің-өзі басқарудың ахуалдары Негізгі заңға қатысты бекітілмейтінің ескерген жөн. Мысалы, Дания және Норвегия Конституцияларында келесідей түсініктер жоқ, яғни осы мемлекеттерде жергілікті өзің-өзі басқарудың мықты дәстүрлері бар болса да, оларды конституциялық деңгейде бекітуді жөн көрген жоқ.

Әдетте жергілікті өзің-өзі басқаруды ұйымдастырудың мәселелері жергілікті басқаруға қатысты арнайы заңдарда, сонымен қатар, кейбір салалық заңнамалық актілерде бөлшекті түрде регламенттенеді. Сондықтан да бір қатар мемлекеттерде жергілікті басқару туралы тұтас заң қызмет етсе, енді біреулерінде, өзіңдік басқару органдарының жекеленген түрлеріне қатысты заңдар қолданылады. Федеративтік мемлекеттерде (АҚШ, ГФР және т.б.), әдетте, жергілікті өзің-өзі басқаруға қатысты арнайы федеративтік заңдары болмайды, яғни, олар федерация субъектілеріне (штаттарға, жерлерге және т.б.) жергілікті өзің-өзі бақару мәселелерін заңнамалық түрде реттеп отыруға толыққанды құқық береді.

Көптеген мемлекеттер жергілікті өзің-өзі басқару жүйесінің құрылуының унификациясының жеткілікті жоғары дәрежесін иеленген, сондықтан да олар жергілікті өзің-өзді басқаруға қатысты заңнамаларда да өз көрінісін тауып жатады (Франция, Италия және т.б. мемлекеттерде).

Басқа мемлекеттерде жергілікті өзің-өзі басқаруды ұйымсдастыру оның үлгілерінің көп қырлылығын көрсетеді. Мысаы, жергілікті өзің-өзі басқаруды ұйымдастыруда АҚШ және ГФР мемлекеттерінде федерация субъектілерінің арасында айрықша айырмашылық бар. Сондай жағдайдағы АҚШ-тағы осы тектес айырмашылықтар бір штаттың шегінде де байқалады. Жергілікті өзің-өзі басқаруды ұйымсдастырудың ерекшеліктері қалалық және ауылдық аймақтарда да (қауымдастықтарда) байқалып жатады. Қалалық өзіңдік басқару бұл әкімшілік, ауылдық өзіңдік басқарумен салыстырғанда әлде қайда дамыған аппарат болып саналады.

Еуропа елдерінің муниципалдық құқығының негізгі көзі болып, жергілікті өзің-өзі басқарудың Еуропалық Хартиясы саналады, ол Еуропадағы жергілікті және аймақтық билік органдарының Тұрақты конферанциясының ұсынылуымен Еуропа Кеңесінде қабылданып жасалынған болатын. Хартия преамбуладан тұрады, онда Хартияға қол қойған Еуропа Кеңесінің мүшелері-мемлекеттердің мақсаттары келтіріліп қосымша үш бөлімнен тұрады. Хартияның 1 бөлімі «Жергілікті өзің-өзі басқарудың конституциялық және заңнамалық негіздері» деп аталды; онда жергілікті өзің-өзі басқару түсініктері келтірілген, жергілікті өзің-өзі басқару органдарының қаржыландыру көздері туралы айтылған, жергілікті өзің-өзі басқару органдарының бірігуіне деген құқығы туралы және т.б. айтылған. Хартияның 2 бөлімі Хартияға қол қойған мемлекеттердің өзіне жүктеген міндеттерін бекітеді; Хартияның қызметі тарайтын өзің-өзі басқару органдарын айтады. Хартияның III бөлімінде Хартияның қол қойылу тәртібі, ратификациясы, және оның заңдық күшке енуі, сонымен қатар денонсациясы келтірілген болатын.

1993 жылдың 8 желтоқсанында қабылданған «ҚР әкімшілік-территориялық құрылымы туралы» ҚР Заңына сәйкес (2 бап, 2007 жылдың 1 қаңтарында өзгертілген), Қазақстан Республикасының территориясының республикалық және жергілікті негіздегі оптималдық бастаулардың мемлекеттік басқаруларын іске асыруда негізгі екі категорияға бөлінді, яғни аймақтар мен елді мекендер.

Аймақ – республика тарапынан құрылатын және басқарылатын бірнеше елді мекендер тұратын республика территориясының бір бөлігі.

Аймақ болып республикалық әкімшілік-территориялық құрылымдардың негізгі звеньялары болып, облыс, аудан және ауылдық округтер саналады.

Елді мекендер – ол республиканың жиынтықты толықтырылған территорияларының бірі, яғни ол 50 адамнан аз болмайтын шаруашылық немесе басқа да қоғамдық қызметтің қорытындысында пайда болған, заң тәртібінде ескеріліп тіркелген, және де жергілікті өкілетті және атқарушылық органдармен басқарылатын болған.

Қазақстан Республикасының территориясында орналасқан елді мекендер қалалық және ауылдық болып бөлінеді.