Международные отношения и международное право

Косово дағдарысы және оны реттеу үрдісі еуропалық қауіпсіздіктің жаңа жүйесін қалыптастыру тағдырына шешуші әсер етті. Косово дағдарысын реттеу тәжірибесі, кеңестік одақтан кейінгі аумақта шешімін таппаған дағдарыст тұрғысынан Қазақстанның ЕҚЫҰ төрағалық етуінде маңызды.

The Kosovo conflict and process of its settlement had deciding influence on destiny of new system of the European safety. Experience of settlement of the conflict in Kosovo is important for Presidency of Kazakhstan in OSCE in a context of the frozen conflicts of the post-Soviet territory.

Еуропа континентіндегі экологиялық мәселелердің өзектілігі және қиындығы барлығымызға танымал. Осыған орай мемлекеттік және халықаралық институттар деңгейінде Еуропада табиғи ортаның ластану ауқымын тастандылардың барлық түрлеріне қатаң стандарттар қою арқылы, ресурсты сақтайтын технологияларды енгізуді стимулдау арқылы төмендетуді мақсат етіп қоятын орталықтанған құрылымдық экологиялық саясат жүргізу қажеттілігін түсінген болатын.

Еуропалық Одақ соңғы 50 жылда қоршаған ортаны қорғау саласында жеке саясатын жүргізіп келеді. Кең ауқымда табиғатты қорғау сипаттағы шаралар жүргізілді, мүше-мемлекеттердің экологиялық қызметін реттеу мен үйлестіру үшін құқықтық база құрылған, қоршаған ортаның сапасын қорғау мен жақсартуға жаңа бағыттар құрастырылып, енгізілген.

Еуропалық Одақ қазіргі таңда халықаралық табиғатты қорғау ынтымақтастығы саласында әлемдегі көшбасшылардың бірі. Сонымен қатар ЕО-ның экологиялық саясаты және қызметі қоршаған ортаны қорғау саласында ғаламдық шаралармен, соның ішінде БҰҰ-ның басшылығымен жүргізіліп жатқан шаралармен де тығыз байланысты.

Қоршаған ортаны қорғау - ЕО қызметінің басқа да интеграциялық бағыттарымен қатар жүретін басым бағыттарының бірі. ЕО қоршаған ортаны қорғау саласында кең ауқымды компетенцияға ие, жалпы еуропалық нормативтік актілердің басым көпшілігі осы салада шығарылады. Осыған орай Ресей зерттеушісі П.А. Калиниченконың пікірінше, қазіргі таңда Еуропалық Одақ құқығында арнайы сала – ЕО-ның қоршаған орта құқығының бар екендігін айтуға болады [2]. Сонымен бірге ЕО-ның экологиялық және қоршаған орта саласында халықаралық ынтымақтастықты жүзеге асыруға қажетті өкілеттігі бар.

Алайда барлығы қазіргідей болған жоқ. Бастапқыдағы 1957 жылғы Рим келісімшарты ЕО-ға қоршаған орта саласында өкілеттік берген жоқ еді [3]. Сол жылдары ЕО-мен жүзеге асырылып жатқан шаралары бұл саланы тек жанама түрде ғана қамтыған болатын, шаралар тек экономикалық және әлеуметтік маңызды мақсаттарға жету үшін жүзеге асырылды. Табиғатты қорғау қызметі факультативті түрде іске асырылды. Бірақ ХХ ғасырдың 70-жылдары Еуропада экологиялық дағдарыстың шиеленісуімен Еуропалық Одақ деңгейінде экологиялық шараларды жүзеге асыру қажеттілігі туындады. 1970 жылдары ЕО мемлекеттері басшыларының мәжілістерінде ұйымның қоршаған ортаны қорғау саласында қызметін дамыту туралы шешімдер қабылданды. Соған қарамастан құрылтай келісімшарттың жағдайлары қайта қаралған жоқ, яғни ЕО-ның қоршаған ортаны қорғау саласында өкілеттігі қарастырылмаған еді.

Жалпы алғанда қоршаған ортаны қорғау бойынша шаралардың алғашқы кезеңдерінде 1972 жылдан бастап өндірістік қалдықтар, судың және ауаның ластануы мәселелерін реттейтін 200-ге жуық заңнамалық актілер қабылданды. Бұл кезеңге тән ерекшелік экологиялық мәселелерге вертикалды және секторлық тәсіл қолданумен сипатталады, бұл тәсілдерге қоршаған ортаны қорғау саласында ЕО-ның алғашқы әрекет бағдарламалары негізделді.

• 
  қоршаған орта жағдайын сақтау, қорғау және жақсарту;
  
• 
  адамдардың денсаулығын қорғау бойынша қамқорлық;
  
• 
  табиғи ресурстарды рационалды пайдалануға қол жеткізу;
  
• 
  қоршаған ортаны қорғаудың аймақтық және ғаламдық мәселелерін шешуге бағыт-талған шараларға халықаралық деңгейде әрекет ету.
  

ЕО-ның қоршаған ортаны қорғау саласындағы қызметі үш ерекшелікке негізделеді:

• 
  ЕО-ның экологиялық өкілеттігі мүше-мемлекеттердің өкілеттігімен бірегей;
  
• 
  ЕО-ның экологиялық қызметі еуропалық интеграцияның басқа бағыттарымен тығыз байланысты.
  

Маастрихт келісімшартында қоршаған орта саласында ЕО-ның әрекет бағдарламаларына талаптар анықталған, сонымен қатар табиғат қорғау шараларын қаржыландыруға қатысты жағдайлар қарастырылған. Субсидиарлық принципі экологиялық баптардан алынып, ЕО қызметінің ортақ принциптерінің біріне айналды.

1997 жылғы Амстердам келісімшарты ЕО-ның құрылтай келісімшарттарына бірқатар өзгерістер енгізді және де экологиялық заңнаманың әрі қарай трансформациялануы мен дамуына негіз салды. Амстердам келісімшарты «тұрақты даму» принциптерін ұстанатын-дығын растады. Сонымен қоса экологиялық интеграция барлық мүше-мемлекеттерге және де ЕО-ға кіруге үміткерлерге міндетті талап болды. Салыстырып қарайтын болсақ, 2000 жылғы ЕО-да институционалдық реформалар жүргізу мақсаты болып табылатын Ница келісім-шарты қоршаған ортаны қорғау саласында айтарлықтай өзгерістер енгізуді қарастырмады. Қазіргі таңда ЕО-ның экологиялық қызметі ЕО туралы келісімшарттың 174-176 баптарына сәйкес, сонымен қатар ішкі нарықтың жұмыс атқаруын қолдау мақсатымен мүше-мемлекеттердің экологиялық заңнамасын келістіру бойынша Одаққа өкілеттік беретін аталған келісімшарттың 95-бабының негізінде жүзеге асырылады [7]. Экологиялық интеграцияның міндетті сипатқа ие болуына байланысты ЕО-да экологиялық сертификация жүйесі (Green Star System) құрылды. Ол 1998 жылы Еуропалық кеңестің Кардиффтегі отырысында «Интеграция үшін серіктестік» бағдарламасы шеңберінде қабылданған болатын. Осы жүйенің әрекетіне ең алғаш болып ЕО-ның энергетикалық, көлік және ауылшарушылық саясаты түсті. Кейініректе интеграцияның бұл түрі ішкі нарықты дамыту, балық шаруашылығы, өндіріс және қаржы саласын дамыту саясатына таралды.

ЕО-мен жүзеге асырылып жатқан қоршаған ортаны қорғауды құқықтық реттеу саласына экологиялық стандартизация, қоршаған ортаға антропогендік және техногендік әсерді бағалау, экологиялық ақпаратты жинақтау және өңдеу, қоршаған орта жағдайының мониторингі, экологиялық сертификаттау, экологиялық менеджмент және экологиялық аудит, қаржыландыру механизмдерін дамыту және экологиялық құқықты қорғау сияқты шаралар енді [8].

Осылайша 1990 жылдардың ортасы экологиялық саясаттың ЕО қызметінің басым бағыттарының бірі ретінде болуымен сипатталады. Сонымен қоса 1998 жылдан бастап Еуропалық Комиссия және Еуропалық Кеңес Венада (1998 жылдың 11-12 желтоқсаны) қоршаған орта мәселелері Еуропалық Одақ саясатының барлық бағыттарына қосылатындығы жарияланды.

ЕО-ның шараларына қатысты «горизонталды» тәсіл қолданыла бастады, оның басты принципі қоршаған ортаны ластауға алып келетін барлық салаларды есепке алу болып табылады.

Қазіргі кезеңде ЕО-да қоршаған ортаны құқықтық реттеуді жетілдіру жүзеге асырылуда. Атап айтсақ, экологиялық ақпаратты жинақтау және өңдеу, қоршаған ортаның мониторингі, экологиялық сертификаттау, қоршаған ортаға әсер етуді бағалауға экологиялық шараларды қаржыландыру жүйесінің құқықтық негізін құрайтын актілер өзгеріске ұшырады.

Экологиялық стандартизациялау және сертификаттау саласында көптеген нормаларды кодификациялау талпыныстары жасалынуда.

Еуропада экологиялық саясатты жүзеге асырудың басты элементі қоршаған ортаны қорғау мәселесін ЕО Конституциясының жобасына енгізу болып табылады.

Маастрихт келісімшартына қол қойғаннан бастап ЕО біртіндеп «экологиялық одаққа» айнала бастады [9]. ЕО-ның мүше-мемлекеттері қоршаған ортаны қорғау міндеттерін саясаттың барлық салаларында іске асырылып жатқан нормативті-құқықтық актілермен интеграциялауға міндетті. ЕО қоршаған ортаны қорғау туралы көптеген директиваларды қабылдайды. Оны мүше-мемлекеттер ұлттық құқыққа инкорпорациялауы керек.

ЕО-ның әрбір институттарының жұмыс атқаруы экологиялық проблематиканы қамтиды. ЕО деңгейінде қоршаған ортаны қорғау мәселесімен: Еуропалық комиссия, Еуропалық парламент, Еуропалық кеңес және 1990 жылы құрылған қоршаған орта бойынша Еуропалық агенттік айналысады. Қоршаған орта бойынша Еуропалық агенттік және экологиялық ақпарат және бақылау Еуропалық желісін құру туралы Қаулыда бұл ұйымдарың мақсаты - ЕО-ны, мүше-мемлекеттерін, сонымен қатар ЕО-ға мүше емес мемлекеттерді объективті және шынайы ақпаратпен қамтамасыз ету, қоршаған ортаны қорғау бойынша шараларды жүзеге асыру, қоғамды қажетті түрде ақпаратпен қамтамасыз ету. Қоршаған орта бойынша Еуропалық агенттік және экологиялық ақпарат және бақылау Еуропалық желі ұйымдарының қызметтеріне Еуропалық инвестициялық банк, Аймақтар комитеті және Экономикалық және әлеуметтік комитет белсенді қатысады.

Атап өтетін тағы бір жайт, Еуропалық Одақтың экология саласындағы тәжірибелік қызметі қоршаған ортаға қатысты арнайы орта мерзімді әрекет ету бағдарламаларымен жүзеге асырылады. Одақтың қоршаған орта саласындағы әрекет бағдарламалары – ұйымның жарқын болашақтағы басым шараларын анықтайтын саяси-құқықтық құжат. Жоғарыда атап өткен экологиялық саясат жүргізу кезеңдері шеңберінде Қауымдастық осындай алты бағдарлама қабылдаған. Олардың ең біріншісі атап өтілген екінші кезеңде Еуропа мемлекеттерінің экология мәселесіне көңіл аудара бастаған кезеңде 1973 жылы қабылданып, бүгінгі күнге дейін қоршаған орта саласындағы классикалық құжат болып табылады. Келесі экологиялық әрекет бағдарламалары 1977 жылы (Екінші бағдарлама), 1983 жылы (Үшінші бағдарлама), 1987 жылы (Төртінші бағдарлама) қабылданды. 1993 жылы қабылданған Бесінші әрекет ету бағдарламасы мазмұны жағынан фундаменталды болып, «Тұрақтылық бағытында» деген атпен шықты. Қазіргі таңда жүзеге асырылып жүрген Алтыншы әрекет ету бағдарламасы Еуропалық Парламент және Кеңестің 2002 жылғы №1600/2002 шешімімен бекітілген. Бұл бағдарлама алдыңғы бағдарламаларға қарағанда мерзімі жағынан ұзағырақ, яғни 2012 жылға дейін 10 жылға арналған. Бағдарлама толығымен алғанда қауымдастықтың экологиялық шаралар жүргізуде үш шартты қамтамасыз етуге бағытталған: 1) қоршаған орта қажеттіліктерінің ЕО қызметінің әртүрлі бағыттарына интеграциялау, экологиялық шарттылық принципін жүзеге асыру; 2) тұрақты дамуға бағытталған шараларды жалғастыру; 3) экологиялық шараларды Еуропалық Одақтың қазіргі және болашақ кеңеюін ескере іске асыру.

Осылайша ЕО-ның ортақ экологиялық саясаты институционалды жетілген аймақтық саясаттың үлгісі бола алады.

Еуропалық Одақтың экологиялық саясатының қалыптасуын және дамуын, оның осы саладағы өкілеттігін сараптау экологиялық саясат саласында қомақты жинақталған тәжірибе туралы айтуға негіз болады. Еуропалық Одақ елдерінде қалыптасқан экологиялық стандарттар мен құрастырылған бағдарламалар өзінің ұлттық экологиялық саясатын дамытуға және жетілдіруге мүдделі Қазақстан үшін, аймақтың басқа мемлекеттері үшін маңызды болмақ. Осыған орай Қазақстан Республикасы Еуропалық Одақты тек стратегиялық сауда немесе саяси серіктес ретінде ғана қарамай, сонымен бірге қоршаған ортаны қорғау саласындағы жүргізіп жатқан саясатын өзіндік бір талпынуға тырысатын үлгі ретінде қарауымыз керек деген ойдамыз.

_____________________________

2 Калиниченко П.А. Современные тенденции в развитии экологического права ЕС // http://www.eulaw. edu.ru/documents/articles/tend_ekol_prav.htm

3 Современная экологическая политика.//http: // www.greensalvation.

4 Морозова В.Н. Мировая экологическая политика и междунаодное экологическое сотрудничество. Издательство-полиграфический центр Воронежского государственного университета. 2007-С.62

5 Сонда

6 Гусев А.А., Гусев А.А. Международные стратегические приоритеты Европейского Союза в области экологической политики и охраны окружающей среды. // http://www.jurnal.org/articles/2008/polit31.html

8 Калиниченко П.А. Современные тенденции в развитии экологического права ЕС // http://www.eulaw.edu.ru/documents/articles/tend_ekol_prav.htm

9 Гусев А.А. Политика Европейского Союза. // Институт сравнительной политологии РАН. М., 2004. - 189 с.
***

This article devoted to main directions and stages of environmental policy formation of the European Union. In the article the author considers the EU as a world leader in the field of international environmental cooperation and analyzes the EU competence in the field of environmental protection, also investigates a common environmental policy.

Данная статья посвящена основным направлениям и этапам формирования экологической политики Европейского Союза. В статье автор рассматривает ЕС как одного из мировых лидеров в сфере международного природоохранного сотрудничества; анализирует компетенции ЕС в области охраны окружающей среды, изучает единую экологическую политику.

При рассмотрении первого принципа «обеспечение устойчивого развития Республики Казахстан», ст. 4 Экологического Кодекса Республики Казахстан предусматривает экологические основы устойчивого развития Республики Казахстан, который включает: достижение государством цели по обеспечению благоприятной окружающей среды для жизни и здоровья человека, охрана и обеспечение биоразнообразия, обеспечение и реализация права Республики Казахстан на разработку своих природных ресурсов и отстаивание своих национальных интересов в вопросах использования природных ресурсов и воздействия на окружающую среду, справедливое удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений и т. д.

Таким образом, на основании ст. 4 ЭК РК «Экологические основы устойчивого развития Республики Казахстан» помимо достижения государством цели по обеспечению благоприятной для жизни и здоровья человека экологическими основами устойчивого развития Республики Казахстан является также «обеспечение справедливого удовлетворения потребностей нынешнего и будущего поколений» [1].

Таким образом, основным принципом является обеспечение экологической безопасности Республики Казахстан. Термин «экологическая безопасность» по нашему мнению, принят из военной терминологии и для этой цели обратимся к основному закону Республики Казахстан - Закону Республики Казахстан «О Национальной Безопасности» [2].

Основными принципами обеспечения национальной безопасности на основании закона РК «О Национальной Безопасности» являются:

- оперативное информирование и согласованность действий сил обеспечения национальной безопасности;

- единство и согласованность действий сил обеспечения национальной безопасности;

- приоритетность политических, экономических, информационных мер (ст. 3 Закона РК "О Национальной Безопасности").

Таким образом, законодателем, заложившим в основных принципах обеспечение национальной безопасности «приоритетность политических, экономических и информа-ционных мер», не учтена мера – экологическая.

Большинство современных дефиниций национальной безопасности опираются на категории «угрозы национальной безопасности». Статья 5 Закона Республики Казахстан «О Национальной Безопасности» «Угрозы национальной безопасности» включает в себя множество угроз. Одним из них является «резкое ухудшение экологической ситуации, стихийные бедствия и иные чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, эпидемии и эпизоотии», то есть внутренние угрозы, в то же время данные определения не находят своего отражения в Экологическом Кодексе Республики Казахстан.

В военной науке, которая опирается на закон «О Национальной Безопасности» угрозы подразделяются на внешние и внутренние [2]. Законодатель, внедрив в Экологический Кодекс «экологическую безопасность» должен был ввести нормативные определения: «внешняя и внутренняя экологическая безопасность», «внешняя и внутренняя экологическая угроза», которые существуют на сегодняшний день и используются отдельными исследователями в своих статьях и исследованиях.

Экологическая безопасность означает не только охрану окружающей среды, но и выработку государственной политики по предупреждению возможных угроз и минимизацию их последствий. Обеспечение экологической безопасности предполагает выход за рамки правового регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу охраны окружающей среды. Реализация их интересов потребует внесение коррективов в экономическое развитие страны, установления экономических и экологических интересов общества в целях обеспечения устойчивого его развития [3, с. 39].

В то же время внешние угрозы в области водных ресурсов могут перерасти в обострение социально-политической ситуации, выражающиеся в межнациональных и межконфессиональных конфликтах, массовых беспорядках, несанкционированных собраниях, митингах, шествиях и демонстрациях, незаконных пикетах и забастовках.

Закон РК «О Национальной Безопасности» подразумевает систему обеспечения национальной безопасности, которые образуют взаимодействие между собой сил и в рамках единой государственной политики и несущие ответственность за обеспечение национальной безопасности. В то же время ст. 7 данного закона не предусматривает экологические силы по обеспечению экологической безопасности. Статья 7 Закона Республики Казахстан «О Национальной Безопасности» предусматривает силы по обеспечению национальной безопасности: «органы национальной безопасности, внутренних дел, внешней разведки, военной и финансовой полиции, Служба охраны Президента Республики Казахстан, налоговая и таможенная службы, службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций» (ст. 8 ЗРК О НБ) [2].

Законодатель не рассматривает экологические органы в качестве сил по обеспечению национальной безопасности, не возложены эти функции на органы национальной безопасности.

Статьей 17 Закона РК «О Национальной Безопасности» предусмотрены меры по обеспечению национальной безопасности, а именно: обеспечение национальной безопасности достигается:

1) последовательно реализуемой единой государственной политикой при четком разграничении компетенции и обеспечении согласованного функционирования всех органов и должностных лиц государства, а также граждан, принимающих на законном основании участие в реализации мер по обеспечению национальной безопасности;

2) адекватностью мер по защите национальных интересов реальным и потенциальным угрозам;

3) взаимной ответственностью личности, общества и государства, балансом их интересов.

2. Республика Казахстан обеспечивает свою национальную безопасность всеми имею-щимися в ее распоряжении средствами и методами, в том числе экономическими, политическими, военными, правовыми, специальными (разведка, контрразведка), применяемыми односторонне или в соответствии с международными договорами.

3. Обеспечение национальной безопасности состоит в достижении и поддержании необходимого уровня защищенности национальных интересов путем:

1) определения основных направлений деятельности государства в этой сфере;

2) выявления и прогнозирования угроз национальной безопасности;

3) осуществления комплекса оперативных и долговременных мер по предупреждению и нейтрализации угроз национальной безопасности, в том числе по устранению причин и условий, порождающих эти угрозы;

4) мобилизации сил и средств обеспечения национальной безопасности в случаях возникновения непосредственной угрозы национальным интересам, посягательства на них, в том числе в случаях экстремальных и чрезвычайных ситуаций внутригосударственного, трансграничного и глобального характера;

Следовательно, обеспечение национальной безопасности достигается всеми силами и органами в пределах своей компетенции. В то же время силы, осуществляющие защиту от экологической опасности, не определены ни в законе РК «О Национальной Безопасности», ни в Экологическом Кодексе Республики Казахстан.

Этой же статьей Закона Республики Казахстан «О Национальной Безопасности» предусмотрено, что «силы обеспечения национальной безопасности взаимодействуют между собой в пределах, установленных законодательством, и взаимно информируют друг друга по вопросам, относящимся к их компетенции», кроме того, «обеспечение национальной безопасности является обязательным для всех иных государственных органов и организаций, которую они осуществляют в пределах своей компетенции самостоятельно, а также по обращениям сил обеспечения национальной безопасности» [2] .

Законом РК «О Национальной Безопасности» ее ст. 7 предусмотрены основные функции системы обеспечения национальной безопасности – прогнозирование и выявление угроз национальной безопасности, разработка и осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по предупреждению и нейтрализации угроз национальной безопасности. Принимая во внимание необходимость введения в ранг национальной безопасности – экологическую безопасность, до настоящего времени не предусмотрены структуры, отвечающие за прогнозирование и выявление угроз экологической безопасности. Таким образом, законодатель не рассматривает экологические органы в качестве сил по обеспечению национальной безопасности, кроме того, не возложены эти функции на органы национальной безопасности

Исходя из анализа отдельных статей закона Республики Казахстан «О Национальной Безопасности» можно констатировать, что политика РК в области экологической безопасности в настоящее время является лишь декларацией государства. Существенных механизмов, как для осуществления степени защиты, так и соответствующих сил для осуществления защитных функций экологической безопасности Республикой Казахстан не предусмотрено, не предусмотрены и структуры для осуществления состояния защиты от экологической безопасности. Те структуры, на которые ссылаются законы Республики Казахстан – структура по ликвидации чрезвычайных ситуаций – это орган по ликвидации уже имеющихся чрезвычайных ситуаций.

При введении в основные принципы национальной безопасности «единство, взаимосвязь и сбалансированность всех видов национальной безопасности» эти принципы не нашли отражения в Экологическом Кодексе РК.

В настоящее время проблема такова, что в законе Республики Казахстан «О Национальной Безопасности» как основном законе Республики Казахстан, осуществляющем национальную безопасность не предусмотрены экологические органы при оперативном взаимном информировании и согласованности действия сил обеспечения национальной безопасности, не предусмотрена в законе «О Национальной Безопасности» в качестве приоритетов экологическая безопасность, не введено в национальные интересы экологическое развитие.

Таким образом, политика Казахстана по правовому регулированию охраны окружающей среды не соответствует действительному положению дел. Нормативные акты, действующие на территории РК, взаимно не согласованы, отсутствуют нормативные определения, связанные с охраной окружающей среды.

Несовершенство нормативных актов, прослеживается и при анализе Уголовного Кодекса Республики Казахстан с нормами Экологического Кодекса Республики Казахстан РК.

По нашему мнению, введение в основные принципы экологического Кодекса Республики Казахстан экологическую безопасность законодатель должен был ввести в УК РК в главу 5. «Преступления против основ Конституционного строя и безопасности государства», по нашему мнению, статьи уголовной ответственности за экологическую безопасность.

В главе 3 УК РК «Преступления против конституционных и иных прав и свобод человека и гражданина» необходимо вести ответственность за охрану здоровья нынешних и будущих поколений.

_____________________________

2 Закон РК «О Национальной Безопасности». – Алматы: Юрист, 2009

3 Мамонов В.В. Конституционные аспекты обеспечения экологической безопасности Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2003 с. 39
***

The present article introduces the analytical appraisal to the basic principles of the protecting the environment and the separate offers by perfection the Ecological code of the Republic of Kazakhstan.

***
Мақалада қоршаған ортаны қорғау саласының негізін құрайтын қағидаттарға аналитикалық баға берілген. Автор Қазақстан Республикасының экологиялық кодексін желтілдіру мақсатында енгізуді ұсынады.