Глава 5. Охрана земель населенных пунктов

Неотъемлемым элементом правового режима земель населенных пунктов является охрана окружающей среды на данной территории, и, в первую очередь, непосредственно охрана земель как базового природного объекта. Такая задача решается посредством как установления общего режима охраны окружающей среды, так и путем установления особых эколого-правовых режимов для отдельных частей городов (особо охраняемых и экологически неблагополучных), природных объектов (зеленых насаждений, водных объектов) и отдельных видов экологически значимой деятельности.

По мнению Г.В. Выпхановой, «окружающая среда городов и городских агломераций как объект правовой охраны представляет собой сложную систему, включающую в себя элементы природной среды, материальные ценности и условия жизнедеятельности населения, находящиеся в административно-территориальных границах городов, их пригородных и зеленых зонах, а также в агломеративных пределах».¹

Однако в данном случае окружающая среда рассматривается в «широком» смысле, включая «материальные ценности и условия жизнедеятельности», что в состав окружающей среды, на наш взгляд, включать не следует. Объектом охраны окружающей среды населенных пунктов являются все городские экологические системы, как в своей совокупности, так и дифференцированно. В «узком» смысле данное понятие рассматривает Ю.В. Митрофанская, которая полагает, что под правовой охраной окружающей среды в городах следует понимать «систему государственных и общественных мер, направленных на поддержание качества окружающей среды в городах».²

Охрана окружающей среды в городах может осуществляться по нескольким направлениям. Так, Н.А. Шингель полагает, что по функциональным признакам правовая охрана окружающей среды городов включает экологические требования к их размещению и развитию как центров расселения людей, к хозяйственной деятельности в городах как центрах размещения производительных сил, а также к обеспечению социально-экологического благополучия населения городов.³ С таким подходом следует согласиться.

Общепринятого понимания охраны земель пока не сложилось как в науке, так и в законодательстве и правоприменительной практике.⁴ Не исследована и специфика охраны земель населенных пунктов как отдельной категории земель. Данная специфика, на наш взгляд, заключается в своеобразии целей охраны земель населенных пунктов. Указанные земли не выступают основой обеспечения продовольственной безопасности страны, их использование не предполагает повышения их плодородия, внесения минеральных удобрений, мелиорацию и т.д. Поэтому многие природоохранные мероприятия, актуальные для земель сельскохозяйственного назначения, для земель населенных пунктов не актуальны либо просто не нужны, например, мелиорация. Свои отличия мы обнаружим в целях и задачах охраны земель лесного или водного фонда и земель населенных пунктов.

Так, различны цели лесопользования на землях лесного фонда и в городах. Учитывая, что использование городских лесов ориентировано на культурно-массовые и рекреационные мероприятия (например, в отличие от эксплуатационных лесов), различны будут цели и методы охраны лесов. Так, авиационная охрана лесов от пожаров никак не применима для охраны городских лесов. Намного менее актуально (по размаху и затратам) и проведение в городских лесах мероприятий по их защите от вредителей и болезней. Аналогичные отличия в целях и методах охраны земель можно обнаружить применительно к любым категориям земель в земельном фонде России.

При этом нельзя упускать из виду общее сходство целей и задач охраны земель всех категорий - недопущение вредных воздействий в ходе хозяйственной деятельности на землю как составную часть окружающей среды и необходимость принятия быстрых и эффективных мер в случае, если такое вредное воздействие все же состоялось.

В связи с этим представляется, что под охраной земель населенных пунктов следует понимать совокупность предусмотренных нормами права организационных, экологических, экономических и иных мер, направленных на поддержание и восстановление благоприятного для жизни и здоровья человека качества земель городов и сел как составной и неотъемлемой части окружающей среды, закрепляющих необходимость их рационального использования в качестве места размещения жилых, общественно-деловых, культурно-оздоровительных и иных объектов в интересах обеспечения устойчивого развития населенных пунктов Российской Федерации.

Рассматривая понятие «охрана земель», нельзя обойти вниманием проблему соотношения «охраны» и «использования» земель. Действующее законодательство указывает на один правомерный вариант такого соотношения – рациональное использование земель, которое п.14 ГОСТ 26640-85 «Земли. Термины и определения» определено как «обеспечение всеми землепользователями в процессе производства максимального эффекта в достижении цели землепользования с учетом охраны земель и оптимального взаимодействия с природными факторами». Необходимость точного уяснения данного термина прямо вытекает из действующего законодательства, связывающего с рациональным или нерациональным использованием земель различные правовые последствия вплоть до изъятия земельного участка (ст. 285 ГК РФ).

В научной литературе за последние годы сформировалось три принципиальных подхода к соотношению данных понятий. По мнению одной группы авторов, рациональное использование и охрана земель представляют собой самостоятельные группы общественных отношений, то есть это различные явления в сфере взаимодействия общества и природы.¹ Другая группа авторов полагает, что рациональное землепользование включает также и охрану земли в процессе ее использования. Иными словами, землепользование является рациональным при выполнении землепользователем комплекса мероприятий по охране земли.² Так, В.Н. Харьков пишет, что «под рациональным использованием земель следует понимать эффективное, целевое (либо с соблюдением иного правового режима) использование земель, осуществляемое с соблюдением публичных интересов, с учетом экологических связей в окружающей природной среде и в сочетании с охраной земли как основы жизни и деятельности человека».³

Третья группа авторов полагает, что понятие «правовая охрана земель» имеет полное право на существование, однако употребляться оно должно в тех случаях, когда речь идет о неиспользуемых земельных участках. В тех же случаях, когда мы имеем дело с земельными участками, используемыми в качестве средства сельскохозяйственного производства, целесообразно, по их мнению, ограничиться термином «рациональное использование земель».⁴

Таким образом, в юридической науке понятия «рациональное использование» и «охрана» земель понимаются в одном контексте, что обусловливает необходимость четкого выявления их соотношения. Представляется, что охрану земель нельзя сводить лишь к ее неприкосновенности. Наоборот, она сочетается с интенсивным использованием земельных ресурсов и является необходимым условием их длительного и эффективного использования. В то же время, использование и охрана земель находятся в сложном соотношении.

На наш взгляд, охрана земель любой категории и ее рациональное использование являются «двумя сторонами одной медали», поскольку отражают две формы взаимодействия общества и природы: природопользование и охрану природы. Когда мы говорим о рациональном использовании земель населенных пунктов, то предполагаем соблюдение экологических, градостроительных и иных требований в процессе использования земельных участков. В этом случае не возникает необходимости в применении мер по охране земель, следовательно, в определенном смысле требования рационального использования и охраны земель сливаются. Однако в случае, если предусмотренные законодательством требования в процессе эксплуатации земель не соблюдаются, происходит ухудшение качества земель и соответственно окружающей среды городов. Тогда мероприятия по охране земель будут нацелены на обеспечение соблюдения городскими природопользователями установленных законодательством норм и правил по охране земель.

Охрана и рациональное использование земель различаются и по кругу требований. Например, самовольная постройка как таковая не обязательно оказывает неблагоприятное воздействие на состояние окружающей среды городского или сельского населенного пункта. В то же время, самовольное строительство противоречит земельному и градостроительному законодательству, предусматривающему посредством введения градостроительных регламентов определенные параметры и виды застройки, а также порядок получения разрешения на строительство. Другим примером нерационального использования земель населенных пунктов, не влияющим прямо на экологическое состояние земель, является не продуманное градостроительное планирование, которое, например, в городе Волгограде привело к его вытягиванию вдоль реки Волга на протяжении более 100 километров. Это влечет разве что ряд косвенных экологических последствий в связи с удлинением транспортных коммуникаций и увеличением вредных выбросов от автомототранспорта при доставке пассажиров и грузов из одного конца города в другой. В то же время не следует понимать под рациональной застройкой города наличие только плотной высокоэтажной застройки, поскольку для сбалансированного развития населенных пунктов необходимо и наличие незастроенных озелененных территорий, рекреационных зон.

Представляется, что охрана земель населенных пунктов только в одном случае не будет никак связана с проблемой рационального использования городских (сельских) земель. Это произойдет при создании в границах населенного пункта особо охраняемой природной территории (например, памятника природы), полностью изъятой из любого хозяйственного использования и законсервированной в естественном состоянии для будущих поколений людей. Поэтому здесь можно говорить только о косвенной связи охраны и рационального использования. Последнее будет выражаться, например, в соблюдении ограничений по параметрам и видам застройки прилегающей к такой ООПТ территории, установленных градостроительным регламентом.

Таким образом, под рациональным использованием земель населенных пунктов следует понимать деятельность по проектированию, строительству (реконструкции), вводу в эксплуатацию, эксплуатации, а также выводу из эксплуатации жилых, промышленных, коммунально-бытовых и иных объектов в границах городских и сельских населенных пунктов, осуществляемую с соблюдением градостроительных и технических регламентов, иных нормативных предписаний и мнения населения в целях обеспечения благоприятного качества окружающей среды и устойчивого развития городов и сел.

Общими целями охраны земель, согласно п.2 ст. 12 ЗК РФ, являются предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нару­шения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйствен­ной деятельности, а также обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной и иной деятельности. Однако данные цели, как справедливо отмечалось в научной литературе, носят декларативный характер и не соответствуют сложившимся экологическим условиям, а также носят ярко выраженную сельскохозяйственную направленность. Между тем количество и качество земель иных категорий в равной мере нуждаются в правовом обеспечении усиления их охраны.¹

Исходя из этого, целями охраны земель населенных пунктов следует нормативно определить установление через систему стимулов и ограничений, а также дозволений и запретов порядка поддержания и восстановления благоприятного для жизни и здоровья человека качества земель городов и сел как составной и неотъемлемой части окружающей среды в целях обеспечения устойчивого развития населенных пунктов в Российской Федерации.

Целями рационального использования земель населенных пунктов являются экологически обусловленное размещение хозяйственных, общественно-деловых и иных объектов, не вызывающее превышение нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду и, следовательно, не приводящее к превышению предусмотренных экологическим законодательством нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

Реализацию данных целей законодатель предполагает посредством возложения на правообладателей земельных участков обязанностей по проведению группы мероприятий, в том числе по сохранению почв от загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламле­ния отходами производства и потребления, загрязнения и других негативных (вредных) воздействий, а также мероприятий по внедрению новых технологий и восстановлению нарушенных земель. При этом проблемы обеспечения повышения плодородия почв для земель, расположенных в большинстве территориальных зон населенных пунктов, не имеет принципиального значения. На органы государственной власти и местного самоуправления возлагаются обязанности по разработке планов и программ охраны земель с учетом осо­бенностей хозяйственной деятельности, природных и других усло­вий, учете при осуществлении градостроительной деятельности (при подготовке документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проектов планировки) экологических требований, правил и нормативов и т.д.

Для поддержания надлежащего качества и восстановления нарушенных земель действующее законодательство предусматривает систему общесоциальных и юридических гарантий. В число общесоциальных гарантий входят экономические, политические, духовно-нравственные и иные условия реализации и средства защиты экологических прав человека. В числе экономических гарантий следует выделить деятельность органов государственной власти и местного самоуправления в области экономического стимулирования охраны земель. Как правило, указанные мероприятия включают в себя выделение и использование средств из федеральных, региональных и местных бюджетов, а также иных источников на проведение землеустройства, восстановления плодородия почв, проведение различных почвозащитных мероприятий, благоустройство территорий населенных пунктов.

Политические гарантии действуют не прямо, а косвенно, создавая определенную политическую среду, в которой граждане реализуют свои экологические права. Политические гарантии предполагают наличие государственной воли поддерживать беспрепятственное осуществление права граждан на благоприятную окружающую среду. В группу политических гарантий можно включить развитие институтов гражданского общества (включая содействие созданию общественных экологических объединений), создание условий самостоятельности и независимости органов местного самоуправления по реализации своей компетенции, формирование условий для проведения общественных мероприятий и обращений в органы публичной власти и т.д.

Духовно-нравственной гарантией реализации экологических прав жителей городов, не получившей пока общественного признания и нормативного закрепления, является благоприятное эстетическое состояние окружающей среды. Действительно, унылая застройка, неправильно обрезанные «под ноль» деревья, низкий уровень благоустройства негативно влияют на работоспособность и самочувствие, а, как следствие, и здоровье граждан.¹

К числу юридических гарантий относятся гарантии, предусмотренные конституционным, градостроительным, экологическим и иным законодательством. К ним относится установленная законом необходимость разработки градостроительной документации, осуществление строительства и реконструкции в городских и сельских населенных пунктах зданий, строений и сооружений с соблюдением требований охраны окружающей среды, экологической безопасности и санитарных правил и т.д. Оценка состояния земель и эффективности землеохранных мероприятий проводится на основе санитарных правил, экологических нормативов и технических регламентов.

Так, в генеральном плане города Сыктывкар (Республика Коми) наряду с рекомендациями по функциональному зонированию пригородной зоны, параметрам и конфигурации природного каркаса города, размещением элементов экологической инфраструктуры, было проведено эколого-экономическое обоснование по переносу строительства вблизи города крупного газо-химического промышленного комплекса и крупной ГРЭС в другой район, безопасный в гигиеническом отношении для населения.¹

В связи с указанной динамикой взаимодействия общего и особого эколого-правового режима с градостроительным регулированием охраны земель населенных пунктов в теорию и практику градорегулирования была введена категория «благоприятная среда жизнедеятельности». Не вызывает сомнений тесная взаимосвязь между понятиями «благоприятная окружающая среда» и «благоприятная среда жизнедеятельности». Рассмотрение их взаимодействия является продолжением терминологических дискуссий о соотношении «благоприятной окружающей среды» с «благоприятной окружающей природной средой», «здоровой окружающей средой», «благоприятной средой обитания» и т.д., которые много лет ведутся в юридических печатных изданиях.²

Понятие «благоприятная окружающая среда» может быть рассмотрено в узком (ст.1 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды») и широком смысле. В последнем случае под «благоприятной окружающей средой» следует понимать такое состояние природной среды, которое со­ответствует нормативам, касающимся ее чистоты, ресурсоемкости, эколо­гической устойчивости, видового разнообразия, способности удовлетво­рять потребности граждан в отдыхе, туризме, лечении, а также включать в себя эталонные участки природы, не тронутой человеческой деятельностью.

Право на благоприятную среду жизнедеятельности является, по мнению ряда авторов, составной частью права на благоприятную окружающую среду. Так, О.И. Крассов отмечал, что право гражданина на благоприятную среду жизнедеятельности является элементом содержания данного права.¹

По мнению Л.Н. Лисиной, напротив, право на благоприятную среду жизнедеятельности следует отличать от права каждого на благоприятную окружающую среду, которое считается экологическим субъективным правом. Право на благоприятную среду жизнедеятельности является по отношению к нему смежным, но имеет свою специфику.²

Рассматривая данный терминологический ряд в контексте Закона РФ от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», регламентирующего право граждан на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека, А.В. Фокин делает вывод о том, что право граждан на благоприятную среду обитания включает в себя как возможности по защите от экологических угроз, являясь тем самым одним из элементов экологических прав человека и гражданина (в части критерия состояния окружающей среды - чистой, незагрязненной и благоприятной для потребления), так и ряд иных элементов, не имеющих отношения к состоянию окружающей среды (питание, водоснабжение, быт, труд и т.д.). В этом смысле нельзя согласиться с П.В. Горбачевым, полагающим, что право граждан на благоприятную окружающую среду «следует рассматривать в качестве важнейшего элемента более объемного естественного права человека – права на благоприятную среду обитания».³ Параметры такого взаимодействия выглядят несколько иначе.

Еще более интересные выводы позволяет сделать рассмотрение взаимосвязи «права на благоприятную окружающую среду» и «права на благоприятные условия жизнедеятельности человека». Согласно ст.1 Градостроительного кодекса РФ, под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Констатируя, что градостроительное законодательство не содержит дефиниции «благоприятные условия жизнедеятельности человека», А.В. Фокин предлагает следующие выводы о содержании данного права и пересечении его сферы действия с экологическими правами человека:

Во-первых, ГрадК РФ предполагает определение посредством разработки документов территориального планирования и градостроительного зонирования местоположения различных экологически опасных объектов (промышленных предприятий, объектов энергетики и т.д.) либо планируемое придание статуса особо охраняемых природных территорий (зон экологического бедствия) соответствующим природным комплексам.

Во-вторых, органам местного самоуправления и населению предоставлена возможность с учетом конкретных местных условий уточнять содержание факторов «благоприятных условий жизнедеятельности». При этом население может использовать как предусмотренные ГрадК РФ механизмы (публичные слушания), так и возможности, закрепленные экологическим законодательством (процедура ОВОС). В последнем случае у населения появляется возможность участия в принятии некоторых решений об осуществлении экологически опасной деятельности, связанной, например, с размещением линейных объектов (канатной дороги), мест размещения опасных отходов, создании особо охраняемых природных территорий местного значения и т.д.

В свою очередь, органы публичной власти субъектов РФ и муниципальных образований могут посредством разработки региональных и местных нормативов градостроительного проектирования с учетом экологической емкости территории уточнять возможность размещения определенных экологически значимых объектов на своей территории.

Следовательно, ГрадК РФ регламентирует внешнюю, пространственно-территориальную сторону защиты экологических прав граждан, оставляя внутреннюю сторону (содержание) во многом на усмотрение граждан, проживающих на соответствующих территориях. При принятии конкретных решений о строительстве или размещении экологически опасных объектов действуют нормы экологического и иных отраслей законодательства.

Исходя из этого А.В. Фокин делает правильный и разделяемый нами вывод о том, что право человека на благоприятные условия жизнедеятельности не является составной неотъемлемой частью права человека на благоприятную окружающую среду. Кроме того, нельзя сказать, что право человека на благоприятные условия жизнедеятельности, о котором идет речь в ГрадК РФ - это право на нормальное (благоприятное) состояние природной среды отдельно взятого населенного пункта или его части. Дело как раз заключается в том, что «природная» составляющая в праве человека на благоприятные условия жизнедеятельности невелика, и не является непосредственной целью территориального планирования и градостроительного зонирования.¹

Вместе с тем, признавая автономность рассматриваемых субъективных прав, подчеркнем и наличие между ними диалектической взаимосвязи. Существует множество «точек пересечения» сферы действия права на благоприятную окружающую среду и права на благоприятную среду жизнедеятельности. Например, о таком взаимодействии можно говорить в случае признания населенного пункта или его части зоной экологического бедствия либо особо охраняемой природной территорией. Это будет обусловливать содержание градостроительной документации и нормативов градостроительного проектирования, вызванное экологической спецификой муниципалитета.

В научной литературе остается дискуссионным и вопрос о субъекте права на благоприятную среду жизнедеятельности. Так, по мнению некоторых авторов, субъектами «права на благоприятную среду жизнедеятельности являются граждане РФ, их общественные объединения и юридические лица».¹ С таким подходом нельзя согласиться по следующим причинам. Во-первых, общественные объединения ГК РФ (ст. 117) и закон РФ «Об общественных объединениях» понимает именно как разновидность юридических лиц.

Во-вторых, юридические лица, ни по утратившему силу Градостроительному кодексу РФ 1998 г., ни в свете действующего ГрадК РФ не являются субъектами права на благоприятную среду жизнедеятельности (как, впрочем, и благоприятную окружающую среду) как в силу закона, так и просто исходя из смысла данного субъективного права. Например, п.1 ст. 7 Градостроительного кодекса РФ 1998 г. закреплял, что «каждый гражданин имеет право на благоприятную среду жизнедеятельности». В ч.4 ст.24 ГрадК РФ установлено, что региональные и местные нормативы градостроительного проектирования содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории).

В случае, когда определенное субъективное право предоставляется не только гражданам, но и юридическим лицам, используется иной прием юридической техники, например, «граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю» (п. 1 ст. 36 Конституции Российской Федерации). Однако деятельность юридических лиц (включая общественные объединения) может являться правовой гарантией реализации права граждан на благоприятную среду жизнедеятельности, например, посредством строительства жилых, общественно-деловых и иных объектов с соблюдением требований градостроительных и технических регламентов.

Представляется, что наряду с градостроительно-правовыми средствами обеспечение благоприятной среды жизнедеятельности в населенных пунктах может осуществляться посредством разработки федеральной программы охраны земель населенных пунктов. Такая возможность предусмотрена п.2 ст. 13 ЗК РФ, согласно которому в целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.

На наш взгляд, охрана окружающей среды в городских и сельских населенных пунктах ведется по нескольким направлениям, приоритетность и содержание которых в конкретном городском округе (поселении) зависит от состояния окружающей среды, экономической ситуации, а также уровня эколого-правовой культуры соответствующих должностных лиц.

Первым направлением является комплексная охрана экологических систем населенных пунктов (естественных, трансформированных, модифицированных) градостроительно-правовыми средствами. Выделение данного направления обусловлено тем, что совокупные выбросы и сбросы в окружающую среду городских хозяйствующих субъектов, размещение в границах города бытовых и производственных отходов, загрязнение городских природных ресурсов приводят к совокупному негативному эффекту. Определенные виды вредного воздействия, будучи по отдельности малоопасными для окружающей среды, соединяясь с другими, образуют экологически опасные вещества. Этим и объясняется необходимость охраны не только отдельных частей территории населенного пункта или соблюдение экологических требований в ходе ведения хозяйственной деятельности, но и разработка мер по комплексной охране территории всего населенного пункта с учетом совокупного антропогенного воздействия на городские экосистемы. Наиболее эффективным способом избежать таких экологических проблем является надлежащее территориальное планирование и зонирование территории населенных пунктов, экологически безопасное размещение опасных производств.

В качестве второго направления природоохранных мероприятий в городах следует рассматривать обеспечение соблюдения требований по охране окружающей среды в ходе осуществления повседневной хозяйственной деятельности человека – размещения отходов, строительства, реконструкции жилой и промышленной застройки, эксплуатации промышленных объектов и т.д. Соответствующие требования содержатся большей частью в санитарных правилах (СанПиНах), на смену которым придут технические регламенты.

Третьим направлением охраны окружающей среды населенных пунктов является охрана городских природных ресурсов – земель (почв), вод, недр, атмосферного воздуха, животного мира, зеленых насаждений (включая городские леса). Необходимость данного направления представляется очевидным, поскольку расположенные на территории любого населенного пункта все виды природных объектов тесно взаимосвязаны друг с другом. Ухудшение качества одного из них неизбежно влечет определенные последствия для состояния всех остальных элементов экологической системы. Поэтому в законодательстве предусматривается ряд мер, направленных на охрану отдельных видов природных объектов, имеющих определенную специфику в рамках общей задачи обеспечения благоприятного качества окружающей среды.

Наконец, четвертым направлением является охрана окружающей среды населенных пунктов, в границах которых находятся особо охраняемые природные территории или зоны экологического бедствия (либо населенный пункт полностью располагается в границах таких территорий и зон). Такая охрана обусловлена тем, что в границах населенного пункта могут располагаться как полностью деградировавшие экосистемы (либо весь населенный пункт является совокупностью таковых), так и чудом сохранившиеся участки нетронутой естественной природы. Такие объекты, находясь в центре антропогенной деятельности человека, находятся в наиболее уязвимом положении, подвергаясь ежедневно воздействию разнообразных факторов антропогенной деятельности. Это обусловливает особый подход к организации их охраны.