§ 2. Градостроительное зонирование: виды и правовое значение

Градостроительное зонирование осуществляется посредством разработки Правил землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки – это принимаемый представительным органом местного самоуправления нормативный акт, дополняющий и развивающий основные направления правового регулирования градостроительной деятельности, обозначенные в документах территориального планирования, являющийся средним звеном в правовом механизме градорегулирования. Посредством правил землепользования и застройки осуществляется взаимосвязь двух других групп градостроительной документации: территориального планирования и планировки, а также оказывается регулирующее воздействие на экономическую деятельность правообладателей отдельных объектов недвижимости на территории муниципального образования. В отличии от советских времен, когда положения генерального плана конкретизировались сразу правилами застройки, в условиях рыночной экономики необходим более сложный поиск баланса частных и публичных интересов, причем как между органами публичной власти и правообладателями земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, так и между бизнесом, властью и гражданским обществом, все настойчивей требующим учета его мнения. Осуществить решение этой задачи иначе, чем посредством разработки, публичного обсуждения и принятия Правил землепользования и застройки, невозможно.

Целями градостроительного зонирования являются: создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создание условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создание условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Нельзя согласиться с мнением о том, что градостроительное зонирование действует исключительно на землях населенных пунктов, и что этот вывод следует из ст. 85 ЗК РФ, «в соответствии с которой в состав земель поселений могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к определенным территориальным зонам».¹

На наш взгляд, в силу ч.1 ст.31 ГрадК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется применительно ко всем территориям поселений, городских округов, а также их частям с последующим внесением в правила землепользования и застройки изменений, относящихся к другим частям территорий поселений, городских округов. При этом очевидно, что в границах любого муниципального образования могут находиться земельные участки, относящиеся к различным категориям земель.

Градостроительным зонированием, результатом которого являются правила землепользования и застройки, осуществляется разделение территории муниципального образования на различные территориальные зоны с установлением границ этих зон, каждая из которых наделяется своим, дифференцированным правовым статусом. При этом наряду с установлением некоторых видов стимулирования градостроительной деятельности, могут вводиться определенные ограничения на отдельные виды землепользования (строительства и реконструкции недвижимости). Следовательно, характер градостроительного освоения территории регулируется посредством, как повышения, так и намеренного понижения привлекательности использования отдельных территорий и земельных участков, что также позволяет выявить те из них, что необходимы для реализации публичных интересов.

Необходимо отметить, что кроме градостроительного зонирования, законодательство упоминает еще более десяти различных малосвязанных друг с другом видов «зонирования», в том числе ценовое зонирование, экономическое зонирование, территориальное оценочное зонирование и т.д. В ряде нормативных актов упоминается строительное зонирование, функциональное зонирование, экологическое зонирование нескольких видов (например, зонирование Байкальской природной территории или функциональное зонирование в национальных парках), зонирование территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений и т.д. При этом многие из числа вышеназванных разновидностей зонирования как правовой процедуры и дальше будут сосуществовать с градостроительным зонированием, не вступая в противоречие с его задачами и решая свои.

В механизме правового регулирования институт градостроительного зонирования занимает особое место. Он содержит критерии правомерности поведения субъектов земельных и иных правоотношений, поскольку конкретизирует признаки соста­вов административных (и не только) правонарушений, зафиксированных в бланкетных правовых нормах, выступает в ка­честве критерия правомерности (противоправности) поведения субъектов правоотношений. Состояние таких институтов, как право на благоприятную окружающую среду, ответственность за земельные и иные правонарушения (самовольная постройка и т.д.) зависит от использования земельного участка в соответствии с градостроительными регламентами, установленными для каждой территориальной зоны. Из числа правомочий собственника земельного участка (владение, пользование, распоряжение) градостроительное зонирование (как и вообще градостроительное законодательство) затрагивает реализацию только одного из них - правомочия пользования (в меньшей степени распоряжения) земельным участком, регулируя его в публичных интересах.

Специфика современной градостроительной деятельности предъявляет особые требования к форме документов, посредством которых осуществляется регулирующее воздействие на поведение участников градостроительных правоотношений. Поэтому в структуре правил землепользования и застройки выделяются три отдельных блока, объединенные общими принципами формирования, но различающиеся содержанием материалов:

а) порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений. Наряду с положениями, указанными ч.3 ст.30 ГрадК РФ (об изменении видов разрешенного использования, о проведении публичных слушаний и т.д.), детализированными в ряде других его статей, указанный порядок включает и положения о регулировании «иных» вопросов землепользования и застройки. В состав таких «иных» вопросов могут входить различные аспекты градостроительной подготовки земельных участков, например, в части реконструкции объектов капитального строительства, межевания, подготовки земельных участков на землях общего пользования и т.д.

б) карта градостроительного зонирования. Главное назначение данной карты – графическое отражение территориальных зон. Допускается составление как единой (общей) карты городского округа (поселения), так и нескольких карт по районам города (сельским населенным пунктам), либо отдельных карт по ограничениям (отдельно карты санитарно-защитных зон, отдельно карты водоохранных зон, карты объектов культурного наследия и т.д.). Такие зоны с особыми условиями могут располагаться как в пределах одной территориальной зоны, так и в нескольких. При этом вне зависимости от составления отдельных карт, на общей карте градостроительного зонирования должны фиксироваться границы зон с особыми условиями использования территорий. Следовательно формы подачи материала не определены императивно. Кроме того, определены следующие базовые нормы зонирования:

- принадлежность участка только к одной зоне (не допускается ситуация, когда, например, половина земельного участка войдет в жилую зону, а половина участка попадет в производственную);

- территориальные зоны не устанавливаются применительно к одному земельному участку. Данная норма является логичным продолжением стратегии градорегулирования, заложенной в старом Градостроительном кодексе. Данная норма ориентирована на перспективное развитие территорий муниципальных образований, причем сформулирована она не императивно, допуская установление территориальной зоны для одного участка в виде исключения. Отличительной особенностью карты градостроительного зонирования является закрепление ее правового значения.

в) градостроительные регламенты. Регламент состоит из трех частей. Первая устанавливает виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Вторая часть определяет предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Третья часть содержит ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Рассмотрим последовательно два последних элемента Правил землепользования и застройки как инструмента градостроительного зонирования.

Карта градостроительного зонирования и ее правовое значение. Процесс разработки карты градостроительного зонирования осуществляется на основании принятого порядка применения правил землепользования и застройки с последующим установлением на ее основе соответствующих градостроительных регламентов. В карте зонирования территории конкретизируются направления реализации государственной пространственной политики, определяемые в документации территориального планирования, исходя из перспектив социально-экономического развития территорий, их природно-климатических условий, демографических, исторических, культурных и иных особенностей. При разработке учитываются прогнозы социально-экономического развития территории, сведения о состоянии среды жизнедеятельности, инженерной, транспортной и социальной инфраструктурах, инженерной защите территорий, инженерно-геологической изученности и экологической обстановки, объектах культурного и природного наследия.

Основным назначением карт градостроительного зонирования территории является: введение градостроительных регламентов, придание им правового статуса и обеспечение правовых гарантий по использованию земельных участков и иных объектов недвижимости для их правообладателей, а также лиц, желающих приобрести право собственности (аренды) на земельный участок; создание условий (установление параметров) для реализации градостроительной политики, перспективного развития территории и формирования земельных участков, их предоставления с применением процедур публичных торгов; привлечение инвестиций в развитие земельных участков и иных объектов недвижимости посредством предоставления возможности выбора наиболее эффективного варианта использования земельных участков и иных объектов недвижимости в пределах, установленных градостроительными регламентами; соизмеримость публичных (государственных и муниципальных) и частных интересов в решении вопросов пространственной организации территории, реализации планов развития территорий муниципальных образований с учетом необходимости сохранения природной и культурно-исторической среды; обеспечение свободного доступа граждан к информации с целью их участия в принятии решений по вопросам землепользования и застройки посредством проведения публичных слушаний.

Градостроительная политика преследует цель согласования интересов, приведение их к балансовым соотношениям. Баланс интересов отражается в составе и содержании градостроительных регламентов, обеспечивающих устойчивые и относительно постоянные связи между содержанием мероприятий по пространственному преобразованию территории в графической форме, закрепляемым в карте градостроительного зонирования, и в текстовой форме (описание регламентных параметров), в совокупности формирующих правовые основы реализации территориальной политики, проводимой органами публичной власти соответствующего уровня. Практическое воплощение и контроль над выполнением правил землепользования и застройки обуславливается установлением связей между обозначенным типом территориальной зоны и правовым режимом использования территории в границах каждой зоны. Эти связи обеспечиваются соответствующими инструментами - регламентами, выполняющими регулирующую роль и повышающими объективность принимаемых градостроительных управленческих решений.

Существующая практика градорегулирования дает ряд оснований для судебного обжалования незаконных действий и решений государственных и муниципальных должностных лиц, часто предпринимающих попытки изменить предусмотренный ГрадК РФ порядок принятия Правил землепользования застройки, заменив их своеобразными «суррогатами» Правил, принимаемых «временно» и ограничивающих права граждан и их объединений в сфере градостроительной деятельности. Наиболее типичными такими примерами еще недавно являлись «временные регламенты» г. Санкт-Петербурга и «временные регламенты» в городском округе Волгоград.

Так, в соответствии с законом «Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга», временные регламенты застройки территории должны были действовать до 1 января 2007 года или до момента утверждения Правил землепользования и застройки.

Под ними Закон г. Санкт-Петербурга понимал «утвержденные Правительством Санкт-Петербурга документы, устанавливающие допустимые виды использования объектов недвижимости и архитектурно-строительные параметры застройки на части территории Санкт-Петербурга, границы которой устанавливаются графической схемой, входящей в документацию временных регламентов застройки территорий. Виды использования объектов недвижимости и архитектурно-строительные параметры застройки устанавливаются временным регламентом застройки территорий в соответствии с утвержденной градостроительной документацией и Генеральным планом Санкт-Петербурга в составе, определенном Градостроительным кодексом Российской Федерации для градостроительных регламентов территориальных зон в составе правил землепользования и застройки. Правовой режим, установленный временным регламентом застройки территории, применяется в равной мере ко всем земельным участкам и объектам капитального строительства на соответствующей территории. Порядок разработки и согласования временных регламентов застройки территорий утверждается Правительством Санкт-Петербурга. После утверждения документации градостроительного зонирования утрачивают силу временные регламенты застройки территорий, входящих в соответствующие территориальные зоны».

Другим примером такого подхода являлось Постановление главы администрации г. Волгограда от 11 июля 2008 г. № 1324 «Об утверждении временных градостроительных регламентов застройки отдельных территорий Волгограда». Примечательно, что данные регламенты утверждены «в целях установления в пределах границ отдельных территориальных зон (жилых и общественно-жилых) видов разрешенного использования земельных участков, предельных размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничений (курсив мой – А.А.) использования земельных участков и объектов капитального строительства». Заметим, что в силу ч.3 ст.55 Конституции России «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Установление же таких ограничений постановлением главы муниципального образования, наличие которого федеральный закон (ГрадК РФ) даже не предполагает, является, по меньшей мере, противоправным. Подобного рода ограничения могут устанавливаться только Правилами, принимаемыми в предусмотренном ГрадК РФ порядке.

Следовательно, суррогатность обоих документов заключалась в том, что они принимались без проведения публичных слушаний и утверждались не представительным, а исполнительным органом власти (хотя настоящие правила как документ градостроительного зонирования, с точки зрения ГрадК РФ, должны приниматься представительным органом и с обязательным проведением публичных слушаний). Следовательно, принятие таких документов означало попытку обойти требования открытости и прозрачности разработки градостроительной документации, предусмотренные ГрадК РФ.

В случае принятия Правил землепользования и застройки в установленном ГрадК РФ порядке, их правовое значение заключается в закреплении на карте градостроительного зонирования границ территориальных зон, перечень которых содержится в ст.35 ГрадК РФ. В пределах каждой территориальной зоны может быть выделено несколько подзон, различающихся особенностями градостроительного развития территорий, набором разрешенных видов землепользования и параметров строительных изменений недвижимости для этих видов землепользования. Карта (карты) градостроительного зонирования может содержать описание границ территориальных зон. При определении границ территориальных зон на схемах, их наименование и градостроительные регламенты устанавливаются индивидуально, применительно к различным частям территории муниципального образования. Количество выделяемых зон (подзон) обуславливается градостроительной спецификой различных муниципальных образований и их величиной, степенью территориальной расчлененности, функциональной структурной организацией территории, особенностями формирования естественного и антропогенного ландшафта, а также перспективами пространственного развития территории, определяемыми в ходе разработки генерального плана. Последним обстоятельством определяется комплекс практических мероприятий (градостроительного стимулирования или запрета (ограничения) некоторых типов землепользования и застройки), учитываемых при разработке карты зонирования.

Вспомогательные виды разрешенного использования в них включают в себя места для парковки одного автомобиля или размещение отдельного гаража, установки автономных (альтернативных) источников энергии, таких как теплостанция или иные местные технические средства обслуживания. К условно разрешенным видам использования земельного участка и объектов недвижимости относятся все виды коммерческого обслуживания.

В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения (ч.10 ст.35 ГрадК РФ). Согласно п.11 ст.85 ЗК РФ, земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах - земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки. Сравнительный анализ этих и иных норм двух кодексов позволяет сделать вывод, что упоминание ч.10 ст.35 ГрадК РФ сельскохозяйственных угодий в составе зоны сельскохозяйственного использования населенных пунктов противоречит п.2 ст.77 ЗК РФ, рассматривающему сельскохозяйственные угодья в составе категории земель сельскохозяйственного назначения, а также ч.6 ст.36 ГрадК РФ, не предусматривающей установление для сельскохозяйственных угодий градостроительного регламента. Более того, п.11 ст. 85 ЗК РФ нахождение в составе категории земель населенных пунктов сельскохозяйственных угодий не предполагает. Отсюда следует необходимость приведения ч.10 ст.35 ГрадК РФ в соответствие с п.11 ст.85 ЗК РФ.

Кроме того, при рассмотрении правового режима данной территориальной зоны следует отметить проблему градостроительного зонирования, связанную с выделением территориальных зон для ведения садоводства и дачного хозяйства. В этом вопросе законодатель занимает двойственную позицию: земельные участки с садовыми и дачными домами могут быть включены как в жилую зону, так и в зону сельскохозяйственного использования. Учитывая, что в свете Постановления Конституционного Суда РФ от 14 апреля 2008 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобами ряда граждан» садоводы уравнены в правах с дачниками, и на садовых участках теперь допускается возведение жилых домов, практика градостроительного зонирования (особенно в городских округах) должна пойти по пути включения таких земельных массивов в состав жилых зон. Соответственно, в рамках такой зоны будет разрешено размещение средств инфраструктуры и строительство небольших обслуживающих объектов, например, магазинов.

Общественно-деловые зоны создаются для упорядочения нескольких видов использования территории и реализации торговой, офисной, административной, культурно-образовательной, сервисной, обслуживающей и развлекательной функций. Характер потребления этих функциональных процессов отличается массовостью и избирательным потребительским предпочтением. Эти функции в основном тяготеют к их размещению в центральной части городов и некоторых других территориях, отличающихся достаточной транспортной и инфраструктурной обеспеченностью, что создает возможности и удобства для получения потребителями товаров и услуг.

В производственных зонах, зонах инженерной и транспортной инфраструктур размещаются объекты производственно-делового назначения (НИИ с опытными производствами, торговые предприятия с цехами технического обслуживания, информационные центры с издательско-типографским отделом), промышленных (пищевой и легкой промышленности, приборостроения, машиностроения, производства строительных материалов), коммунально-складских (территории ТЭЦ, станции аэрации, котельные, электроподстанции, газораспределительные узлы, мусороперерабатывающие заводы, иные сооружения муниципальной инженерной инфраструктуры, складские сооружения, стоянки машин механической уборки территории), транспортных и инженерных объектов и формируются в виде участков производственной застройки и производственных зон. В соответствии с проводимой градостроительной политикой в нашей стране приоритетным направлением деятельности, связанной с пространственными преобразованиями территории с преобладанием производственной функции, размещением объектов инженерной и транспортной инфраструктур, является их реконструкция.

Не допускается присутствие производственных территорий в границах зон общественного и жилого назначения, которые отличаются следующими характеристиками: по классу вредности расположенных на них производств нарушают (могут нарушить) требования экологической безопасности жилых и общественных территорий; по численности занятых противоречат назначению жилых территорий, многофункциональных и специализированных общественных центров; по величине территорий нарушают функционально-планировочную организацию жилых и общественных территорий. На участках жилой, смешанной жилой застройки могут размещаться производственные предприятия площадью не более 200 кв. м, встроенные или занимающие часть дома без производственной территории, экологически безопасные.

В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом (ч.11 ст.35 ГрадК РФ).

При рассмотрении данной нормы в контексте иных норм ГрадК РФ выясняется следующее. Согласно ст.1 ГрадК РФ, территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары). В соответствии с ч.4 ст.36 ГрадК РФ, действие градостроительного регламента не распространяется на участки, расположенные в границах территорий общего пользования. Из этого следует, что ГрадК РФ выделяет отдельную территориальную зону, состоящую по большей части из территорий общего пользования, для которой нельзя установить градостроительный регламент. На наш взгляд, такой подход законодателя не является логичным.

В состав зон особо охраняемых территорий включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

В состав зон специального назначения включаются земли, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других зонах. Необходимость выделения данной зоны в том, что на территории России располагается 60 тысяч 963 кладбища, которые занимают площадь 3 миллиона 700 тысяч га. Например, в Московской области, где хоронит и Москва, их 1583. Создание каждого нового кладбища стоит очень дорого. Например, окультуренные 40 га по некоторым оценкам будут иметь стоимость 150 миллионов рублей. При этом в Японии 2000 крематориев, в США - 1400, Китае 1300, а в России крематории есть только в семи регионах.¹

На карте градостроительного зонирования могут выделяться также зоны размещения военных объектов, причем вышеприведенный перечень территориальных зон не носит исчерпывающего характера. Органы местного самоуправления могут устанавливаться и иные виды территориальных зон.

По поводу процедуры градостроительного зонирования в юридической литературе был высказан ряд критических замечаний, на которых следует остановиться подробнее. Так, в частности, было предложено:

- уточнить в соответствующих технических регламентах … «обязательные требования к видам территориальных зон, к их возможному сочетанию и предельному соотношению, а также виды разрешенного использования, допустимые в каждой территориальной зоне; виды и содержание территориальных зон должны устанавливаться с учетом особенностей назначения земель различных категорий»;

- отказаться от установления в градостроительных регламентах условно разрешенных видов использования как противоречащих ст. 7 ЗК РФ, либо закрепить в законе основания для выдачи разрешения на условно разрешенный вид использования и основания для отказа в выдаче такого разрешения.

Итоговый концептуальный вывод состоит в том, что градостроительное зонирование должно осуществляться «посредством выделения градостроительных зон, виды которых должны быть дифференцированы для земель различных категорий и в градостроительных регламентах которых должны устанавливаться основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства».¹

На наш взгляд, законодатель ни в коем случае не должен использовать эти «рекомендации» по причине их неисполнимости и непонимания их автором сути земельной и градостроительной реформы. Ошибочность подобных суждений, на наш взгляд, заключается в следующем.

1) действующее законодательство четко регламентирует юридическую природу и механизм установления градостроительных и технических регламентов, не смешивая, а напротив, четко различая указанные правовые категории. В числе принципиальных отличий градостроительных регламентов от технических регламентов необходимо выделить, во-первых, порядок утверждения. Градостроительные регламенты утверждаются актом органа местного самоуправления, технические регламенты, как правило, федеральным законом. Во-вторых, различается их сфера действия. Градостроительные регламенты определяют параметры и виды использования территории муниципального образования в части застройки и иных видов градостроительной деятельности, то есть определяют внешнюю форму градостроительной деятельности в муниципальных образованиях. Технические регламенты содержат нормы и правила безопасного ведения строительных работ (нормы строительной, экологической, технической и иной безопасности), определяя сам порядок безопасного ведения строительства (внутреннюю сторону).

Из этого следует, что техническими регламентами при всем желании невозможно определить ни виды, ни соотношение или сочетание территориальных зон, поскольку в силу прямого указания закона они для этого просто не предназначены. Гипотетическая же реализация «научных идей» А.Ю. Александровой должна повлечь полный слом существующей системы градостроительного и технического регулирования, отмену действия ГрадК РФ и внесение его норм в состав Федерального закона «О техническом регулировании». Если даже это и будет сделано органами представительной власти Российской Федерации, то в стране наступит хаос по причине невозможности адекватного правового регулирования градостроительных отношений. В настоящий момент виды и содержания территориальных зон прекрасно регулирует ГрадК РФ, и в предлагаемых автором преобразованиях нет смысла.

2) в ст.7 ЗК РФ указан состав категорий земель, причем исходя из ее содержания совершенно невозможно понять, чем этой статье может противоречить правовая конструкция условно разрешенных видов использования земельных участков и объектов недвижимости, предусмотренная ГрадК РФ. Добавим к этому, что для большинства категорий земель градостроительный регламент (и, соответственно, предусмотренные им условно разрешенные виды использования земельных участков) не устанавливается, что прямо предусмотрено ч.6 ст.36 ГрадК РФ, с содержанием которой автор не знакома. Таким образом, условно разрешенное использование может быть применено в рамках категории земель населенных пунктов и части пригородов.

Относительно же другой, не менее странной мысли данного автора о необходимости «закрепить в законе основания для выдачи разрешения на условно разрешенный вид использования и основания для отказа в выдаче такого разрешения» можно лишь заметить, что такие основания и так давно предусмотрены в ст.39 ГрадК РФ и принимаемыми в соответствии с ГрадК РФ в каждом городском округе (поселении) правилами землепользования и застройки. Добавить же в ГрадК РФ еще одну ст.39 не имеет смысла.

3) относительно последней «концептуальной» мысли автора о необходимости закрепления в градостроительных регламентах лишь основных и вспомогательных видов разрешенного использования следует заметить, что в современной практике градорегулирования не существует устоявшихся универсальных приемов, которые бы позволяли точно и безотносительно к конкретной ситуации «консервировать» сложившееся состояние территории, без причинение ущерба интересам правообладателей земельных участков (объектов недвижимости) и населения. В реальной действительности постоянно возникают ситуации, когда в интересах бизнеса и граждан в территориальных зонах необходимо размещение нетипичных объектов, которые, однако, не нарушают характер и основные принципы градостроительного освоения соответствующей территории. Например, типичным примером условно разрешенного вида использования в жилой зоне являются размещение кафе, закусочных, автостоянок и автозаправок. Гарантией учета мнения населения являются публичные слушания. Предложение об отмене условно разрешенного вида использования означает упрощенное понимание автором целей и задач градорегулирования, реализация которого способно принести огромный вред охраняемым законом интересам граждан и юридических лиц.

После столь явно выраженного в научной доктрине не понимания сущности, целей и задач градостроительного зонирования, едва ли может вызывать удивление сложность и противоречивость судебной практики. Приведем в подтверждение данного тезиса несколько примеров.

а) постановлением ФАС Волго-Вятского округа от 5 августа 2008 г. № А28-782/2008-43/14 было установлено, что ООО обратилось в администрацию города Кирова с заявлением о разрешении организации и проведения универсальной периодичной ярмарки на арендуемом земельном участке. На основании ст.35 ГрадК РФ, Закона об установлении порядка организации деятельности ярмарок в Кировской области, а также генерального плана города Кирова, Администрация ответила ООО отказом по причине невозможности размещения объекта торговли с массовым пребыванием граждан на земельном участке, входящем в соответствии с генеральным планом города Кирова в границы производственной зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур. ООО обратилось в арбитражный суд, посчитав, что оспариваемое постановление не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы заявителя.

Суд установил, что Распоряжением Администрации от 12 февраля 2007 г. № 644 определено разрешенное использование земельного участка ООО - для «размещения объектов, предусмотренных в производственной зоне, зоне инженерной и транспортной инфраструктур». Согласно ч.8 ст.35 ГрадК РФ производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов. Таким образом, указанные зоны не предназначены для размещения объектов торговли (организации специализированной периодической ярмарки) с массовым пребыванием граждан на данном земельном участке. Поэтому суд пришел к правильному выводу, что постановление Администрации города Кирова соответствует требованиям ч.8 ст.35 ГрадК РФ и нормам Закона об установлении порядка организации деятельности ярмарок в Кировской области и не нарушает прав и законных интересов ООО в сфере предпринимательской деятельности. На основании вышеизложенного, жалоба ООО оставлена без удовлетворения.

б) постановлением администрации города был отменен ненормативный акт о предоставлении фонду земельного участка для строительства торгово-досугового комплекса. Фонд обратился в арбитражный суд с заявлением о признании указанного постановления недействительным. Возражая против требований фонда в арбитражном суде, администрация города указала на несоответствие проектной документации и места размещения торгово-досугового комплекса правовому зонированию и генеральному плану города, согласно которым спорный участок относится к жилой зоне. Решением суда первой инстанции требования фонда удовлетворены.

Суд кассационной инстанции оставил решение суда в силе исходя из следующего. Согласно п. 2 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» орган местного самоуправления и должностные лица вправе отменить ранее принятые ими решения. При этом наличие у органа местного самоуправления права отмены ранее принятого ненормативного акта не освобождает этот орган от обязанности обосновать принятое решение, обеспечить законность своих действий и соблюдение прав и законных интересов заинтересованных лиц.

Согласно п. 1 ст. 41 Градостроительного кодекса 1998 г., действовавшего на дату вынесения постановления о предоставлении в аренду спорного земельного участка и в период разработки проектной документации, размещение в жилых зонах объектов, для строительства которых фонду предоставлялся земельный участок, допускалось. Аналогичное правило содержится в п. 3 ст. 35 ГрадК РФ, действовавшего в момент принятия оспариваемого постановления. Размещение торгово-досугового комплекса на спорном участке было согласовано архитектурным советом при Главархитектуре администрации города до утверждения акта выбора земельного участка. Генеральный план города и правовое зонирование утверждены городской думой позднее принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Кроме того, из указанных документов не следует, что в жилой зоне, в которой расположен спорный участок, строительство торгово-досугового объекта не допускается. Администрация города не доказала также, что фондом нарушены законные предписания, предусмотренные постановлением главы города о предоставлении земельного участка.

Таким образом, отмена главой города постановления о предоставлении земельного участка для строительства не основана на нормах законодательства и создает необоснованные препятствия в осуществлении фондом предпринимательской деятельности по строительству объектов.¹

Вторым базовым элементом в механизме градостроительного зонирования является градостроительный регламент, устанавливаемый для каждой территориальной зоны. Градостроительный регламент – это подлежащая официальной регистрации в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности совокупность градостроительных требований, параметров, норм и правил использования территории, находящихся в границах каждой территориальной зоны. В числе таких требований предусмотрены количественные показатели, определяющие строгое и четкое их выполнение как со стороны граждан и юридических лиц – правообладателей отдельных объектов недвижимости, так и со стороны различных органов публичной власти. Градостроительные регламенты – это комплекс нормативно закрепленных общеобязательных стимулов, ограничений и запретов по изменению состояния и использованию территории. Своеобразие их юридической природы проявляется в том, что они, являясь тех­ническими нормами, не обладающими юридической силой, становятся юридически значимыми с момента утверждения их органом местного самоуправления посредством принятия нормативного акта - правил землепользования и застройки.

Необходимо отметить, что в сферу действия градостроительных регламентов не попадает вся территория муниципального образования. Так, действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, расположенные в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия, а также ряда иных подобных объектов, предусмотренных ч.4 ст.36 ГрадК РФ и законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия; в границах территорий общего пользования; занятые линейными объектами; предоставленные для добычи полезных ископаемых.

Градостроительный регламент не устанавливается для ряда категорий земель, в том числе земель лесного фонда (ст.101 ЗК РФ), земель, покрытых поверхностными водами (ст.102 ЗК РФ), земель запаса (ст.103 ЗК РФ), особо охраняемых природных территорий и объектов (кроме земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (ст.79 ЗК РФ), а также земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон. Таким образом, основная территориальная сфера действия градостроительного регламента – это территории городских и сельских населенных пунктов с прилегающими территориями (пригороды). Однако может возникнуть вопрос: почему на карте градостроительного зонирования отображается вся территория муниципального образования, а градостроительный регламент устанавливается лишь применительно к части такой территории?

Действительно, на карте градостроительного зонирования обозначаются, например, границы территориальной зоны сельскохозяйственного использования, включающей сельскохозяйственные угодья (ч.9 ст.35 ГрадК РФ), однако градостроительный регламент для них не устанавливается. Это означает, что правовой режим таких участков определяется не градостроительным, а земельным и аграрным законодательством (применительно к сельскохозяйственным угодьям - это ЗК РФ, Закон РФ от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» и т.д.). Такой подход обусловлен тем, что градостроительное законодательство нацелено на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, но оно не регламентирует использование сельскохозяйственных угодий, поскольку это не относится к осуществлению градостроительного освоения территории.

По общему правилу использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Использование земельных участков в границах особых экономических зон определяется органами управления особыми экономическими зонами.

Градостроительный регламент определяет основу правового режима земельных участков и иных объектов недвижимости. Граждане и юридические лица вправе выбирать виды и параметры использования принадлежащих им земельных участков и иных объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. В описание градостроительного регламента включаются указанные для земельных участков и иных объектов недвижимости соответствующей территориальной зоны: виды разрешенного использования; предельные (минимальные и/или максимальные) параметры разрешенного строительства; ограничения использования в соответствии с требованиями в области охраны культурного наследия, санитарно-эпидемиологическим и экологическим законодательством, иными требованиями, установленными законами и другими нормативными правовыми актами.

Порядок определения зон, установление перечня основных, вспомогательных и условно разрешенных видов использования для земельных участков и объектов капитального строительства во многом обусловлен комплексом специфических (территориальных) особенностей каждого муниципального образования. В то же время территориальная специфика только в определенных пределах способна влиять на разработку документов градостроительного зонирования. Во всех регламентах используется одинаковая методика определения разрешенных видов землепользования в территориальных зонах. Они отражают общие характеристики для каждой зоны с тремя перечнями видов разрешенного использования для каждой зоны.

Правовая категория «разрешенное использование земельных участков» имеет межотраслевой характер и часто используется в ЗК РФ и ином земельном законодательстве. Ее общий земельно-правовой смысл заключается в том, что целевое назначение является основанием деления земельного фонда на категории и устанавливается для всех категорий земель (ст.7 ЗК РФ), а разрешенное использование земельных участков, конкретизирующее целевое назначение для земельных участков в составе отдельных категорий и субкатегорий земель, определяется правилами землепользования и застройки в порядке, установленном градостроительным законодательством.

Согласно ст.37 ГрадК РФ, разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Данная весьма недвусмысмысленная формулировка законодателя почему-то встречает непонимание в юридической литературе. Так, А.Ю. Александрова пишет: «Право застройки земель поселений представляет собой вид разрешенного использования земельного участка, основанный на документах территориального планирования, иных правовых актах, определяющих правовой режим земельного участка, а также на правовом титуле, который может предусматривать одновременно и обязанность по возведению (созданию) объектов капитального строительства».¹

Ошибочность данного подхода заключается в том, что «право застройки земель поселений» никак не может являться «видом разрешенного использования». Все виды разрешенного использования предусмотрены в ст.37 ГрадК РФ, различающей основные, вспомогательные и условно разрешенные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Возможность (право) застройки земельного участка – это всего лишь субъективное право лица, обусловленное не столько даже генеральным планом, сколько Правилами землепользования и застройки, содержание которого определяется градостроительным регламентом, устанавливаемым для каждой территориальной зоны городского округа (поселения).

Следует подчеркнуть, что ГрадК РФ предусматривает особый порядок установления и изменения условно разрешенного вида использования земельных участков и объектов капитального строительства. Его суть хорошо видна на примере следующего судебного дела. Так, постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 9 августа 2007 г. № А12-2352/07 было установлено, что общество является собственником земельного участка категории населенных пунктов. На данном участке находится семечковый сад в составе 4300 яблонь, площадью 25,5 га, который также является собственностью общества. В соответствии с ч.2 ст.36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Статья 43 ЗК РФ предоставляет гражданам и юридическим лицам осуществлять принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено ЗК РФ, федеральными законами. Реализуя установленные выше названными правовыми актами права собственника земельного участка, общество в целях создания на нем масштабной парковой зоны и строительства многофункционального досугового комплекса обратилось в установленном законом порядке в администрацию г. Волгограда с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка.

В соответствии с п.3 ст.4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 91-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования принимается главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний. На основании постановления администрации Волгограда были назначены и проведены публичные слушания об изменении разрешенного вида использования земельного участка «семечковый сад» под общественно-деловое назначение, давшие положительное заключение. Нарушений порядка их проведения судом не установлено. Рассмотрев результаты публичных слушаний исполняющий обязанности главы администрации Волгограда принял постановление об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка, мотивировав его нецелесообразностью изменения вида разрешенного использования земельного участка.

Между тем, согласно п.п. 8,9 ст.39 ГрадК РФ решения главы местной администрации о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или отказ в представлении такого разрешения должны быть мотивированы с учетом заключения публичных слушаний.

Суд кассационной инстанции считает правильным вывод суда апелляционной инстанции о том, что отказ администрации в изменении вида разрешенного использования земельного участка по мотиву нецелесообразности, после проведения публичных слушаний с положительным заключением, противоречит действующему законодательству и нарушает охраняемые законом интересы общества в сфере использования земель. Согласно п. 12 ст.39 ГрадК РФ юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования. Судом апелляционной инстанции правомерно указано, что администрацией не представлено доказательств отнесения спорного земельного участка к землям рекреационного назначения и к землям пригородных зеленых зон. На основании вышеизложенного суд кассационной инстанции, постановил: постановление апелляционной инстанции оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Приведенное выше решение суда иллюстрирует наличие действительно серьезной практической проблемы, связанной с порядком установления условно разрешенного вида использования земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости, на которой мы остановимся подробнее.

Сам по себе порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства указан в ст.39 ГрадК РФ. Не пытаясь ее пересказывать, заметим, что правовое значение рассматриваемой процедуры заключается в необходимости определения градостроительно-правовыми средствами порядка достижения социального компромисса между интересами бизнеса, органов публичной власти, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства и населением. Критерием поиска такого компромисса является процедура публичных слушаний. Типичным примером условно разрешенного вида использования может являться строительство нового кафе или спортивного зала в зоне застройки многоэтажными жилыми домами (или размещение кафе (автомобильной мойки) в индивидуальном жилом доме).

Между тем, практика применения данной статьи наводит на ряд интересных и неожиданных выводов. Представим себе вполне типовую ситуацию, когда собственник земельного участка и индивидуального жилого дома планирует установить в нем на первом этаже автомобильную мойку. Для этого ему необходимо перевести часть жилого помещения в нежилое, а также получить в местной администрации разрешение на условно разрешенный вид использования своей недвижимости. Такой вывод, на первый взгляд, следует (и его обычно делает местная администрация) из ст.39 ГрадК РФ и п.3 ч.1 ст.4 Закона РФ от 29 декабря 2004 г. «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (далее – Вводный закон).

Согласно указанным нормам, физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, направляет заявление о предоставлении такого разрешения в созданную органом местного самоуправления комиссию (с последующим проведением публичных слушаний, подготовкой комиссией рекомендаций, принятием главой администрации соответствующего решения).

Вышеупомянутый Вводный закон устанавливает, что вплоть до принятия в установленном ГрадК РФ порядке правил землепользования и застройки, но не более чем через пять лет со дня его введения в действие, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний. На первый взгляд, все выглядит логично. Если индивидуальный предприниматель или юридическое лицо хотят построить (или перепрофилировать) нестандартный для сложившегося типа застройки объект, им следует получить разрешение местной администрации, выдаваемое по результатам публичных слушаний. Таким образом, происходит учет мнения местных жителей и обеспечивается баланс частных и публичных интересов.

На самом деле, если не вырывать указанные нормы из контекста ГрадК РФ, а рассматривать их в рамках всего предусмотренного кодексом механизма правового регулирования градостроительных отношений, то становится очевидным, что приведенные нормы, во-первых, не стыкуются между собой, а во-вторых, приведенная норма Вводного закона противоречит и букве, и духу ГрадК РФ. Аргументируем столь необычный вывод.

Суть стратегии градорегулирования заключается в том, что на уровне любого городского округа или поселения должны быть приняты генеральный план и Правила землепользования и застройки. Последний документ, утверждаемый муниципальным правовым актом, включает три раздела: порядок применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты (ст.30 ГрадК РФ).

На карте градостроительного зонирования фиксируются границы территориальных зон муниципального образования, предусмотренные ст.35 ГрадК РФ, и для каждой из них устанавливается градостроительный регламент. Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (ч.1 ст.36 ГрадК РФ).

Именно градостроительным регламентом определяются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (ст.37 ГрадК РФ), которые, как уже отмечалось, могут быть следующие: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования.

Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом (курсив наш – А.А.) при условии соблюдения требований технических регламентов. Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном ст.39 ГрадК РФ. Последняя непосредственно регулирует процедурные моменты получения такого разрешения.

Из этого беглого обзора законодательства вытекают следующие выводы:

1) ГрадК РФ четко устанавливает, что условно разрешенные виды использования земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости определяются градостроительными регламентами, утверждаемыми муниципальным правовым актом – Правилами землепользования и застройки. Если в муниципальном образовании Правила не приняты, следовательно, на их территории нет и градостроительных регламентов, поскольку ГрадК РФ не предусматривает иного пути их установления, кроме как посредством принятия Правил землепользования и застройки.

2) Если нет Правил и нет регламентов, то нет и необходимости получать в местной администрации никаких разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости, поскольку ГрадК РФ не предполагает появления таких разрешений иначе, как на основе градостроительных регламентов. Попытки местных должностных лиц руководствоваться в данном случае не ГрадК РФ, а иными соображениями, «разрешая» или «запрещая» индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам условно разрешенные виды использования, не основаны на законе (ГрадК РФ).

3) Местная администрация в условиях отсутствия Правил землепользования и застройки не вправе установить собственный механизм выдачи разрешений на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, противоречащий требованиям ГрадК РФ. Такой вывод вытекает из ч.4 ст.3 ГрадК РФ, согласно которой по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу. В соответствии с ч.2 данной статьи, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, также не могут противоречить ГрадК РФ.

4) Вводный закон не обладает повышенной юридической силой, как сам ГрадК РФ, и противоречит последнему. Суть этого противоречия заключается в том, что органы местного самоуправления могут определять виды разрешенного использования не посредством градостроительных регламентов, как это предусматривает ГрадК РФ, а неким иным образом, содержание которого Вводный закон не конкретизирует. Никаких указаний на подобную «иную» процедуру определения видов разрешенного использования не содержит и Земельный кодекс РФ либо иные федеральные законы.

Из этого вытекает, что коллизии норм ГрадК РФ и Закона о ведении его в действие формируют необоснованные препятствия и создают условия для обращения в суды граждан и юридических лиц за защитой своих прав. Выход же из этой ситуации заключается в приведении в соответствие с нормами ГрадК РФ закона о введении его в действие. В этом случае будет работать предусмотренная ГрадК РФ конструкция установления или изменения видов разрешенного использования земельных участков и объектов недвижимости, а для органов местного самоуправления будет создан лишний стимул для прекращения саботажа разработки Правил землепользования и застройки.

Как уже упоминалось нами выше, составной частью градостроительного регламента, наряду с уже рассмотренными видами разрешенного использования, является установление предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков и параметров расположенных на них объектов недвижимости (ст.38 ГрадК РФ). Данную правовую конструкцию необходимо рассматривать в контексте земельного законодательства, главным образом, ст.33 ЗК РФ. Согласно данной статье, предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства - нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (п.1).

Максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно для целей, предусмотренных правилами п.1 ст.33 ЗК РФ, устанавливаются: федеральными законами - из земель, находящихся в федеральной собственности; законами субъектов Российской Федерации - из земель, находящихся в собственности субъектов РФ; нормативными правовыми актами органов местного самоуправления - из земель, находящихся в собственности муниципальных образований (п.2).

Для целей, не указанных в п.1 ст.33 ЗК РФ, предельные размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией (п.3). Анализ норм данной статьи позволяет высказать ряд следующих соображений.

а) попробуем сформулировать сферу действия ст. 33 ЗК РФ. Во-первых, эти нормы распространяются исключительно на случаи предоставления земельного участка из государственной или муниципальной собственности впервые и только в собственность гражданам. Следовательно, в случае переоформления (приватизации) гражданином земельного участка, данные предельные размеры не подлежат применению¹, равно как и в случаях, когда гражданин (или юридическое лицо) желает разделить участок на два и более в целях продажи (залога) либо совершения иных сделок. Во-вторых, в п.1 ст.33 ЗК РФ указан исчерпывающий перечень видов целевого назначения земельных участков, применительно к которым и действуют ее нормы. Во всех иных случаях действует иной порядок определения предельных размеров земельных участков, предусмотренный специальным законодательством.

В-третьих, нормы ст.33 ЗК РФ не распространяются на случаи определения максимального количества земельных участков у одного лица, которые могут у него находиться в собственности (то есть гражданин может при желании купить у других граждан любое количество земельных участков для индивидуального жилищного строительства или садоводства). В таких случаях действуют общие правила п.2 ст.213 ГК РФ (кроме земель сельскохозяйственного назначения, попадающих в сферу действия Закона РФ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г.).

В-четвертых, в сферу действия п.п.1,2 ст.33 ЗК РФ попадают лишь граждане (максимум - ведущие крестьянское (фермерское) хозяйство). Предельные размеры земельных участков для юридических лиц определяются иными нормативно-правовыми актами (например, Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г.).

В-пятых, в ст.33 ЗК РФ идет речь о предоставлении земельных участков гражданам только на праве собственности. Поэтому для определения размеров служебного надела (ст.24 ЗК РФ) в случае предоставления участка на праве безвозмездного срочного пользования, равно как и при аренде государственных или муниципальных земель, нормы этой статьи не действуют.

б) в п.1 ст.33 ЗК РФ определены органы публичной власти, устанавливающие предельные размеры предоставления земельных участков за плату. Бесплатно (в порядке п.2 ст.28 ЗК РФ) на любом уровне публичной власти может быть установлена возможность предоставления участка в частную собственность, но только из земель, находящихся в соответствующей публичной собственности. Следовательно, хотя федеральные органы не участвуют в установлении норм предоставления земельных участков за плату (п.1), они имеют возможность предоставить участок из федеральной собственности бесплатно. При этом федеральный орган не связан целями, указанными п.1 ст. 33 ЗК РФ. Кроме того, необходимо иметь в виду, что если орган местного самоуправления решит предоставить за плату земельный участок из состава муниципальной собственности, например, для садоводства, он будет руководствоваться нормами предоставления земельных участков, утвержденных соответствующим субъектом Российской Федерации. Если же он решит предоставить участок бесплатно для садоводства – его максимальный размер будет определен муниципальным правовым актом. Представляется, что п.2 ст. 33 ЗК РФ дублирует иные нормы ЗК РФ, предусматривающие, что каждый уровень публичной власти распоряжается (в том числе и посредством бесплатной передачи гражданам) только теми земельными участками, которые находятся у него в собственности. Необходимо также иметь в виду, что п.2 ст.33 ЗК РФ в полной мере будет действовать лишь после окончания процедуры разграничения государственной собственности на землю.

в) нормы ст.33 ЗК РФ необходимо рассматривать, в первую очередь, в контексте ст.38 ГрадК РФ, которая устанавливает предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, а также предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Это означает, что с принятием ГрадК РФ процедура определения таких максимальных и минимальных размеров изменилась хотя бы потому, что кодекс объединил определение предельных размеров земельных участков и параметров капитального строительства в единый комплекс. Теперь данные требования будут содержаться не в разрозненных нормативно-правовых актах разного уровня и юридической силы, а в градостроительном регламенте, входящим составной частью в правила землепользования и застройки. В свою очередь, правила землепользования и застройки должны разрабатываться с учетом положений, содержащихся в документах территориального планирования Российской Федерации и субъектов РФ. Поэтому именно градостроительным регламентом и будут определены предельные размеры земельных участков и параметры строительства (реконструкции) объектов капитального строительства. При разработке регламентов для конкретных территориальных зон будут учитываться нормы отвода земель для конкретных видов деятельности, существовавшие и ранее.

В свете изложенного представляется, что земельное нормирование, предусмотренное ст.33 ЗК РФ, в будущем, безусловно, не исчезнет, но его сфера действия изменится. Сохранится в неизменном виде, например, нормирование предельных размеров земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, поскольку для сельскохозяйственных угодий градостроительный регламент не устанавливается (ч.6 ст.36 ГрадК РФ). Применительно же к другим предельным размерам, деятельность органов публичной власти будет скорректирована. Предположим, что градостроительным регламентом для зоны малоэтажного строительства в поселении (сельском муниципальном образовании) предусмотрен минимальный размер земельного участка 0,06 га, а максимальный размер 0,15 га. В данной зоне могут располагаться приусадебные наделы личного подсобного хозяйства и участки для индивидуального жилищного строительства. Орган местного самоуправления может конкретизировать им же принятые правила землепользования и застройки, определив в указанных пределах максимальный и минимальный размер предоставляемых земельных участков для личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства. Требованиями регламента орган местного самоуправления будет связан и в случае предоставления бесплатно из муниципальной собственности в собственность граждан участков для индивидуального жилищного строительства. В нашем примере это означает, что нельзя будет предоставить гражданину бесплатно участок для личного подсобного хозяйства менее 0,06 га.

Как следует из ч.8 ст.36 ГрадК РФ, если предельные размеры уже существующих участков либо объектов капитального строительства не соответствуют градостроительному регламенту, то они сохраняются бессрочно, кроме случаев, когда использование таких участков и объектов опасно для жизни и здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия.

г) вышеуказанные правила распространяются, в основном, на земельные участки категории земель населенных пунктов. Для земельных участков сельскохозяйственного назначения предельные размеры определяются специальными законами. Например, согласно ст.4 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г., минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения могут быть установлены законами субъектов РФ в соответствии с требованиями законодательства о землеустройстве.

Существует немало отсылок федеральных законов к неким «минимальным размерам» земельного участка, которые обязан соблюдать их собственник при его разделе. Так, согласно п.2 ст.63 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» от 16 июля 1998 г., не допускается ипотека части земельного участка, площадь которой меньше минимального размера, установленного нормативными актами субъектов Российской Федерации и нормативными актами органов местного самоуправления для земель различного целевого назначения и разрешенного использования.

Однако, как уже отмечалось, нормы ст.33 ЗК РФ, определяющие минимальные и максимальные размеры земельных участков, распространяются лишь на случаи их предоставления из государственной или муниципальной собственности в частную. Чем же руководствоваться частному собственнику, желающему разделить свой земельный участок на два (или более) участка в целях их последующей продажи? Думается, что здесь подлежит применению ч.4 ст.41 ГрадК РФ, а таким критерием размера будут являться максимальные (минимальные) размеры земельных участков, предусмотренные градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны. Данные требования конкретизированы ЗК РФ. Так, в ст.11.4 ЗК РФ определены особенности раздела земельного участка; согласно ст.11.9 ЗК РФ предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами. Не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости. Не допускается раздел, перераспределение или выдел земельных участков, если сохраняемые в отношении образуемых земельных участков обременения (ограничения) не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием.

Наряду с предельными размерами земельных участков, ст.38 ГрадК РФ определяет и предельные параметры и виды размещения объектов недвижимости. Это означает, что в каждой территориальной зоне (или даже подзоне) определяются минимальные отступы от границ земельного участка (например, не менее 2 метров для малоэтажного жилого дома), предельное количество этажей или высота объекта (не выше 9 метров или максимум три этажа) и максимальный процент застройки площади земельного участка (например, должно быть застроено не более 75 % или ¾ от общей площади земельного участка). Прогрессивность данного подхода к определению параметров и видов застройки земельного участка очевидна. Теперь гражданину либо юридическому лицу нет необходимости согласовывать с органом публичной власти все параметры застройки, поскольку он получает возможность выбрать их самостоятельно. Например, гражданин сам вправе определить, что его индивидуальный жилой дом в зоне застройки малоэтажными жилыми домами будет включать два этажа, отступ от границы земельного участка будет составлять 4 метра, а максимальный процент застройки участка составит 57 %. Такой выбор является правомерным и не будет зависеть от чьего-то «усмотрения». Реализация данного подхода позволит также создать барьер для «точечной застройки», поскольку намечаемое строительство может просто «не вписаться» в тот клочок земли, на котором оно запланировано.

Поскольку в крупных муниципальных образованиях (городских округах) могут существовать одинаковые территориальные зоны (например, в городе может быть не одна, а несколько зон застройки среднеэтажными домами или зон застройки индивидуальными жилыми домами), то предельные размеры земельных участков либо параметры разрешенного строительства (реконструкции) в каждой такой зоне могут различаться в силу исторических, архитектурных и иных традиций застройки отдельно взятого населенного пункта, в связи с чем все вышеуказанные показатели будут естественным образом варьироваться. Поэтому совершенно оправдано ч.3 ст.38 ГрадК РФ определяет, что в пределах любой территориальной зоны могут быть установлены подзоны с одинаковыми видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (то есть для них будет установлен одинаковый правовой режим). Однако для каждой такой подзоны будут различаться предельные размеры земельных участков и параметры разрешенного строительства (реконструкции). Следовательно, если в пределах городского округа установлено три подзоны застройки индивидуальными жилыми домами в соответствии с определенными видами разрешенного использования, то допустимо закрепление для каждой из них различных параметров минимальных отступов от границ земельных участков или максимального процента застройки в границах земельного участка.

В завершение данного вопроса нам хотелось бы заметить, что существующие процедуры градостроительного зонирования не являются панацеей в борьбе с коррупцией и установлении цивилизованных отношений в сфере использования объектов недвижимости в населенных пунктах. Региональный опыт применения Правил землепользования и застройки показывает, что предприимчивые граждане находят способы обхода их требований.

Так, предполагаемый застройщик обращается за предоставлением земельного участка, находящегося в зоне Ж1 (многоквартирной жилой застройки зданиями высокой этажности), для строительства торгового центра с предварительным согласованием места размещения объекта. Размещение объектов торговли в зоне Ж1 является основным видом разрешенного использования. В соответствии с процедурами п.5 ст.30 ЗК РФ, застройщику предоставляется земельный участок в аренду с предварительным согласованием мест размещения объекта (без торгов). После этого планы застройщика меняются, и он желает построить многоквартирный жилой дом. При этом он является застройщиком в смысле п.16 ст.1 ГрадК РФ, то есть ему уже принадлежит на праве аренды земельный участок под строительство. Поэтому вновь обращаться за предоставлением земельного участка (на торгах) застройщик не будет. Следуя ст.37 ГрадК РФ он «самостоятельно, без дополнительных разрешений и согласований» выберет вид разрешенного использования земельного участка из предусмотренных для территориальной зоны Ж1, к которым относится строительство многоквартирных жилых домов.¹

Несомненно, подобным схемам может быть противопоставлено адекватное противодействие со стороны местных администраций. Однако главное здесь заключается в том, что победив рак, СПИД, свиной и птичий грипп человечество столкнется с новыми болезнями; поставив барьер коррупции в сфере землепользования и застройки гражданское общество будет обнаруживать все новые и новые коррупционные схемы и технологии. В данном диалектическом противостоянии важна позитивная динамика, которая уже начала происходить, и как мы надеемся, усилится в будущем.