Агропродовольственная политика: от либерализации к новому протекционизму

Агропродовольственная политика: от либерализации к новому протекционизму

Практически во всех странах социалистического лагеря с индустриальным типом экономики цены на средства производства для сельского хозяйства были ниже мирового уровня. В то же время продовольственное потребление населения существенно субсидировалось, стимулируя его довольно высокий уровень (Таблица 5).

Источник: M. Jackson, J. Swinnen. A Statistical Analysis and Survey of the Current Situation of Agriculture in the CEECs/Report to DGI of European Commission. Б.и., б.д., Данные Госкомстата РФ и Госкомстата СНГ.

Либерализация цен, отмена продовольственных субсидий привели к тому, что цены на ресурсы стали быстро расти (быстрее уровня инфляции), в то время как продовольственные цены столкнулись с ограничением покупательной способности населения и их рост был в целом ниже общего уровня инфляции (Рисунок 2). В результате сельское хозяйство оказалось в тисках ценового диспаритета.

Усугубляло положение и то, что доля сельского хозяйства в конечной розничной, также завышенной в социалистической экономике, цене начала снижаться. Это означало, что снижение первичного покупательского спроса на продовольствие, достигая уровня сельского хозяйства, еще более сокращало производный спрос и соответственно – цену (Рисунок 2).

Рисунок 2. Паритет цен в сельском хозяйстве некоторых переходных стран, 1987-1995 (цены на сельхозпродукцию/цены на ресурсы, 1986=100%)

Источник: Составлено по Agricultural Policies, Markets and Trade in Transition Economies/ Monitoring and Evaluation.1996. Paris: OECD.1996.

Рисунок 3. Доля сельского хозяйства в конечной розничной цене, некоторые переходные страны, 1987-1995

Источник: Составлено по Agricultural Policies, Markets and Trade in Transition Economies/ Monitoring and Evaluation.1996. Paris: OECD.1996.

Сокращение внутреннего спроса, для многих стран сопряженное еще и с сужением внешнего рынка, падение доходности сельского хозяйства стали одним из основных факторов спада сельскохозяйственного производства.

Кроме того, государство с той или иной скоростью ушло с рынков агропродовольственной продукции. Если в условиях централизованно планируемой экономики государственные агентства закупали и распределяли основную часть этой продукции, то с либерализацией рынка эта государственная функция была элиминирована. Однако создание новой рыночной инфраструктуры требовало времени. Таким образом, в начальный период реформ отсутствие инфраструктуры и соответственно высокие транзакционные издержки еще более ограничивали сбыт сельскохозяйственной продукции по сравнению с платежеспособным спросом населения.

Наконец, адаптация менеджеров предприятий и населения к новой экономической среде также требовало времени.

Все это в совокупности привело к резкому падению агропродовольственного производства в индустриальных странах социалистического лагеря.

На этом фоне начала формироваться новая агропродовольственная политика пост-социалистических государств. В своей эволюции практически во всех странах ЦВЕ и СНГ эта новая политика прошла три стадии, независимо от того, как проводились реформы - быстро или постепенно.

На первом этапе все государства начинали с либерализации цен на агропродовольственную продукцию, с отмены или значительного сокращения государственного заказа, отказа от планирования объемов производства. Продовольственные субсидии, существовавшие привилегии аграрному сектору отменялись. Агропродовольственный сектор погружался в рынок, но при этом возникали проблемы, которых политики и бюрократия, принимавшие экономические решения, не могли предвидеть и, главное, противопоставить им адекватные меры, так как весь экономический истэблишмент этих стран не имел опыта работы в условиях рынка. В результате политика этого периода формировалась в режиме пожарной команды - на возникающую проблему реагировали спонтанно, введением отрывочных мер, причем из арсенала прежнего экономического строя.

В большинстве случаев правительства по-прежнему пытались в той или иной мере контролировать цены. Так, в России первые 3 месяца после общей либерализации цен в 1992 г. цены на базовые продукты питания оставались под контролем федерального правительства, а затем еще довольно долго регулировались субъектами Федерации. Государственные закупки также были элиминированы не сразу, особенно долго массированными закупками занимались региональные власти.

Долгое время после общей либерализации цен государство контролировало цены на большой набор продовольственных товаров в Латвии, Литве, Румынии. Массированный государственный заказ продержался на Украине до 1995 г.

Другой яркий пример подобных мер предоставляет болгарский опыт. С самого начала реформ болгарское правительство, озабоченное проблемой обеспечения страны зерном, усиленно контролировало зерновой рынок. На зерно и хлеб устанавливались обязательные минимальные цены, ограничивались торговые наценки на хлеб. Государство выплачивало значительные субсидии хлебоприемным предприятиям для того, чтобы они могли закупить зерно у производителей и не повышали цены на хлеб. Аналогичные субсидии предоставлялись заготовителям фруктов и овощей.

Кроме того, на первом этапе реформ очень часто страны проводили политику, традиционную для стран с устойчивым продовольственным дефицитом: они вводили ограничения на экспорт определенных продуктов и субсидировали импорт. Такую политику проводила Россия, Болгария ограничивала вывоз зерна. Запреты и ограничения на экспорт отдельных видов агропродовольственной продукции просуществовали в Албании, Болгарии, Литве и Румынии вплоть до 1997 г.

На втором этапе эйфория либерализма начала замещаться аграрным протекционизмом. Страны ЦВЕ начиная с 1991 г., Россия и другие страны СНГ с 1993 и позднее, начинают вводить минимальные гарантированные цены, импортные тарифы и квоты, экспортные субсидии. Однако по-прежнему эта политика несет на себе отпечаток старой системы. Например, минимальные гарантированные цены редко служат для реальных интервенций, а рассматриваются как цены для государственных ограниченных закупок и как ориентировочные цены для рынков. Так, отсутствие бюджетных средств часто понуждает правительства вводить квоты, в пределах которых оно готово закупать по гарантированным ценам. Естественно, такая схема не имеет интервенционного значения. Очень часто гарантированные цены устанавливались на неэффективном уровне, т.е. ниже реальной рыночной цены.

В этот период создаются национальные агентства по регулированию рынков.

В Чехословакии в 1991 г. был создан Федеральный фонд регулирования рынка, в задачи которого входило поддержание минимальных цен и выплаты экспортных субсидий. Вначале установленные минимальные цены выплачивались напрямую производителям. С разделом Чехословакии на два государства оба из них восстановили аналогичные национальные Фонды. В это же время в 1992 г. чешское правительство установило предельные цены и предельную торговую наценку на свинину, реагируя на «нерыночной» поведение переработчиков мяса. Словакия, чтобы не стимулировать приток чешской свинины через границу, была вынуждена ввести у себя аналогичную меру

В Венгрии в 1991 г. был создан межведомственный Комитет по координированию правил сельскохозяйственного рынка. В него вошли представители Минсельхоза, министерства внешней торговли, Минфина и Министерство промышленности и торговли. В задачу комитета входило координирование политических мер в отношении агропродовольственного рынка. В частности, Комитет выдавал разрешения на экспорт и импорт многих животноводческих продуктов. В 1992 г. венгерское правительство приняло краткосрочную программу поддержки крупных сельскохозяйственных производителей, столкнувшихся с финансовыми трудностями. Такие предприятия могли продать свою продукцию государству по цене, близкой к себестоимости, а затем до весны 1993 г. выкупить при желании назад по той же цене. Продукт физически оставался в хозяйствах.

В тот же 1991 г. специальное агентство по поддержке минимальных цен было создано и в Польше - Агентство сельскохозяйственного рынка. Однако установленные минимальные цены на большинство продуктов несколько лет оказывались ниже реальных рыночных. Как и в других странах, устанавливая минимальные цен, правительство не могло не учитывать и интересы потребителей, а также серьезные бюджетные ограничения. Поэтому эффективного действия эти цены обычно не имели.

В России минимальные гарантированные цены, а затем и Федеральная продовольственная корпорация с функциями регулирования агропродовольственных рынков появились несколько позднее. Эффективность этих мер была еще ниже, чем в странах ЦВЕ.

На этом же этапе многие страны ввели субсидии на расходы на средства производства для сельского хозяйства.

По прошествии времени правительства стран с переходной экономикой приобретали опыт и понимание механизма работы рынков. Кроме того, для стран ЦВЕ появилась перспектива членства в ЕС с ее Единой Аграрной Политикой. Сельскохозяйственные производители также приобрели опыт функционирования в рыночной экономике и более четкое понимание своих интересов, кроме того, они смогли организоваться для лоббирования этих интересов. Не последнюю роль в переходе к третьему этапу регулирования агропродовольственного сектора сыграла и определенная финансовая стабилизация в ряде стран ЦВЕ, позволяющая проводить более дорогостоящую политику поддержки отечественного агропродовольственного сектора. Под воздействием этих факторов агропродовольственная политика стран с переходной экономикой стала все более копировать ЕАП в ее виде до реформы Мак-Шерри. Меры поддержки агропродовольственного сектора становятся комплексными, целенаправленными, и соответственно, растет уровень аграрного протекционизма, расходы национальных бюджетов на агропродовольственный сектор.

Почти все страны приняли на этом этапе рамочные законы, дающие представление о возможных мерах государственной поддержки агропродовольственного сектора. (В Чехословакии - еще в 1991 г, хотя он и не выполнялся в полной мере вначале, в Венгрии - в 1993 г, в Литве и Латвии - в 1994 г., в Болгарии и Эстонии - в 1995 г. и т.д.) В подобных законах стран ЦВЕ пакет мер обычно копирует ЕАП, в аналогичном российском законе «О государственном регулировании АПК» (1997) перемешаны меры ЕАП и американской модели.

Системы минимальных гарантированных цен начали дополняться полновесными интервенциям на рынках, а также соответствующими внешнеторговыми мерами. Например, Польша в 1993 г. даже ввела на два года переменный импортный тариф.

Повсеместно в регионе начали расти импортные тарифы на агропродовольственную продукцию, вводиться экспортные субсидии.

Для того, чтобы оценить динамику изменения уровня государственной поддержки в странах ЦВЕ и СНГ, рассмотрим некоторые стандартные показатели этой поддержки, которые мы изучили в предыдущей главе. Для расчета ЭСС/ЭСП требуется очень большой объем информации, которая в условиях переходных экономик чаще всего недоступна. ОЭСР оценила эти эквиваленты пока только для 8 стран региона - Венгрии, Латвии, Литвы, Польши, Словакии, Чехии, Эстонии и России (1998 г.). На Рисунке 3 приведена динамика общих процентных ЭСС для этих стран.

Нетрудно увидеть, что в период централизованно планируемой экономики аграрный сектор значительно субсидировался, особенно в СССР. С началом либеральных реформ уровень поддержки начал снижаться, а в Польше в 1989 г. даже произошло выкачивание средств из сельского хозяйства. В дальнейшем во всех рассматриваемых странах (за исключением Чехии, где этот рост, скорее всего, находится за пределами 1994 г.) произошло увеличение поддержки аграрного сектора. С динамикой ЭСП не все так однозначно. Наиболее классический пример дает Венгрия, где рост ЭСС сопровождается падением ЭСП и наоборот. В этой стране поддержка цен производителей осуществляется главным образом за счет потребителей. В России это не так: поддержка проводится из бюджета, т.е. за счет налогоплательщиков. Именно поэтому было возможно одновременное субсидирование и производителей и потребителей в 1994 и 1995 гг.

Рисунок 4. ЭСС в некоторых переходных странах, 1986-1997*

* - старая методология исчисления ЭСС (была изменена в 1998)

Источник: Составлено по Agri-Food Policy. Russian Federation. Paris: OECD.1998.

Если считать, что ЭСС отражает уровень государственной поддержки АПК, а рост валовой продукции сельского хозяйства – в определенной мере восстановление сектора, то можно количественно оценить влияние субсидий на экономический рост в секторе. Так, корреляция между этими двумя параметрами по группе рассматриваемых стран без лага составляет 0,284, с годовым лагом 0,304, с двухлетним лагом 0 и становится негативной при введении 3-хлетнего лага. Иными словами, нет очевидной связи между восстановлением аграрного сектора и уровнем его государственной поддержки, что ослабляет аргументацию сторонников протекционизма.

5. 
   
   жүктеу/скачать 3.76 Mb.
   
   Достарыңызбен бөлісу: