О. В. Осипова Художники-дизайнеры обложки

Глава 13

ПАРАЛЛЕЛЬНЫЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ РЕЖИМЫ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ КОМПРОМИССЫ

Параллельные институциональные режимы
таможенного оформления

• 
  различия в порядке определения таможенной стоимости,
  
• 
  различия в процедурах таможенного контроля.
  

• 
  оценка «от загрузки» при использовании каталогов и прайс-лис­тов магазинов;
  
• 
  использование «приказных» цен;
  
• 
  «работа по сетке» (фиксированная плата за машину);
  
• 
  признание инвойсов производителей.
  

Частично ценовая неопределенность снималась использованием «приказных» цен (введены приказом ГТК № 757, редакция 1998 г.). Они фиксировали минимальный уровень цены, который принимался таможенными органами как обоснованный. По главным товарным по­зициям устанавливалась лестница минимальных цен, каждая из которых относилась к уровню компетенции определенного таможенно­го органа. Всего таких уровней было пять.

1. 
   Отдел таможенного оформления.
   
2. 
   Таможенный пост.
   
3. 
   Таможня.
   
4. 
   Таможенное управление.
   
5. 
   Государственный таможенный комитет (ГТК).
   

Формально такой порядок обосновывался тем, что на высоких этажах иерархии работали эксперты более высокой квалификации, которые могли более ответственно оценить таможенную стоимость. А реально он предоставлял лучшие возможности тем предпринимателям, кто имел выход на обладателей административного капитала²⁹¹. При отсутствии связей процесс оформления мог затянуться на несколько недель. Поэтому зачастую легче заплатить более высокую цену, ибо издержки простоя могут быть слишком высоки. Добавим, что «приказные» цены являлись обязательными и покрывали значительную часть списка товаров (в сфере электробытовой и компьютерной техники, по оценкам, в 2001 г. — не менее 70 %).

В начале 2001 г. ГТК начал проведение эксперимента в рамках Центрального таможенного управления по группе электробытовых товаров, который получил название «работы по сетке». Его смысл состоял во введении фиксированной минимальной платы с одного транспортного средства по каждой укрупненной товарной группе: крупной электробытовой технике, аудио- и видеоаппаратуре, компь­ютерной технике. Если заявляемая цена машины оказывалась меньше минимальной, требовалась разрешительная подпись одного из высоких начальников ГТК, получить которую было весьма затруднительно. Если же цена соответствовала приказному уровню, то содержимым машины уже интересовались в меньшей степени. Это, разумеется, не отменяло необходимости декларирования товара по официально установленным «приказным» ценам, но главным конт­ролируемым параметром становилась плата за машину в целом.

Участие в эксперименте было делом добровольным, причем его участники не обязывались проводить «по сетке» весь объем своих грузов. Поэтому если условия оказывались для них невыгодными, ма­шины проходили таможню вне эксперимента, с использованием раз­ных схем ввоза товаров.

Поскольку основной вопрос — о таможенной стоимости — на нормативном уровне по существу оставался нерешенным, основные надежды компаний-импортеров в РАТЭК связывались с новым приказом ГТК № 430 от 29 апреля 2002 г. «О контроле таможенной стоимости товаров отдельной категории», вступившим в силу с 8 июля 2002 г. Речь шла о формировании списка уполномоченных импортеров известных заводов-изготовителей электробытовой техники. Те, кто сумел подтвердить такой статус, смогли ввозить товар, предъявляя инвойсы производителей, на основании которых и определялась таможенная стоимость. Остальные компании, не попавшие в данные списки, должны были работать по прежним правилам.

Выход приказа № 430 стал возможным после отклонения Арбитражным судом иска Министерства антимонопольной политики Российской Федерации против ГТК с обвинениями в нарушении равенства конкурентных условий. Претензии удалось снять, поскольку список является открытым для любой фирмы, сумевшей подтвердить ста­тус официальных дилеров²⁹².

Реализация данного порядка несомненно была выгодна для круп­ных компаний, которые могли полностью легализовать определенную часть ввозимого товара по приемлемым ценам. А при отсутствии по­следующих корректировок таможенной стоимости (как это случилось в 2002 г. на смежном рынке с компанией «Панавто», ввозившей автомобили «Мерседес») ситуация становилась намного более прогнозируемой и безопасной.

Высказывалось мнение, что в перспективе ГТК может сделать официальное дилерство основным условием таможенного оформления товаров. В этом были серьезно заинтересованы также и крупные транснациональные операторы, страдающие от параллельного (неав­торизованного) ввоза импортных товаров. При реализации такого порядка официальные дилеры получили бы еще более серьезные пре­имущества. Однако введение подобного ограничения круга импорте­ров не считалось реалистичным, ибо в этом случае нарушалось российское антимонопольное законодательство.

• 
  обычный режим контроля,
  
• 
  упрощенный режим контроля,
  
• 
  режим предварительного декларирования.
  

• 
  список «добросовестных компаний»,
  
• 
  список стопроцентных иностранных инвесторов.
  

Вторая часть «белых» списков включала стопроцентных иност­ранных инвесторов. Поскольку включение в «белые» списки серьез­но упрощало жизнь, возникла тенденция к их постоянному расшире­нию, в том числе и за счет сомнительных компаний. В связи с этим, например, число оказавшихся в списке иностранных инвесторов в мае 2002 г. было сокращено с 430 до 33, т.е. более чем в десять (!) раз. Это означало, что 90% компаний, попавших ранее в эти списки, не вполне соответствовали статусу солидных и известных иностранных фирм²⁹⁴.

В качестве другого примера упрощенных процедур таможенного контроля приведем действовавшее во второй половине 2000 г. сог­ла­шение о «зеленом коридоре» для компаний РАТЭК. Тогда ГТК обеспечивал оформление их товаров без задержек под обязательство по­вышать объемы платежей.

Важным изменением режима таможенного оформления товаров стало введение с 12 февраля 2002 г. порядка предварительного декла­рирования (приказ ГТК № 1132). Его суть состояла в использовании неполных таможенных деклараций (предварительных ГТД), которые подавали до ввоза товара в страну. На их основе осуществлялись че­тыре из пяти этапов таможенного контроля:

• 
  прием, регистрация и учет таможенных деклараций,
  
• 
  контроль за правильностью определения товарных кодов,
  
• 
  валютный контроль и контроль таможенной стоимости,
  
• 
  контроль таможенных платежей.
  

Новый порядок декларирования в момент ввода касался 120 товарных позиций (в основном электробытовой техники)²⁹⁵. Четко определялись места доставки товаров. Зона действия данного порядка была распространена за пределы Центрального и Северо-Западного таможенных управлений. Формально переход на предварительное декларирование являлся добровольным делом. Однако реально отказ от такого декларирования мог стать основанием для более серьезной проверки получателя груза.

Внесение таможенных платежей при этом порядке полностью осу­ществлялось на предварительном этапе, и подобные авансовые платежи в бюджет естественно устраивали таможенные органы. Одно­временно возникали трудности у небольших фирм, которые не обла­дали достаточными финансовыми резервами. Так что крупные опера­торы тоже могли быть довольны.

В целом первые оценки работы по приказу № 1132 были достаточно позитивными. Но поступали и пессимистические отзывы²⁹⁶. В ос­новном они связывались с техническими трудностями и неотработанностью нормативной основы. Например, вызывало сложности тре­бование при оформлении предварительной ГТД предъявлять оригиналы документов, в то время как они должны были находиться у пе­ревозчика²⁹⁷. В итоге на первом этапе время оформления грузов могло даже возрастать по сравнению с обычным порядком.

Введение предварительного декларирования товаров сопровождалось также усилением процедур контроля, включая реальный таможенный досмотр машин. Если раньше можно было загружать машины «как придется», а потом разбираться на терминале, то теперь участники ВЭД должны были заботиться о том, чтобы загруженный товар соответствовал задекларированным позициям. Это требовало дополнительного времени и усилий на согласования с поставщиком, на контроль за ошибками загрузки. Зато процедура таможенного оформления при поступлении груза серьезно упростилась, что делало ситуацию более прогнозируемой²⁹⁸.

В итоге суммарный расход времени, как правило, не менялся. Просто сократилось время досмотра, но увеличилось время на предварительное декларирование. Добавим, что при обнаружении незапланированных несоответствий груза предоставлялась возможность передекларировать его перед таможенным досмотром. Но в случае таких корректировок в составе завозимых грузов (которые, увы, нередки) требовалось новое декларирование по обычной процедуре, что фактически удваивало продолжительность процедуры в целом.

В принципе, порядок предварительного декларирования и с технической точки зрения чаще оценивался положительно. Позитивные от­зывы были получены также и в адрес специального оперативного уп­равления, созданного ГТК для решения этих проблем. Оно принимало запросы круглосуточно, и многие проблемы удавалось решать достаточно оперативно²⁹⁹.

Добавим, что переход компаний на процедуру предварительного декларирования, предполагающую усиление открытости, сдерживал­ся нерешенностью вопроса о таможенной стоимости³⁰⁰. Как мы уже упоминали, введение списков официальных дилеров ожидалось в ка­честве первого шага в решении этого вопроса.

Подведем некоторые итоги. Представленная нами система формальных правил характеризовалась крайней неунифицированностью. В ней существовало множество узаконенных различий, в том числе:

• 
  ставок таможенных платежей на разные товары,
  
• 
  «приказных» цен на один товар,
  
• 
  процедур таможенного оформления для разных групп участников ВЭД.
  

Выше мы рассмотрели структуру формальных правил. Теперь важ­но понять, как происходит их фактическая реализация. Анализ эмпи­рического материала позволяет нам сформулировать своего рода за­кон российской институциональной динамики, который фиксирует, быть может, ее основную тенденцию:

Можно было бы всласть поиронизировать над подобным перетол­кованием высказывания М.Е. Салтыкова-Щедрина, если бы эти механизмы упрощения правил не реализовывались со столь потрясаю­щим постоянством. Одним из таких механизмов выступало усредне­ние таможенной стоимости.

То, что фактическое соблюдение установленных таможенных правил происходило путем их частичного упрощения, легко демонстри­руется на примере системы «приказных» цен. Как указывалось выше, формально она предполагала использование нескольких ценовых уровней для каждого товара. Однако реально здесь происходило двойное усреднение цен. Во-первых, нередко усреднялись цены на однотипные товары разных торговых марок (и следовательно, разной стоимости) — например, когда уровень цены определялся длиной диагонали телевизионного экрана. А во-вторых, происходило сведение лесенки цен к одному среднему уровню, который предпринимателям и рекомендовали заявлять. Как правило, речь шла об уровне компетенции таможни (это называлось «работать по шестой колонке»).

В итоге полуформального и полустихийного усреднения цен складывалась следующая ситуация. По товарам среднего ценового сегмента достигалось соответствие уровню «приказных» цен, что позволяло переходить к достоверному декларированию, т.е. к работе «по-белому». Заметим, что в целом эта доля в начале 2000-х гг. возрастала. Так, в сфере электробытовой техники в 2002 г. по «черной» технике (телевизоры, аудио- и видеоаппаратура) в зону соответствия «приказным» ценам попадало, по оценкам, около 25% ассортимента, а по «белой» бытовой технике (холодильники, стиральные машины и пр.) — около 40% (по компьютерному рынку оценки были затруднены ввиду более высокой дифференциации цен и потребительских свойств товаров)³⁰³. Но были более дорогие товары (мобильные теле­фоны, плазменные телевизоры, многие другие потребительские товары ведущих брэндов, помимо электроники), цена которых была слишком высока, чтобы платить с нее таможенные пошлины в полном объеме. Здесь стоимость занижалась до уровня приказной цены (разница могла доходить до 8—10 раз). Иногда более дорогие товары завозились и без оформления («по-черному») — в случае с мобильными телефонами буквально чемоданами, когда цена определялась в расчете «на вес» в килограммах.

Одновременно возникали сложности и с более дешевыми товара­ми (такими, например, как струйные принтеры, простые компьютер­ные мониторы, проводная телефония, дешевая одежда и обувь). Пла­тить больше, чем эти товары реально стоят, разумеется, было не выгодно, а идти «в лоб» и доказывать более низкую стоимость — не слишком перспективно. Таможня старалась не пропускать декларации с более низкими платежами (чтобы не «портить статистику»), а «замотать» любой вопрос проблемы не составляло³⁰⁴. Поэтому если компания (например дискаунтер) не хотела переплачивать, то она либо должна была комбинировать («миксовать») товарные позиции, что­бы выводить их на усредненный уровень, либо отказываться от деше­вых позиций. В этом случае более дешевые товары начинали завозиться по «темно-серым» и «черным» схемам³⁰⁵.

Таким образом, возникали проблемы ввоза, с одной стороны, доро­гих, а с другой стороны, дешевых товаров. В итоге небольшие переплаты по дешевой продукции компенсировались значительными недоплатами по дорогой продукции. Так, например, по электробытовой и компьютерной технике была более значима проблема дорогих, а по одежде азиатского производства — более дешевых товаров.

Теперь посмотрим, как менялись схемы ведения бизнеса в начале процесса его легализации?

Мы уже говорили о том, что главная задача ГТК состояла в увеличении таможенных сборов. Она была решена путем достаточно разум­ного сочетания административной силы и тактической гибкости. Вмес­то того, чтобы настаивать на заведомо невыполнимых формальных условиях — стопроцентно достоверном декларировании товара, — ГТК производил ступенчатое повышение минимальной платы с одного транспортного средства. За год цена растаможки выросла, как минимум, в 2—3 раза: 2001 г. начинали с уровня 8—12 тыс. долл. за фуру, а закончили его на уровне 25 тыс. по «белой» технике (холо­дильники, стиральные машины и т.п.) и 40 тыс. по «черной» (аудио-, видеотехника и пр.). В результате предпринимателям приходилось платить все больше и больше. Однако их это, в принципе, устраивало, ибо такой порядок повышения цен обеспечивал желаемую прог­нозируемость ситуации и постепенность процесса легализации их де­ятельности, давая возможность перекладывать повышающиеся из­держки на конечного потребителя. Это также упрощало процедуру оформления грузов и позволяло получать необходимые документы, избегая неоправданного риска.

Таким образом, «работа по сетке», в принципе, устраивала обе стороны — и ГТК, и импортеров³⁰⁸. Однако в декабре 2001 г. в результате вмешательства Прокуратуры России эксперимент был оста­новлен. Несмотря на право ГТК устанавливать правила оформления по отдельным группам товаров, этот порядок с точки зрения законодательства, действительно, был уязвим. Не исключено также, что в ГТК пришли к выводу о готовности бизнеса с моральной и финансовой точек зрения к следующей ступени легализации и о необходи­мости двигаться дальше. В результате попробовали вернуться к преж­ней системе — оплате товара от загрузки с использованием «приказ­ных» цен на основе приказа ГТК № 196 (подновленной версии приказа № 757), но уже при более высоком уровне платежей.

Сначала в январе — феврале 2002 г. возникли обычные в таких ситуациях трудности. Требования таможенных органов по платежам резко возросли, а четкие ценовые ориентиры исчезли. И многие участники ВЭД просто не могли растаможить машины³⁰⁹. Произошел оче­редной всплеск «черных» и «серых» схем. Некоторые крупные компании, ожидавшие подобных изменений, заранее запаслись товаром. Более мелкие фирмы, лишенные таких возможностей, пострадали в большей степени. Впрочем, примерно через месяц поток восстановился, и цены стабилизировались примерно на прежнем уровне. А за­тем без лишнего шума был возвращен и эксперимент: «работа по сетке» благополучно продолжилась.

К чему это привело? Использование фиксированной платы за ма­шину, действительно, способствовало сокращению объема «серых» схем. Но не потому, что кардинально меняло условия или делало та­кие схемы невозможными. Просто при постепенном увеличении ми­нимальной платы за оформление транспортного средства цена «се­рой» схемы приближалась к цене официальной растаможки, что естественно повышало долю товара, очищаемого «по-белому». Однако по многим позициям выйти на минимальную цену машины при пол­ностью достоверных расчетах было нереально. Поэтому можно с уверенностью заключить, что в рамках эксперимента не могли не допускаться отклонения и по товарным кодам, и по количеству заявля­емого товара³¹⁰. В итоге эксперимент был фактическим узаконением части «серых» схем. Или, как выразился один из руководителей, «сетка смешивала все эти красочки» (2002. Интервью 14. Сборка и оптовая продажа компьютеров).

Разумеется, подобное положение дел было хорошо известно не только предпринимателям, но и представителям власти. И государство в лице ГТК проявило здесь способность к институциональному компромиссу. Он достигался по общему принципу:

«Вы больше платите в бюджет, мы меньше смотрим, что вы везете».

Иначе говоря, отказ от корректировки таможенной стоимости об­менивали на гарантии повышающихся таможенных сборов. Допол­нительным элементом компромисса стала предоставленная Цент­ральному таможенному управлению на более поздних этапах «рабо­ты по сетке» возможность декларировать цены на уровне ниже «при­казных». Здесь действовал другой принцип:

«Мы позволяем вам занижать цены, а вы адекватно декларируе­те количество и тип груза».

Подобный порядок позволял импортерам отказываться от искаже­ния товарных кодов и занижения количества ввозимого товара, т.е. переходить к менее рискованным деловым схемам.

Следует иметь в виду, что хотя использование «сетки» помогло вытащить из тени более достоверные натуральные показатели импорта, это делалось во многом за счет заведомого искажения стоимостных показателей. В итоге предприниматель оставался в относительно уязвимом положении. Проблемы с таможней благополучно разрешались. Однако сохранялась возможность вмешательства других (в первую очередь правоохранительных) органов на последующих этапах.

Что могло привнести в этом отношении определение таможенной стоимости по инвойсным ценам производителей? По многим товарным позициям декларирование стало бы более достоверным. Однако по некоторым позициям инвойсные цены все равно были слишком высоки, чтобы платить с них пошлины в полном объеме. В этих слу­чаях они, скорее всего, не заявлялись, и поставки по-прежнему шли через офшорные компании и подставные фирмы. Другим вариантом служило заявление адекватной цены при занижении количества ввозимого товара. Этот вариант был связан с повышенными рисками при таможенном оформлении, но и с большей защищенностью от корректировок таможенной стоимости впоследствии.

Наблюдения показывают, что при любых изменениях официальных правил и любых экспериментах всегда сохранялась и сохраняется возможность использования деловых схем разной степени легальности. Следовательно, почти всегда есть соблазн выбора более дешевого варианта или какой-то комбинации схем разной степени ле­гальности. «Серые» схемы сохраняются даже в условиях явного ужесточении контроля ГТК над собственными ведомственными подразделениями, которое произошло в начале 2001 г. Тогда в результате попыток консолидации контроля участились проверки, многие таможенники потеряли свои посты, некоторые «блатные» терминалы отсекались от наработанных схем или попросту закрывались³¹¹. Однако при любых изменениях «дыры» все равно оставались. Сначала происходила временная приостановка товарных потоков (как это бы­ло, например, в начале 2001 г. и в начале 2002 г.), но вскоре предприниматели подстраивались под новые схемы, и движение возобновлялось³¹².

Но важно еще раз отметить, что в результате давления ГТК, поднимающего минимальные цены за фуру, действительно происходила ступенчатая легализация деятельности, «серые» схемы постепенно превращались если и не в «белые», то в «полубелые» схемы³¹³. Одновременно достигался желанный фискальный эффект, ибо хотя плата за обслуживание схемы сохранялась, возрастающая часть выплат в этой ситуации действительно шла в госбюджет³¹⁴. Затруднялась для компаний и дорога назад, в теневые зоны. Ибо участники эксперимента вынуждены были «засвечиваться» в части номенклатуры и количества ввозимых товаров, и спрятать их впоследствии при изменении таможенных правил было уже значительно сложнее. В этом смысле в процессе ступенчатой легализации деятельности теневые схемы отчасти блокировались, возникали элементы необратимости. И руководители ведущих, более крупных компаний в интервью настаивали на том, что возврат к прежним схемам для них уже исключен³¹⁵.

Крупные компании действительно вынуждены были бороться с соблазном применения «черных» и «серых» схем ввиду связанных с ними повышенных рисков. Тем более, что крупные товаропотоки и отследить значительно легче. При этом, идя по пути легализации де­ятельности, они, естественно, не могли быть удовлетворены сохранением дешевых схем, которые подрывали их конкурентоспособность. Неравные условия по-прежнему оставались одной из наиболее острых проблем.

В целом можно утверждать, что при существовавшем уровне та­моженных платежей и НДС полностью избавиться от «серых» схем было не реально. Однако, помимо высоких ставок, сохранялась и другая причина живучести «черных» и «серых» схем — политико-эко­номическая. Высказывалось авторитетное мнение в пользу того, что деятельность по данным схемам, в принципе, находилась под конт­ролем ГТК и разных правоохранительных органов. Утверждалось, что рынок «черных» и «серых» схем был поделен между силовыми структурами, которые обеспечивали прикрытие операций и сопровождение грузов³¹⁶. Без такого прикрытия использование схем фактически было бы невозможно — таможенные коридоры узки, и любая машина может быть отслежена. Время от времени происходит обострение борьбы между этими структурами за наиболее крупных неплательщиков налогов³¹⁷. Поэтому существование «серых» и «черных» схем упиралось в сложную систему интересов, выходящую далеко за пре­делы таможенного ведомства³¹⁸. Мы обязаны понимать, что действен­ность усилий ГТК, даже при всех искренних намерениях его руководства взять под контроль ситуацию в таможенных терминалах, видимо, имела объективные ограничения.

Резюме

Мы охарактеризовали ситуацию в сфере таможенного оформления на рынках электробытовой техники. В какой мере описанная выше тенденция к легализации характерна, во-первых, для других рынков, а во-вторых, распространяется за пределы таможенных операций? На­сколько широка и устойчива тенденция к легализации российского бизнеса? Конечно, в полной мере без проведения столь же обстоятельных исследований в других сферах ответить на первый вопрос мы не в состоянии. Однако напомним, что наряду с «электронщи­ками» мы опрашивали также руководителей компаний из ассоциации АКОРТ, работающих по куда более широкому спектру товарных групп. И в целом в оценках руководителей проявлялось немало схожих позиций. Что же касается второго вопроса, то, действительно, таможню можно считать форпостом легализации. В части уплаты других налогов — налога на прибыль, единого социального налога и др. — изменения, судя по всему, намного менее заметны. Тем не менее лега­лизация бизнеса как «социальное движение» не может не оказывать своего воздействия и на эти сферы.

Насколько устойчиво данное движение? Как и всякая тенденция, легализация бизнеса не имеет абсолютного и линейного характера. Она реализуется с периодическими колебаниями и частичными отступлениями. Выступая как ступенчатый процесс серьезных институциональных изменений, она должна постоянно подпираться «длин­ными», стратегическими, экономическими и политическими интересами участников этого процесса. К сожалению, бизнес нередко способен поддаваться мотиву сиюминутной выгоды. А представители государственной власти склонны подчинять эти стратегические интересы текущим фискальным нуждам в виде немедленного повышения сборов в государственный бюджет и текущим политическим запросам, связанным, в том числе, с электоральной политикой.

Нетрудно предположить и явную связь процессов институциональ­ной подстройки с фазами электорального цикла. Напомним, что «со­циальное движение» к легализации было развернуто после успешного завершения президентских выборов (это можно считать еще одной дополнительной причиной данного процесса). И мы вправе были ожидать, что накануне следующих выборов, когда понадобятся «се­рые» деньги, анализируемая нами тенденция притормозится. И собы­тия 2003 г., увы, эти предположения подтвердили. Что, впрочем, да­вало и надежду на то, что после завершения очередных выборов в 2004 г. противоречивый и многоступенчатый процесс легализации бизнеса будет возобновлен.