Программа ООН по окружающей среде (юнеп)

В настоящее время большинство стран СНГ находится на начальном этапе пути реализации положений Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, в некоторых странах СНГ создана база для развития законодательства в рамках Базельской конвенции. В большинстве стран СНГ законодательство, имеющее отношение к БК, базируется на «Законе об отходах»/«Законе об отходах производства и потребления» (основной закон), актах, принятых в целях реализации такого закона, и постановлениях правительств.

В тех странах, в которых не принят основной закон (Грузия, Республика Казахстан и Туркменистан), регулирование отношений в области обращения с опасными отходами осуществляется отдельными положениями в таких нормативных правовых актах как: «Закон об охране окружающей среды», постановления правительств о порядке и правилах транспортировки опасных грузов, о плате за загрязнение окружающей среды, о размещении отходов и др.

Сравнительная оценка национальных законодательств стран СНГ (Таблица 17) осуществлялась по критериям оценки национального законодательства в области контроля трансграничных перемещений опасных отходов и экологически безопасного управления ими, разработанным с учетом требований Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением и положений Национального модельного закона о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, одобренного на 2-м совещании Конференции Сторон Базельской конвенции (Решение II/5), пересмотренного на 3-м совещании Конференции Сторон (Решение III/6) и рекомендуемого Сторонам Базельской Конвенции для руководства при приведении в соответствие национального законодательства с положениями Конвенции.

В соответствии с указанными выше документами был разработан следующий набор критериев оценки национального законодательства:

- цели и сфера действия национального закона о трансграничной перевозке опасных и других отходов (Критерий 1);

- наличие соответствующих определений (Критерий 2);

- назначений соответствующих органов и их роль (Критерий 3)

- требования к экспорту опасных и других отходов (Критерий 4 );

- требования к импорту опасных и других отходов (Критерий 5);

- требования к транзиту опасных и других отходов (Критерий 6);

- незаконный оборот (Критерий 7).

Оценка по Критерию 1 была проведена по 12 странам и показала, что в большинстве стран региона действуют законы или другие нормативные правовые акты, направленные на контроль за трансграничным перемещением опасных и других отходов. В целом по региону уровень внедрения составляет 51%, среди стран наиболее высокий уровень внедрения на Украине.

Критерий 2 рассмотрен в соответствующих разделах Обзора по каждой стране в отдельности и в сравнении со странами соответствующего региона (Таблицы 6, 10, 16).

Оценка по Критерию 3 проведена по 12 странам региона и показала наиболее высокий уровень внедрения – 56%.

Оценка по Критерию 4 проведена по 9 странам региона. Проблемы с оценкой законодательства других стран были вызваны недостаточно полным предоставлением экспертами информации (отсутствием на русском или английском языках соответствующих нормативных правовых актов). Оценка регулирования экспорта опасных и других отходов является менее низкой (47%), чем, например, регулирования импорта или транзита, и показывает, что эта область в сфере законодательства по опасным отходам наименее развита.

Оценка по Критерию 5 выполнена по 8 странам региона. Уровень внедрения составляет 55%, что свидетельствует о том, что положения Базельской конвенции по регулированию импорта опасных и других отходов внедрены в законодательство стран региона наиболее полно. Наиболее высокий уровень внедрения достигнут в Молдове (100%), Армении (86%), Беларуси (69%), Туркменистане (82), Украине (93). Запрещен импорт отходов в Молдову. Проблематичной является ситуация в Азербайджане, где импорт отходов запрещен частично, однако требования к импорту, который может быть осуществлен, не определены.

Оценка по Критерию 6 выполнена по 8 странам региона, уровень внедрения составляет 52%. Наиболее высокое внедрение в Армении (100%), Беларуси (75%), Молдове (100%), Туркменистане (100%) и Украине (94%).

Оценка по Критерию 7 выполнена по 10 странам региона, уровень внедрения составляет 38% и показывает, что эта область является наименее отрегулированной практически во всех странах региона.

На основании проведенной оценки можно сделать следующие выводы:

• 
  наиболее высокий уровень внедрения требований Базельской конвенции достигнут в области принятия нормативных правовых актов, направленных на контроль трансграничного перемещения отходов (51%), назначения компетентных органов (56%), контроля импорта и транзита отходов (55% и 52%, соответственно). Более низкий уровень внедрения Базельской конвенции в области контроля экспорта отходов (47%) и незаконного оборота отходов (38% );
  
• 
  среди стран региона наиболее высокий уровень внедрения достигнут на Украине (86%), Армении (68%), Молдова (74%) и Беларуси (63%). По многим странам этот уровень оценить не удалось из-за отсутствия информации по всем критериям оценки.
  

Проведенный анализ основных законов и нормативных правовых актов, представленных экспертами стран СНГ, показал, что часть положений Конвенции учтена и в достаточной степени представлена в законодательстве этих стран, за исключением тех стран, в которых процесс законотворчества в данной области находится пока на предварительном этапе.

На данный момент сфера действия базовых законов, касающихся обращения отходов, в основном распространяется только на отношения в области обращения с отходами производства и потребления, при этом не уделяется должное внимание непосредственно контролю трансграничных перемещений опасных отходов. В рассмотренных НПА содержатся, большей частью, только нормы, касающиеся запрета вывоза и ввоза на территорию государства опасных отходов с целью их захоронения или утилизации, не затрагивающие непосредственно регулирование самих процессов экспорта и импорта.
На основании проведенного анализа были сделаны конкретные выводы.

I. В ряде стран региона:

• 
  термины и определения, используемые в национальном законодательстве стран СНГ, охватывают не все определения и понятия, установленные БК.
  
• 
  не назначены компетентные органы и выделенные центры БК, в этих странах в основном лишь определяются (конкретизируются) полномочия существующих государственных и иных органов в области регулирования обращения с отходами.
  

• 
  закрепляющие обязательства экспортера/импортера отходов по ре-экспорту;
  
• 
  разрешающие экспорт, если страна не располагает техническими мощностями по удалению отходов, в случае необходимости использования отходов в качестве сырья, в соответствии с соглашениями, и запрещающие экспорт, если отходы могут быть подвергнуты ре-циклингу или повторному использованию внутри страны, или если отходы могут быть удалены экологически обоснованным способом внутри страны;
  
• 
  законодательно закрепляющие запрещение на трансграничное перемещение в любую точку южнее 60 градуса южной широты; в любое государство, введшее запрет на такой импорт и уведомившее об этом страну (или СБК); в любое государство, которое не может подтвердить, что располагает возможностями по экологически обоснованному удалению этих отходов; в любое государство, которое не является Стороной БК за исключением некоторых специально обозначенных случаев;
  
• 
  устанавливающие процедуру уведомления при экспорте отходов;
  
• 
  устанавливающие требования по подтверждению компетентными органами получения уведомления в трехдневный срок в соответствии с требованиями БК;
  
• 
  устанавливающие условия транзитной перевозки опасных отходов, требования по сопровождению каждой партии при перевозке опасных отходов соответствующим документом и допускающие выдачу многоразовых разрешений; требования к соответствию маркировки и упаковки международным стандартам;
  
• 
  устанавливающие механизм предоставления и возврата финансовых гарантий при трансграничном перемещении отходов;
  
• 
  определяющие незаконный оборот и преступное деяние при трансграничном перемещении отходов;
  
• 
  предусматривающие соблюдение требований БК, оговаривающих предоставление ответной информации в случае возникновения чрезвычайных ситуаций;
  
• 
  законодательно закрепляющие ответственность компетентного органа в регулировании вопросов импорта отходов, которые не могут быть использованы, переработаны и реэкспортированы, в том числе в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.
  

Участники подготовки Обзора считают необходимым обратить особое внимание на Межправительственное соглашение государств-участников СНГ "О контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов" (12 апреля 1996 г., Москва), разработанное на основе Базельской конвенции. Соглашение предписывает Сторонам помимо обязательств по регулированию и контролю ввоза (вывоза) и транзита опасных и других отходов через территории стран-участниц Соглашения (Статья 4), уточнять нормативные документы, регулирующие порядок трансграничной перевозки опасных и других отходов между государствами Содружества и через территории государства или государств, не являющихся Сторонами настоящего Соглашения.

На текущем этапе реализации требований Конвенции в странах СНГ можно рекомендовать ряд мер для улучшения существующего положения в области формирования национального законодательства. При этом следует отметить, что предлагаемые меры должны предусматривать не только мероприятия по гармонизации законодательства, но и по внесению изменений в институциональное устройство, организацию, управление и инфраструктуру, относящиеся к государственному управлению в рамках выполнения обязательств по Базельской конвенции, а также к трансграничной перевозке опасных отходов.

1. 
   Основополагающей мерой должна стать организация пересмотра и дальнейшей переработки во всех странах действующего национального законодательства, принимая во внимание недочеты, которые были допущены при разработке национальных нормативных правовых актов в области обращения с отходами с учетом обязательств по Базельской конвенции.
   
2. 
   Что касается институциональной стороны решения данного вопроса, то желательно, после проведения анализа, оценки, прогноза и отбора возможных действий, направленных на выполнение государствами в полном объеме Базельской конвенции, подготовить проект Плана действий по обращению с опасными отходами с указанием ответственных правительственных органов и временным графиком выполнения мероприятий.
   
3. 
   Каждому государству на национальном уровне необходимо предпринять официальные меры по назначению компетентного органа, а также выделенного центра, ответственного за сбор информации, касающейся трансграничной перевозки отходов, и осуществляющего отчетность перед Секретариатом Базельской конвенции в соответствии со Статьей 5 БК.
   
4. 
   Основываясь на рекомендациях экспертов стран СНГ, принимавших участие в работе по подготовке Обзора и в работе, в том числе в ходе двух совещаний во время его подготовки ( в г. Москва, Российская Федерация, и г. Минск, Республика Беларусь, в 2004 году, а также в соответствии с Бизнес-планом РЦБК РФ на 2005-2006 гг., рекомендуется провести «Совещание по развитию законодательства в области экологически обоснованного управления приоритетными видами отходов для стран СНГ». Предполагаемая деятельность соответствует Стратегическому плану п. VI, 9 (e, c, f, h, i). Цель совещания: обсуждение подготовленного «Обзора существующего национального и международного законодательства в области контроля трансграничных перемещений опасных отходов и экологически безопасного управления ими» для стран СНГ и выработка/принятие на его основе рекомендаций и плана дальнейших действий по созданию/совершенствованию нормативно-правовой базы в странах СНГ в контексте БК, с учетом данных Обзора.
   
5. 
   Целесообразно также после этого совещания, провести ряд обучающих семинаров по развитию законодательства в области контроля трансграничных перемещений опасных и других отходов в странах региона для представителей руководящих и исполнительных органов стран СНГ, учитывая при этом результаты, полученные в ходе совещания и данные Обзора.
   

Для реализации всех перечисленных мероприятий, в настоящее время в каждой стране уже сформировались необходимые предпосылки, а именно:

• 
  существование на государственном уровне необходимых административных, общественных и политических кругов, признающих приоритетность природоохранных проблем;
  
• 
  наличие законодательной и институциональной основы в области обращения с отходами;
  
• 
  наличие специалистов, имеющих соответствующую квалификацию и опыт.
  

Сравнительная оценка национальных законодательств стран СНГ