Реформа публічного управління в Україні
жүктеу/скачать 1.64 Mb.
|
- Бұл бет үшін навигация:
- Київ, жовтень 2008
- Бюро проекту
- Бюро ГТЦ
- Таблиця 7: Під-обласні податки та збори в Україні (надходження у млн. гривень, 2006)
Реформа публічного управління в Україні Проект здійснюється за підтримки Німецького Товариства технічної співпраці (ГТЦ) та фінансується Федеральним міністерством економічної співпраці та розвитку Проектний документ № 21 фіскальнА ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ В УКРАЇНІ. - ФІСКАЛЬНА СИСТЕМА ТА ПОТРЕБА У ЇЇ РЕФОРМУВАННІ Хорст Циммерманн / Тарас Журавель Цей документ стане розділом у англомовній публікації GTZ, присвяченій питанням адміністративно-територіальної реформи в Україні Київ, жовтень 2008Aвтори: Проф. Хорст Циммерманн Університет м. Марбург Відділення фінансових наук Приватна адреса: Кенігсбергер-Штрасе 17 Д-35043 Марбург/Німеччина E-Mail: horst.zimmermann@debitel.net Проф. Циммерман є старшим експертом проекту „Реформа публічного управління в Україні». Тарас Журавель Див. нижче Менеджер проекту Бюро проекту:Вул. Пугачова 12/2, оф. 221 04050 Київ Україна
Тел./факс +38 044 481 2182 E-Mail: taras.zhuravel@gtz.de Бюро ГТЦ:Вул. Велика Васильківська 44, оф. 6 01004 Київ Україна
Тел. +38 044 581 1956 Факс +38 044 581 1954 Зміст A.Основна структура системи, що реформуватиметься I. Вступ до фіскальної частини II. Походження бюджетів III. Кошики, як домінуючий елемент міжбюджетних відносин IV. Структура розділу
I. Децентралізовані функції як основа реформи II. Нинішній розподіл функцій в Україні та потреба у реформі III. Принципи розподілу функцій для рівнів, нижчих за національний IV. Варіанти реформ піднаціональних функцій
I. Перерозподіл ресурсів як приоритет у країні, що розвивається a. Філософія перерозподілу b. Трансфер персоналу та відповідних бюджетних витрат c. Фіскальні потоки: трансформування трансферів у нову податкову основу
d. Внесок проекту ГТЦ до цього завдання II. Нинішня податкова структура a. Нинішня система b. Щодо придатності податків для фінансової децентралізації c. Доходи державних органів, нижчих за область d. Фінансовий супровід реформи: Два сценарії 1. Сценарій 1: лише незначне посилення окремих податків 2. Сценарій 2: Значне перенесення функцій та відповідних податків на піднаціональні рівні III. Важливе питання: неподаткові доходи з власних джерел a. Спеціальне завдання для податків та зборів b. Типічні місцеві податки та збори
I. Фіскальне вирівнювання та трансферти a. Трансферти як частина системи міжбюджетних відносин b. Розвиток простої прозорої системи c. Варіанти реформи для чотирьох елементів системи вирівнювання 1. Обираючи кількість що має бути розподілена 2. Визначення фіскального потенціалу 3. Обчислення фінансової потреби 4. Рівень вирівнювання II. Примітка: місцеві запозичення a. Загальні зауваження b. Місцеві запозичення в Україні Е. Заключні коментарі щодо фіскальної частини Перелік таблиць, рисунків та вставок Таблиця 1: Система «кошиків»1 у бюджетних цифрах, млн. гривень, 2006 Таблиця 2: Цифри «кошиків» у короткому огляді, 2006 Таблиця 3: Розподіл функцій та пов’язаних з ними видатків між бюджетами Таблиця 4: Видатки бюджетів під-національного рівня за функціями, 2006, млн. гривень
Таблиця 5: Видатки бюджетів під-національного рівня за економічним типом, 2006, млн. гривень Таблиця 6: Надходження центрального та піднаціонального рівня, 2006
Таблиця 8: Під-обласні податки та збори в Україні та Німеччині, млн. гривень тавідповідно євроТаблиця 9: Рівень покриття коштів податками та зборами, Німеччина, 2005, % Вставка 1: Завдання для піднаціональних рівнів публічного управління Вставка 2: Логіка перенесення Вставка 3: вертикальні та горизонтальні фіскальні відносини Рисунок 1: 4 “Кошики” функцій та надходжень Хорст Циммерманн та Тарас Журавель Фіскальна децентралізація в Україні. - Фіскальна система та потреба у її реформуванні A. Основна структура системи, що реформуватиметься I. Вступ до фіскальної частини Допоки мало було сказано у цій публікації щодо фіскальної сторони адміністративно-територіальної реформи в Україні. У Західних країнах такі публікації напевно завершилися б відносно невеликим розділом, у якому йшлося б про те, що бюджетні коректування слідують за інституційними змінами. Хоча фактична процедура при впровадженні може включати значні політичні дискусії, головне повідомлення зрозуміле: фінанси слідують за функціями і це включає зарплату переміщеного персоналу, про який мова велась у попередньому розділі. Український процес відрізняється. Фіскальна частина розділу написана проектною групою для широко розповсюдженої книжки Кабінету Міністрів України (Шиманке/Циммерманн, 2007) була напевно першим документом, який голосно заявив про потребу доповнити розроблену систему моделей відповідними фіскальними заходами для кожної з них. З цією метою ця публікація ГТЦ більшу, ніж зазвичай фіскальну частину, оскільки багато кропіткої має бути зроблено аби зробити цей крок взагалі, та значний обсяг західного досвіду має бути перенесений для розвитку адекватного варіанту реформи. Тому проектна група також підтримувала прагнення більшого розгляду фіскальних проблем через свій внесок у проведення відповідних семінарів, через включення бюджетних питань у емпіричні дослідження (Ганущак, 2008), через представлення більшої кількості ідей щодо місцевих податків (Циммерманн, 2008), і т.і. Причину недоліку фіскального супроводу реформ імовірно можна знайти у Міністерстві фінансів. Допоки воно запропонувало лише незначні зміни щодо міцевих фінансів (див. секцію С), оскільки вважає, що нинішня система забезпечення фінансових засобів до піднаціональних бюджетів є достатньою, щоб фінансувати будь-які структурні зміни у міжбюджетній системі. Певною мірою це вірно, і це має відношення до так званих кошиків, про які йтиметься окремо у наступній частині. Але перед тим короткий огляд про те, з чого походить типічний бюджет в Україні. II. Походження бюджетів Підвищення ефективності центрального та місцевих бюджетів є однією із головних завдань на нинішньому етапі розвитку України. Нинішня, все ще значно централізована система державного управління досить неефективна та гальмує розвиток місцевого самоврядування. З огляду на неефективну адміністративну, територіальну та бюджетну системи, розподіл державних коштів між рівнями бюджету є далеко від раціональної2. Як було продемонстровано у попередніх частинах, на противагу централізованій системі, децентралізація у розумінні розширення владних повноважень на місцевому рівні, призводить до вищої ефективності публічного управління на нижчому рівні, а також більшому піклуванню про інтереси громадян. Однак, водночас слід мати на увазі, що перенесення значних владних повноважень та функцій з державного на нижчі рівні без відповідного фінансового забезпечення може призвести до негативних результатів. Тому важливо знайти баланс між обягом наданих повноважень та підтримкою відповідних фінансових ресурсів. Дійсно, після здобуття незалежності у 1991 році Україна почала розбудовувати фінансові принципи місцевого самоврядування. Зокрема, були визначені повноваження органів місцевого самоврядування, як і фінансова основа діяльності місцевого самоврядування, основні бюджетні принципи, юридичний статус та відповідальність відповідних державних органів та працівників цих органів. Протягом розпочатих у той період часу реформ, частина бюджетних видатків була делегована до піднаціональному рівню. У 2001 році, після прийняття бюджетного кодексу, в Україні розпочалась реформа бюджетної системи. Згідно з цією реформою видаткові повноваження були децентралізовані через розподіл видатків між різними рівнями бюджетної системи (див. секція В). Однак, в той же час, не були чітко розподілені відповідальності між центральним та іншими рівнями влади. Це знову вказує на роль «кошиків», оскільки вони домінують у цих зв’язках. Перед тим, як повернутись до них, короткий опис того як існують бюджети різних рівнів. Україна все ще залишається централізованою країною. Фіскальна структура країни – найкарщий тому приклад. Майже усі піднаціональні фіскальні рішення залежать від часу та наповнення центрального бюджету, який часто просто називається Державний бюджет. Державний бюджет центрального уряду розпочинає свій бюджетний цикл з трьох читань. Проект має бути поданий до 1 вересня. Друге читання важливе для піднаціональних рівнів, оскільки гранти («субвенції») визначаються у цьому другому читанні є остаточними і дозволяють іншим рівням розпочинати своє власне бюджетне планування. Для обласного бюджету як і для районного бюджету (для районів та міст обласного значення = kreisfreie Stadt3) надходження обчислюються Міністерством фінансів (Мінфін), тобто вони визначаються на центральному рівні. Також, ці бюджети виконуються персоналом центрального уряду у області чи районі, у тому числі усі казначейські функції. Таким чином, ці «державні адміністрації» у кожній області та районі надзвичайно важливі для цієї юрисдикції. У свою чергу, обрані обласна чи районна рада зазвичай не мають власних виконавчих органів, за винятком малих підрозділів, що радше виконують адміністративні функції пов’язані із щоденною діяльністю депутатів ради. Доречі, областні та районні ради голосують щодо бюджету, а формально вони голосують бюджет, який складається із доходів та видатків, як будь-який повний бюджет у будь-якій країні. Однак, де-факто кожна рада може вирішити сама лише щодо видаткової частини, хоча і це значною мірою обумовлюється «нормативами» центрального уряду (див. нижче), про що зазначається у Бюджетному кодексі та щорічного законі про бюджет. Існує відносно мала частина цільових фондів, які знаходяться у Спеціальних Фондах у так званому Кошику 3 (див. нижче), і щодо цих рішення може приймати Парламент. Обидва рівні, обласний та районний, мають певний вплив на вирівнювання на їхній території. Область може вирішувати щодо того яким чином розподілити кошти між районами, оскільки відповідний закон встановлює загальні правила та залишає місце для «оцінки» при тлумаченні. Ця надана на власний розсуд діяльність є однією з причин для реальної влади області. У 2006 році грошові перекази для вирівнювання всередині області навіть надходили через бюджет області замість того щоб скеровуватись напряму на районні казначейські рахунки, відрізняючись від процедур попередніх років та тим самим від правил бюджетного законодавства. – Район може навіть формально вирішувати щодо деяких елементів вирівнювання між громадами, у даному разі щодо окремих трансфертів на спеціальні потреби (субвенції, переважно для співфінансування). Також у більшості міст, особливо районного значення (kreisfreie Stadt), рада може мати свої власні виконавчі органи, і у дискусіях щодо реформ вони часто служать як приклади чого місцеве самоврядування може досягнути на місцевому рівні, якщо лише, є достатньо адміністративної влади. Бюджети нижчого рівня, ніж районий (міста, села та селища: = kreisangehörige Gemeinden), що є малою часткою чисельних підрайонних одиниць, готуються та голосуються відповідними місцевими радами. Це складає значно вищий рівень для місцевого фіскального маневру порівняно із областю та районом. Разом з тим, ці бюджети все ж таки відображають (та залежать від) рівень доходів (у тому числі вирівнювальні трансферти) розподілений для них з районного рівня. Беручи до уваги таку правову ситуацію, специфіка розподілу розподілу податкових надходжень через Мінфін є надзвичайно важлива для фінансової ситуації кожного області та району. Тому, наступний розділ присвячений питанням унікального українського способу рішення цього питання. III. “Кошики” як основні елементи міжбюджетних відносин Перед основою бюджетів кожного рівня, зараз можна описати так звані «кошики» як важливий інструмент центрального уряду у розподілі податкових надходжень та видатків для функцій на кожен рівень. Кожен з чотирьох кошиків має певні функції та певні категорії доходів, головним чином кошти від податків (див. рис. 1 та таблицю 1). Тому їх слід розглядати з функціями та доходами, що окремо розглядаються у секціях В та С. Рис. 1: 4 “Кошики” функцій та доходів 
Джерело: O. Зварич, 2007. «Кошики» очевидно є головним управлінським інструментом для фіскальних відносин в Україні. Вони складають єдиний спосіб зведення груп доходів, головним чином, податків, та груп видатків. Відповідні джерела доходів, з точки зору Міністерства фінансів, «призначені» надходження для виконання видатків рівня нижчого за національний. Це важливо для можливих кроків реформи (див. нижче секцію С): ці кошти спочатку не збираються у загальний фонд явно «національних» податків щоб потім надійти як «трансферти» до нижчого рівня врядування. Натомість, окрема частина загальних надходжень відразу призначається піднаціональному рівню, який також включає обласний рівень. Найбільш важливим з чотирьох кошиків є кошик 1, із більш, ніж 50% як надходжень так і видатків (таблиця 2). Він містить ті надходження та видатки, що також включаються у формальному вирівнювальному процесі. З цього кошика всі піднаціональні рівні управління, для прикладу місто, не отримує певну суму відповідних податкових надходжень щоб потім вирішити як її використати на відповідні функціональні витрати. Навпаки, певна сума коштів призначається, однак це трапляється лише після значних проміжних розрахунків.
Як зазначалось раніше, найбільшим з чотирьох кошиків є перший, який містить у собі велику частину загального обсягу всіх кошиків (див. таблиця 2). Цей кошик складається із головних функцій будь-якого піднаціонального рівня. Функції наступних двох кошиків часто мають додаткову ремарку «місцевої важливості», яка у свою чергу означає що кошик 1 включає ті ж функції так званої національної перспективи. Оскільки цей кошик такий великий, будь-які пропозиції щодо реформи мають концентруватись саме його. Через обширне використання національних нормативів в кожній з цих функцій можливості прийняття рішень на піднаціональному рівні значно звужені. Цей аспект буде взято до уваги при розгляді подальших кроків реформи (особливо розділ С ІІ). Доходи кошика 1 є того типу, що всі вони можуть стати піднаціональними податками. Це виділення було необхідне, бо лише таким чино дохід може бути обрахований для усієї території. Якщо приміром частина ПДВ була б включена до кошика, було б неможливо обрахувати «доходи з власних джерел» для кожного рівня, якби подумати про регіони з високою часткою експорту та імпорту. Кошики з 2 по 4, хоча і менші за обсягом (див. таблиця 2) важливі з огляду на фіскальну децентралізацію. Їхні доходи є місцевими, а ставка по окремих з них навіть встановлюються на місцях. І функції, як було зазначено раніше, є місцевими і не управляються – або меншою мірою – управляються нормативами центрального уряду. Таким чином, там присутнє ядро місцевих (і частково обласних) функцій і доходів, які вже є децентралізовані. Кошики є формальним інструментом за допомогою якого центральний уряд розподіляє очікувані надходження піднаціональним рівням. Це очікуване розподілення відрізняється у всіх країнах певною мірою від того, що насправді трапляється протягом бюджетного року. В Україні, однак, різниці беруться до уваги з початку на центральному рівні. Оцінка Асоціації міст України бюджетної пропозиції на 2009 рік, що мала місце у жовтні 2008 року (Пітцик М.В. 2008) продемонструвала, що плановий розподіл не може підтримуватись протягом бюджетного року, отже очікуване розподілення має виглядати інакше. Значною мірою це пов’язано із бюджетними нормативами, які будуть обговорені далі, а також із привілеєм такої надзвичайно великої бюджетної частини як заробітна плата, що має обов’язково бути виконана на піднаціональному рівні. IV.Структура розділу Наступний розділ складений відповідно до головних частин інструментів у кожному з кошиків. Спочатку розглядають різні функції (В), потім джерела доходів (С). Окрема частина присвячена тим елементам, які специфічно не пов’язані до функцій чи доходів: вирівнювання та як результат трансферти, а також спірна тема запозичень (D). Варіанти реформ не були зібрані у останній частині. Для цього було б необхідно зробити багато посилань до попередніх розділів. Замість цього кожна частина містить такі аспекти реформи, що походять з розгляду відповідної системи та її потреб у реформі, а заключні коментарі (Е) лише акцентують увагу на деяких основних питаннях. B. Розподіл функцій та доходів I. Децентралізовані функції як основа для реформ Як вже було сказано, підвищення ефективності центрального та місцевих бюджетів є одним із головних завдань на нинішньому етапі розвитку України. Нинішня, все ще значно централізована система публічного управління досить неефективна та гальмує розвиток місцевого самоврядування. З огляду на неефективну адміністративну, територіальну та бюджетну системи, розподіл державних коштів між рівнями бюджету є далеко від раціональної. У центрі будь-якої реформи міжбюджетних відносин знаходиться адекватний розподіл функцій на кожен рівень. На противагу централізованій системі, децентралізація у розумінні розширення владних повноважень на місцевому рівні, призводить до вищої ефективності публічного управління на нижчому рівні, а також більшому піклуванню про інтереси громадян. Досвід багатьох країн підтверджує, що більшість функцій органів піднаціонального рівня місцеве самоврядування здатне виконувати більш ефективно ніж центральна влада. Водночас за такої умови забезпечується головний принцип децентралізації - принцип субсидіарності: публічні послуги повинні надаватись тими органами влади, що знаходяться найближче до громадян. Разом з тим, слід мати на увазі, що перенесення значних владних повноважень та функцій з державного на нижчі рівні без відповідного фінансового забезпечення може призвести до негативних результатів. Тому важливо знайти баланс між обягом наданих повноважень та підтримкою відповідних фінансових ресурсів (С). II. Теперішній розподіл функцій в Україні та потреба реформи Після здобуття незалежності у 1991 році Україна почала розбудовувати фінансові принципи місцевого самоврядування. Зокрема, були визначені повноваження органів місцевого самоврядування, фінансова основа діяльності місцевого самоврядування, основні бюджетні принципи, юридичний статус та відповідальність відповідних державних органів та працівників цих органів. Протягом розпочатих у той період часу реформ, частина бюджетних видатків була делегована до піднаціональному рівню. У 2001 році, після прийняття бюджетного кодексу, в Україні розпочалась реформа бюджетної системи. Згідно з цією реформою видаткові повноваження були децентралізовані через розподіл видатків між різними рівнями бюджетної системи (для результату див. таблицю 1). Для прикладу, бюджети сіл, селищ та міст районного значення5. Повинні покривати витрати тих бюджетних установ та визначати ті основні соціальні послуги які, гарантовані державою, знаходяться найближче до місцевого населення. Районні бюджети, як і бюджети областей повинні покривати видатки для інших соціальних послуг, гарантованих для всіх громадян державою. Бюджети середнього рівня також повинні фінансувати ті соціальні послуги, які були гарантовані державою для специфічних груп громадян чи соціальні програми, які повинні впроваджуватись на усій території України. - Однак, в той же час, не були чітко розподілені відповідальності між центральним та іншими рівнями влади. Таблиця 1 демонструє майже усі функції на майжу усіх рівнях, однак не показує чіткого розподілу функцій між рівнями. Це пов’язано, передусім, із великою кількістю так званих делегованих функцій (див. нижче). Не зважаючи на той факт, що піднаціональні рівні отримують значні повноваження щодо соціальних послуг населенню, їхні бюджети не отримують достатньо коштів для фінансування цих послуг. Ситуація погіршується ще й тим фактом, що фінансові кошти для підтримки державних соціальних послуг в Україні визначається центральним урядом, однак має виконуватись на місцевому рівні, який у свою чергу не отримує достатньо коштів щоб збалансувати цей визначений обсяг видатків. Беручи до уваги приоритетність соціальних послуг (особливо освіти, охорони здоров’я та соціального захисту, див. таблицю 2), місцеве самоврядування змушене витрачати значну частину своїх власних ресурсів на ці типи постійних витрат та не можуть приділяти більше уваги місцевому розвитку, приміром через інвестування (див. також таблицю 3). Ці соціальні послуги в Україні є так званиим делегованими функціями. Окрмі питання, чи всі з них мають бути «делегованими» чи деякі можуть стати «власними» функціями (див. нижче), найбільша проблема виникає бо нині немає чітких критеріїв щоб забезпечити доходи для цих делегованих функцій. Зв’язок між рішеннями центральної влади у цій сфері та ресурсами наданими ними для виконання цих функцій дуже слабкий, і це не дивлячись на те, що піднаціональні органи влади значно залежать від центрального уряду оскільки від нього залежать їхні фінансові ресурси (див. нижче частина С). Усі піднаціональні видатки в Україні структуровані досить специфічно. Усі видатки піднаціональних бюджетів поділяються на дві основні групи: (1) ті, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів та (2) ті, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. Щодо останніх, то це видатки, здійснення яких випливає із «власних» функцій місцевого самоврядування і не передбачає участі коштів іншого бюджету у вигляді трансферту. Відповідно Бюджетного кодексу, видатки піднаціональних бюджетів, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, зібрані у кошику 1 (див. вище розділ ...):
Ці видатки фінансуються центральним урядом іншим способом, ніж видатки решти трьох кошиків (див. наступну частину). У Бюджетному кодексі було зроблено перший крок щодо подальшої децентралізації публічного управління в Україні. Його головне досягнення полягає у розподілі повноважень між державним урядом та місцевим самоврядуванням на піднаціональний рівень з одного боку та між різними рівнями місцевого самоврядування з іншого боку. Однак, певні недоліки стали очевидними в результаті його використання. Нажаль, допоки значна частина бюджетних повноважень піднаціональних органів влади як і управління бюджетними установами здійснюється відповідними державними адміністраціями, оскільки піднаціональне місцеве-самоврядування, приміром обласні та районні ради, не мають виконавчих органів влади. Також, нині піднаціональних бюджет змушений виділяти велику частину своїх видатків на завдання, делеговані центральним урядом. До цього, поточні видатки складають близько 70% у обласних бюджетах, 85% у бюджетах міст обласного значення, та понад 90% у районних бюджетах (див. таблиця 3), залишаючи досить незначну частину для інвестування. У той же час нерівність у економічному розвитку регіонів значно збільшується, що створює потребу у горизонтальному перерозподілі фінансових ресурсів публічного сектору (див. частину С). Щодо піднаціонального рівня управління, дивно побачити (таблиця 2), що міста обласного значення, тобто ті які також виконують роль районів, витрачають більше коштів, ніж області та майже ту ж суму, що і райони, хоча підрайонний рівень має частину для розпорядження. Рівень району, приміром другий та третій стовбець разом, витрачають разом понад дві треті піднаціональних видатків. Загалом це хороший результат, оскільки районний рівень близький до громадян та підприємств. Однак цей результат потребує два уточнення: (1) районні бюджети самі по собі виконуються державними органами а не районним місцевим самоврядуванням (найскладніше це у містах у районного значення), та (2) суми видатків домінують по зазначеним делегованим функціями, отже рівень децентралізації, який показують таблиці 2 та 3, правдиві лише частково. Загалом, набільшими проблемами видаткової частини піднаціональних бюджетів є:
Україна нині знаходиться на початковому етапі справжньої фінансової децентралізації. Беручи до уваги підбюджені видатки, існуючі піднаціональні функції в Україні виглядають прийнятними, однак можливо потребуватимуть певної коректировки з часом. Для оцінки та реформування цих повноважень необхідно зобразити певні принципи яким чином функції розмежовуються. жүктеу/скачать 1.64 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|