§ 3. Національно-етнічний чинник у системі територіальної організації держави

§ 3. Національно-етнічний чинник у системі територіальної
організації держави

У 1654 р. Україна увійшла у підданство до російського царя на договірних засадах саме з огляду передусім на національно-етнічний чинник, історичні передумови та наявність власної системи державних інституцій і власної правової системи. Усний договір не задовольняв гетьмана і старшину своїм змістом, бо стосувався тільки загальних, найбільш істотних положень входження України у підданство до Росії. Вони бажали, щоб договір закріпив збереження їх прав і привілеїв, вольностей України². Тому було підготовлено проект договору, який спочатку складався з 23 статей. Після перекладу в Москві на російську мову, попереднього вивчення російською стороною та доопрацювання українськими послами в цьому документі залишилося 11 статей, однак при скороченні зміст його не постраждав. Розглянувши цей договір, цар видав відповідний указ щодо кожної з його статей та так звану жалувану грамоту царя до Війська Запорозького та жалувану грамоту козацькій старшині.

І. Крип’якевич писав, що «своєрідний устрій України, наявність власних державних установ і війська та обставини її об’єднання з Росією забезпечили їй таке самоуправління, якого вона не мала під владою шляхетської Польщі»¹. Як зазначає Н. Полянська-Василенко, «Московський уряд вважав, що договір з Україною був дійсний тільки за життя Богдана Хмельницького, і поновлював його з кожним наступним гетьманом, дещо змінюючи, але завжди називаючи акт 1654 року договором. Навіть Петро І писав у наказі 1722 року, утворюючи Малоросійську Колегію: «...чинить... как определено в помянутых Хмельницкого договорах». Якщо так розуміли акт 1654 року навіть у XVIII ст. – є логічним, коли стольник Хлопов писав у 1663 році: «в Малороссийском государстве»².

А. Козаченко вважає, що «за договором 1654 р. царський уряд визнавав державний суверенітет України...»³

Поступово, разом з підписанням нових статей (хоча у них і містилися посилання на угоду 1654 р.), Україна почала втрачати ознаки державності, перетворившись спочатку на прообраз національно-територіальної автономії, а згодом, всупереч договору 1654 р., була позбавлена й останніх елементів самоврядування та особливого адміністративно-територіального поділу. Це сталося насамперед тому, що демократична за своєю юридичною природою воєнно-козацька форма правління української автономії не лише суперечила самодержавній владі, але й до того ж самим фактом свого існування навіть в обмеженому вигляді постійно демонструвала й підкреслювала деспотичний характер Російської державності. Разом з тим протягом тривалого періоду в окремих українських губерніях продовжували діяти специфічні українські правові норми. 4 березня 1843 р. було навіть видано указ «Про введення в Губерніях Чернігівській і Полтавській загальних про судочинство законів імперії». На думку О. Корос­ташова, «особливі для Полтавської та Чернігівської губерній правила діяли, за невеликими винятками, протягом усього ХІХ ст. і були чинними на початку ХХ ст. Скасування автономії права України у ХХ ст. було продовженням ліквідації політичної автономії України»¹.

Історичний досвід, пам’ять про минуле та існування недемократичного самодержавного політичного режиму обумовили зростання з кінця XVIII ст. популярності ідей поновлення української автономії та ідей федералізму. На початку ХІХ ст. учасники закордонного походу російських військ змогли наочно ознайомитись з державними процесами в Західній Європі. Саме вони стали провідниками ліберально-демократичних ідей. У 1819 р. у Києві було створено таємну організацію «Об’єднання слов’ян», члени якої відстоювали ідею федерації слов’янських республік як союзу держав, серед яких гідне місце мало належати Україні², тобто вони пропонували створити федерацію саме за національно-етнічним критерієм.

Декабрист М. Муравйов у написаному власноруч проекті Конституції запропонував перетворити Російську імперію на федерацію, суб’єктами якої мали стати 13 держав та дві області. Аналіз глави IV цього проекту, яка називається «Про Росію», дає достатні підстави твердити, що одним з критеріїв визначення просторових меж суб’єктів федерації було часткове врахування національно-етнічного чинника. Так, наприклад, за проектом восьма держава мала називатися Українською зі столицею в Харкові³. Проте, нехтуючи зазначеним положенням, Ю. Кукушкін та О. Чистяков висловили думку, що «М. Муравйов пропонував створити федерацію за географічною ознакою, а найбільш радикальна частина декабристів із Товариства об’єднаних слов’ян висувала ідею національної федерації»⁴.

У 1850 р. в одного з членів Кирило-Мефодіївського товариства Г. Андрузького під час обшуку було вилучено «Начерки Конституції Республіки», в яких пропонувалося створити федеративну державу, що «мала об’єднати 7 автономних штатів із своїми президентами. Серед штатів названі: 1) Україна з Чорномор’ям, Галичиною та Кримом; 2) Польща з Познанню, Литвою і Жмуддю; 3) Бессарабія з Молдавією і Валахією; 4) Остзея; 5) Сербія; 6) Болгарія; 7) Дон»⁵. Тобто знову ж таки в основу майбутньої федерації пропонувалося покласти національно-етнічний чинник.

М. Драгоманов у 1884 р. розробив власний конституційний проект, за яким Російська імперія мала перетворитися на децентралізовану федеративну державу. Проаналізувавши цей проект, А. Слюсаренко та М. Томенко зазначають: «Адміністративний устрій тут нагадує федеративні республіки США, Швейцарії. Для впливу на законодавчу та виконавчу діяльність центральних органів влади створюється Союзна Дума, що репрезентує інтереси національних областей. Дума має право зупиняти рішення та дії центрального уряду, державних палат, які вступають у суперечність з інтересами областей. Однак М. Драгоманов реально оцінює можливості докорінних змін у тодішній Російській імперії і пропонує систему не місцевого само­врядування в чистому вигляді, а поєднання самоврядування і пев­ної централізації, виборності та призначення»¹.

М. Грушевський також був прихильником федеративного устрою, запропонувавши в своєму конституційному проекті² механізм національно-територіальної децентралізації Росії. Згодом він неодноразово звертався до проблеми створення федерації і, зокрема, писав: «Україна мусить мати широку автономію в федеративній Російській республіці, щоб порядкувати вільно у себе свої справи, самостійно правити ними. Сього хочуть українці, щоб забезпечити свободу і добробут всій людності України, а найпаче робочому народові її!»³. В. Мусієнко та Т. Бевз вважають, що «ідея народоправства і федералізму з відповідними відмінностями» була спільною для М. Костома­рова, М. Драгоманова, В. Антоновича, І. Франка, М. Грушевського та інших. «Враховуючи, що в кінці ХІХ ст. федералізм був для України якоюсь універсальною ідеєю, ­– зазначають ці автори, – М. Грушевський науково виважено підійшов до їхнього аналізу... На час першої російської революції автономно-федералістська концепція М. Гру­шев­ського набула чіткої форми і наповнилася конкретним змістом»⁴.

Частина російської інтелігенції також вважала, що Російська імперія мала перетворитися на федерацію. Проте не багато з них припускали можливість використання при цьому саме національно-етнічної ознаки. Зокрема, М. Ковалевський був прихильником автономії національних територій. П. Струве та П. Мілюков категорично відкидали ідею федералізму і припускали створення обмеженої автономії для Фінляндії та Польщі. Відомий правознавець А. Ященко зазначав, що жодна федерація не зможе вирішити національне питання, а створити в Росії федерацію, побудовану за національною ознакою, взагалі неможливо¹.

Очоливши Центральну Раду у 1917 р., М. Грушевський тривалий час залишався прихильником ідеї федерації і неодноразово намагався навіть реалізувати її, переводячи це питання у практичну площину. Центральна Рада послідовно у трьох засадничих нормативно-правових документах передконституційного характеру офіційно заявляла про намір України ввійти до складу Російської федерації на правах широкої автономії. Тимчасовий уряд у своїй відповіді на заяву Центральної Ради від 13 червня 1917 р. спочатку зазначив, що «питання про автономію України є одним з питань майбутнього державного устрою Росії і тому підлягає до виключного відання й вирішення Установчих зборів»². Однак незабаром, 17 серпня 1917 р., Тимчасовий уряд у відповідь на пропозицію Малої Ради оформити правовий статус України у Статуті Вищого Управління України видав Тимчасову інструкцію для Генерального Секретаріату, якою фактично визнав і юридично закріпив українську автономію, хоча й обмеживши при цьому досить суттєво її права.

Не можна погодитися з висновком А. Слюсаренка та М. Томенка про те, що «фактичний відрив від Росії законодавчо зафіксував ІІІ Універсал, оголошений 20 листопада 1917 р., що став першим актом конституційного характеру Української держави»³. Очевидним є перебільшення авторів, адже в ІІІ Універсалі підкреслювалося: «Не одділяючись від Російської Республіки й зберігаючи єдність її, ми твердо станемо на нашій землі, щоб силами нашими помогти всій Росії, щоб уся Російська Республіка стала федерацією рівних і вільних народів»⁴.

Та все ж першою державою, яка на практиці застосувала національно-етнічний чинник для побудови федерації, стала саме Росія. Д. Златопольський зазначав, що «особливістю Російської Федерації є те, що її суб’єктами стали не лише національні держави, але й інші форми національної державності»¹.

Складний шлях пройшла Україна у 1918-1921 рр., коли на її території в умовах громадянської війни діяло кілька урядів. Характерною особливістю цього періоду були періодичні спроби радянських урядів перетворити Україну з формально незалежної держави на фактичний суб’єкт РСФРР. З цього приводу створювалися комісії, проводилися політичні консультації та переговори, приймалися партійні директиви, рішення, декрети, підписувалися відповідні договори². Майбутній голова Радянського уряду України Г. Пятаков ще у 1917 р. відверто заявляв, що «й думки не може бути про якусь там Україну, тому що все це – вигадки націоналістів»³.

У 1919 р. між УСРР та РСФРР було укладено воєнно-політичний союз, «який обертався злиттям управлінських структур Росії та України, у поєднанні з гаслом незалежності УСРР»⁴. У Резолюції VІІ Всеросійського з’їзду Рад про пригнічені нації від 5 грудня 1919 р. зазначалося, що «в теперішній час відносини між УСРР і РСФРР визначаються федеративним зв’язком на ґрунті резолюцій ЦВК України від 18 травня 1919 р. і Всеросійського ЦВК від 1 червня того ж року»⁵. Листом наркома юстиції від 4 серпня 1920 р. на території України були введені навіть «Руководящие начала по уголовному праву РСФСР» від 1919 р.⁶ Згодом було розроблено так званий «союзний робітничо-селянський договір», який у день підписання, 28 грудня 1920 р., був урочисто затверджений Всеросійським з’їздом Рад, а 2 березня 1921 р. – V Всеукраїнським з’їздом Рад. «Так виникла друга після «воєнно-політичного союзу» форма існування завойованих більшовиками територій колишньої Російської імперії – «договірна федерація», – зазначає С. Кульчицький і далі дає їй таку оцінку: «Користуючись правом безпосереднього управління на всій території «договірної федерації», центральні органи впритул не бачили харківського державного центру і напрямки зв’язувалися з підвідомчими підприємствами та організаціями в українських губерніях. Прикладів безцеремонного ігнорування уряду УСРР було безліч, і в принципових випадках ЦК КП(б)У змушений був опротестовувати свавільні дії у вищій для всіх інстанції – ЦК РКП(б)»¹. Однак інші дослідники не поділяють такий підхід до визначення характеру взаємовідносин між УСРР та РСФРР. П. Кремнєв при цьому посилається на преамбулу Договору, в якій визнавались незалежність і суверенність кожної з сторін, на ст. 2 Договору (в ній було встановлено, що «з самого факту колишньої належності Української СРР до колишньої Російської імперії не випливає жодних зобов’язань до будь-кого»), на ст. 7, яка вимагала ратифікації договору вищими законодавчими органами обох сторін, і робить остаточний висновок: «Як випливає зі змісту та форми Договору, це була повноцінна міждержавна угода»².

Й. Сталін у жовтні 1920 р. у статті «Політика Радянської влади з національного питання в Росії» дав настільки широке тлумачення так званої радянської автономії, що навіть зарахував до її суб’єктів і Україну: «Від вузької, адміністративної автономії (німці Поволжя, чуваші, карели) вона переходить до більш широкої, політичної автономії (башкири, татари Поволжя, Киргизи), від широкої, політичної автономії – до ще більш розширеної її форми (Україна, Туркестан), нарешті від українського типу автономії – до вищої форми автономії, до договірних відносин (Азербайджан)»³.

У 1922 р. Україна стала суб’єктом нової специфічної федеративної держави – СРСР. Специфічною вона була тому, що, по-перше, в основу її побудови було покладено саме національно-етнічний чинник. По-друге, це була асиметрична федерація з різним статусом її суб’єктів. До складу СРСР входили такі складні суб’єкти, які або ж самі мали статус федерації, або ж мали у своєму складі автономні утворення, залишаючись при цьому унітарними. По-третє, федерацією СРСР залишався недовго. Відразу ж після його утворення почалося відверте нехтування Союзним договором та поступове згортання федеративних відносин. Федеральний центр поступово перебрав на себе значні важелі, постійно обмежуючи права суб’єктів федерації.

Обсяг повноважень суб’єктів федерації в СРСР (в тому числі і союзних республік) періодично змінювався, інколи всупереч Договору 1922 р. О. Лепьошкін з цього приводу зазначав, що «в деяких випадках розширення компетенції Союзу і обмеження повноважень союзних республік відображало тенденцію до надмірної централізації, яка мала місце в період найбільшого поширення культу особи Й. Сталіна, який намагався централізувати усі нитки керівництва країною в своїх руках. Ця тенденція виражалась, наприклад, навіть у тому, що союзні республіки були позбавлені права самостійно вирішувати питання про свій внутрішній територіальний поділ на краї та області і були зобов’язані з такого роду питань вносити свої пропозиції на затвердження органів Союзу»¹.

Більш категорично оцінює характер відносин між центром та союзними республіками Н. Дєєв, який зазначає, що «радянський національно-державний устрій протягом десятиліть панування адміністративно-командної системи являв собою фактичний унітаризм, одягнений у декларативно-федеральні конституційні та ідеологічні форми. Мала місце лише певна, така, що змінювалася залежно від етапів еволюції авторитарного режиму, ступінь автономії національно-державних утворень (включаючи союзні республіки) від наднаціонального центру, яка допускалася загальним принципом бюрократичного централізму в управлінні країною. Говорити про дійсний, фактичний федеративний устрій СРСР, а також і РРФСР в умовах авторитарного «адміністративного соціалізму» немає підстав»².

А ось як оцінює характер федеративних відносин у СРСР П. Кремнєв: «Не варто мати ілюзії стосовно ролі чи вирішального значення союзних республік у вищому органі державної влади СРСР. Відпрацьована процедура проведення виборів (насправді – формування) Верховної Ради, дуже ефективний вплив (точніше сказати, диктат партійної дисципліни) політичного керівництва країни на депутатський корпус, а також вправне здійснення керівних повноважень з боку Президії на процес голосування дозволяли успішно ухвалювати на сесіях і з’їздах закони і рішення, які в першу чергу задовольняли федеральний центр»³. Тобто, власне кажучи, СРСР, залишаючись формально (за Договором 1922 р. та відповідними конституціями на кожному новому етапі) федеративною державою, насправді такою державою не був. Співвідношення тут схоже на співвідношення між юридичною та фактичною конституцією. Про конституційну державу та конституційний лад можна говорити лише тоді, коли юридична та фактична конституції співпадають повністю чи хоча б у головному, в переважній більшості аспектів. Коли ж юридична конституція перетворюється на фікцію, відіграє роль політичної декорації, то таку державу не можна вважати конституційною. Так само (якщо провести певну паралель) не можна вважати федеративною ту державу, яка конституціює себе саме як федерацію, проте майже повністю нехтує правами її суб’єктів. Диктат центру інколи доходив до абсурду (передусім бюрократичне узгодження з центральними відомствами елементарних та дріб’язкових питань), втручання формально недержавних (а саме партійних, фактично наддержавних) органів у законодавчий процес та вирішення важливіших питань і на союзному, і на республіканському рівні постійно зростало. Території союзних республік змінювалися далеко не завжди з урахуванням їх позицій з цього питання. Тому СРСР скоріше за все слід визнавати умовно-федеративною державою або умовно-формальною федерацією. На думку В. Гулієва, радянський федералізм був «фасадним», і тому потрібно було здійснити завдання щодо його якнайшвидшого й найменш болісного демонтажу з одночасним створенням нової державності¹.

Проаналізувавши національну політику СРСР, Домінік Кола дійшов висновку, що «на практиці в СРСР проводилась політика, що спиралася на уславлення «радянського народу» та набір різноманітних заходів щодо конкретних народів. Одних заохочували, інших пригноблювали, багатьох тероризували. Прикладами цієї політики було організоване Сталіним перекроювання внутрішньосоюзних кордонів, депортація цілих народів, звинувачених у пособництві загарбникам (під прапором боротьби проти космополітизму), а також винайдена Брежнєвим доктрина «обмеженого суверенітету», котра мала виправдати військову інтервенцію країн Варшавського Договору в Чехословаччину в 1968 р.»².

Очевидна несправедливість, історичні образи та приниження накопичувались і знайшли вихід у другій половині 80-х років у вигляді масових мітингів, ігнорування рішень загальносоюзних органів та інших форм протесту. Незважаючи на офіційну пропаганду та запевнення, що багаторівнева радянська федерація стала новою формою вирішення національного питання, насправді національно-етнічний чинник всупереч прогнозам взяв гору над інтеграційними тенденціями, й тому політичні еліти союзних республік досить легко підштовхнули свої національно-етнічні спільноти до відмови від «верхнього поверху» федерації.

Певний досвід використання національно-етнічного чинника для формування федерацій було накопичено і в деяких зарубіжних країнах. За національною ознакою була побудовані югославська та чехословацька федерації, проте й вони не витримали перевірки часом.

До югославської федерації, створення якої під назвою Федеративна Народна Республіка Югославія було проголошено в Декларації Установчих зборів у листопаді 1945 р., входили шість республік (Боснія і Герцеговина, Македонія, Сербія, Словенія, Хорватія, Чорногорія) та два автономні краї (Воєводіна, Косово), які в свою чергу входили до складу Сербії. Як зазначав О. Свєчкарьов, «Конституція СФРЮ 1974 р., як і раніше діючі Конституції 1946 р. і 1963 р., передбачає у Вступному розділі право кожного народу на самовизначення, включаючи й право на відокремлення»¹. Однак слід мати на увазі, що таке право визнавалося в досить загальній, навіть дещо абстрактній формі і, як випливає із контексту Вступної частини Конституції СФРЮ 1974 р. (під назвою «Загальні принципи»), використовувалося воно лише для обґрунтування створення югославської федерації, а не як конкретне право суб’єктів федерації, розраховане на перспективу. У цьому переконує також і посилання на «спільну боротьбу всіх народів і національностей», «національно-визвольну війну» та «соціалістичну революцію»². В інших розділах про це право вже не згадується. Напевно, розробники югославських конституцій мали на увазі, що, визначившись одного разу і об’єднавшись у федерацію, народи вже не мали права змінити форму свого самовизначення. У подальшому така непослідовність та суперечливість у правовому регулюванні дозволила федеральному центру та керівникам югославських республік здійснювати зовсім різну інтерпретацію конституційних положень.

Очевидно, що творці СФРЮ лише частково копіювали приклад СРСР як специфічної багаторівневої («багатоповерхової») нетипової федерації. Особливістю югославської федерації було те, що за Конституцією СФРЮ 1974 р. представництво республік і країв в обох палатах Скупщини (і в Союзному вічі, і у Вічі республік та країв) було рівним, а не пропорційним. Рівним було представництво і в Президії СФРЮ. За Конституцією СФРЮ 1974 р. досить детально було врегульовано відносини в федерації (статті 244-279), права й обов’язки федерації (статті 280-281), організацію федерації (Скупщина СФРЮ, Президія СФРЮ, Президент Республіки, Союзне виконавче віче, Союзні органи управління, Союзний Суд, Союзна прокуратура, Конституційний Суд Югославії – статті 282-396)¹. До повноважень Конституційного Суду Югославії крім інших було віднесено «вирішення спорів про права і обов’язки між федерацією і республікою, відповідно автономним краєм, між республіками, між республіками і автономними краями»².

Проте подолати національні образи й приниження та досягти міжнаціонального примирення і злагоди в югославській федерації так і не вдалося. Справа полягає в тому, що у суспільній свідомості ще довго залишалася в пам’яті кривава міжнаціональна війна, яка розгорнулася під час фашистської окупації і в якій сербські націоналісти-четники за рівнем жорстокості майже не поступалися профашистсько налаштованим хорватським усташам. Причиною геноциду, в свою чергу, були несправедливість, образи та приниження, які накопичувались протягом попередніх історичних етапів. Замовчування історії, відсутність її об’єктивної оцінки, несправедлива національна політика, спроби асиміляції в умовах відсутності вільної преси сприяли подальшому накопиченню національних образ, акцентуванню уваги на політиці відкритого терору за національною ознакою в минулому. Керівництво республік та автономних країв своїми недалекоглядними рішеннями досить часто підігрівало такі настрої. Тому невдовзі виникла система так званого економічного націоналізму, яка лише посилювала міжнаціональну, міжетнічну та релігійну напруженість. Якщо в одній республіці будували підприємство, чиновники іншої республіки починали будівництво такого ж на своїй території, хоча це, можливо, було економічно невигідно і не мало економічного сенсу³. Такі протекціоністські дії тягли за собою звуження господарських зв’язків між республіками, підштовхувало до роз’єднаності, відокремленості. Республіки та автономні краї в економіці прагнули до повного самозабезпечення, підриваючи підвалини загальноюгославського ринку, необхідність функціонування якого зазначалася в Конституції СФРЮ 1974 р. і створити який так і не вдалося. Темпи економічного розвитку країни невпинно знижувались, починаючи з кінця 70-х рр. Рівень безробіття сягнув 1 млн. чол., а ще приблизно стільки ж тимчасово працювали за кордоном, в основному у ФРН. Зовнішній борг СФРЮ складав понад 20 млрд. доларів. Федеративні зв’язки незабаром також перетворилися на формальні. Конституція СФРЮ 1974 р., яка складалася з 406 статей, передбачала узгодження між суб’єктами федерації усіх головних питань та вирішення їх шляхом спільних домовленостей. Це вимагало тривалого часу, і не завжди такі політичні консультації завершувалися відповідними угодами. Складні конституційні процедури досить часто ставали перешкодою на шляху до порозуміння. За несприятливих економічних, політичних, соціально-культурних умов правові (і в тому числі конституційні) гарантії не спрацювали і СФРЮ розпалася.

Як зазначає А. Абашидзе, «неможливість здійснити в повному обсязі права націй і народностей при досить широких конституційних гарантіях їх реалізації через систему самоврядування, незбалансованість економічних зв’язків союзних республік, відсутність єдиної економічної стратегії призвели до різкого загострення національного питання в Югославії у кінці 80-х – на початку 90-х рр. Розпаду Югославії сприяли також розпад СРСР і всього соціалістичного блоку, встановлення однополюсного світу на чолі з США, об’єднання Німеч­чини тощо. Хоча вирішальними у розподілі Югославії були внутрішні проблеми, однак криза в цій країні не закінчилася б так трагічно, якби не втручання в неї країн НАТО. У цій ситуації Росія відсторонилася від проблеми, а країни ЄС та НАТО, скориставшись цим, присвоїли собі роль ООН та ОБСЄ з вирішення югославської кризи»¹.

На думку С. Жижек, «розпад Югославії спричинила аж ніяк не словенська «сецесія», що викликала ефект доміно (спершу Хорватія, потім Боснія, за нею Македонія...), а конституційні реформи Мілошевича 1987 р., що скасували автономію Косова і Воєводини. Відтоді Югославія існувала лише тому, що не помічала власної смерті»².

На території колишньої СФРЮ виникло кілька нових незалежних держав. Причому коли окремі югославські республіки висловили намір скористатися правом на самовизначення і вийти зі складу СФРЮ, США та країни Західної Європи протягом тривалого часу продовжували наполягати на збереженні югославської федерації у повному складі. Це ще більше підігріло й посилило відцентрові тенденції. До національних образ додалося обурення з приводу «сторонніх» вказівок (а саме так вони досить часто сприймалися) з боку країн Заходу. Час було втрачено, і лише після виникнення збройних конфліктів на території колишньої Югославії країни Заходу (приклад поміркованості та зваженості подала ФРН) змушені були визнати нові держави. За умови вчасного проведення мирної конференції по Югославії, напевно, можна було б уникнути проявів екстремізму та кровопролиття, якби визнання нових держав було обумовлено обов’язком забезпечення прав національних меншин та створення відповідних міжнародно-правових та внутрішньодержавних гарантій забезпечення їх правового статусу шляхом укладення відповідної багатосторонньої угоди. Тим більше, що певний досвід у цьому напрямку уже було накопичено, коли після розпаду Австро-Угорської імперії було укладено цілу низку таких договорів.

У квітні 1992 р. Республіка Сербія та Республіка Чорногорія проголосили створення Союзної Республіки Югославії, яка також стала федерацією за національно-етнічною ознакою.

За національно-етнічним критерієм була побудована і чехословацька федерація. Причому з моменту створення у 1918 р. Чехословаччина існувала як унітарна держава, такою ж вона залишалася й після її проголошення соціалістичною державою двох рівноправних народів – чехів та словаків за Конституцією 1948 р. Але якщо на території Словаччини були створені національні законодавчі та виконавчі органи, то на території чеських областей таких органів створено не було, їх роль виконували загальнодержавні чехословацькі органи. Таке вирішення національного питання визначалося як асиметрія¹. Саме воно й містило певну несправедливість, адже, не маючи власних (виключно чеських) державних органів, чехи отримали додаткову можливість для домінування через загальнодержавні органи. У період політичної кризи 1968 р. однією з головних проблем, навколо яких розгорнулась політична боротьба, постало питання про федералізацію ЧССР, бо практика реалізації асиметричного устрою породжувала ускладнення відносин між чехами і словаками². Тому Чехословаччина була перетворена на федеративну державу. Конституційним законом «Про підготовку федеративного устрою Чехословацької Соціалістичної Республіки» від 24 червня 1968 р. було передбачено створення Чеської Національної Ради. За Конституційним законом «Про чехословацьку федерацію» від 27 жовтня 1968 р. Чехословаччина проголошувалася «федеративною державою рівноправних братерських націй – чехів і словаків». Основою Чехословаччини було визнано «добровільний союз рівноправних національних держав чеської і словацької націй, які базуються на праві кожної з них на самовизначення»³. З огляду на кількісну перевагу чехів над словаками в процесі формування чехословацької федерації було розроблено досить оригінальний правовий механізм забезпечення рівноправності націй за допомогою так званого інституту «заборони майоризації», суть якого полягала в тому, щоб одна нація не змогла нав’язати іншій свою волю. У статті 42 Конституційного закону «Про Чехословацьку федерацію» подавався вичерпний перелік тих випадків, коли передбачалося застосування принципу «заборони майоризації». До таких випадків, зокрема, було віднесено: затвердження проекту закону про набуття та втрату чехословацького громадянства, планів розвитку народного господарства, державних бюджетів, митної політики та митних тарифів, щодо політики цін, стосовно довіри уряду тощо ¹. Проте Чехословацька федерація також не витримала перевірку часом, і на її терені були створені дві нові унітарні держави – Чеська й Словацька республіки, які продемонстрували світові приклад демократичного, шанобливого й толерантного припинення існування однієї держави та створення на її території двох інших.

У науковій літературі висловлена думка про те, що федерації, створені за національною ознакою, не є життєздатними. При цьому наводиться приклад СРСР, СФРЮ та ЧСФР, в основу побудови яких було покладено саме національно-етнічний фактор і які вже припинили своє існування. На перший погляд, така точка зору може здатися очевидною, проте повністю погодитися з нею дуже важко. Адже процес розпаду та припинення існування вказаних держав був обумовлений не лише національно-територіальним устроєм, але й багатьма іншими причинами і, зокрема, тоталітарним політичним режимом, історичними образами та несправедливістю, насиллям щодо цілих народів, а також соціально-економічною нестабільністю та негараздами. В. Чиркін вважає, що «у розпаді більшості федерацій, заснованих на союзі держав, окрім тоталітарної, недемократичної структури держави важливим фактором було те, що вони створювалися за національною (національно-територіальною) ознакою, націоналістичні тенденції отримали гору над інтеграційними процесами і економічною необхідністю. Національний фактор набув відцентрового значення, став дезінтегруючою обставиною. У зв’язку з цим, очевидно, можливою є нова оцінка тих переваг та недоліків, котрі тягне за собою національно-територіальний принцип побудови федерацій»². Погоджуючись у цілому з думкою автора, не можна, однак, не звернути увагу на те, що акцентування уваги на так званих «націоналістичних тенденціях» як одній з головних причин розпаду федерацій є певною мірою спрощенням цих складних процесів.

Канадська Федерація була започаткована з набуттям чинності 1 липня 1867 р. Основним Законом Канади – Актом про Британську Північну Америку. Історично склалося так, що одна з сучасних десяти провінцій (Квебек) створена саме з урахуванням національно-етнічного (і в тому числі лінгвістичного) чинника. Протягом майже ста років франкоканадці обіймали в уряді країни лише другорядні посади, що сприймалося багатьма франкомовними громадянами як дискримінація. Криза федеративних відносин 60-70-х рр., активізація франкоканадського молодіжного тероризму поставила на порядок денний здійснення певних змін та перетворень. За прем’єр-міністра П. Трюдо франкоканадці почали більш широко залучатися до державної діяльності, стали набагато частіше обіймати важливі політичні й адміністративні посади. Їм було довірено посади спікерів обох палат парламенту Канади, керівників багатьох державних корпорацій, політичної поліції, Генерального штабу. Їх почали призначати на вищі дипломатичні пости й на посади заступників міністрів. Незнання англійської мови перестало бути перешкодою на шляху кар’єри політика чи державного службовця. Офіційними мовами було визнано одночасно і англійську, і французьку. Федеральне законодавство закріпило їх рівний статус у державному управлінні, збройних силах, державному підприємництві, шкільній освіті. Французька мова вперше стала рівноправною з англійською, яка панувала в усій Північній Америці. Таким чином, юридично були закладені «передумови вирівнювання фактичної нерівноправності франкоканадців, що сприяло збереженню їх національної самосвідомості»¹.

Проте рух за перетворення Квебеку на самостійну державу продовжує посилюватися. Значна частина громадян франкомовного Квебеку на референдумах висловилася за вихід з федерації. І якщо за незалежність Квебеку на референдумі 1980 р. проголосувало 40% виборців (а 60% – проти), то у 1992 р. за незалежність проголосували 45% (проти – 55%), а в 1995 р. прихильники незалежності серед квебекських виборців складали 49% (проти 51%)².

Цікавим є досвід Бельгії, яка тривалий час існувала як унітарна держава. Конституційні реформи 1893 р. і 1921 р. пов’язані з розширенням виборчого права та запровадженням системи пропорційного представництва, фактично посилили роль фламандського населення в політичній сфері. Проте одночасно не відбулося жодних змін у сфері мови та культури, у якій фламандське населення було дещо принижене. Жюль Дестре, звертаючись до короля Альберта І у 1912 р., навіть сказав про те, що у Бельгії є валлійці та фламандці, але немає бельгійців¹.

Соціально-економічний розвиток Фландрії супроводжувався поступовим зростанням національної свідомості фламандців. У 1898 р., тобто через 68 років після набуття Бельгією незалежності, фламандська мова стала офіційно другою мовою держави. У 1910 р. фламандці отримали право мати власні школи. Але лише у 1930 р. було запроваджено фламандську мову в Гентському університеті, а в 1932 р. фламандська мова стала обов’язковою у початкових школах Північної Бельгії. Такі повільні зміни спричиняли зростання невдоволення з боку фламандського населення².

Юридичною основою вирішення міжнаціональних проблем та прикладом використання національно-етнічного чинника в територіальній організації держави на сучасному етапі стали конституційні реформи 1970 р., 1980 р., 1988 р., 1993 р., які визначили поступовий перехід Бельгії від унітаризму до федерації.

Як зазначає Л. Морозова, «федерація завжди виступає засобом компромісу, згладжуючи конфліктну ситуацію, як це сталося у сучасній Росії, в низці зарубіжних країн, наприклад, у Бельгії, яка оголосила себе федерацією в 1993 р., у Боснії, утвореній в 1995 р. як мусульмансько-хорватська федерація»³.

Тепер Бельгія визнається федеративною державою, до складу якої входять три співтовариства: Французьке, Фламандське та Німецькомовне. Вона поділена на три регіони: Валлонський, Фламандський і Брюссельський та на чотири лінгвістичні регіони: французької мови, нідерландської мови, двомовний регіон Брюсселя та регіон німецької мови. Причому зміна чи уточнення меж чотирьох лінгвістичних регіонів допускається лише законом, який має бути ухвалений більшістю голосів у кожній лінгвістичній групі кожної з палат парламенту, за умови, що присутніми є більшість кожної групи і загальна кількість поданих голосів в обох лінгвістичних групах становитиме не менше двох третин тих, хто взяв участь у голосуванні⁴.

Однією з небагатьох сучасних федерацій, в основу побудови яких покладено разом з іншими чинниками й національно-етнічний критерій, на сьогодні є Росія. Після закінчення радянського етапу різні регіони та їхні еліти мали занадто різне уявлення про систему їх відносин з центральною владою. Так само й центральна російська влада не змогла нав’язати регіонам власну модель федерації. Неможливо було й просто знехтувати уже досягнутим рівнем конституційно-правового закріплення правового статусу, хоча й формально, та все ж існуючих суб’єктів федерації. Усе це й обумовило особливості сучасної моделі російського федералізму як доволі «розмитої» та варіативної¹.

Л. Морозова вважає, що «хоча прийняття Конституції й Федеративного договору на певному етапі дещо пом’якшило конфліктність відносин на національному ґрунті, однак досягнутий національно-правовий режим відрізняється певною хисткістю, неміцністю, несталістю, що здатне призвести до нестабільності розвитку російської державності. Це переважно пояснюється перехідним характером російської державності»².

І федеральні, і регіональні владні інституції, дотримуючись власного бачення напрямків розвитку конституційної моделі російського федералізму, допускають порушення не лише окремих положень Конституції, але й її основоположних принципів³. На думку Е. Тадевосяна, до кінця 90-х рр. у розвитку російського федералізму «переважали централістські тенденції. Це знайшло відображення і у деклараціях про суверенітет республік, і у Федеративному договорі, і у конституціях республік, і у широкому застосуванні договірного регулювання розмежування предметів відання та повноважень тощо. Ця тенденція переважно була реакцією на колишній реальний надцентралізм радянського федералізму»⁴.

Таким чином, можна вважати, що процес формування Російської Федерації все ще продовжується. Її розвиток відбувається за різними напрямками. Пошук оптимальних та прийнятних моделей регулювання федеративних відносин триває. Тому говорити про ефективність та життєздатність сучасної російської федерації, в основу побудови якої покладено національно-етнічний чинник, ще занадто рано.

На Африканському континенті федерацією, створеною з урахуванням національного чинника, стала Федеративна Республіка Нігерія, яка з 1954 р. була колоніальною федерацією, а з 1960 р. набула статусу незалежної держави під назвою Федерація Нігерія. Протягом короткої історії в державі кілька разів здійснювалися перевороти, функціонували воєнні режими, а у 1967-1970 рр. була спроба збройним шляхом створити на частині її території державу Біафра. За Конституцією від 28 вересня 1979 р. Нігерія є федерацією, до складу якої мало входити 19 штатів і федеральна столична територія. Згодом кількість штатів була збільшена до 30. В основу утворення Федеративної Республіки Нігерія покладено визнання національно-етнічної та культурної самобутності окремих регіонів. Разом з тим національно-етнічний чинник було використано не за звичайною схемою. З метою боротьби з трайбалізмом поділ на штати у цій державі спеціально було здійснено так, щоб об’єднати кілька племен в одному штаті або розділити крупне плем’я (народність) по різних штатах. Це приклад урахування національного чинника «навпаки»¹.

Отже, не можна абсолютизувати ні територіальний, ні національний, ні національно-територіальний підходи до створення федерацій, адже кожний з них має свої переваги та недоліки. Як зазначається в літературі, «національно-територіальний підхід відповідає міжнародно визнаному праву народів (націй, етносів) на самовизначення, тобто колективному праву на самостійний вибір форм організації життя. Він може сприяти інтеграції частин держави, що розпадається (якщо така інтеграція відповідає інтересам населення), прискореному економічному і культурному розвитку окраїнних регіонів країни, населених національними меншинами, здатний зняти певні протиріччя між національностями»².

Іспанський вчений Л. Морено також звертає увагу на необхідність урахування національно-етнічних факторів у системі територіально-політичної організації держави, в тому числі федеративної, подає перелік принципів подолання міжетнічних та міжрегіональних протиріч, до яких, зокрема, відносить: «принцип порівняльного (диференційованого) характеру претензій, які сприяють різноманітності моделей автономізації і самовизначення національностей і регіонів в межах єдиної держави. Завдяки цьому принципу «право на автономне управління – це результат «етнічного змагання» з метою рівного доступу до створення автономних адміністративних структур, що забезпечує легітимізацію інститутів самоврядування; принцип етнотериторіальної солідарності (...); аксіому політизації етнотериторіальних інститутів управління, тобто їх залучення до практики політичної конкуренції між трьома рівнями управління»¹. Канадський дослідник Монрель серед інших найважливіших принципів, аксіом і передумов створення оптимальних форм федерації виокремлює «передумову етнотериторіальної імітації самоврядними територіями загальнодержавної системи управління»².

У деяких державах (як федеративних, так і унітарних) національно-етнічний чинник використовується в територіальній організації держави опосередковано.

Так, наприклад, у Швейцарії суб’єкти федерації – кантони – засновані не на національно-етнічному чиннику. Більшість кантонів є багатонаціональними, і тому створена система конституційних гарантій використання мов різних лінгвістичних груп. Державними мовами у Швейцарії визнаються німецька, французька, італійська, ретороманська, а офіційними – перші три з них. Кожний кантон встановлює офіційну мову, що діє на його території. Зазвичай це мова найбільшої мовної групи. Як зазначається в літературі, «поділ країни на кантони в цілому не пов’язаний з лінгвістичними особливостями населення, що там мешкає»³.

Разом з тим у регіональній політиці, в інформаційних повідомленнях враховується неофіційний поділ на мовні регіони. Так, у повідомленні про результати референдуму щодо затвердження нової швейцарської конституції наголошується, що «за прийняття Конституції проголосувало 59,2% тих, хто взяв участь у голосуванні, та 13 з 23 кантонів. Найактивніше підтримали її у франкомовній частині Швейцарії»⁴. Крім того, істотною проблемою у Швейцарії протягом тривалого часу залишався гірський район Юра, франкомовне католицьке населення якого ще в 1815 р. було приєднане до німецькомовного протестантського кантону Берн і яке вимагало автономії. Однак поступово в горах Юри кількість німецькомовного населення збільшувалася, а частина франкомовних юрасців опинилася в інших районах. Тому навіть проведення референдуму в таких умовах було ускладнено⁵.

У практиці конституційно-правового регулювання багатьох держав національно-етнічний чинник застосовується також і у зв’язку з функціонуванням різних видів територіальної автономії. Стосовно формування таких автономій В. Шаповал зазначає, що «звичайно їх створення відображало етнічний або культурно-лінгвістичний чинник, що засвідчував особливості складу населення частини або частин території держави»¹.

Частково було враховано національно-етнічний чинник у процесі встановлення сучасної територіальної організації Іспанії, яку називають «державою автономій (автономних територій)». Т. Татаренко вважає, що «такий інституційний вибір державного територіального устрою, який задовольняв всі сторони, був обумовлений необхідністю пошуку рішення проблем сепаратизму, проявів націоналістичного екстремізму, а також інших питань національно-етнічного і соціально-економічного характеру... Модель автономно-територіального управління ґрунтується на двох принципах: єдність держави і визнання автономних національностей і регіонів»².

Територіальна автономія як форма організації певної території держави здійснюється лише тоді, коли етнічні меншини розселені компактно. Існують дві форми територіальної автономії: політична та адміністративна. Для політичної автономії є характерним наявність законодавчого органу та права приймати місцеві закони (Автономний район Мінданао на Філіппінах, Аландські острови в Фінляндії, Азорські острови та острів Мадейра в Португалії, Гренландія та Фарерські острови у складі Данії, Корсика у Франції, Нахічеванська Автономна Республіка в Азербайджані, Республіка Каракалпакстан в Узбекистані, Шотландія у Великобританії тощо). У деяких країнах політична автономія лише проголошена, в інших її дія зупинена (Північна Ірландія). Адміністративна автономія передбачає можливість прийняття нормативних актів, які за характером є підзаконними, лише з обмеженого кола питань (окремі автономні утворення в Китаї, Нікарагуа, Молдові)³.

Адміністративна автономія, побудована за національно-територіальною ознакою, запроваджена в КНР, де національні меншини складають лише 9% населення, але проживають на території, яка охоплює більше половини країни. За Законом про національну районну автономію від 31 травня 1984 р. передбачено створення трьох видів автономних утворень: автономного району (Л. Гудош­ников вважає, що традиційний для нашої літератури термін «національний район» як вид національної автономії слід перекладати «автономна область», що більш точно відповідає змісту китайського терміна⁴), автономного округу та автономного повіту. Усього в КНР 159 різноманітних за формою одиниць національно-територіальної автономії, серед яких п’ять автономних областей (Внутрішня Монголія, Синьцзян-Уйгурська, Нінся-Хуейська, Тибетська, Гансі-Чжуанська), 30 автономних округів та 124 автономні повіти.

Рішення про створення автономних утворень, їх межі та найменування ухвалюється в КНР вищестоящим органом влади разом з відповідними місцевими органами та після «всебічних консультацій» передається на затвердження Державної Ради КНР. Найменування автономного утворення, за винятком особливих випадків, встановлюється за місцевою назвою, назвою національності¹ тощо.

Конституція КНР та поточне законодавство містить систему гарантій, для забезпечення прав національних меншин саме через різноманітні форми участі в здійсненні національно-територіальної автономії. Так, відповідно до ст. 114 Конституції КНР «голови автономних областей, начальники автономних округів та автономних повітів мають бути громадянами, які належать до тих національностей, що здійснюють районну автономію»². Збори народних представників районів національної автономії мають право згідно з політичними, економічними і культурними особливостями національності чи національностей цієї місцевості ухвалювати положення про автономії та окремо діючі положення, які набувають чинності після їх затвердження Постійним Комітетом Всекитайських зборів народних представників (ст. 116 Конституції КНР).

Цікавий історичний досвід використання національно-територіальної автономії було накопичено у 20-30-х рр. в УСРР. На кінець 1925 р. в Україні було створено вісім національних районів (п’ять – німецьких, два – болгарських, один – польський), в цей час існувало 593 національні сільські ради (185 – німецьких, 111 – польських, 100 – єврейських, 90 – російських, 57 – болгарських, 27 – грецьких, 13 – чеських, дев’ять – молдавських, одна – білоруська). У 1927 р. кількість сільських рад збільшилася до 843, а селищних – налічувалося 42. У 1932 р. в Україні існувало вже 27 національних районів. Як зазначає Б. Чирко, «загалом на території України в національних і українських районах, а також МАСРР було 1066 національних сільських Рад. Діяло також 111 національних селищних Рад (68 єврейських, 41 російська, 2 німецькі). В цілому по республіці національні Ради складали 8% всієї кількості сільрад та третину селищних»³. Така політика сприяла збереженню самобутності, подальшому розвитку мови і культури національних меншин. Однак у другій половині 30-х рр. відбулися кардинальні зміни в національній політиці СРСР. Тому в Україні національні райони і сільради були ліквідовані¹, а їх значним потенціалом знехтувано.

Так само нетривалий час (з 1924 р. по 1940 р.) у складі УСРР перебувала Автономна Молдавська СРР (зі столицею у м. Тирасполі), яка за юридичною природою була політичною автономією, створеною за національною ознакою. 12 жовтня 1924 р. ІІІ сесія ВУЦВК УІІІ скликання прийняла рішення про утворення в складі УСРР Автономної Молдавської СРР². 23 квітня 1925 р. Перший Всемолдавський з’їзд Рад затвердив Конституцію АМСРР, згідно з якою була встановлена система державних органів АМСРР, аналогічна системі таких органів УСРР. Відповідно до ст. 8 цієї Конституції АМСРР мала при уряді УСРР свого постійного представника, який користувався правом дорадчого голосу в усіх центральних органах УСРР, а у ст. 23 навіть подавався склад Раднаркому АМСРР та перелік народних комісарів³. 10 травня 1925 р. відповідні зміни було внесено до Конституції УСРР 1919 р., у новій редакції ст. 4 якої зазначалося, що «УСРР, беручи до уваги твердо висловлену волю молдавського народу на оформлення свого державного буття у складі УСРР, об’єднується з ним на засадах утворення Автономної Молдавської СРР, яка управляється на основі особливої Конституції...»⁴.

У Конституції УСРР 1929 р. також згадується про АМСРР в окремих статтях (ст. 18 – щодо самовизначення та про Конституцію АМСРР; пп. «б», «г» ст. 22 – щодо остаточного затвердження Конституції АМСРР Всеукраїнським з’їздом Рад та встановлення меж АМСРР; пп. «и», «л» ст. 30 – щодо повноважень ВУЦВК вирішувати питання про регулювання меж АМСРР та розгляду питань про зміни Конституції АМСРР, ст. 70 – про державний бюджет АМСРР)⁵. У Конституції УРСР 1937 р. містилися кілька окремих статей та дві спеціальні глави, які закріпили нову назву автономії та принципово нову систему органів державної влади, яка змінилася відповідно до змін у системі державних органів СРСР та УРСР (гл. V «Вищі органи державної влади МАРСР», гл. VІ «Органи державного управління МАРСР»)¹. 6 січня 1938 р. Надзвичайний сьомий Всемолдавський з’їзд Рад затвердив нову Конституцію МАРСР. На нашу думку, це було здійснено всупереч Конституції УРСР, юридично необґрунтовано, невиважено та політично некоректно, адже відповідно до ст. 54 Основного Закону УРСР 1937 р. вищим органом державної влади МАРСР визнавалася Верховна Рада МАРСР, а про Всемолдавський з’їзд Рад уже навіть не згадувалося. До того ж і затверджувати Конституцію МАРСР відповідно до статей 19-20 Конституції УРСР мав не Всеукраїнський з’їзд Рад (такого органу вже не було), а Верховна Рада УРСР як «вищий орган державної влади УРСР»². Проте юридичної точності, ретельності та послідовності тоді не вимагалося з огляду на тимчасовий характер молдавської автономії, адже з самого початку її створення головним завданням, яке на неї покладалося, було не вирішення національного питання та задоволення національних потреб молдавського народу, а стимулювання державотворчих процесів у сусідній Бессарабії з метою її приєднання до СРСР. Про це свідчить п. 4 Резолюції Першого Всемолдавського з’їзду Рад «Щодо доповіді Уряду УСРР» від 23 квітня 1923 р., у якому зазначалося, що «трудящі Бессарабії повинні отримати повну можливість визначити свою волю до возз’єднання з Радянською Молдавією»³.

У маніфесті «До народів Молдавії», прийнятому на тому ж з’їзді, була висловлена впевненість у тому, що «самий факт існування Радянської Молдови пробудить і підсилить волю до боротьби і свободи в поневоленій частині нашої Республіки – за Дністром в Бессарабії», а далі було заявлено: «...Ми вас чуємо, боріться, напружуйте усі ваші зусилля. Коли прийде час вашого звільнення, ми разом з усім Радянським Союзом будемо з вами. Хай румунська буржуазія знає, що і її не промине розправа повсталого бессарабського народу»⁴. 28 червня 1940 р. радянські війська було введено до Бессарабії⁵, а 2 серпня 1940 р. Верховна Рада СРСР ухвалила Закон СРСР «Про утворення Союзної Молдавської РСР», згідно з яким до складу новоствореної Союзної Молдавської РСР були включені м. Тирасполь, всі шість районів МАРСР та м. Кишинів і всі шість повітів Бессарабії¹. Згоди легітимних органів влади УРСР на зміну її території ніхто не питав.

У 1994 р. в Республіці Молдова саме за національною ознакою було створено Гагаузьку територіальну автономію, що сприяло подоланню антимолдовських настроїв, тимчасовій стабілізації обстановки в районах, населених гагаузами (яких нараховується близько 175 тисяч) і було схвально сприйнято в Раді Європи. Проте згодом невдоволення місцевого населення знову почало зростати², що свідчить про суттєві проблеми, які виникають у процесі формування нового рівня спілкування між титульною нацією держави та національною меншиною, яка споконвіку мешкає на території традиційного розселення.

Своєрідною формою певного урахування національно-етнічних ознак у територіальній організації держави є утворення резервацій для корінного населення (для індіанських племен – у Канаді, Колумбії, США, для корінного населення – аборигенів – в Австралії, маорі – в Новій Зеландії)³, який заслуговує неоднозначної оцінки. З одного боку, це форма дискримінації корінного населення, але, з другого боку, договори племен з урядом федерації певною мірою захищають їх землі від грабіжницьких апетитів монополій, які прагнуть до розробки корисних копалин, що виявлені на цих, загалом безплідних, землях, куди раніше було витіснено корінне населення. Резервації певною мірою сприяють збереженню традиційної культури⁴.

Таким чином, урахування національно-етнічного чинника в системі територіальної організації держави (як на рівні державно-територіального устрою, так і на рівні адміністративно-терито­ріального поділу) різних держав свідчить про його істотні потенційні можливості, які ще не були задіяні повною мірою практично в жодній країні. Досвід правового регулювання статусу територіальних одиниць та територіальних утворень, які були організовані за національно-етнічною ознакою і вже припинили своє існування, не може бути проігнорованим. Ще більший інтерес становить досвід тих національно-територіальних утворень, які існують і розвиваються в межах сучасних держав. З огляду на зарубіжний та наш власний історичний досвід, на загальну спрямованість та характер міжнародно-правового закріплення специфічних прав національних меншин та корінних народів, а також з огляду на визнання міжнародним співтовариством (хоча й у досить абстрактній формі) права на самовизначення (в тому числі вільно встановлювати свій політичний статус і вільно забезпечувати свій економічний, соціальний і культурний розвиток) слід було б визнати і право національних меншин та корінних народів за певних умов створювати національні адміністративно-територіальні одиниці та інші форми територіальної автономії за національно-етнічною ознакою. Адже якщо визнається (теоретично допускається, а на практиці нерідко реалізується) право на створення власної незалежної (національної) держави, то тим більш логічно було б визнати й право на створення окремих національних адміністративно-територіальних одиниць чи національних автономних утворень. Як зазначає А. Чинчиков, «з плином часу людство виробило певні міжнародно-правові способи регулювання міжнаціональних відносин. Вони полягають у такому: право націй на створення суверенної держави; право націй на вільне приєднання до незалежної держави або об’єднання з ним; право націй на встановлення будь-якого іншого статусу...»¹.

Зрозуміло, що право на створення адміністративно-терито­ріальних одиниць чи автономних утворень за національно-етнічною ознакою може бути визнано лише за тими національно-етнічними спільнотами, які розселені не дисперсно, а мешкають компактно на певній території. Крім того, вони мають становити абсолютну або відносну більшість населення на певній території, тобто або переважати на цій території за чисельністю усі інші національні групи, або щоб вони переважали за чисельністю кожну з них. При цьому, можливо, слід було б встановити якусь мінімальну кількість громадян певної національно-етнічної приналежності як обов’язкову передумову для створення національно-територіальних одиниць. В. Кимлічка переконаний, що «демократичні країни повинні прийняти вимоги національних меншин про національне визнання й національну автономію так, щоб вони мали змогу утвердити себе як життєздатні й функціонуючі соціетальні культури з державними установами, робочою мовою яких була б рідна мова цих меншин»².

На сучасному етапі державотворення Україна вже двічі в офіційних нормативно-правових документах високого рівня визнавала право на створення адміністративно-територіальних одиниць саме за національною ознакою. Причому обидва документи до цього часу офіційно визнані чинними і разом з Конституцією складають фундамент української правової системи та правове підґрунтя сучасної української державності. Це Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. і Декларація прав національностей України від 1 листопада 1991 р. Проте відповідні положення зазначених фундаментальних документів були знехтувані і під час прийняття Закону України «Про національні меншини в Україні», і під час розробки та ухвалення чинної Конституції України. Можна зрозуміти обережність законодавців, на думку яких у майбутньому це може потягти за собою прагнення до підвищення статусу території, до зростання сепаратистських тенденцій, до дестабілізації обстановки та ескалації міжнаціональної напруженості, до відторгнення частини території держави та призвести до інших негативних наслідків. Проте не можна виправдати таку непослідовність, коли двічі пообіцявши надати таке право й закріпивши його в документах засадничого характеру, вони в подальшому просто замовчують проблему, фактично перетворивши зазначене «формальне» право на гасло політичної реклами, яке використовувалося лише для досягнення певних політичних цілей. А після здобуття Україною незалежності законодавці дуже легко і просто відмовились від власних обіцянок, а отже, промовчавши й не створивши відповідні правові механізми реалізації цього права, кардинальним чином змінили пріоритети державної політики в національно-етнічній сфері. Ще більш вражаючим є такий підхід з огляду на те, що українські парламентарі досить легко погодились на утворення Кримської автономії у формі «республіки» у складі УРСР (а згодом у формі «автономної республіки» як невід’ємної частини України), проте зважитись на створення національних адміністративних районів українські парламентарі не змогли.

У такій складній, делікатній та нестійкій сфері суспільних відносин, якими є міжнаціональні, міжетнічні взаємовідносини, питання національно-культурного розвитку (а отже, і питання державної політики у зазначеній сфері), слід остаточно відмовитися від подвійних підходів. Нещирість діалогу, зверхність, мовчазлива зміна пріоритетів, неповага, замовчування існуючих проблем, неправда чи напівправда, нехтування елементарними правами можуть порушити крихку рівновагу і звести стіну недовіри, за якою припиняється будь-яке бажання і прагнення до взаємопорозуміння, співпраці та спільного пошуку компромісів. Можливо, у Криму, з огляду на ті кривди і страждання, яких зазнав кримськотатарський народ у ХІХ-ХХ століттях та з урахуванням того, що він мав свою державність протягом тривалого часу, слід було б піти на створення кількох (чи хоча б одного) національних кримськотатарських районів або національних сільрад¹. Слід погодитися з пропозицією Ю. Волошина про необхідність «поновити традицію національного районування: впровадити «національні» адміністративно-територіальні одиниці (село, селище, сільський район, район в місті) на територіях компактного про­живання національних меншин як єдиний вид національно-територіальної автономії національних меншин в Україні. Така практика не буде суперечити ст. 132 Конституції України і сприятиме задоволенню національно-культурних, духовних, мовних потреб громадян, що відносять себе до національних меншин»¹. Причому створення будь-якого з національних районів чи інших адміністративно-територіальних одиниць нижчого рівня можна було б обумовити необхідністю кожного разу ухваленням Верховною Радою України Закону, якому має передувати підготовча робота спеціальної урядової комісії з залученням народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад, представників національних меншин, а також наявності експертних оцінок та відповідного обґрунтування. На нашу думку, такі політичні кроки сприяли б зміцненню довіри до української держави з боку національних меншин та корінних народів, задоволенню їх національно-культурних потреб, піднесенню національно-етнічної політики України на якісно новий рівень. Разом з тим слід зазначити, що в Україні створені достатні конституційні гарантії, підкріплені істотними повноваженнями відповідних державних інституцій, починаючи з Президента України, які, поза всяким сумнівом, дозволяють не допустити перетворення в майбутньому таких районів на джерело політичної нестабільності, не кажучи вже про широкі можливості для збереження територіальної цілісності держави та протистояння теоретично можливим сепаратистським тенденціям.