§ 4. Государственное регулирование оптовых продовольственных рынков

В приложении к приказу Департамента продовольственных ре­сурсов Правительства г. Москвы от 13 февраля 2003 г. «О создании оптовых продовольственных рынков и распределительных центров на предприятиях оптовой торговли продовольствием в 2003 году» дано следующее определение такого рынка. Это «предприятие, предоставляющее торговые места арендаторам и обеспечивающее условия для осуществления ими преимущественно на конкурсной основе оптовой торговли сельскохозяйственной продукцией и про­довольствием в определенном месте, в определенное время и по установленным правилам».

Оптовые продовольственные рынки являются одним из не­обходимых элементов рыночной инфраструктуры, называемой наряду с товарными биржами, выставками, ярмарками органи­заторами торговли, ибо их задача — обеспечить взаимодействие изготовителей, посредников и потребителей по купле-продаже товаров.

Во многих странах с развитой рыночной экономикой проблема продовольственного снабжения населения отечественными про­дуктами питания разрешается через регулируемые государством оптовые продовольственные рынки. Такая система имеет ряд пре­имуществ как для населения крупных городов и промышленных центров, так и для сельскохозяйственных товаропроизводителей и государства в целом.

Для населения крупных городов и промышленных центров тем самым создаются условия для круглогодового снабжения свежими высококачественными продуктами питания и по низким ценам, а для сельскохозяйственных товаропроизводителей и перерабаты­вающих предприятий решается проблема сбыта, а следовательно, поступление средств от реализации продукции. Создаются равные условия для выхода на цивилизованный и конкурентный рынок. Государство, в свою очередь, решает проблему легализации опто­вой торговли и дополнительного поступления средств в государ­ственный бюджет.

Первые шаги по созданию оптовой продовольственной тор­говли начались в России в конце 1992 г. с изучения опыта работы оптовых продовольственных рынков Испании, Франции, Японии, США и других стран, где координация и регулирование этих рын­ков осуществляются государственными органами власти. В Япо­нии, например, принята национальная политика по оптовым про­довольственным рынкам. Здесь функционируют два вида рынков: центральные — в городах с населением более 200 тыс. человек и местные — в городах и населенных пунктах с меньшей числен­ностью населения. На первых из них состав учредителей рын­ка и лицензирование определяется Минсельхозом Японии, а на остальных — губернаторами. Причем каждые пять лет состав учре­дителей и оптовых продавцов уточняется. Это дает возможность государственным и местным органам власти регулировать и защи­щать собственный продовольственный рынок от неконтролируемо­го ввоза импортного продовольствия. В Испании в городах с насе­лением более 100 тыс. человек функционируют 22 оптовых продо­вольственных рынка в форме акционерных обществ с контрольным пакетом акций в государственной и муниципальной собственно­сти. Регулирование деятельности этих рынков осуществляется че­рез ГП «Меркаса»1. Зарубежный опыт доказывает эффективность оптовых продовольственных рынков в решении названных задач, а также в выполнении весьма важной в рыночных условиях роли информационного центра в изучении спроса и предложения.

Решение о создании системы оптовых продовольственных рынков в России впервые было принято на государственном уров­не Правительством РФ в октябре 1994 г. Координирующая роль в создании этих рынков отводилась Минсельхозпроду России и его территориальным органам. По решению федеральных органов власти в 1995 г. был создан базовый оптовый продовольственный рынок в г. Волгограде с учетом зарубежного опыта. В Москве та­кие рынки создавались почти одновременно с организацией этой работы в других регионах. Правительством Москвы была разрабо­тана и одобрена программа их развития на восемь лет. Элементы программы включены в Комплексную программу развития инфра­структуры товарных рынков на 1998-2005 годы, в которой преду­сматривалось создание 70 оптовых продовольственных рынков в 29 субъектах Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 9 июля 1997 г. была об­разована Межведомственная комиссия по организации и функцио­нированию системы оптовых продовольственных рынков. Комиссия рассмотрела и одобрила проект Федерального закона «Об оптовых продовольственных рынках». Правила торговли на оптовых продо­вольственных рынках и ряд других нормативных правовых актов вошли в Перечень документов, регламентирующих и регулирующих деятельность оптовых продовольственных рынков в качестве при­ложения к постановлению коллегии Министерства сельского хозяй­ства РФ от 25 декабря 1997 г. «О ходе создания системы оптовых продовольственных рынков и мерах, принимаемых по осуществле­нию государственного регулирования их деятельности». В поста­новлении Коллегии отмечалось, что создано 20 рынков и в 30 регио­нах ведется работа по их созданию, а также по обучению специали­стов в Волгограде, Туле и Экономической академии им. Плеханова. Перечень документов, одобренных коллегией Минсельхоза России после Межведомственной комиссии, представляет собой пакет ве­домственных нормативных правовых актов, регулирующих множе­ство отношений, возникающих в сфере деятельности оптовых про­довольственных рынков. В него вошли:

Проект федерального закона «Об оптовых продовольственных рынках»;.

Проект федеральной программы развития оптовых рынков се­мян и саженцев;

Правила торговли на ОПР;

Порядок создания ОПР;

Порядок ведения реестра ОПР;

Примерный устав ассоциации оптовиков; Положение о квалификационной комиссии; Положение о проведении предварительного квалификацион­ного отбора и порядок аккредитации оптовиков на ОПР; Порядок и условия аккредитации банков на ОПР; Порядок организации страхового сопровождения деятельности на ОПР;

Положение о расчетно-кассовых центрах на ОПР; Рекомендации по оплате труда администрации ОПР; Порядок сбора и передаче информации по конъюнктуре цен на ОПР;

Примерный договор аренды торгового помещения;

Примерный договор аренды складского помещения;

Положение об аукционной продаже торговых мест ОПР;

Положение об информационном обеспечении ОПР;

Положение об обеспечении безопасности функционирова­ния ОПР;

Положение о классификаторе товаров и услуг, реализуемых на ОПР;

Концепция создания автоматизированной системы управле­ния ОПР.

Эти документы были доведены до регионов для руководства и использования в работе.

По мнению некоторых специалистов, централизованным ре­гулированием оптовых продовольственных рынков должны за­ниматься субъекты Федерации. Поэтому одобренный Межведом­ственной комиссией и Минсельхозом России проект федерального закона «Об оптовых продовольственных рынках» до сих пор не увидел света. Отдельные регионы приняли свои законы по опто­вым продовольственным рынкам. Однако из-за отсутствия феде­рального закона создание ОПР в регионах ведется бессистемно, что приводит к криминализации, бесконтрольному завозу и поставке импортного продовольствия, угрозе продовольственной безопас­ности страны.

О целесообразности централизованного государственного ре­гулирования оптовых продовольственных рынков свидетельству­ет опыт США, где государство контролирует соблюдение честной практики торговли на рынке сельскохозяйственной продукции.

Правовой основой этой системы регулирования является ряд за­конодательных актов, принятых еще в 20-30-е годы прошлого века с учетом внесенных в них поправок. Федеральное законодатель­ство США направлено на:

- снижение степени влияния отдельных участников рынка, предотвращение тайных соглашений, ограничение практики недо­бросовестной торговли;

- предотвращение неравенства рыночных позиций одних сель­скохозяйственных производителей по сравнению с другими;

- обеспечение своевременной и полной оплаты за проданные товары.

Оптовой торговле сельскохозяйственной продукцией принад­лежит будущее. Ее роль вытекает и из задач, поставленных в Феде­ральном законе от 29 декабря 2006 г. «О развитии сельского хозяй­ства» и в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы как одного из приоритетных направлений государственной социальной политики.

3. 
   Государственное регулирование внешнеэкономической деятельности в сфере агропромышленного производства. Экспорт и импорт сельскохозяйственной продукции
   

Федеральный закон от 14 июля 1997 г. «О государственном ре­гулировании агропромышленного производства» (утратил силу) по существу закрепил основные принципы внешнеэкономической деятельности в сфере агропромышленного производства. Экспорт и импорт сельскохозяйственной продукции, сырья и продоволь­ствия осуществляется, говорилось в нем, с учетом необходимости защиты интересов отечественных товаропроизводителей в сфере агропромышленного производства и обеспечения продовольствен­ной безопасности (ст. 17).

Правительство РФ в соответствии с общепризнанными норма­ми международного права и федеральными законами в интересах продовольственной безопасности принимает меры:

- протекционистского характера в случаях, когда насыще­ние рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продоволь­ствия может обеспечиваться за счет отечественного производства или когда импорт приводит к ухудшению состояния его отраслей, снижению доходности сельскохозяйственных товаропроизводи­телей;

- по стимулированию экспорта сельскохозяйственной продук­ции, сырья и продовольствия, если это не нарушает стабильности

- внутреннего рынка.

Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О разви­тии сельского хозяйства» не содержит правовых норм об экспорте и импорте сельскохозяйственной продукции.

Экспорт и импорт сельскохозяйственной продукции регули­руется общегосударственным таможенным законодательством. На импорт сельскохозяйственной продукции распространяется также Федеральный закон от 14 апреля 1998 г. «О мерах по защи­те экономических интересов Российской Федерации при осущест­влении внешней торговли товарами», который предусматривает системы антидемпинговых и компенсационных мер, направлен­ных на защиту той или иной отрасли экономики страны от нега­тивного влияния импорта товаров.

Всемирная торговая организация (ВТО) представляет собой организационно-правовую систему современной международной торговли, распространяющуюся на все страны. Юридически созда­ние ВТО оформлено специальным соглашением о ее учреждении. Официально ВТО функционирует с 1 января 1995 г. Это постоян­но действующая, полноправная, правосубъектная международная организация.

Учредителями являлись 104 страны — члены Генерально­го соглашения о тарифах и торговле 1994 г. (ГАТТ). Еще свыше 30 стран, включая Россию (Россия стала наблюдателем при ГАТТ в середине 1992 г., формально уна­следовав этот статус от СССР, который, в свою очередь, приобрел его в 1990 г. В 1993 г. Россия подала официальное заявление о присоединении к ГАТТ, а в декабре 1994 г. — на вступление в ВТО.) и Китайскую Народную Республику, имели статус наблюдателя и вели интенсивные переговоры о при­соединении.

Деятельность ВТО осуществляется представителями прави­тельств стран-членов или групп стран (в последнем случае их мне­ния выражает один представитель: например, Европейский союз от 15 европейских стран или АСЕАН от 9 стран-участниц). Пози­ция этих представителей при обсуждении тех или иных вопросов формируется при активном участии национальных деловых кру­гов — крупных фирм, объединений предпринимателей и ассоциа­ций потребителей, выступающих в роли консультантов националь­ных государственных экономических учреждений и лоббирующих свои интересы.

ВТО является частично преемницей ГАТТ, поскольку по срав­нению с последним она несравненно шире по членству и функциям (по сфере деятельности). Правовой базой ВТО служит комплекс нормативных документов (около 60), принятых в результате пере­говоров последнего, Уругвайского раунда. Подавляющее число этих документов обязательны для всех стран — членов ВТО. Пра­вительства стран-членов руководствуются документами ВТО при принятии и практическом применении национальных норматив­ных актов, затрагивающих развитие внешней торговли.

Лишь четыре соглашения обязательны для стран, выразивших заинтересованность участвовать в них (соглашения по правитель­ственным закупкам, авиатехнике, говядине и молочным продук­там). В перспективе под эгидой ВТО могут быть заключены новые соглашения, в частности, по вопросам морского транспорта, тор­говли и экологии, прямых иностранных инвестиций, перемещения рабочей силы и др.

Особенно важными новыми (по сравнению с ГАТТ) доку­ментами ВТО являются: Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС); Соглашение по торговым аспектам прав интел­лектуальной собственности (ТРИПС); Соглашение по сельскому хозяйству и Соглашение по торговым аспектам инвестиционных мер (ТРИМС), распространившие единое многостороннее регу­лирование на соответствующие секторы международных эконо­мических отношений.

ВТО играет ключевую роль в развитии современных интегра­ционных процессов в мировой экономике, выполняя следующие основные функции:

- контролирует национальную торговую политику стран-членов и выполнение ими требований соглашений, а также исполь­зует предусмотренные меры для обеспечения соблюдения правил регулирования внешней торговли;

- организует многосторонние переговоры в целях устране­ния препятствий для роста международной торговли и ее упоря­дочения;

- роль общепризнанного международного суда, позволяющего правительствам разрешать споры, связанные с нарушением «пра­вил игры» на мировом рынке;

- тесно сотрудничает с другими международными экономиче­скими учреждениями (правительственными и неправительствен­ными), участвуя, таким образом, в формировании глобальной эко­номической политики.

ВТО заключила серию соглашений о сотрудничестве с ведущи­ми международными организациями в смежных областях с Конференцией ООН по торговле и развитию (Международным валютным фондом, Международным банком ре­конструкции и развития. В соглашениях предусматриваются обмен информацией и деловые контакты секретариатов, согласованность действий и устранение дублирования в работе.

ВТО все больше утверждается в мире как создатель универсаль­ной глобальной торговой системы, основанной на общепризнанных для всех ее участников правилах. Лишним тому подтверждением может служить деятельность по подготовке новых правовых доку­ментов в рамках ВТО.

Структуры ВТО в значительной степени базируются на струк­туре органов ГАТТ с некоторыми изменениями и дополнениями, вызванными расширением ее функций и сферы деятельности.

Высшим органом ВТО определена конференция министров, объединяющая представителей всех стран-членов.

В периоды между конференциями министров ее функции воз­ложены на Генеральный совет ВТО, открытый для участия также представителей всех стран-членов и созываемый по мере необходимости - восемь-десять раз в год. Генеральный совет решает те­кущие и процедурные вопросы.

Помимо выполнения регулярной работы от имени конферен­ции министров Генеральный совет одновременно действует в двух особых формах: является высшей инстанцией для урегулирова­ния конфликтов на почве регламентации торговли в соответствии с правилами ВТО (выступает в качестве органа, контролирующего применение предусмотренных процедур разрешения споров) И ор­ганизует подготовку национальных обзоров внешнеторговой по­литики (как орган, контролирующий составление и последующее рассмотрение таких обзоров).

Для повседневного контроля за ходом выполнения требовании соглашений ВТО под руководством и наблюдением Генерального совета функционируют три вспомогательных органа, которым он делегирует свои полномочия: Совет по торговле товарами, Совет по торговле услугами и Совет по торговым аспектам прав интел­лектуальной собственности. Каждый из этих советов курирует со­ответствующие соглашения и по мере необходимости может созда­вать свои вспомогательные органы — комитеты и рабочие группы.

В структуре ВТО имеется около 20 комитетов, в том числе четыре комитета созданы непосредственно Генеральным сове­том, 12 комитетов соответственно Советом по торговле товара­ми и один комитет — Советом по торговле услугами. Кроме того, есть два комитета, обслуживающие соглашения с ограниченным участием стран, — по правительственным закупкам и авиатехни­ке. Среди комитетов, созданных Генеральным советом, действу­ет Комитет по ограничениям, связанным с платежным балансом. К таким ограничениям торговли страны — члены ВТО прибегают сравнительно часто, и соответственно у ВТО периодически воз­никает потребность проверить обоснованность применения этих ограничений.

Механизм функционирования ВТО состоит из двух систем: управление многосторонними переговорами (раундами) и принятие согласованных решений; контроль за выполнением обязательств странами-членами.

Большинство решений в ВТО, как и прежде в рамках ГАТТ, принимается на основе консенсуса. Если достижание консенсу­са невозможно и-неизбежно голосование, решения, как правило, принимаются большинством голосов (каждая страна-член имеет один голос). Но если принимаются решения о толковании Согла­шения о создании ВТО и, следовательно, любого из многосторон­них торговых документов, являющихся приложением к этому Со­глашению, или о внесении в них поправок, а также о применении к члену ВТО в качестве чрезвычайной меры временного освобож­дения от обязательств, то требуется одобрение большинства в три четверти голосов. Возможность временного освобождения от обя­зательств предусмотрена специальной договоренностью в рамках ГАТТ 1994 г., но для получения права на освобождение требуется представление аргументированного обоснования и большинства в две трети голосов стран-членов. Такое большинство необходимо и при принятии новых членов в ВТО.

Бюджет ВТО формируется из взносов стран-членов пропорцио­нально доле страны в мировой торговле. Для России этот взнос после принятия в ВТО оценивается ее официальными лицами ежегодно в 1,5-2,0 млн долл. (вступительный взнос не предусмотрен).

В истории экономической теории мировой торговли существу­ют две взаимоисключающих концепции: а) свободной торговли и б) необходимой защиты внутреннего рынка. Первая концепция вытекает из так называемой теории сравнительных преимуществ, сформулированной известным английским экономистом XIX в. Д. Рикардо (1772-1823). Суть ее сводится к тому, что на Земле то­вары должны производиться там, где есть наиболее благоприятные для этого условия. Естественно, логический вывод из такой посыл­ки — свободный обмен товаров между отдельными странами, ча­стями их территорий на принципах свободной торговли. В XIX в. немецкий экономист Ф. Лист выдвинул теорию протекционизма во внешних отношениях, противоположную теории Д. Рикардо и направленную на защиту внутреннего рынка Германии, которая в отличие от Великобритании, владевшей огромными колониями с их богатыми природными и человеческими ресурсами, была эко­номически более слабой страной.

В основе деятельности ВТО лежит теория Д. Рикардо, ибо принцип свободной торговли для нее фундаментален. В специ­альном издании отдела информации и отношений со средствами массовой информации ВТО говорится, что ВТО не является ор­ганизацией свободной торговли, как некоторые иногда пытаются ее представить, хотя бы потому, что она допускает использование тарифов и при ограниченных обстоятельствах другие формы за­щиты, и далее поясняется: правильнее называть ее системой пра­вил и норм, направленных на поощрение открытой и справедливой конкуренции без каких-либо искажений.

Между тем, по мнению многих экономистов (в духе Д. Рикар­до), одна из основных задач ВТО — либерализация международ­ной торговли, поощряющая трансграничное движение товаров, услуг и капитала и позволяющая странам сконцентрировать свой экономический потенциал в тех областях, где они могут достичь наибольших результатов. Это повышает эффективность использо­вания национальных ресурсов, и вряд ли можно оспаривать важ­ное значение устранения барьеров на пути развития международ­ной торговли. Следовательно, меры по либерализации торговли, которые обеспечивают беспрепятственные потоки товаров, услуг, а также факторов производства приумножают выгоды, получаемые фирмами от выпуска продукции наивысшего качества, наилучшей конструкции и по наилучшим ценам.

Однако наибольшие конкурентные преимущества от устране­ния барьеров получают предприниматели экономически более раз­витых стран. Последнее объясняет особенно сильное стремление их правительств к максимальной либерализации международной торговли.

Насколько само событие — присоединение России к ВТО и ее членство в будущем — отвечает интересам сельского хозяйства, а стало быть, и всего населения страны, покажет следующий анализ.

В ходе переговорного процесса по поводу присоединения к ВТО Российская Федерация причислена к категории стран с раз­витой экономикой, для которых установлен шестилетний переход­ный период, в течение которого присоединившаяся страна должна выполнить требования, закрепленные в Соглашении по сельскому хозяйству (далее — Соглашение). Для развивающихся стран этот период составляет десять лет. Соглашение предусматривает три условия (требования):

- обязательства по доступности внутреннего рынка;

- снижение внутренней поддержки сельского хозяйства;

- снижение субсидирования экспорта.

Первое требование — обязательства по доступности внутрен­него рынка — состоит из трех обязательств:

- положение о тарификации и ограничительных обязательствах;

- положение о существующем и минимальном доступе;

- положение о специальных механизмах защиты, особом и диф­ференциальном подходах.

1. Положение о тарификации и ограничительных обязатель­ствах содержит следующие условия. Существующие нетарифные барьеры должны быть преобразованы в их тарифные эквиваленты, которые определяются как разность между средней внутренней це­ной на данный продукт и средней ценой мирового рынка на этот же или аналогичный продукт в базовом периоде. Тарифные экви­валенты для обработанных продуктов вычисляются на основе та­рифных эквивалентов для каждого из составляющих, умноженных на ее долю в конечном продукте.

Все тарифы должны быть связаны, т. е. не могут быть увеличены без уведомления других стран — членов ВТО или без компенсации этим странам возможных потерь, возникающих в связи с дополни­тельными ограничениями экспорта.

Существующие таможенные пошлины, а также ставки тари­фов, установленные в процессе тарификации, подлежат сокраще­нию по сравнению со ставками базового периода в среднем на 36% равными долями в течение 6 лет (развивающиеся страны — на 24% за 10 лет). Сокращение по каждой тарифной линии должно состав­лять не менее 15%.

2. Положение о существующем и минимальном доступе. Если импорт продукта, подлежащего тарификации, в базовом периоде превышал 5% от объема внутреннего потребления, страна должна поддерживать уровень доступа, существовавший в течение базово­го периода.

Если объем импорта продукта, подлежащего тарификации, в базовом периоде составлял менее 5% объема внутреннего по­требления, страна обязуется обеспечить гарантированный уро­вень доступности для импорта. Иначе говоря, в течение первого года действия Соглашения должна быть обеспечена возможность доступа на рынок на уровне 3% от объема внутреннего потребле­ния с увеличением этого показателя до 5% к концу имплементационного периода.

Для обеспечения выполнения требования о минимальном уров­не доступности импорт в пределах обязательства в отношении минимального доступа должен облагаться пошлиной по низким ставкам, а остальной объем импорта (сверх минимума) будет об­лагаться по ставкам, установленным в процессе тарификации, т. е. вводится квотированный (двухставочный) тариф.

3. Положение о специальных механизмах защиты, особом и дифференциальном подходах. Специальные механизмы защиты (дополнительные пошлины и нетарифные ограничения) приме­няются только в отношении товаров, подлежащих тарификации. Они вводятся, если объем импорта превышает некоторый порого­вый уровень или цена импортированного товара оказывается ниже порогового значения цены. При этом торговый уровень импорта устанавливается по схеме, представленной в самом Соглашении, на основании возможностей доступа на рынке, определяемых как доля импорта в объеме соответствующего внутреннего потребле­ния за три предшествующих года. Пороговое значение цены равно средней за 1986-1988 гг. справочной цене на рассматриваемый продукт. Размер специальной защиты устанавливается на основа­нии п. 4 и 5 ст. 5 Соглашения.

Особый подход позволяет странам не проводить тарификацию до конца имплементационного периода. Особый подход распро­страняется на первичную сельскохозяйственную продукцию и про­дукты переработки, в отношении которых соблюдены некоторые условия и обеспечиваются минимальные возможности доступа, представленные в приложении 5 к Соглашению. Дифференциаль­ный подход относится к развивающимся странам.

Дифференциальный подход Россия может использовать таким образом, чтобы в наибольшей степени подвергались сокращению ставки ввозных пошлин на товары, объем импорта которых неболь­шой, а в наименьшей — наиболее чувствительные группы товаров, импорт которых значительный (мясо, сахар, растительное масло и др.). К группе товаров, по которым Россия должна обеспечить минимальный доступ, относятся картофель и яйца (их импорт не превышает 5%). Для России проблемой является ограничение им­порта сахара (необходима тарифная квота) и специальные защит­ные меры против демпинговых цен на импортную продукцию.

В Соглашении установлен имплементационный период 6 лет, а базовый — с 1986 по 1988 г. В связи с тем что этот базовый пе­риод был определен в процессе Уругвайского раунда переговоров, в котором не участвовала Россия, не будучи членом ГАТТ, для нее должен быть установлен иной базовый период, что явилось самым большим затруднением в ходе переговоров. Базовые же ставки для снижения определяются в процессе переговоров.

Первоначальные предложения России на переговорах предпо­лагали средневзвешенную ставку начального уровня связывания таможенных тарифов в размере 48% и ставку конечного уровня связывания — 37%, с тем чтобы достичь сопоставимого с другими странами уровня таможенной пошлины (поскольку существую­щие пошлины более низкие, чем в других странах). Однако стра­ны — члены ВТО настаивали на действующих ставках (около 14%) и на дальнейшем их сокращении на 36% в течение шести лет.

Второе условие (требование) Соглашения — снижение внут­ренней поддержки сельского хозяйства. Соглашением устанавли­ваются критерии классификации направлений политики, которые оказывают искажающее воздействие на торговлю (меры «желтой корзины») и не оказывают (меры «зеленой корзины»). Послед­ние не являются для стран — членов ВТО предметом обязательств по сокращению.

Меры «желтой корзины» представляют собой такую политику внутренней поддержки сельского хозяйства, которая признается оказывающей воздействие на торговлю, поскольку предполагает перераспределение средств от потребителей или связана с произ­водством особых товаров. Такая политика включает в себя цено­вую поддержку, сбытовые кредиты, выплаты из расчета площади сельскохозяйственных угодий, выплаты на основании численности сельскохозяйственных животных, субсидии в отношении средств производства (семян, удобрений, ирригации и т. п.), отдельные программы субсидируемых кредитов.

В перечисленные меры «желтой корзины» вписываются поч­ти все статьи Государственной программы развития сельского хо­зяйства на 2008-2012 годы.

Меры «зеленой корзины» осуществляются посредством госу­дарственных программ, финансируемых за счет средств налогопла­тельщиков. Такие программы не предполагают перераспределение средств от потребителей и не влекут за собой оказание ценовой под­держки производителям, на них ограничительные обязательства не распространяются. Основными направлениями такой политики являются: общие услуги (расходы или упущенный доход в связи с программами предоставления услуг или благ сельскому хозяйству либо сельским жителям) следующего характера: исследовательские в области контроля за вредителями и болезнями, повышение квали­фикации лиц, занятых в сельском хозяйстве, распространение опы­та, консультативная помощь, инспектирование, маркетинг и сбыт, инфраструктурные услуги, общественное хранение запасов товаров для целей продовольственной безопасности; внутренняя продо­вольственная помощь нуждающимся слоям населения; страхование доходов и программы компенсации доходов; программы помощи производителям в неблагоприятных регионах и др.

Некоторые прямые выплаты по программам ограничения про­изводства не подпадают под ограничительные обязательства и от­носятся к мерам «голубой корзины».

Каждая страна, намеревающаяся вступить в ВТО или являю­щаяся членом этой организации, должна дать количественную оценку совокупных мер поддержки сельскохозяйственных то­варопроизводителей (в денежном выражении) за год (в среднем за базовый период) и снизить ее на 20% за шесть лет. При этом в Соглашении за базовый принят период 1986-1988 гг., который для России неприемлем по формальным причинам. Поэтому од­ним из самых острых вопросов на переговорах стало согласование базового периода, ибо за ним следует величина внутренней под­держки сельского хозяйства, которая подлежит снижению на 20%. Для России справедливо настаивать на выборе в качестве базового того периода, в котором государственная экономическая поддерж­ка была наивысшей, поскольку и такая поддержка в несколько раз ниже по сравнению со странами Европейского союза и США. Стра­ны — члены рабочей группы по переговорам о вступлении России в ВТО, наоборот, настаивали на обратном, с целью не допустить конкурентоспособности российской сельскохозяйственной про­дукции на мировом рынке.

Что касается третьего условия (требования) Соглашения — снижения уровня субсидирования экспорта на 36%, то отмечен­ные трудности переговорного процесса в равной мере касались и этих требований.

В членстве России в ВТО ведущие ученые-экономисты нахо­дят ряд положительных факторов. Однако они же прогнозируют возможные отрицательные последствия вступления страны в ВТО, обосновывая это неблагоприятными климатическими и другими условиями (более низкое плодородие почв) производства сель­скохозяйственной продукции, которые в целом объективно хуже в 2,8 раза по сравнению с США и в 2,2 раза — со странами Евро­пейского союза. К тому же слабая оснащенность отрасли сельско­го хозяйства материальными средствами требует значительных капиталовложений. Следовательно, сельское хозяйство России и впредь будет нуждаться в существенной государственной под­держке и в противном случае перспективы развития отечествен­ного сельскохозяйственного производства будут проблематичны­ми (если оно не будет защищено от засилья импорта).

В связи с функционированием Таможенного союза Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан с 1 ян­варя 2010 г. к ВТО будет присоединяться это формирование (Та­моженный союз в целом), а не каждая из стран-членов. Поэтому переговорный процесс возобновится вновь.
§ 6. Государственное регулирование качества и безопасности продовольственных товаров
Государственное регулирование условий и порядка формиро­вания федерального и региональных продовольственных фондов для государственных нужд, создания и деятельности оптовых про­довольственных рынков, проведения закупочных и товарных ин­тервенций неразрывно связано с проблемами правового обеспече­ния качества и безопасности пищевых продуктов.

Однако эти проблемы выходят далеко за пределы указанных сфер рыночного обращения продукции сельского хозяйства, охва­тывают весь потребительский рынок и прежде всего розничную торговлю. Переход к частному предпринимательству, развитие ин­дивидуального сектора сельского хозяйства привели к ослаблению государственного контроля за качеством и безопасностью товаров и услуг и, как следствие, к увеличению риска реализации на по­требительском рынке пищевых продуктов, не соответствующих требованиям, установленным в нормативно-технических доку­ментах.

Согласно Конституции РФ (ст. 41) государство обязано при­нимать меры по охране жизни и здоровья людей. Обеспечение на­селения качественным и безопасным продовольствием и в связи с этим предотвращение поступления на потребительский рынок недоброкачественной продукции обретает значение стратегиче­ской задачи.

Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» призван урегулировать от­ношения в области обеспечения качества пищевых продуктов и их безопасности для здоровья человека. Закон устанавливает основа­ния для лишения оборотоспособности пищевых продуктов, мате­риалов и изделий (В Законе имеются в виду материалы и изделия, контактирующие с пи­щевыми продуктами, т. е. применяемые для изготовления упаковки, хранения,перевозок, реализации и использования пищевых продуктов, в том числе обо­рудование, приборы и устройства, тара, посуда, столовые принадлежности.) (далее — пищевые продукты), если они:

а) не соответствуют требованиям нормативных документов;

б) имеют явные признаки недоброкачественности;

в) не имеют удостоверений качества и безопасности (Закон определяет «качество пищевых продуктов» как совокупность ха­рактеристик пищевых продуктов, способных удовлетворить потребности че­ловека в пище при обычных условиях их использования, а «безопасность пи­щевых продуктов» как состояние обоснованной уверенности в том, что пище­ вые продукты при обычных условиях использования не являются вредными и не представляют опасности для здоровья нынешнего и будущих поколений. В Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. «О техническом регулировании» дается несколько иное определение безопасности продукции и процессов про­изводства (и др.) - это состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни и здоровью граждан.), докумен­тов изготовителя, поставщика;

г) не соответствуют представленной информации;

д) не имеют установленных сроков годности или сроки годно­сти которых истекли;

е) не имеют маркировки.

Такие пищевые продукты признаются некачественными и опас­ными, не подлежат реализации, утилизируются или уничтожаются.

Для обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий Закон обязывает:

- государство — применять меры государственного регулирова­ния в данной сфере отношений и меры по пресечению нарушений законодательства, в том числе требований соответствующих нор­мативных документов, а также мер гражданско-правовой, админи­стративной и уголовной ответственности к лицам, виновным в со­вершении указанных нарушений;

- граждан (в том числе индивидуальных предпринимателей) и юридических лиц, осуществляющих деятельность по изготовле­нию и обороту пищевых продуктов проводить: а) организацион­ные, агрохимические, технологические, инженерно-технические, санитарно-противоэпидемические и фитосанитарные мероприятия по выполнению требований нормативных документов к пищевым продуктам; б) производственный контроль за качеством и безопас­ностью пищевых продуктов, условиями их изготовления, хранения и реализации, внедрением систем управления качеством пищевых продуктов (далее — системы качества).

Кроме того, указанные индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны предоставлять покупателям или по­требителям, а также органам государственного надзора и контро­ля полную и достоверную информацию о качестве и безопасности пищевых продуктов, соблюдении требований нормативных доку­ментов при изготовлении и обороте пищевых продуктов.

В настоящее время в систему органов исполнительной власти по государственному надзору и контролю входят Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россель-хознадзор), Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии. Эти органы ис­полнительной власти в свою очередь обязаны обеспечивать орга­ны государственной власти, граждан (в том числе индивидуальных предпринимателей) и юридических лиц соответствующей инфор­мацией относительно:

- качества и безопасности пищевых продуктов;

- соблюдения требований к ним нормативных документов;

- государственной регистрации пищевых продуктов;

- подтверждения их соответствия требованиям нормативных до­кументов;

- нормативных документов и мер по предотвращению реали­зации некачественных и опасных пищевых продуктов (порядок предоставления гражданам и пользователям (потребителям) неза­висимо от их правовой формы информации, в том числе о качестве и безопасности пищевых продуктов, утвержден приказом Мин­здрава России от 2 декабря 1999 г. № 429).

Для исполнения данных обязанностей названные органы госу­дарственного надзора и контроля должны создавать федеральные информационные центры.

Закон закрепляет основные направления государственного ре­гулирования в области обеспечения качества и безопасности пище­вых продуктов:

а) государственное нормирование;

б) государственная регистрация пищевых продуктов;

в) оценка и подтверждение соответствия требованиям норма­тивных документов пищевых продуктов, а также систем качества;

г) государственный надзор и контроль;

д) мониторинг качества и безопасности пищевых продуктов и здоровья населения.

Требования по качеству и безопасности пищевых продук­тов определяются государственными стандартами, санитарными и ветеринарными правилами, которые утверждаются органами государственного надзора и контроля и являются обязательными для граждан (в том числе индивидуальных предпринимателей) и юридических лиц, осуществляющих деятельность по изготовле­нию и обороту пищевых продуктов.

Новые пищевые продукты, изготовленные в России либо впер­вые ввезенные на ее территорию, а также импортные пищевые про­дукты до их ввоза на территорию РФ и внесения в Государствен­ный реестр подлежат обязательной регистрации в федеральных службах по государственному санитарно-эпидемиологическому надзору и Россельхознадзора.

Соответствие требованиям нормативных документов качества пищевых продуктов, а также систем качества подтверждаются их изготовителями посредством декларации о соответствии в по­рядке, установленном законодательством Российской Федерации. Перечень пищевых продуктов, а также Порядок принятия деклара­ции о соответствии и ее регистрации утверждены постановлением Правительства РФ от 7 июля 1999 г. № 766.

Виды пищевых продуктов, перечень которых утверждается Правительством РФ, а также системы качества подлежат оценке и подтверждению соответствия требованиям нормативных доку­ментов посредством обязательной сертификации. Перечень пищевых продуктов и других товаров, подлежащих обязательной серти­фикации, утвержден постановлением Правительства РФ от 13 ав­густа 1997 г. № 1013.

Организация и проведение обязательной сертификации видов пищевых продуктов и систем качества осуществляются уполно­моченными Правительством РФ федеральными органами испол­нительной власти на основании утвержденного Правительством РФ Положения о проведении обязательной сертификации таких пищевых продуктов и систем качества.

В отношении пищевых продуктов, не подлежащих обязательной сертификации и подтверждению соответствия посредством пода­чи декларации о соответствии, индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность по изготовле­нию и обороту таких товаров, вправе проводить их добровольную сертификацию в порядке, установленном законодательством.

Если изготовитель сертифицированных пищевых продуктов (или изготовитель, имеющий сертификат соответствия системы качества) нарушает установленные нормативными документами требования, орган, выдавший соответствующий сертификат, обя­зан приостановить изготовление и (или) реализацию пищевых продуктов, действие сертификата на период устранения наруше­ний или, если устранить нарушения не представляется возможным, отменить действие сертификата.

В случае, когда такие нарушения допускаются изготовите­лем, подавшим декларацию о соответствии, он обязан немедленно приостановить изготовление, прекратить действие декларации по­средством ее отзыва и сообщить о прекращении декларации в за­регистрировавший ее орган государственного надзора и контроля по месту своего расположения.

В Федеральном законе «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (ст. 13) установлен перечень федеральных органов, осуществляющих государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов (уточ­ненный перечень назван выше), а также ведомственный контроль в данной области (федеральные органы исполнительной власти в области обороны, внутренних дел и др.).

Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2000 г. № 883 утверждено положение о мониторинге качества, безопасности пи­щевых продуктов и здоровья населения.

Законом (ст. 16-20) установлены требования к обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов на каждой из стадий их движения к потребителю, начиная с постановки на производ­ство и кончая реализацией, а также при ввозе их на территорию России.

В рамках аграрного права представляют особый интерес ст. 17 («Требования к обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов при их изготовлении») и 22 («Требования к органи­зации и проведению производственного контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов»). Статья 17 Закона обязы­вает разрабатывать и внедрять системы качества в соответствии с требованиями государственных стандартов. При этом для из­готовления пищевых продуктов должно применяться продоволь­ственное сырье, качество и безопасность которого соответствуют требованиям нормативных документов. Допускается использо­вание при изготовлении продовольственного сырья кормовых добавок, стимуляторов роста животных (в том числе гормональ­ных препаратов), лекарственных средств, пестицидов, агрохимикатов, прошедших санитарно эпидемиологическую экспертизу и государственную регистрацию без каких-либо оговорок об их вредности при определенных условиях применения. Однако су­ществует мнение о не совсем безопасных свойствах стимулято­ров роста, кормовых добавок, о вредности продуктов, содержа­щих сверх норм нитраты и нитриты. Неполную их безопасность для здоровья человека подтверждает и сам Закон, запрещая (той же статьей) использовать весь указанный перечень веществ при изготовлении продуктов детского питания.

Продовольственное сырье животного происхождения допускает­ся при изготовлении пищевых продуктов только после ветеринарно-санитарной экспертизы и получения изготовителем заключения государственной ветеринарной службы, удостоверяющего соответ­ствие требованиям ветеринарных правил и норм.

На индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих изготовление и оборот пищевых продуктов, воз­ложен производственный контроль за качеством и безопасностью их в соответствии с программой контроля, разрабатываемой ими же в соответствии с ГОСТом и техническими документами.

Статья 23 Закона закрепила правило обязательного прохожде­ния при поступлении на работу и периодического медицинского осмотра работников, непосредственно контактирующих с пищевы­ми продуктами, а также гигиеническое их обучение; запрет допу­ска к таким работам лиц, больных инфекционными заболеваниями или являющихся носителями их возбудителей.

Установлены требования к изъятию из оборота некачествен­ных и опасных пищевых продуктов, к проведению их экспертизы, утилизации и уничтожению (ст. 23-24).

В ст. 27 Закона говорится об уголовной ответственности за его нарушение, приведшее к случаю возникновения заболевания, от­равления или смерти человека в результате употребления некаче­ственных и (или) опасных пищевых продуктов со ссылкой на за­конодательство. Согласно ст. 238 УК РФ:

производство, хранение или перевозка в целях сбыта либо сбыт товаров и продукции, выполнение работ или оказание услуг, не от­вечающих требованиям безопасности жизни или здоровья потре­бителей, а равно неправомерная выдача или использование офи­циального документа, удостоверяющего соответствие указанных товаров, услуг требованиям безопасности, — наказываются штра­фом в размере до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, либо ограничени­ем свободы на срок до двух лет, либо лишением свободы на срок до двух лет; те же деяния, если они совершены: а) группой лиц по предвари­тельному сговору или ограниченной группой; б) в отношении това­ров, работ и услуг, предназначенных для детей в возрасте до шести лет; в) повлекли по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью либо смерть человека — наказываются штрафом в разме­ре от 100 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного до­хода осужденного за период от одного до трех лет, либо ограниче­нием свободы на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до шести лет со штрафом в размере до 500 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех лет либо без такового.

Деяния, предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, повлекшие по неосторожности смерть двух и более лиц, — наказываются лишением свободы на срок от четырех до десяти лет.

Гражданско-правовая ответственность индивидуальных пред­принимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность по обороту пищевых продуктов, за вред, причиненный жизни, здо­ровью или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица, установлена ст. 28 Закона.

Степень реализации положений Федерального закона от 2 янва­ря 2000 г. «О качестве и безопасности пищевых продуктов» в пред­стоящие годы будет зависеть от того, в какой мере исполнятся обя­зательные требования Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и ути­лизации, которые содержатся только в технических регламентах, принимаемых специальными федеральными законами. Требования, не включенные в технический регламент, не имеют обязательного характера. С момента вступления в силу данного Закона не явля­ются обязательными стандарты, хотя стандартизация будет продол­жаться и стандарты будут применяться добровольно.

Законом установлен 7-летний срок принятия технических ре­гламентов (т. е. до второй половины 2010 г.), по истечении которо­го обязательные требования к продукции, процессам производства (как и к иным объектам), в отношении которых в указанный срок технические регламенты не были приняты, прекращают действие. Закон «О техническом регулировании» не называет Закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов» в числе законов, утративших силу. Однако Федеральный закон от 12 июня 2008 г. № 88-ФЗ «Технический регламент на молоко и молочную про­дукцию», вступивший в силу с 1 декабря 2008 г., не допускает его применения в части оценки и подтверждения соответствия про­дукции, обязательных требований, связанных с ее производством и последующих стадий ее движения. Учитывая объемность и слож­ность разработки технических регламентов по всей номенклатуре сельскохозяйственной продовольственной продукции, имеются предпосылки для дальнейшего действия Закона «О качестве и без­опасности пищевых продуктов», поскольку он устанавливает обя­зательные требования не только к продукции, но и к ее производ­ству и соответственно к производственному контролю. Между тем государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов в отношении продукции (в том числе сельскохозяйственной) осуществляется исключительно на стадии обращения. Поэтому в Техническом регламенте на молоко и мо­лочную продукцию отсутствует обязательная сертификация систе­мы управления качеством (системы качества), предусмотренная в Законе «О качестве и безопасности пищевых продуктов».

Во исполнение данного Закона постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. № 987 утверждено Положение о госу­дарственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, которым установлены направ­ления государственного надзора и контроля, порядок его проведе­ния, права и обязанности соответствующих федеральных органов. Продолжает действовать Федеральный закон от 5 декабря 1998 г. № 183-ФЗ «О государственном надзоре за качеством и безопасно­стью зерна и продуктов его переработки».

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) согласно положению о ней, утверж­денному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 327 (в ред. от 11 июня 2008 г.), осуществляет государственный контроль за качеством и безопасностью зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, а также побочных продуктов переработки зерна при их закупках для государственных нужд, при поставке (закупке) зерна в государственный резерв, при его хране­нии в составе государственного резерва и транспортировке, а также при их ввозе (вывозе) на территорию России.

Кроме того, Россельхознадзор осуществляет аккредитацию ис­пытательных лабораторий (центров) в области подтверждения со­ответствия качества и безопасности перечисленных продуктов.

В системе Минсельхоза России по состоянию на начало 2000 г. имелось 170 аккредитованных органов по сертификации продо­вольственного сырья и пищевой продукции, 560 аккредитованных испытательных лабораторий.

Однако, по мнению специалистов, организационно и норма­тивно вся вертикальная система контроля качества и безопасности продовольственных продуктов несовершенна. Минсельхоз России в экспериментальном порядке в отдельных субъектах Федерации проводил разработку систем качества сельскохозяйственной про­дукции.

Специалисты считают необходимым адаптировать к производ­ству продовольствия две системы управления качеством в зависи­мости от характера производства (крупномасштабная переработка или сельскохозяйственное производство и переработка на мелких и средних предприятиях): систему НАССР или схемы Декларации качества, основанные на кодексе устоявшейся практики, широ­ко применяемых в Европейском союзе. Декларации соответствия в этих странах не требуют сертификации. Система НАССР, которая означает «Анализ рисков и критические контрольные точки управ­ления», была разработана в США в 1960 г. и официально принята Всемирной торговой организацией в качестве стандартной систе­мы регулирования безопасности продовольствия. Перерабатываю­щие компании-экспортеры в рамках ЕС стран ЕС с 1998 г. обязаны проводить у себя контроль рисков на всех стадиях производства и переработки и принимать меры самоконтроля. Система НАССР, естественно, потребует реорганизации всей существующей в России системы управления качеством продовольственной (как и всей сельскохозяйственной) продукции на всех уровнях, как по верти­кали, так и по горизонтали.

В настоящее время остается неразрешенной проблема производ­ственного контроля за качеством и безопасностью продукции, созда­ния систем качества именно в производственном процессе в самих поставщиках — производителях сельскохозяйственной продук­ции — сельскохозяйственных кооперативах, хозяйственных обще­ствах и товариществах и др. Речь идет о создании в каждом из них системной, документированной организации контроля за всеми тех­нологическими процессами, обеспечивающими в конечном счете то или иное качество сельскохозяйственной продукции. Со времени вступления в силу Федерального закона «О качестве и безопаснос­ти пищевых продуктов» прошло много лет, а сдвиги в совершенст­вовании контроля качества сельскохозяйственной продукции на уровне ее производителей незаметны. Тому есть и субъективные, и объективные причины (в числе последних — частые реорганиза­ции, связанные с приватизацией, банкротством, и др.).