К вопросу о совершенствовании правоохранительной системы в Республике Казахстан В

главный инспектор

Управления внутренней политики

Администрации Президента

Республики Казахстан,

кандидат юридических наук, доцент

Основными причинами необходимости внесения корректив в функционирование существующей правоохранительной системы, на наш взгляд, являются неэффективность механизма правоприменения, наблюдаемый разрыв между нормами действующего законодательства и практикой их применения, рост правонарушений и преступлений против личности и собственности, нарушение законности при отправлении правосудия, достаточно низкий уровень правовой культуры и правосознания общества, преобладание узковедомственных интересов над общегосударственными целями, правовой нигилизм населения и отдельных должностных лиц, отсутствие взаимодействия госорганов с общественными правозащитными институтами, ухудшение качества правового обслуживания населения, недостаток квалифицированных юридических кадров с одновременным перенасыщением рынка юридических услуг неквалифицированными специалистами, что отражается на состоянии соблюдения прав, свобод и интересов граждан, в общем количестве правонарушений, совершаемых в стране.

Вышеназванные недостатки правоохранительной системы вызывают обоснованную критику со стороны населения республики, международных и отечественных общественных организаций, дискредитируют правовую политику и подрывают имидж Казахстана на международном уровне.

На сегодня главным программным документом развития правоохранительной системы страны является Концепция правовой политики РК, утвержденная Указом Президента от 20 сентября 2002 года, определяющая основные направления совершенствования отраслей законодательства, повышения эффективности деятельности правоохранительных органов и расширения международного сотрудничества в правовой сфере.

В целом, характеризуя правоохранительную систему республики за последние годы, можно утверждать о позитивных тенденциях в ее развитии.

Соблюдение и защита прав человека осуществляются в соответствии с Конституцией страны, создающей необходимые правовые условия для свободной реализации гражданами своих прав и свобод.

Экономический подъем способствовал укреплению социально-экономических прав граждан, снижению бедности и повышению занятости, росту уровня доходов населения, повышению заработной платы и пенсии.

Совершенствуется выборное законодательство в направлении соответствия демократическим международным стандартам, разрабатываются правовые механизмы разграничения полномочий центральных и местных органов государственной власти, определены подходы к развитию местного самоуправления.

В республике созданы все объективные предпосылки для функционирования сильной и независимой судебной власти, которая является основным и определяющим элементом в механизме правоохранительной системы.

Развиваются институты несудебной защиты прав и свобод человека и гражданина. С сентября 2002 года начал функционировать институт Уполномоченного по правам человека. Возросло количество правозащитных НПО, деятельность некоторых из них осуществляется на национальном и международном уровнях.

Значительным шагом Казахстана на пути развития демократии и гражданского общества стало подписание в декабре 2003 года Международных пактов 1966 года о гражданских и политических, а также об экономических, социальных и культурных правах.

Подписанный 17 декабря 2003 года Главой государства Указ "О введении в Республике Казахстан моратория на смертную казнь" направлен на реализацию положений Концепции правовой политики республики о дальнейшей гуманизации уголовного законодательства, подтверждает политическую волю руководства страны осуществлять правовую реформу в соответствии с основными положениями международного права.

Принятые Казахстаном эффективные меры по предотвращению незаконного трафика людей получили положительную оценку со стороны международных организаций. Речь идет о внесенных в 2003 году изменениях и дополнениях в Уголовный кодекс Республики Казахстан, направленных на ужесточение уголовной ответственности за незаконный транзит людей с целью их сексуальной и иной эксплуатации.

Вместе с тем, несмотря на практическую реализацию положений Концепции, не прекращается динамика роста нарушений прав и свобод граждан, не единичными стали случаи проявления неуважения к закону, что крайне отрицательно влияет на социально-психологическое и нравственное состояние общества, вызывает недоверие граждан к государственным институтам и должностным лицам, снижает их политическую и правовую активность, порождает гражданскую апатию. Например, не используются в полной мере потенциальные возможности правозащитных НПО, составляющих неотъемлемый и важный элемент процедуры несудебной защиты прав граждан.

Не в полном объеме реализуются обязывающие нормы законодательных актов. Так, до сих пор не выполнены правовые требования Закона от 8 августа 2002 году "О правах ребенка в Республике Казахстан" в части определения уполномоченного госоргана в области защиты прав детей.

Таким образом, Концепция правовой политики не в полной мере регламентирует функционирование правоохранительной системы с точки зрения обеспечения охраны прав и свобод человека и гражданина. Так, не снижается острота проблемы обеспечения охраны прав граждан в деятельности правоохранительных органов, прежде всего, органов предварительного следствия и дознания. По данным Уполномоченного по правам человека, примерно 12,2% всех обращений составляют жалобы граждан на действия (бездействие) правоохранительных органов.

Очевидной остается незаинтересованность органов МВД о безусловной регистрации всех поступающих заявлений о совершении преступлений, т.к. показатели раскрываемости и результатов расследования продолжают оставаться основными критериями работы органов следствия и дознания.

Отсутствуют достаточные гарантии неприменения в отношении задержанных и арестованных граждан пыток, допуска к ним адвоката.

Органы прокуратуры, после передачи уголовного дела в суд с обвинительным заключением, объективно заинтересованы в вынесении обвинительного приговора суда даже в ущерб своему основному предназначению - обеспечить точное и неуклонное соблюдение законности в ходе уголовного судопроизводства. Вынесение оправдательного приговора расценивается как провал в работе органов прокуратуры.

В целом, можно констатировать, что обеспечение и защита прав человека и гражданина не стали основным приоритетом в деятельности госорганов и должностных лиц. Узковедомственные интересы зачастую преобладают над общегосударственными целями, правовой нигилизм остается серьезной угрозой для успешного продвижения реформ в правоохранительной системе.

Деятельность судов и качество отправления правосудия продолжают вызывать многочисленные нарекания со стороны населения. Например, по данным Верховного Суда, в 2003 году 30% обращений составляли жалобы на нарушения судьями закона при рассмотрении дел, свыше 20% заявителей жаловались на волокиту, 7% обращений касались нарушения норм судейской этики.

Необходимо признать, что в серьезном реформировании нуждается и действующая система исполнительного производства, поскольку ею не обеспечивается надлежащее исполнение судебных постановлений.

Правовые нормы, регулирующие исполнительное производство, усложняют работу судоисполнителей и при нагрузке в среднем по 300-400 исполнительных документов на каждого из них объективно препятствуют своевременному и качественному исполнению решений судебных инстанций. В результате подрывается доверие к суду как основному правозащитному органу в стране.

Крайне низким остается количество судебных приставов, призванных оказывать содействие судебным исполнителям при исполнении судебных актов. Согласно нормативам, количество судебных приставов должно соответствовать количеству судей. На сегодняшний день их насчитывается лишь 626 человек, или 25,8% от числа судей, что не позволяет судебным приставам в полном объеме выполнять возложенные на них функции.

Таким образом, достаточно распространенные факты некачественного судейства, а также ненадлежащего исполнения вступивших в законную силу судебных решений существенно ограничивают конституционные права граждан на судебную защиту и восстановление нарушенных прав

Серьезной остается проблема обеспечения граждан квалифицированной юридической помощью. В условиях общей низкой правовой культуры населения недостаток адвокатов, либо отсутствие реального доступа к их услугам особенно для малообеспеченных граждан является одной из основных причин нарушения законности и прав граждан. К примеру, в Карагандинской области в 5-ти сельских районах нет адвокатов вообще, а на 4 района работает всего 1 адвокат.

Восстановлению нарушенных прав граждан не может эффективно содействовать на сегодняшний день и Уполномоченный по правам человека, который, по справедливому выражению международных правозащитных организаций, является лишь наблюдателем. Уполномоченного по правам человека требуется наделить реальными правовыми полномочиями, позволяющими защитить нарушенные права граждан: право непосредственного обращения в суд и правоохранительные органы за защитой нарушенных прав граждан, право принесения надзорной жалобы и т.д.

Наличие в правоохранительной системе большого числа учебных заведений, обеспечивающих получение высшего юридического образования, в большинстве своем не отвечающих нормативным требованиям, привело к перенасыщению рынка юридических услуг неквалифицированными специалистами, которые своей некачественной деятельностью дискредитируют органы правоприменения и наносят существенный ущерб авторитету государственной власти.

Таким образом, эффективность функционирования правоохранительной системы в немалой степени зависит от решения кадровой проблемы.

Действующее законодательство, обеспечивающее функционирование правоохранительной системы страны в соответствии с Конституцией, общепризнанными принципами и нормами международного права, требует своего дальнейшего развития. В частности, требуется поэтапное совершенствование действующих законов, а также принятие при необходимости новых нормативных правовых актов, отвечающих требованиям дальнейшей демократизации общества, неукоснительному соблюдению прав и свобод человека.

В ходе совершенствования национального законодательства страны представляется необходимым создать все условия для полноценного участия представителей гражданского общества в обсуждении законопроектов, затрагивающих права и свободы человека.

Вертикаль власти должна быть дополнена "общественными горизонталями", выстраиванием отношений с самыми разными общественными организациями. Развитие такого диалога будет способствовать укреплению форм общественного контроля за соблюдением прав человека в деятельности госорганов и совершенствованию всех элементов правоохранительной системы.

Для решения вышеуказанных проблем необходимо предпринять меры законодательного и организационного характера, направленные на обеспечение взаимосвязанного функционирования всех элементов механизма правоохранительной системы, сочетающей судебные и несудебные способы защиты.

В целях дальнейшего совершенствования правоохранительной системы предлагается целесообразным разработать и осуществить комплекс законодательных и организационно-методических мер, в том числе:

- обеспечить разработку Госпрограммы по защите прав и свобод граждан, в которой определить единую стратегию, общие подходы и методы государственных органов, направленных на улучшение состояния охраны конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Основной составляющей, предлагаемой Госпрограммы, должен стать просветительский блок, направленный на решение следующих задач:

а) граждане Казахстана обязаны знать свои права и свободы, гарантированные им как национальным законодательством, так и международно-правовыми документами в сфере прав человека, признанными республикой;

б) граждане должны научиться пользоваться этими правами;

в) граждане должны знать все предоставленные им правовые механизмы защиты своих прав и свобод.

Госпрограмма может стать нормативной основой для разработки подзаконных нормативных актов, обеспечивающих защиту прав и свобод граждан, совершенствование форм и методов их защиты;

- обеспечить разработку законопроекта "Об общественном контроле за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания", направленного на совершенствование форм контроля общественных объединений за соблюдением прав человека в ходе предварительного следствия и дознания, исполнения уголовного наказания в виде лишения свободы. Во время разработки законопроекта целесообразно привлечь для участия в этой работе экспертов правозащитных НПО;

- обеспечить разработку законопроекта "О профилактике правонарушений", предусматривающего систему мер упреждающего воздействия на причины и условия правонарушений, в т.ч. проявления преступности и ее видов;

- разработать законопроект о внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс в части закрепления права адвоката на самостоятельный сбор доказательств по уголовному делу и непосредственное их представление суду. Требует решения вопрос о разработке комплекса мероприятий, стимулирующих работу адвокатов в сельской местности;

- проработать предложения о целесообразности внесения изменений и дополнений в Закон "Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей" в части усиления статуса и полномочий судебных исполнителей путем наделения их широкими правами, необходимыми для оперативного и качественного исполнения судебных решений;

- провести правовую экспертизу Положения об Уполномоченном по правам человека, утвержденного Указом Президента РК от 19 сентября 2002 года №947, в целях рассмотрения возможности регулирования на уровне закона о деятельности национального Омбудсмана с предоставлением ему регламентированных законом процессуальных полномочий (например, право приносить надзорные жалобы, знакомиться с прекращенными или оконченными производством уголовными и гражданскими делами и т.д.);

- рассмотреть возможность разработки новых критериев оценки работы органов следствия и дознания, направленных на исключение практики определения эффективности их работы в сравнении с прошлым годом, т.к. сегодня одним из главных показателей в работе правоохранительных органов остается "выход дел" за месяц, создающий угрозу фальсификации и фабрикации уголовных дел. Показатели уровня преступности и процента их раскрываемости , количества выявленных преступлений, а также прекращенных и приостановленных уголовных дел не должны препятствовать свободной реализации прав граждан;

- определить формы сотрудничества и взаимодействия госорганов с правозащитными НПО. Одной из форм такого сотрудничества могло бы стать создание в регионах комиссий по проблемам правоохранительной деятельности;

- принять меры по проведению дальнейшей специализации судов, организации аттестации действующих судей на предмет знания законодательства, владения методикой судебного рассмотрения дел;

- проработать вопрос о создании единого межведомственного центра научного и обучающего обеспечения правоохранительных органов, задачами которого должны стать разработка проблем правоохранительной деятельности в целом, в их взаимосвязи, с выдачей практике конкретных научно-обоснованных рекомендаций для их обязательной и своевременной реализации;

- выработать квалификационные критерии, позволяющие осуществлять эффективный контроль за процессом подготовки юристов в учебных заведениях и ужесточить порядок выдачи лицензий и проведения аттестации учебных заведений;

- включить в программы учебных заведений, осуществляющих подготовку и переподготовку кадров судебных, прокурорских и следственных работников спецкурс "Механизм защиты прав и свобод человека и гражданина";

- активизировать научно-исследовательскую работу по изучению и анализу механизма функционирования правоохранительной системы и его составляющих элементов в современных условиях социально-правовой действительности.