Ключевые слова: образовательное право, норма права, юридическое образование, правовой обычай, законодательство, статут

legal adviser of the Centre

of Law-making of the Moscow

Government, the Associate professor of Moscow Law Institute, candidate of legal sciences

Д.М. АЗМИ,

советник Отдела законопроектных работ Правительства Москвы, доцент Московского института права, кандидат юридических наук
О СУЩНОСТИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ПРАВА

(В КОНТЕКСТЕ ВОПРОСОВ ЮРИДИЧЕСКОЙ СИСТЕМАТИКИ)

Статья посвящена определению правовой сущности, природы юридических норм об образовании. Автор освещает существующие научные позиции, представляет собственный вариант рассмотрения данной проблемы. Обращается внимание и на специфику законодательной регламентации вопросов высшего профессионального образования, формулируется мнение о том, что правило об отсутствии действия норм обычно-правового порядка в правовых системах, входящих в романо-германскую правовую семью, не носит абсолютного характера.

В настоящий темпоральный период отечественная ассоциация правовых норм об образовании (именуемая нами для упрощения образовательным правом) отличается высокой степенью неустойчивости, динамизма, трансформации. Сказанное распространяется не только на сферу подзаконного (традиционно превалирующего в данной, впрочем, как и во многих других областях), но и на уровень законодательного, статутного юридического регламентирования и объясняется совокупностью причин, превалирующее значение среди которых имеет сравнительно недавнее введение единого государственного экзамена, наделение отдельных университетов страны специальным (по отношению к прочим высшим учебным заведениям) правовым статусом, вступление Российской Федерации в Болонский процесс, изменение уровней высшего профессионального образования и усиление в рамках корреспондирующего деятельностного процесса практического аспекта подготовки¹.

В данном контексте представляется необходимым упомянуть часто отмечаемую в различных работах и изданиях негативную тенденцию «геометрически прогрессирующего» снижения уровня знаний, умений и навыков специалистов – выпускников, получающих дипломы по специальностям юридического профиля. Это вызывает обоснованную «настороженность» у всех, кто не равнодушен к качеству отечественного образования, а предложения ее нивелировать и устранить многочисленны и разнообразны (в ряде случаев даже противоречивы). Например, А.А. Свистунов и В.Н. Субботин выделяют такие практические предложения о совершенствовании качества подготовки специалистов юридического профиля: включение в перечень обязательных вступительных испытаний экзамена по основам государства и права; утверждение правила об обязательном наличии в профильных вузах студенческих правовых консультаций; разработка перечня квалификационных требований, предъявляемых к профессиональным качествам преподавателей юридических учебных дисциплин. Это, как представляется, заслуживает поддержки. Вместе с тем выраженная теми же авторами идея об общественно-профессиональной аккредитации высших учебных заведений нуждается, по нашему мнению, в дополнительной проработке и уточнении, так как ее реализация может способствовать «юридическому влиянию» непрофессиональных, эмоциональных оценок.

Другие авторы (в частности, В.В. Гриб и В.И. Кутузов) считают, что концепция модернизации юридического образования должна исходить из следующих «принципов»: переподготовка лиц профессорско-преподавательского состава; демократизация образовательного (а по терминологии самих авторов – учебного) процесса; увеличение факультативного элемента в выборе обучающимися учебных дисциплин и обучающих лиц; совершенствование системы самостоятельной подготовки студентов (и лиц, приравненных к таковым в образовательном процессе); актуализация методик обучения; укрепление материально-технической базы образовательных организаций. Некоторые из этих «принципов», на взгляд автора настоящей статьи, весьма спорны. Не вызывает поддержки, например, «основная идея» об увеличении факультативного элемента высшего профессионального образования. Дело в том, что у большинства обучающихся отсутствует сформированное юридическое мышление, а следовательно, и способность рационального и эффективного определения необходимых учебных дисциплин, последовательности и пропорциональности их освоения в рамках профильного процесса.

Кроме того, В.В. Гриб и В.И. Кутузов выступают за многопрофильность, а не специализированность подготовки обучающихся по направлению «Юриспруденция». Отметим в связи с этим, что если говорить о последнем предложении именно как об идее (а не буквальном практическом «руководстве к действию»), то исторический опыт свидетельствует о том, что многие выдающиеся представители правовой мысли «изменяли» специализации своей подготовки и достигали успеха или вне ее, или не только в рамках оной. Достаточно вспомнить Л.И. Петражицкого, который, будучи известным цивилистом, специализирующимся на вопросах акционерного права, вошел в историю правовой мысли как создатель психологической концепции права (и основатель психологической правовой школы), как выдающийся отечественный представитель теоретического направления юриспруденции¹.

Множественность существующих в интересующей нас области правил социального взаимодействия существенно актуализирует обращение к проблеме систематики норм образовательного права (как совокупности юридических установлений), заслужившей определенное внимание не только научной общественности, но и практических работников. Особый интерес исследования данной области обусловлен и тем, что ее целостное нормативное регулирование осуществляется не только посредством собственно правовых, но и иных социальных (в частности, локальных) и даже технических норм².

Вместе с тем выявление оптимального решения по поводу формы и способа систематизации норм образовательного права не может быть осуществлено без обращения к вопросу о сущности, юридической природе корреспондирующих поведенческих правил. Это обусловлено тем, что исследование и преобразование внешних проявлений права, при нацеленности на достоверные гносеологические результаты, требует обращения и к проявлениям внутренних элементов этого феномена, к выявлению его сути.

Обращая внимание даже только на законодательные проявления, легко заметим, что вопросы высшего профессионального образования регламентируются в Российской Федерации лишь на общегосударственном (федеральном) уровне, хотя само статутотворчество в сфере образования относится к совместному ведению суверенной организации публичной политической власти и входящих в ее состав государствоподобных образований (субъектов).

Это вытекает из ст. 72 Конституции Российской Федерации¹, содержащей указание на то, что нормативное правовое регулирование в области образования (без обозначения видовой принадлежности такового) составляет предмет совместного ведения государства и регионов.

Однако в отношении высшего профессионального образования настолько доминирует общегосударственный срез регулирования (в том числе в функциональном распределении публичных полномочий между правообязанными в области образования органами государственной власти федерального и регионального уровней), что в действительности правовое нормирование составляет здесь предмет общегосударственного, а не совместного ведения. Такой подход свидетельствует о том, что образовательное право есть «в значительной степени публичное право, мера возможного поведения в сфере публичных отношений…

Это принципиально важно оговорить, поскольку из этого логично должно проистекать социально ответственное отношение личности к возможности получения высшего образования и соответствующее отношение общества к такой личности. И поскольку публичное право многообразно, из его отраслей к образовательным отношениям традиционно ближе всех право административное наряду с конституционным.

Административно-правовая организация механизма управления высшим образованием – это отношения государства, общества и личности в сфере высшего образования; управленческие связи в системе органов государственной власти по поводу высшего образования; государственно-организационное воздействие на высшую школу как социальный институт; взаимодействие органов управления высшим образованием с общественно-государственными и общественными организациями (отметим, что в этом перечне нет внутриорганизационных отношений…). Именно с учетом публично-правовой составляющей в регулировании образовательных отношений применяется императивный метод. Он отчетливо прослеживается, к примеру, в Типовом положении о вузе, в котором государство достаточно обстоятельно регламентирует многие составляющие уставной деятельности вузов»¹.

Сказанное особенно актуально в контексте встречающейся в специальной литературе позиции, указывающей на гражданско-правовую природу юридических норм об образовании. Далеко не все цивильные (и, следовательно, составляющие уровень федерального юридического регулирования) законодательные нормы можно отнести к образовательной сфере, которая, как представляется, по своей сущности носит все же публичный, административно-правовой характер, а законодательствование по последней наряду с отдельно выделенным непосредственным образовательным направлением составляет предмет совместного статутотворческого ведения.

Другой срез проблемы представлен тем, что правовое общение в сфере образования регламентируется правовыми нормами различных законодательных отраслей. В этом смысле оно выступает весьма наглядным примером того, что суждение о невозможности «подверженности» одного и того же юридического отношения одновременному действию различных принципов и отраслей права, помимо своей гносеологической оспоримости, не находит «поддержки» и в социально-юридической онтологии. Дело в том, что как целостный поведенческий комплекс отношения по поводу оказания и получения образовательных услуг, возникающие, допустим, между высшим учебным заведением и обучающимся, регламентируются нормами не только образовательного, но и собственного административного, гражданского, а в ряде случаев и иных (например, так называемого военного, служебного, или трудового) юридических правило-поведенческих образований, при нескоординированности которых проявляются различные пороки правового нормирования (пробельного, коллизионного или конкурентного типов).

На самом деле и содержание какого-либо другого правового отношения «ограничивается» рамками одной отрасли права лишь в «простейших» случаях. Но это не означает комплексности (и (или) собирательности) в юридической природе, в самой правовой сущности образовательного или какого-либо иного правового формирования.

Так, в настоящее время образовательное право рассматривают или в качестве самостоятельной правовой отрасли, или как часть либо цивильного (гражданского), либо административного права¹. Скажем еще раз, что представляется верной именно последняя позиция, так как суть интересующих нас отношений базируется на управлении и в своей основной части (а именно в организации и реализации образовательного процесса) не содержит основательной (имеющей структурообразующее, фундаментальное, неотъемлемое значение), частноправовой природы. Вполне возможно, например, представить реализацию образовательного юридического взаимодействия лишь в рамках административно-правового, а не цивильного договора (речь идет о государственном заказе на подготовку специалистов и об отсутствии возмездного оказания корреспондирующих услуг).

В этой связи хотелось бы обратить внимание на весьма интересный, по нашему мнению, пример, свидетельствующий о том, что положение об отсутствии норм обычного права в правовых порядках, представляющих романо-германскую (континентальную) правовую семью, и, таким образом, о возможности наличия таковых только в частноправовом секторе, является лишь преобладающим, но не абсолютным правилом. Дело в том, что своеобразный пример обычая можно обнаружить в той совокупности норм российского права, которую мы по устоявшейся традиции обозначили как образовательное право (выразив приверженность к той научной платформе, согласно которой восприятие сущности оной наиболее адекватно именно с публично-правовых позиций).

Так, перед экзаменационной формой промежуточной аттестации студенты (иные обучающиеся) высших учебных заведений имеют право на консультацию продолжительностью не менее двух академических часов. Подобному праву названной нами категории лиц корреспондирует юридическая обязанность образовательных организаций высшего профессионального образования данную консультацию предоставить. В профильной среде это правило общеизвестно. Отсутствие консультации или ее проведение в меньшем размере, нежели два академических часа, расценивается как нарушение.

Таким образом, нельзя констатировать отсутствие юридического значения у названного правила (хотя бы ввиду правопритязаний при несоблюдении и признании за оными свойства обоснованности). Однако в нормативных правовых источниках отечественной законодательной (в широком терминологическом значении) базы текущего периода, регламентирующих образовательный процесс, требование о необходимости (обязательности) проведения консультаций перед экзаменами не фиксируется. В этой связи возникает вопрос о правовой природе данного правила.

Необходимо отметить, что порядок и случаи проведения предэкзаменационных консультаций могут регламентироваться локальными актами высшего учебного заведения. Однако их наличие не заменяет действия формально-юридического источника и не способно рассматриваться в качестве его аналога. Иными словами, то, что названное «предписание» может быть зафиксировано в документах локального характера, ситуации не проясняет, поскольку интересующее нас положение воспринимается именно в качестве общеобязательно, нормативного, стандартного, а не «местного» поведенческого правила.

Допустимость действия норматива с корреспондирующим содержанием в данном случае можно усмотреть в правоприменительных актах, т.е. документах не нормативного, а индивидуального свойства; например, в актах Министерства образования и науки РФ, обращенных к некоторым высшим учебным заведениям, или в аналогичных актах других министерств, представляющих учредителя (Правительство РФ) того или иного высшего учебного заведения.

Однако обоснованно ли рассматривать данную действенную дозволительность как фиксацию санкционирования, не вполне ясно. С одной стороны, правовой акт (пусть и правоприменительный, наполнение которого индивидуализировано) все же имеется. С другой стороны, образовательное право не является тем «остаточным» сектором, в котором законодатель правовой системы романо-германского типа предусматривает возможность реализации обычного права, в том числе, в деловых обыкновениях и обычаях делового оборота. В этой связи, казалось бы, мы должны констатировать, что присущий учреждениям высшего профессионального образования обычай консультировать обучающихся перед экзаменом в течение двух академических часов должен признаваться правовым, но в условиях «законорегламентарного» права по формальному признаку он не попадает в число таковых.

Итак, можно предположить, что названное нами правило стало бы обычно-правовым, если бы функционировало в рамках правовой системы не континентальной, а, например, англосаксонской правовой семьи. Причина подобного допущения заключается именно в том, что в романо-германских правосистемах обычное право если и имеет действие, то только в секторе профильного пространства частного толка, в то время как в семье прецедентного права этой или подобной ей ограниченности не наблюдается. Говоря точнее, при признании за образовательными правовыми нормами административно-правового, а не цивилистического профильного начала можно констатировать, что обычно-правовые регламентаторы не имеют в нем распространения, по крайней мере, в условиях российского (или иного континентального) правового порядка.

Это подтверждается и отсутствием каких-либо формализованных, стандартизированных санкций (как на легальном, так и на практическом, правоприменительном уровне) за несоблюдение правила о наличии и (или) продолжительности предэкзаменационных консультаций;, а также тем, что на указанный счет нет и каких-либо официальных, или хотя бы официозных нормативных, а не казуальных разъяснений (толковательных актов).

Казалось бы, из всего сказанного должны следовать выводы о признании за данным правилом квазиправообычного характера и о том, что юридической обязанности соблюдать таковой у высших учебных заведений нет, так как это сложилось и устоялось на практике, но не стало санкционированным, т.е. не утратило своей обученческой значимости, не приобрело юридического значения. Вместе с тем, еще раз подчеркнем, даже при теоретическом признании у подобной системы рассуждений логической последовательности (но не полноты рассмотрения вопроса), при бытности в отличной от отечественной (и некоторых иных) системы правового устройства обозначенное правило следует трактовать в качестве обычно-правового.

Однако при более внимательном наблюдении обнаруживается, что правовой обычай, а именно деловое обыкновение, распространен и в области финансовых, в частности банковских, отношений, например, при электронной продаже валюты с «дистанционным» заключением соглашения о цене, количестве и виде товара. Встречается он и в административном праве. Например, в работе ряда региональных органов исполнительной власти формально-юридический источник интересующего нас вида проявляется в требовании об учете позиций всех согласующих сторон перед представлением законопроекта на визу непосредственно курирующему корреспондирующее нормативное направление должностному лицу. Другими словами, системное исследование и обращение к познавательной аналогии позволяет установить именно обычно-правовую сущность правила «о двухчасовых консультациях перед экзаменами». По этим же причинам, а также учитывая незыблемость (нарушения здесь понимаются в значении отступления от «установленного» порядка и по своей частоте носят единичный характер), системность, распространенность и интерпретационную обязательность для высших учебных заведений корреспондирующих поведенческих актов, полагаем, что с системно-элементарных позиций за таковым следует признать природу обычно-правовой нормы.

Следовательно, возникает вопрос: как трактовать данное правило в том случае, если оно зафиксировано в локальном акте? Как специфику механизма правового регулирования, при котором неписаная норма действует только в случае полного отсутствия писаной (по аналогии с функционированием правообычных элементов в цивильной области), либо как «бумажную» фиксацию имеющего юридическое значение обычая (производимую в систематических, ознакомительных или иных определяемых спецификой профильного отечественного менталитета и правовосприятия) целях? Представляется, что корректнее говорить именно о втором варианте, поскольку онтология правила «о консультациях» не связывается в исследуемой специальной сфере с локальным нормотворчеством и интерпретируется в юридической среде в качестве носящего константный, систематический, общеобязательный, действенный характер.

В завершение позволим себе отметить, что рассмотренные выше модели решения вопроса «о консультациях» показывают, что правовой тип формируется не только исходя из естественно сложившихся, объективных и «структурирующих» установлений, но и из публично-правовой воли, из типа профильного регламентационного управления. Демонстрируя данный вывод с иной платформы, отразим такие статистические показатели: в Финляндии 85% населения – лютеране, 1% – православные, только 6% населения считают один из двух официальных государственных языков (а именно шведский) родным. Это наглядно подчеркивает, что отраженные на нормативном правовом, в том числе конституционном, уровне официальные характеристики государства – официальная государственная религия и официальный государственный язык – свидетельствуют не только, а иногда и не столько, об их социальной адекватности и востребованности, сколько о государственной правовой позиции, об управленческо-регламентирующем курсе публичной власти. Действительны подобные утверждения и для всех областей государственного (в смысле установленного или санкционированного публичной властью) права.

1. 
   Александрова Л.Б. Образовательное право России: становление и развитие в условиях реформ: Дисс. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2005.
   
2. 
   Барабанова С.В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации: административно-правовые вопросы. Казань, 2004. С. 203.
   
3. 
   Свистунов А.А., Субботин В.Н. Развитие юридического образования и науки: проблемы и перспективы // Юридическое образование и наука. 2008. Гриб В.В., Кутузов В.И. И все-таки России нужны юристы? // Юридическое образование и наука. 2008. № 3.
   
4. 
   Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. М., 2000.
   
5. 
   Шкатулла В.И. Образовательное право: Учебник для вузов. М., 2001. Федорова М.Ю. Образовательное право: Учебное пособие для вузов. М., 2004.