Передумови та перспективи зміни виборчої системи для проведення виборів народних депутатів України

Пошук оптимальної виборчої системи для проведення виборів будь-якого рівня в Україні є питанням, навколо якого постійно точаться як політичні, так і наукові дискусії. Вітчизняна практика підготовки виборчого законодавства та проведення виборів відповідно до законів, які себе добре зарекомендували, є швидше винятком, ніж правилом у нашій державі. Впродовж останніх 22 років процедура обрання народних депутатів України зазнала радикальних змін. Так, у 1990 та 1994 роках народні депутати обирались винятково у мажоритарних виборчих округах, 1998 та 2002 роках вибори проводилися за змішаною паралельною системою, а у 2006 та 2007 рр. – на пропорційній основі за закритими партійними списками.

В даний час Україна стоїть на порозі чергових виборів до Верховної Ради України, а тому дискусії щодо зміни виборчої системи набувають особливої актуальності. Відігравши, у свій час, позитивну роль у партійно-політичній структуризації суспільства пропорційна виборча система з закритими партійними списками стала гальмувати подальший демократичний розвиток суспільства, а тому потребує зваженого та поступового реформування з врахуванням позитивного вітчизняного та зарубіжного досвіду. Таке реформування повинне базуватись не лише на основі політичної доцільності, але й враховуючи інші, більш комплексні критерії, які використовуються у демократичних країнах.

Парламентські вибори 2006 року в Україні були першими в нашій історії виборами з широким застосуванням пропорційної виборчої системи закритих партійних списків. Після тих виборів, а також позачергових виборів до Верховної Ради України 2007 року, що проводились за аналогічними правилами, науковці і політики мали підстави для обговорення наслідків волевиявлення, адекватності очікувань та результатів застосування пропорційної виборчої системи.

Ми поділяємо позиції українських експертів, які зазначали, що пропорційна виборча система з загальнонаціональними списками має ключовий недолік – не передбачає впливу виборців на порядок розташування кандидатів у партійних списках.

До позитивів застосування пропорційної виборчої системи для виборів до Верховної Ради України українські політологи А. Романюк [7, с. 4], В. Фесенко [10, с. 8] та інші експерти, відносять наступні: сприяння розвитку партійної системи держави; можливість політичним силам наповнювати свої списки професіоналами, а не лише політиками; забезпечення адекватного політичному моменту і ситуації представництво жінок та національних меншин; сприяння зміцненню зв’язку по лінії «депутат – політична партія».

В результаті народні депутати перестали бути представниками лише певних округів, але й стали формувати ідеологічний портрет території, з якої вони походили (обирались), і, в ідеалі, повинні були б закріплювати там вплив своєї політичної сили.

Аналізуючи проведення парламентських виборів в Україні за пропорційною системою, спостерігалась тенденція, що з кожними новими виборами кількість партій, які потрапляли до українського парламенту зменшувалась. У 1998 р. мандати народних депутатів здобули представники восьми партій (виборчих блоків), у 2002 – шести, у 2006 і 2007 роках – лише п’яти. На цей процес не вплинуло навіть зниження виборчого бар’єра з 4% (1998, 2002 рр.) до 3% (2006, 2007 рр.). Виходячи з цього можна зробити висновок, що роль політичних партій в Україні зростає, відбувається політична структуризація суспільства. Вважати, що це заслуга винятково пропорційної виборчої системи, не зовсім коректно, але даним фактом українська партійно-політична реальність у деякій мірі спростовує «гіпотезу Дюверже», відповідно до якої пропорційна система виборів сприяє збільшенню числа партій, що утворюють багатопартійну систему [3, с. 18; 12].

Відношення виборців до виборчих систем, які використовувались та в подальшому можуть використовуватись, також є неоднозначним. Відповідно до результатів опитування громадської думки, яке було проведене у лютому 2011 р. компанією TNS в межах щомісячного дослідження «Омнібус» на замовлення Лабораторії законодавчих ініціатив, переважна більшість українців зазначили, що існуючу на той час систему виборів до парламенту (пропорційну з закритими списками) необхідно змінювати. Так лише 22,5% респондентів висловилось на підтримку пропорційної системи з закритими списками, ще 27,6% опитаних виступили за те, щоб наступні вибори до парламенту відбувалися за такою ж виборчою системою, що й місцеві вибори 2010 року (за змішаною паралельною). Водночас, майже половина респондентів (48,9%) висловилась проти введення змішаної системи на парламентських виборах, однак визнали, що і пропорційну виборчу систему з закритими списками все ж необхідно змінити. Під час соціологічного дослідження було опитано 1200 респондентів віком від 16 до 75 років в більш ніж 80 населених пунктах всіх типів та в усіх регіонах України. При опитуванні витримані квоти за статтю й віком, математична точність вибірки становить +/- 3 % [8].

Оскільки критичних зауважень до пропорційної виборчої системи закритих партійних списків було досить багато, то зауваження і пропозиції щодо вдосконалення виборчої системи матеріалізувались у ряд законодавчих ініціатив. Станом на 1.06.2011 р. та 1.02.2012 р. в Комітеті з питань державного будівництва та місцевого самоврядування Верховної Ради України в сукупності було зареєстровано 18 законопроектів та проектів кодексів, які передбачали зміну виборчої системи для обрання депутатів українського парламенту, ще один законопроект (розроблений робочою групою створеною Президентом України у 2010 році) ліг в основу прийнятого в листопаді 2011 року нового закону «Про вибори народних депутатів України» [2].

Ці проекти законів можна умовно об’єднати у декілька груп: 1) законопроекти, що передбачають зміну виборчого бар’єру при функціонуванні пропорційної виборчої системи закритих списків у загальнодержавному виборчому окрузі; 2) законопроекти, що передбачають повернення до змішаної паралельної (пропорційно-мажоритарної) системи зразка 1998 та 2002 років; 3) законопроекти та проекти виборчих кодексів, що передбачають вдосконалення пропорційної виборчої системи шляхом запровадження відкритих партійних списків.

Ми поділяємо побоювання фахівців, що попри вади пропорційної виборчої системи, змішана виборча система, запроваджена (відновлена) нещодавно прийнятим законом, є ще менш справедливою та значно більш уразливою для маніпуляцій і фальсифікацій [11].

На думку ряду експертів провідних українських аналітичних центрів, що об’єднались у Громадський консорціум виборчих ініціатив (Лабораторія законодавчих ініціатив, Український незалежний центр політичних досліджень, Громадська мережа ОПОРА, Комітет виборців України) наслідки повернення до змішаної виборчої системи мало чим відрізнятимуться від негативів породжених нею у 1998 та 2002 роках.

В першу чергу це будуть наслідки інституційного характеру: низька політична структурованість парламенту; втрата великої кількості голосів виборців за рахунок «змарнованих» голосів у мажоритарних округах; спотворення волевиявлення виборців через фальсифікації на місцевому рівні; послаблення партійних структур та осередків; низька легітимність і репрезентативність представницького органу [11].

По-друге, матимуть місце наслідки політичного характеру. Зокрема за рахунок застосування незаконного впливу на виборців (адміністративний ресурс) в одномандатних виборчих округах, провладні партії можуть отримати значно більше мандатів, ніж отримали б за умови застосування пропорційної системи із закритими списками, що підтвердили результати парламентських виборів 2002 року. Змішана система також створює умови для активізації процесу міжфракційних переходів та послаблення підтримки уряду, ставить депутатів, обраних за різними її складовими, у нерівне становище (зокрема, в процесі взаємодії з виборцями) [5].

Разом з тим варто зазначити, що результати експертизи міжнародних інституцій (Венеціанської комісії, ОБСЄ/БДІПЛ, Міжнародної фундації виборчих систем), які розглядали законопроект про повернення до змішаної виборчої системи розроблений Робочою групою були також несхвальними. [1; 9].

Запроваджений варіант змішаної системи серед європейських країн застосовується лише у Литві та частково у Грузіі. В той же час, у більшості європейських держав поширеними є різні види пропорційних систем. Тому ідея повернення саме до цієї системи, з нашої точки зору, є досить сумнівною.

В якому напрямку вдосконалення виборчої системи потрібно рухатись чітко вказує досвід країн розвиненої демократії. Так в країнах Європейського Союзу використовують різні види виборчих систем, у яких домінує пропорційна модель.

Серед усіх європейських країн лише у двох (Словаччині та Молдові) парламентські вибори проводяться у єдиному загальнодержавному виборчому окрузі, а голосування за закритими списками практикується лише в 5 країнах – Іспанії, Македонії, Молдові, Португалії та Хорватії. В більшості інших країн Європейського Союзу виборчі системи для парламентських виборів персоніфіковані – виборці голосують або за окремого кандидата від партії (Великобританія, Німеччина, Угорщина, Литва – країни, де застосовується мажоритарна і змішана виборчі системи), або можуть віддавати преференції окремим кандидатам у списку (Бельгія, Греція, Естонія, Ірландія, Латвія, Люксембург, Нідерланди, Польща, Словенія, Фінляндія, Швеція та інші). Прийнято вважати, що загальнонаціональний виборчий округ виправдано застосовувати лише в країнах з незначною кількістю виборців.

Ми вважаємо, що пропорційну виборчу систему закритих партійних списків слід розглядати як перехідний (тимчасовий) тип пропорційної виборчої системи. Держави, які почали змінювати свою виборчу систему на пропорційну, зазвичай поступово, після застосування її найпримітивнішого зразка з використанням списків закритого типу, переходять до виборчої системи з відкритими списками кандидатів. Саме так еволюціонували виборчі системи у консолідованих демократіях (Швеція, Фінляндія, Бельгія) та державах, які ще відносно недавно були під радянським впливом (Латвія, Польща, Чехія).

Якщо говорити про прийнятні для України варіанти трансформації пропорційної виборчої системи, то ми загалом поділяємо підходи політолога В. Чумака, який розглядає три напрями вдосконалення виборчої системи для обрання депутатів Верховної Ради: змішування пропорційної системи з мажоритарною, з домінуванням пропорційного принципу (запровадження змішаної компенсаційної системи німецького зразка); «відкриття» партійних списків (коли виборець, окрім голосування за окрему партію, зможе вибрати одного або кількох депутатів з виборчого списку); регіоналізація виборчих списків, тобто збільшення кількості округів і зменшення кількості депутатів, що обираються в одному окрузі [11]. Схожі підходи до зміни виборчої системи відображені в Концепції змін до Закону «Про вибори народних депутатів України» в частині виборчої системи запропонованій експертами Громадського консорціуму виборчих ініціатив. Такі пропозиції досить тісно переплітаються з положеннями проекту Виборчого кодексу (реєстраційний № 4234-1) [6].

На нашу думку, яка співпадає з позицією народного депутата Ю. Ключковського, вдосконалювати виборчу систему для обрання складу Верховної Ради України потрібно у такий спосіб, щоб зберегти позитивні риси пропорційної виборчої системи – простоту і стимулювання концентрації політичного спектра, але водночас підвищувати ступінь зв’язку депутатів з виборцями та ступінь впливу самих виборців, а не лише суб’єктів висування кандидатів, на персональний склад майбутнього парламенту [4, с. 9].

Для підтвердження доцільності реформування виборчої системи у напрямку запровадження відкритих регіональних партійних списків ми оцінили різні види виборчих систем, які використовувались чи потенційно можуть використовуватись в Україні, відповідно до методу домінантних альтернатив на їх відповідність критеріям розробки та впровадження виборчих систем. Для цього було використано п’ятибальну шкалу оцінювання, де 5 – повна відповідність критерію, 1 – повна невідповідність (Таблиця 1.).

Таблиця 1.

Відповідність основних виборчих систем критеріям їх розробки та впровадження *

Ми переконані, що відкриті виборчі списки є прямим ворогом корупції всередині партій та ведуть до демократизації політичних сил. Вже самі результати голосування здатні провокувати подальший перегляд формальної структури впливів всередині партій та в їхніх регіональних організаціях, якщо офіційні керівники не отримують достатньої підтримки з боку виборців за результатами виборів.

Водночас, відомо що більшість діючих депутатів, які обирались за закритими партійними списками, побоюються відкритих списків через партійну конкуренцію, яка обов’язково виникне. Ми погоджуємось з фахівцями, які вказують на те, що недоліком відкритих списків може стати дестабілізація партійних організацій, посилення конкуренції та взаємне поборювання всередині самих партій [10].

Ми вважаємо, що використання відкритих партійних списків сприятиме усвідомленню кандидатами того факту, що для свого обрання їм потрібна не лише партійна підтримка, але й політична підтримка виборців. [7, с. 7].

Ґрунтуючись на теоретичних розробках науковців, європейському та вітчизняному практичному досвіді ми вважаємо, що оптимальною виборчою системою для проведення виборів народних депутатів України, яка забезпечать реалізацію прав виборців, сприятиме належному управлінню виборчим процесом є пропорційна система з відкритими регіональними списками в багатомандатних округах, межі яких збігаються з межами 27 адміністративно-територіальних одиниць України. Окрім виборів до парламенту, вважаємо, що дану виборчу модель можна (і спочатку доцільно) застосувати для обрання депутатів обласних, районних і міських рад.

Одночасно з тим, ми усвідомлюємо, що питання вдосконалення виборчої системи є питанням політичної доцільності, а тому лише в разі порозуміння і спільної підтримки всіх парламентських сил (чого складно домогтися) можли­ві подальші кроки з вдосконалення виборчого законодавства.

Ми припускаємо, що зі зниженням популярності представлених у парламенті партій, вони будуть готові до прийняття нестандартних та ризикованих рішень, яким для них є впровадження відкритих партійних списків. На такі припущення нас наштовхують висновки британського експерта з питань виборів у країнах Східної Європи Сари Бірч. Відповідно до висновків за результатами її дослідження, правлячі партії схильні до зміни виборчої системи лише у випадку, якщо така зміна веде до збільшення кількості отриманих ними мандатів у парламенті [13]. На даний час існуюча виборча система, не здатна забезпечити правлячій в Україні партії суттєвий приріст місць у парламенті, а це може дати додаткові шанси для запровадження виборчої системи з відкритими партійними списками у територіальних виборчих округах. В Україні уже склалась традиція, що жодна партія, перебуваючи певний термін при владі (будучи широко представленою в уряді), на наступних виборах не може збільшити своє представництво у парламенті. Успіх, та відповідно приріст мандатів на виборах, зазвичай мають опозиційні політичні сили.

Варто також наголосити, що при зміні виборчої системи в Україні потрібно враховувати не лише інтереси домінуючої на цей момент політичної сили, а першочергово мету і завдання, які ставляться перед виборчою системою. При цьому слід зважати, що оптимальна виборча система має забезпечити легітимне формування ефективної виконавчої влади, подальшу інституалізацію політичної системи та еволюційне оновлення політичних еліт, що особливо важливо в сучасних умовах України.

1. 
   Енніс Д., Вайз Г. Огляд та аналіз проекту Закону «Про вибори народних депутатів України» Міжнародної фундації виборчих систем / Д. Енніс, Г. Вайз // [Електронний ресурс] – Режим доступу : https://docs.google.com/document/d/1sXQ-yOiVWB-z2C4W3Lhr2UuYIgBNZThs1zgguuKyrJ8/edit?hl=ru.
   
2. 
   Закон України «Про вибори народних депутатів України». Прийнятий Верховною Радою України 24 вересня 1997 року [Електронний ресурс] // Режим доступу :http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/4061-17/print1328601012616487.
   
3. 
   Ключковський Ю. Пропорційні вибори і розвиток партійної системи в Україні / Ю. Ключковський // Вибори та демократія. – 2006. - № 3 (9). – С. 11 -19.
   
4. 
   Ключковський Ю.Сьогодні виникла суспільно визнана потреба зміни виборчої системи // Шляхи оптимізації виборчої системи для парламентських та місцевих виборів в Україні: доповіді, виступи. Матеріали круглого столу. – К.: ПЦ «Фоліант», 2007. – С. 5 – 20.
   
5. 
   Ковриженко Д. Сила і слабкість майбутнього виборчого законодавства [Електронний ресурс] / Д. Ковриженко // Режим доступу : http://novaukraina.org/news/urn:news:112ED1A.
   
6. 
   Проект Виборчого кодексу України, № 4234-1 від 23.03.2010 року, внесений народними депутатами України Ключковським Ю.Б., Гриневецьким С.Р., Подгорним С.П., Сінченком В.М. [Електронний ресурс] // Режим доступу : http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=35014.
   
7. 
   Романюк А. Оцінка переваг і проблем пропорційної виборчої системи на прикладі країн Західної Європи та у світлі парламентських виборів в Україні у 2006 році / А. Романюк // Вибори та демократія. – 2006. - № 3 (9). – С. 4 -10.
   
8. 
   Соціологи фіксують загальне зниження довіри українців до влади. Результати соціологічного опитування / [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://parlament.org.ua/index.php?action=publication&id=8&ar_id=2228&ch_id=43&as=0
   
9. 
   Спільний висновок Венеціанської комісії та ОБСЄ від 17 жовтня 2011 р. – [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://electioninfo.org.ua/files/ODIHR_and_VC_Joint_Opin_ion_October_2011_Ukr.pdf
   
10. 
    Фесенко В. Вибори 2006: Практичне тестування пропорційної виборчої системи / В. Фесенко // Вибори та демократія. – 2006. - № 4 (10). – С. 4 -12.
    
11. 
    Чумак В. Вгору по драбині, що веде донизу… Про деградацію виборчої системи в Україні / Чумак В. // «Дзеркало тижня. Україна». – 2011. – № 20 – [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://dt.ua/articles/82183.
    
12. 
    Duverger M. Political Parties / M. Duverger. – New York: Wiley, 1954
    
13. 
    Embodying Democracy: Electoral System Design in Post-Communist Europe / S. Birch, F. Millard, M. Popescu and K. Williams. – Bsingstoke, Hampshire & New York: Palgrave Macmillan, 2002, - xiii+241 pp.
    
14. 
    Reynolds, A. The International IDEA Handbook of Electoral System Design / А. Reynolds, B. Reilly. – Stockholm: International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2005. – 242 p.