Законодательная инициатива «народное вето»

Е. Бусол, ст. науч. сотр. «СІАЗ» НБУВ, канд. юридических наук

Народная законодательная инициатива «народное вето» –

разновидность отклоняющего референдума

Вето (от лат. veto – запрещаю) – акт, приостанавливающий или не допускающий вступления в силу другого акта. Обычно правом вето обладает глава государства, который имеет право налагать вето на законы, принятые парламентом.

Абсолютное (резолютивное) вето дает право окончательного отклонения закона, принятого парламентом.

Относительное (отлагательное или суспенсивное) вето лишь приостанавливает вступление закона в силу, а парламенту предоставляется право принять его повторным голосованием. При этом для окончательного принятия законопроекта в ряде парламентов требуется квалифицированное большинство голосов, например в Российской Федерации и США – две трети голосов каждой палаты. Общее вето означает возможность отклонения акта в целом, частичное (выборочное) вето позволяет отклонять отдельные части или статьи акта.

Институтами непосредственной демократии в государственном праве являются референдум, «народное вето», народная законодательная инициатива. Рассматривая вопрос о сущности и особенностях народного вето, нельзя не сказать о его связи с референдумом, так как между референдумом и народным вето много общего с позиции прав граждан на участие в голосовании по вопросу об отмене того или иного правового акта. При этом народное вето является разновидностью отклоняющего референдума.

В теории конституционного права под «народным вето» понимается институт непосредственной демократии, предусматривающий право граждан отклонять путем голосования на референдуме принятые представительным органом государственной власти (органом местного самоуправления) и вступившие в силу законы (акты органов местного самоуправления) или их отдельные положения.

Институт «народного вето» имеет длительную историю и стал использоваться в середине ХІХ ст. в кантонах Швейцарии. При этом появление в этой стране «народного вето» предшествовало введению прямого избирательного права и права граждан на участие в референдуме. Впервые «народное вето» было введено в Базеле (1832), а впоследствии – в других кантонах Швейцарии. Несколько позже (1874) институт «народного вето» был предусмотрен на общегосударственном уровне Конституцией Швейцарии. На американском континенте право «народного вето» впервые было использовано в штате Дакота (1898).

На сегодняшний день так называемое «народное вето» является крайне редкой практикой среди зарубежных стран. Рассматриваемый институт присутствует в конституциях и законодательстве 24-х штатов США, ряде швейцарских кантонов и земель ФРГ. Закреплен этот институт и в Конституции Италии, а также в большинстве уставов областей этого государства. При этом необходимо отметить, что в настоящее время наиболее активно народное вето применяется именно в Италии, для которой также характерно, что во многих случаях народное вето направлено не против акта в целом, а против отдельных положений конкретного закона.

С инициативой проведения аброгативного референдума в отдельных странах вправе выступать сами граждане (Италия, Швейцария). В Дании народное вето может быть инициировано только депутатами. Кроме того, в отдельных государствах (в Италии, например) органы конституционного правосудия могут признать неправомерными предложения о проведении того или иного аброгативного референдума. Заметим, что если в Швейцарии и Италии на проведение голосования в порядке народного вето распространяются общие положения законодательства о референдуме, то в землях ФРГ – общие положения законодательства о законодательной инициативе.

В Швейцарии закон считается отмененным, если за его отмену проголосовало большинство избирателей.

В Дании для отклонения закона требуется большинство принявших участие в голосовании, при условии, что против закона голосует не менее 30 % от общей численности электората. Такой же механизм предусмотрен Конституцией Берлина, а в Нижней Саксонии отмена закона осуществляется решением большинства граждан, имеющих право голоса.

Народное вето в Италии – это референдум против закона, принятого парламентом (в частности, относительно законов о внесении изменений в Конституцию), который назначается президентом и проводится по инициативе 500 тыс. избирателей либо по решению пяти из 20 областных советов. Если против закона проголосует более половины избирателей, участвующих в референдуме, а в голосовании примут участие более 50 зарегистрированных избирателей, закон считается отмененным. Институт народного вето прочно вошел в законодательный процесс Италии и применяется достаточно часто – примерно один раз в три-четыре года, причем на одном референдуме обычно решается судьба нескольких законов. Однако, согласно закону, народное вето нельзя проводить: 1. За год до окончания полномочий парламента. 2. Через год после его избрания. 3. В последние три месяца каждого года. В течение пятилетней легислатуры парламента народное вето может быть применено только в пределах 2,5 лет. Кроме того, такой референдум не допускается относительно законов о налогах и бюджете, амнистии и помиловании, о ратификации международных договоров.

Можно сказать, что законодательные полномочия итальянского парламента несколько ослаблены возможностью применения «народного вето».

Сегодня институт народной инициативы принят в ряде государств (в отдельных кантонов Швейцарии, некоторых штатов США, в Италии, Латвии и т. д.), и за соответствующими референдумами признается обязательственный характер. В отличие от народного вето, которое влечет референдум по результатам исключительно законодательной деятельности парламента, предметом референдума по национальной инициативе является любой вопрос, который вообще может выноситься на референдум. Круг таких вопросов не всегда установлен конституциями и определяется.

Например, в Швейцарии конституционная процедура народного вето на уровне федерации основывается на передаче законов и парламентских постановлений на референдум по требованию 50 тыс. избирателей или восьми кантонов. Аналогичный порядок введен относительно утверждения международных договоров. Само же народное вето далеко не всегда достигает своей цели. Начиная с 1848 г. соответствующая процедура в масштабах страны была применена около 100 раз, однако лишь в трети случаев голосование привело к отмене законов. В США процедура народного вето признана основными законами 24-х штатов.

В Латвии народное вето служит своеобразным заменителем вето президента, которое не предусмотрено, и применяется к законам, которые не вступили в силу. В то же время в Италии и Швейцарии существуют достаточно жесткие ограничения относительно порядка инициирующего референдумов, которые отменяют действующие законы. Например, в Италии нельзя инициировать народное вето за год до окончания каденции одной из палат парламента и т. д.

В Беларуси перечень соответствующих вопросов должен быть установлен законом.

В Грузии такие вопросы закрепляются на конституционном уровне и в специальном законе.

В Македонии референдум по народной инициативе может проводиться по вопросам, отнесенным к компетенции парламента.

В Словакии, напротив, в Конституции зафиксирован круг вопросов, по которым не может проводиться референдум: основные права и свободы, налоги и государственный бюджет.

В Федеративной Республике Германия предметом референдума по народной инициативе, который проводится на уровне субъекта федерации, может быть лишь вопрос территориального разграничения между отдельными землями.

В разных странах количество избирателей, которое может инициировать петиционный референдум (референдум, который проводится по требованию определенного, предусмотренного законом количества граждан), является разным: в Македонии – 150 тыс., Грузии – 200 тыс., Туркменистане – 250 тыс., Киргизстане, Литве, – 300 тыс., Словакии – 350 тыс.

В Беларуси референдум по народной инициативе назначается по предложению 450 тыс. граждан, которые имеют избирательные права, включительно 50 тыс. от каждой из областей и столицы. Такие референдумы уполномочены провозглашать или назначать президент – в Беларуси, Грузии, Киргизстане, Словакии – или парламент – в Литве, Македонии. Результаты референдумов считаются действительными, если в них приняли участие большинство граждан, которые имеют право голоса. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство из тех, кто принял участие в голосовании.

В Исландии существует следующий порядок процедуры референдума, который является своеобразным заменителем права президентского вето. Например, если президент не одобряет законопроект, последний все же вступает в силу и в то же время подается на референдум. В случае поддержки его на референдуме соответствующий закон хранит свою силу, в противном случае – отменяется. Основной процедурой проведения следующего референдума является процедура так называемого народного вето.

Анализ конституционного законодательства Российской Федерации позволяет утверждать, что в конституционной системе России определение института «народное вето» отсутствует. Однако избирательным законодательством и законодательством о праве граждан на участие в референдуме предусмотрен аналогичный институт. Так, несколько норм, закрепленных в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г., содержат прямое указание на возможность вынесения гражданами на референдум вопроса об отмене действующего федерального закона или отдельной его статьи (п. 12 ч. 1 ст. 16; ч. 3 ст. 31; ч. 5 ст. 32). Подобное прямое указание отсутствует в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права граждан на референдум» от 19 сентября 1997 г. Однако и данный Закон не исключает возможности постановки гражданами на референдуме РФ, на референдуме субъекта РФ или на местном референдуме вопроса об отмене действующего закона (правового акта органа местного самоуправления) или отдельной его нормы. Законодательство субъектов РФ о референдуме конкретизирует нормы данного Федерального закона по следующим направлениям: отмена путем голосования на референдуме субъекта РФ (местном референдуме) закона субъекта РФ (правового акта органа местного самоуправления) или отдельной его нормы; принятие на референдуме субъекта РФ (местном референдуме) другого правового акта того же вида, который полностью заменяет по предмету регулирования ранее принятый представительным органом правовой акт.

Следует отметить не разработанность в Украине проблемы обеспечения открытости власти путем реализации народной инициативы – «народного вето». Этот пробел пыталась заполнить украинская ученая И. Жаровская, рассматривая институт народной инициативы как путь к формированию прозрачной власти. Она высказывается за усовершенствование референтной формы народной инициативы на законодательном уровне, но считает проблемным внедрение института «народного вето». И. Жаровская обусловливает это существованием вето Президента Украины, как главы государства, деятельностью Конституционного Суда Украины и недостаточно высоким уровнем правового образования, правосознания и правовой культуры рядовых граждан, которые могут выступать марионетками в руках недемократических элит.

В ст. 38 Конституции Украины закреплено, что граждане имеют право принимать участие в управлении государственными делами, во всеукраинском и местных референдумах, свободно избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако в данном законе не предусмотрено механизма реализации народной инициативы.

Народная инициатива (франц. initiative, от лат. initium – начало) – форма непосредственной демократии, содержательно связанная с принятием парламентом соответствующих законодательных актов и внесением изменений в Конституцию, а также проведением референдума. Поэтому народное вето и является, в сущности, разновидностью референдной народной инициативы.

В современной конституционной теории и практике выделяют две основных разновидности народной инициативы: референдная и законодательная. Народная референдная инициатива – это требование определенного количества избирателей, установленного Конституцией, провести в определённой форме референдум (народное голосование).

В ст. 72 Конституции Украины предусмотрено, что всеукраинский референдум провозглашается по народной инициативе по требованию не менее чем 3 млн граждан Украины, которые имеют право голоса, при условии, что подписи относительно назначения референдума собранно не менее как в двух третях областей и не менее как по 100 тыс. подписей в каждой области. Всеукраинский референдум назначается Верховной Радой Украины или Президентом Украины в соответствии с их полномочиями, установленными Конституцией Украины. При этом предмет референдума по национальной инициативе в Конституции Украины не определен. Однако в ст. 3 Закона Украины «О всеукраинском референдуме» закреплено, что:

1. Предметом всеукраинского референдума могут быть любые вопросы за исключением тех, решение которых референдумом не допускается Конституцией и законами Украины.

2. На всеукраинский референдум могут выноситься несколько вопросов по одной проблеме.

3. По предмету всеукраинский референдум может быть: а) об одобрении новой редакции Конституции Украины, внесении изменений в Конституцию Украины, отмене, утрате действия или признании не действующим закона о внесении изменений в Конституцию Украины (конституционный референдум); б) об изменении территории Украины (ратификационный референдум); в) относительно принятия или отмены закона Украины или внесения изменений в действующий закон Украины (законодательный референдум); г) по любому вопросу за исключением тех, относительно которых референдум не допускается, согласно Конституции Украины (общий референдум).

Статья 21 Общей декларации прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 10 декабря 1948 г., провозглашает, что «1. Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей… 3. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна оказываться в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны осуществляться при общем и ровном избирательном праве путем тайного голосования или же через другие подобные формы, которые обеспечивают свободу голосования».

Анализируя практику зарубежных стран относительно применения народного вето, актуальными представляются предложения относительно народной законодательной инициативы, изложенные Президентом Украины В. Януковичем в ежегодном Послании Президента Украины Верховной Раде «О внутренней и внешней политике Украины в 2013 году» от 6 июня 2013 г. В этом Послании глава государства внес предложение предоставить украинцам право законодательной инициативы. Так, Президент Украины считает, что «в последующей работе над обновлением Конституции Украины необходимо рассмотреть возможность уточнения положений разд. 3 «Выборы. Референдум» и 4 «Верховная Рада Украины».

В указанном Послании сказано, что народная законодательная инициатива реализуется способом внесения постатейно разработанного законопроекта на рассмотрение Верховной Рады или всеукраинского референдума. «При этом необходимо предусматривать, что законопроект на рассмотрение парламента может быть внесен по требованию не менее как 80 тыс. избирателей (что является соизмеримым с количеством избирателей, достаточным для избрания народного депутата Украины (субъекта законодательной инициативы) в одномандатном избирательном округе)».

Кроме того, Президент вносит предложение, чтобы изменения к законам, принятые на референдуме, не вносились парламентом в течение пяти лет или это делалось только конституционным большинством. Также предлагается предусмотреть, что, если подается законопроект по народной инициативе и парламент его постановляет, то референдум не проводится. Однако такой закон парламент не может изменять на протяжении пяти лет или делает это конституционным большинством.

Кроме того, Президентом планируется ввести «народное вето» как разновидность народной законодательной инициативы, которая предусматривает возможность отмены на всеукраинском референдуме принятых Верховной Радой законов. При этом референдум не проводится, если парламент самостоятельно отменяет такой закон. Следовательно, согласно внесенным Президентом Украины предложениям, отныне граждане смогут сами вносить законопроекты в ВР или отменять уже принятые законы на референдуме, применяя при этом так называемое «народное вето». При этом важным представляется вопрос приведения законодательства Украины по рассматриваемым вопросам в соответствии с Конституцией Украины. Обеспечение условий для реализации прав граждан на участие в управлении государственными делами, в частности путем расширения круга субъектов законодательной инициативы в Верховной Раде Украины (народная законодательная инициатива) и установления порядка принятия и отмены законов на всеукраинском референдуме, является предметом обсуждения в комиссиях Конституционной Ассамблеи.

В июне 2013 г. был обнародован проект Концепции новой Конституции Украины. Авторы проекта реформирования Конституции Украины предлагают расширить перечень возможностей граждан в реализации форм непосредственной демократии – ввести институты народной законодательной инициативы и народного вето, позволяющий проводить референдум для отмены принятых законов Верховной Радой Украины. Так, разд. 3 действующей Конституции Украины «Выборы. Референдум» предлагается заменить разделом «Непосредственное народовластие». По мнению авторов концепции, необходимо определить предмет всеукраинского референдума, который проводится по народной инициативе, в частности предусмотреть возможность проведения референдума по вопросам отмены закона, принятого Верховной Радой Украины (институт «народного вето»).

Предвыборные программы таких партий-победительниц парламентских выборов 2012 г., как политической партии Всеукраинское объединение «Родина», политической партии УДАР (Украинский демократический альянс за реформы) В. Кличко, Коммунистической партии Украины, также содержат политические лозунги относительно изменений или уточнений механизмов осуществления власти народом, в том числе по расширению влияния граждан на власть через народную законодательную инициативу или/и референдум (например, «народное вето»). Внесение таких изменений в Конституцию Украины на первом этапе будет нуждаться в консолидации не менее чем двух третей (300 голосов) от конституционного состава Верховной Рады Украины, а на втором этапе – консолидации избирателей на всеукраинском референдуме. Поэтому появляется необходимость учета политических программ политических сил, что за результатами выборов народных депутатов Украины сформировали в Верховной Раде Украины седьмого созыва свои фракции.

Подытоживая вышеизложенное, можно делать вывод, что законодательство зарубежных стран содержит разные варианты реализации права народа на осуществление законодательной инициативы. Условно их можно сгруппировать следующим образом. В одних странах допускается принятие или отмена законов на референдуме по народной инициативе, оформленной в соответствии с требованиями национального законодательства. В других – народная законодательная инициатива реализуется через представительский орган государственной власти – парламент. Конституция же Украины (ст. 72, 74) предусматривает возможность реализации непосредственного народовластия, в том числе через принятие законов по народной инициативе на всеукраинском референдуме.

В настоящее время, согласно ст. 29 Закона Украины «О всеукраинском референдуме», народная инициатива относительно проведения всеукраинского референдума осуществляется участниками всеукраинского референдума путем сбора их подписей под требованием о проведении референдума. Президент Украины обязан провозгласить всеукраинский референдум по народной инициативе, если его вопросы не нарушают требований Конституции Украины, законов Украины и если под требованием о его проведении подписалось не менее 3 млн граждан Украины, которые имеют право голоса, при условии, что подписи под этим требованием собранно не менее как в двух третях областей и не менее как по 100 тыс. подписей в каждой области.

По признанию ученых, «народное вето» является рычагом, с помощью которого деятельность представительного органа корректируется наиболее радикальным способом – путем запрета принимаемого им акта. Учитывая, что в течение длительного временного промежутка от выборов одного состава представительного органа власти до выборов очередного его состава соотношение сил в обществе может существенно измениться, «народное вето» позволяет определить, насколько легитимным является сам представительный орган.

«Народное вето» способствует росту гражданского участия в публично-правовых делах. Оно побуждает граждан больше интересоваться вопросами правотворчества, что служит преодолению правового нигилизма. Также «народное вето» является одним из механизмов преодоления противоречий между обществом и властью. Во всякой конституционной системе вопрос о введении института «народного вето» – это, по существу, вопрос о том, что предпочтительнее – неисполнение гражданами законодательства, попытки уклонения от его исполнения или же отмена правовых актов самими же гражданами в случае, если этого не делает представительный орган. С этой точки зрения, «народное вето» – своего рода юридически отработанный механизм уступок, на которые могут пойти органы власти под давлением граждан.