Законодательство в сфере развития опо на федеральном уровне представлено широким спектром нормативно-правовых документов разных органов государственного управления с его детализацией по посткризисной ситуации в 2009 г

Опережающее профессиональное обучение (далее – ОПО) в настоящее время является действенным инструментом государственной политики в области регулирования рынка труда, направленного на содействие занятости населения в случае угрозы массового увольнения. Данное обучение включает мероприятия органов службы занятости, проводимые совместно предприятиями, учреждениями, организациями по обучению и трудоустройству высвобождаемых работников до наступления срока расторжения ими договоров с работодателями для сокращения периода вынужденной безработицы, увеличения вероятности трудоустройства высвобождаемых работников смягчения социальной напряженности на рынке труда.

Законодательство в сфере развития ОПО на федеральном уровне представлено широким спектром нормативно-правовых документов разных органов государственного управления с его детализацией по посткризисной ситуации в 2009 г.¹. Первые нормы по ОПО высвобождаемых работников прописаны в документах Федеральной службы занятости России еще в 1994–1996 гг. В 1994 г. отмечалось, что ОПО высвобождаемых работников осуществляется в связи с их предполагаемым массовым увольнением, связанным с рационализацией производства и внедрением новых технологий, совершенствованием организации труда, ликвидацией, перепрофилированием предприятий, их структурных подразделений, а также полной или частичной остановкой производства ².

В 1996 г. в связи реализацией пункта 4 ст. 26 Федерального закона от 20 апреля 1996 г. № 36-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О занятости населения в Российской Федерации"», Федеральная служба занятости России письмом от 12 августа 1996 г.

Важным нормативным документом в области оздоровления рынка труда является «Концепция действий на рынке труда на 2008–2010 гг.», одобренная распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2008 г.

В пункте 2 ст. 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 287-ФЗ «О внесении изменений в Закон РФ "О занятости населения в Российской Федерации"» принятого Государственной думой Федерального Собрания РФ 19 декабря 2008 г. записано право Правительства РФ разрабатывать и реализовывать дополнительные мероприятия на рынке труда, направленные на снижение напряженности ситуации на рынке труда в отдельных субъектах РФ, а также резервировать на эти цели ассигнования в составе федерального бюджета.

Это право было реализовано в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг.» от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ. В соответствии с частью 6 ст. 25 этого закона Правительство РФ приняло решения о направлении в 2009 г. до
450 млрд. руб. на реализацию мер по поддержке рынка труда, финансового рынка, отраслей экономики РФ, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики, в том числе путем предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в региональные.

Одним из недавно принятых документов, регламентирующих механизм действия ОПО и порядок его финансирования, является Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2008 г. № 1089 «О дополнительных мероприятиях, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации» (вместе с «Правилами предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации па реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации» в редакции Постановления Правительства РФ от 20 мая 2009 г. № 436, далее – правила). В названном постановлении определены порядок и условия предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на региональных рынках труда, и определена их сумма в размере 43,5 млрд. руб. Субсидии предоставляются на софинансирование региональных программ, утвержденных в установленном порядке и предусматривающих дополнительные мероприятия, направленные на снижение напряженности на рынке труда субъектов РФ (далее – региональная программа). Уровень софинансирования региональной программы за счет субсидии установлен в размере до 95% общего размера расходов консолидированного бюджета субъекта РФ. Субсидии перечисляются в бюджеты субъектов РФ на счета территориальных органов Федерального казначейства, открытых для учета поступлений и их распределения между уровнями бюджетной системы страны для последующего перечисления.

Общая сумма субсидий на региональную программу включает финансирование следующих мероприятий (подпрограмм):

а) опережающего профессионального обучения работников в случае угрозы массового увольнения (установление неполного рабочего времени, временная приостановка работ, предоставление отпусков без сохранения заработной платы, мероприятия по высвобождению работников);

б) организации общественных работ, временного трудоустройства, стажировки для приобретения опыта работы безработных граждан, граждан, ищущих работу, включая выпускников образовательных учреждений, а также работников в случае угрозы массового увольнения;

в) оказания адресной поддержки гражданам, включая организацию их переезда в другую местность для замещения рабочих мест, в том числе создаваемых в рамках реализации федеральных целевых программ и инвестиционных проектов;

г) содействия развитию малого предпринимательства и самозанятости безработных граждан.

Субсидии предоставляются Федеральной службой по труду и занятости в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах утвержденных бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств. Для получения субсидии высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ должен направить заявку в Минздравсоцразвития России. Приложением к заявке являются региональная программа, которая может включать как одну, так и все подпрограммы региональной программы; пояснительная записка и финансово-экономическое обоснование дополнительных мероприятий⁴.

Минздравсоцразвития России с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в 10-дневный срок с даты получения региональной программы готовит по ней экспертное заключение и представляет его в Правительство РФ. Отбор региональных программ для предоставления субсидий осуществляется межведомственной рабочей группой по мониторингу ситуации на рынке труда (далее – межведомственная рабочая группа). Критерии отбора регионов для предоставления субсидий включают рост уровня регистрируемой безработицы в субъекте РФ; б) рост численности работников организаций субъекта РФ, находящихся под угрозой массового увольнения; а также наличие в субъекте градообразующих организаций.

Распределение субсидий между субъектами РФ осуществляется Рострудом на основании решений межведомственной рабочей группы в соответствии с Правилами и методикой, которая включает расчет размера субсидии по каждому из дополнительных мероприятий ⁵.

Субсидии предоставляются в соответствии с решением межведомственной рабочей группы на основании соглашений о реализации дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов РФ, заключаемых Федеральной службой по труду и занятости с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов, утвержденных Минздравсоцразвития России (далее – Соглашения)⁶.

В соответствии с пунктом 17 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов РФ, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2008 г. № 1089, Роструд осуществляет мониторинг реализации региональных программ⁷.

Спустя полгода было принято Постановление Правительства РФ от 20 мая 2009 г. № 436 «О внесении изменений Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 г. № 1089» (вместе с «Правилами предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации»)⁸.

Программа антикризисных мер Правительства РФ на 2009 г. от 19 июня 2009 г. определила приоритетные задачи по преодолению кризисных явлений в экономике страны и пути их решения. На стабилизацию ситуации на рынке труда в федеральном бюджете дополнительно предусмотрены субсидии бюджетам субъектов РФ в размере 43,7 млрд. руб., а стоимость принятых региональных программ, предусматривающих ОПО, составляет более 25 млрд. руб., из которых более 90% покрывается за счет субсидий из федерального бюджета⁹.

Дальнейшее развитие федеральное законодательство в сфере ОПО получило в приказах и письмах министерств. Приказом Федеральной службы по труду и занятости (Роструд) от 29 января 2009 г. № 23 «Об администрировании органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, доходов, зачисляемых в федеральный бюджет» утвержден перечень органов исполнительной власти всех регионов России, осуществляющих данные переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, являющихся администраторами доходов федерального бюджета по классификации доходов бюджетов РФ 1501 163201001 0000 140 «Возмещение сумм, израсходованных незаконно или не по целевому назначению, а также доходов, полученных от их использования».

К числу значимых документов в анализируемой области относится Приказ Минздравсоцразвития России от 23 января 2009 г. № 17н «Об утверждении формы соглашения о реализации дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъекта РФ, заключаемого Федеральной службой по труду и занятости с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ»¹⁰. В письме Минздравсоцразвития России «О внесении изменений в региональные программы» от 24 апреля 2009 г.

В следующем письме Минздравсоцразвития России от 25 мая 2009 г. № 23-3/10/2-4032 «О реализации региональных программ, предусматривающих дополнительные мероприятия, направленные на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации» говорится о возможности корректировки перечня организаций, в которых будут реализовываться дополнительные мероприятия региональной программы¹². Письмом Минфина РФ от 29 мая 2009 г.

Практика реализации региональных программ поддержки занятости населения и в особенности подпрограмм по опережающему обучению показывает, что освоение выделенных субсидий в субъектах РФ идет недостаточно высокими темпами¹⁴. По оценкам экспертов, в Краснодарском крае, по оценкам на 1 октября 2009 г. из 281 млн. руб., выделенных на опережающее обучение, было потрачено 188 млн. руб., что составляет 67%. В Республике Карелия процент освоения программы ОПО значительно ниже – менее 10%¹⁵.

Опасность недоосвоения средств федерального бюджета, выделенных в форме субсидий на финансирование программ в срок до
31 декабря 2009 г. связана с необходимостью их возврата¹⁶. Возможный вариант решения этой проблемы – внесение дополнений в Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2008 г. № 1089 «О праве субъектов в рамках региональной программы занятости населения» провести перераспределение средств между мероприятиями в зависимости от ситуации на региональном рынке труда с целью полного освоения средств, выделенных в форме субсидий из федерального бюджета. Другой возможный вариант – принятие отдельного постановления Правительства РФ упомянутого выше содержания.

Решению вопроса о возможном недоосвоении средств в 2009 г. субсидий, выделенных из федерального бюджета на финансовое обеспечение опережающего профессионального обучения, могут способствовать указания письма Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 25 мая 2009 г. № 23-3/10/2-4032 «О реализации региональных программ, предусматривающих дополнительные мероприятия, направленные на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации»¹⁷.

Представляется целесообразным рассмотреть вопрос о возможности внесения изменений и дополнений в названное письмо Минсоцздрава России о том, чтобы субъекты РФ имели право в рамках утвержденной региональной программы провести перераспределение средств между мероприятиями (подпрограммами) в зависимости от ситуации на региональном рынке труда с целью полного освоения средств, выделенных в форме субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на реализацию мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда в РФ.

В проекте Федерального закона «О федеральном бюджете на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг.» написано, что Правительство РФ вправе принимать решения о направлении в 2010 г. средств федерального бюджета в размере до 70 000 000 тыс. руб. на реализацию дополнительных мер по поддержке отраслей экономики РФ, рынка труда и отраслей социальной сферы, а также по социальному обеспечению населения, в том числе путем предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ. В документе также отмечается, что в 2010 г. и последующих годах объем такой поддержки будет постепенно сокращаться, по мере выхода экономики из кризиса, и в первую очередь это будет касаться помощи, оказываемой напрямую из бюджета.

В связи с изложенным можно предположить, что размер субсидий из федерального бюджета на ОПО в 2010 г. уменьшится по сравнению с уровнем 2009 г. В условиях недостаточной определенности макроэкономической ситуации в среднесрочной перспективе, а также повышения требований к эффективности бюджетных расходов необходимо путем внесения изменений и дополнений в действующее законодательство помочь субъектам РФ и органам местного самоуправления освоить субсидии на ОПО из федерального бюджета 2009 г. в полном объеме.