Доклад Специального докладчика по вопросу о правах на свободу мирных собраний и свободу ассоциации Майны Киаи

2. Практика

67. В ходе визита Специальный докладчик выяснил, что несколько десятков человек планировали провести мирные собрания в период с 24 по 27 января 2015 года в десяти разных местах. В девяти случаях власти не разрешили участникам проводить собрания в выбранных ими местах; им было позволено воспользоваться только специально отведенными для этих целей местами. Организаторы десятого собрания в конечном итоге решили его отменить. Кроме того, Специальному докладчику поступили сообщения о том, что некоторые участники планируемых акций протеста подверглись " задержанию в предварительном порядке".

68. В некоторых случаях власти настолько слепо следовали чрезмерно широким положениям закона, регламентирующим свободу мирных собраний, что это привело к абсурдным ситуациям. Так, например, полиция неоднократно применяла силу, чтобы разогнать "одиночные протесты", устраиваемые, как правило, членами экологического движения "Антигептил". Мирный гражданин, пытавшийся подать петицию в защиту редакции закрытой газеты "АДАМ Бол", подвергся аресту 2 февраля 2015 года предположительно за нарушения закона о собраниях. 6 октября 2013 года полиция разогнала десятки мирных участников забега, организованного на одном из стадионов Алматы под лозунгом "Казахи за спорт", поскольку его проведение не было согласовано. 31 октября 2013 на тех же основаниях была разогнана костюмированная вечеринка по случаю Дня всех святых, организованная через социальную сеть группой из пятнадцати мирных студентов в Павлодаре. 5 марта 2014 года власти применили силу по отношению к группе малолетних детей и их родителей, выступивших с мирной демонстрацией против принудительных выселений в Астане. Это всего лишь несколько примеров из тех, что были доведены до сведения Специального докладчика. Специальный докладчик считает, что во всех этих случаях своими действиями власти нарушили нормы и стандарты международного права.

69. Хотя официальные лица заверили Специального докладчика в том, что местные органы власти не проводят различий между собраниями на основании их темы или идеи, сообщения групп гражданского общества говорят об обратном. Заявления о проведении собраний рассматриваются по-разному в зависимости от их содержания; с меньшей вероятностью будет разрешено проведение протестов по поводу вопросов, способных вызвать полемику. Так, например, мирная демонстрация против предлагаемой депортации из Франции лидера оппозиции Мухтара Аблязова, проходившая в Астане 2 сентября 2013 года, была оперативно разогнана полицией. При этом спустя месяц без какого-либо вмешательства со стороны полиции прошел протест, участники которого обратились к французским властям с требованиями не выпускать г-на Аблязова из тюрьмы до рассмотрения направленного Казахстаном официального запроса о выдаче, что созвучно позиции, занимаемой самими властями.

70. Специальный докладчик обеспокоен также практикой помещения под стражу "в превентивном порядке" или "вынесения предупреждений". Представители власти оправдывают применение таких мер, характеризуя их как оказываемую общественности услугу, призванную "информировать" граждан о положениях закона. Однако, по мнению Специального докладчика, это является формой запугивания. Кроме того, это представляет собой вопиющее нарушение права на мирные собрания, а также прав на безопасность и свободу.

71. Несмотря на многочисленные вызовы, возникающие в деле обеспечения права на свободу мирных собраний, Специальный докладчик с удовлетворением отмечает, что насилие и чрезмерное применение силы в отношении протестующих – большая редкость для Казахстана, и драматические события в Жанаозене выделяются как явное исключение на общем фоне. В частности, по всей видимости, в ходе массовых мероприятий в Казахстане никогда или практически никогда не применяется слезоточивый газ. К тому же на основании официального приказа категорически запрещается задерживать организаторов собраний непосредственно на месте проведения мероприятий, чтобы не вызвать возмущений³, однако Специальному докладчику сообщалось о неоднократных случаях принудительного помещения участников собраний в полицейские фургоны. Это говорит о высоком уровне ответственности всех сторон, что должно быть использовано властями в качестве основы для дальнейшего расширения демократического пространства.

B. Кризис в Жанаозене

72. Специальный докладчик посетил город Жанаозен, который стал эпицентром забастовки нефтяников, продлившейся семь месяцев, с мая по декабрь 2011 года. 16 декабря 2011 года в результате столкновений с полицией множество протестующих погибли или получили ранения. В первые недели после случившегося власти выступили с двумя официальными заявлениями. Согласно заявлению, сделанному Генеральным прокурором 25 января 2012 года, "в результате столкновений 64 лица получили огнестрельные ранения, 14 человек погибли (гибель еще двух лиц не связана с массовыми беспорядками), различные телесные повреждения получили 35 сотрудников полиции". Согласно второму заявлению Генерального прокурора, опубликованному 22 февраля 2012 года, "от огнестрельных ранений погибло 12 человек, смерть двух лиц наступила от полученных телесных повреждений, одно лицо скончалось от ожогов в ходе разграбления торгового дома "Сулпак", смерть еще одного лица, погибшего от дробовых ранений, не связана с массовыми беспорядками".

73. Забастовка началась в мае 2011 года, спустя несколько недель после президентских выборов, по инициативе нефтяников из АО "Каражанбасмунай", "Озеньмунайгаз" и ТОО "ЕРСАЙ Каспиан Контрактор". Рабочие требовали повысить заработную плату и положить конец вмешательству компаний в профсоюзную деятельность. Через несколько недель после начала забастовки местные суды признали акцию протеста незаконной на том основании, что собрания проводились на опасных объектах в нарушение закона. В результате этого сотни бастующих были уволены за участие в таких "незаконных" – при этом следует подчеркнуть, совершенно мирных – собраниях. Тем не менее забастовка продолжилась и к тому же сопровождалась общественными собраниями на главной площади Жанаозена.

74. В декабре 2011 года местные органы власти решили провести праздничные мероприятия по случаю дня независимости на той же площади, где уже несколько месяцев бастовали рабочие. 16 декабря 2011 года, в день, когда Казахстан отмечает свою независимость, произошли стычки между группой протестующих и участниками праздничного фестиваля. По сообщениям, сотрудники полиции вмешались в происходящее и оттеснили бастующих в угол площади, прежде чем занять исходные позиции. Вскоре после этого, как сообщается, группа молодых мужчин, часть из которых была одета в куртки с символикой нефтяных компаний, начали ломать оборудование, использовавшееся в рамках празднования дня независимости. Несколько объектов предположительно были подожжены.

75. В ответ на это сотрудники полиции открыли огонь по толпе боевыми патронами. На видеозаписи, попавшей на веб-сайты социальных сетей⁴, видно, как полицейские ведут беспорядочный огонь и ранят в спину ретировавшихся с площади невооруженных демонстрантов.

76. Специальный докладчик обсудил кризис в Жанаозене с сотрудниками Генеральной прокуратуры, лицами, потерявшими своих близких, и многочисленными рабочими, вышедшими на демонстрацию 16 декабря 2011 года. У него сложилось четкое и тревожное ощущение, что спустя более трех лет после трагических событий раны так и не затянулись.

77. Специальный докладчик выражает правительству признательность за его усилия по увеличению объема ресурсов в регионе, что способно помочь устранить некоторые из коренных причин, лежавших в основе забастовок 2011 года. Он отмечает, что большинство рабочих, участвовавших в забастовке, на момент его визита имели оплачиваемую работу. Он отмечает также, что практически все лица, осужденные за массовые беспорядки (см. пункт 84 ниже), к настоящему времени получили условно-досрочное освобождение. Однако останавливаться на этом нельзя.

78. В качестве одного из наиболее важных шагов в направлении оздоровления ситуации надлежит установить, что именно произошло в Жанаозене. На сегодняшний день все еще существует противоречивая информация о событиях 16 декабря 2011 года, в особенности в отношении действий рабочих, роли возможных провокаторов и реакции полиции. Остается неясным, кто принимал участие в насилии, каким образом сотрудники полиции отличали агрессивно настроенных лиц от мирных демонстрантов и прохожих, отмечавших день независимости, какие обстоятельства заставили сотрудников полиции открыть огонь на поражение и кто отдал полицейским такой приказ.

79. Ввиду отсутствия четкого представления о последовательности событий Специальный докладчик поддерживает призыв УВКПЧ провести независимое международное расследование случившегося. Благодаря такому независимому расследованию появится возможность исчерпывающим образом пролить свет на обстоятельства кризиса, восстановить доверие к системе правосудия и позволить жертвам пережить свои травмы, в том числе с помощью моральной компенсации.

80. В рамках этого расследования следует также выяснить, что произошло в расположенном в нескольких километрах от Жанаозене городе Шетпе, где в результате столкновений между полицией, рабочими и местными жителями 17 декабря 2011 года погиб один человек. Десятки других лиц получили огнестрельные ранения. Рабочие и местные жители, по сообщениям, требовали восстановить связь с Жанаозеном, поскольку телекоммуникации, как сообщалось, были отрезаны, а ряд веб-сайтов были заблокированы в течение нескольких дней после имевших там место столкновений.

81. По завершении расследования правительство должно привлечь лиц, включая государственных должностных лиц, к ответственности за их действия в Жанаозене. Хотя после событий 16 декабря пятерым сотрудникам полиции были вынесены обвинительные приговоры за злоупотребление властью, ни один из них не был осужден за убийство демонстрантов. Более того, подавляющее большинство полицейских, находившихся в тот день на службе, продолжили выполнять свои обязанности.

82. Кроме того, в глаза бросается то, что ни одному из высокопоставленных должностных лиц, руководивших действиями полиции, не было предъявлено обвинений. Это не может не вызывать беспокойства, поскольку, как заявил Президент Назарбаев 21 декабря 2011 года, требования рабочих были обоснованы⁵. Как сообщается⁶, в ходе судебного разбирательства прокуроры заявили, что сотрудникам полиции следовало использовать альтернативные методы подавления массовых беспорядков.

83. Специальный докладчик был проинформирован о том, что администрация Мангистауской области учредила специальный фонд помощи пострадавшим в результате событий в Жанаозене. Несколько лиц, получивших телесные повреждения в 2011 году, включая случайных прохожих, с тех пор не могли устроиться на работу. Специальный докладчик призывает правительство Казахстана принять меры для того, чтобы с ратификацией Конвенции о правах инвалидов у потерпевших появились дополнительные возможности добиваться возмещения ущерба.

84. По данным организаций гражданского общества, в течение нескольких дней после столкновений аресту подверглись не менее 700 человек. Хотя подавляющее большинство из них были в последующие дни освобождены, 37 нефтяникам были предъявлены обвинения в совершении различных преступлений, в том числе в "организации и участии в массовых беспорядках". В их числе оказалась руководитель забастовки Роза Тулетаева, которая была условно-досрочно освобождена в ноябре 2014 года. Специальный докладчик с удовлетворением отмечает шаги, предпринимаемые властями для условно-досрочного освобождения осужденных рабочих и создания для них возможностей трудоустройства в интересах обеспечения их социальной реабилитации и реинтеграции. Вместе с тем он глубоко обеспокоен тем, что в суде почти все из 37 подзащитных полностью или частично отказались от своих показаний, заявив, что во время содержания под стражей в полиции они подверглись физическому и психологическому насилию. В частности, поступали утверждения о таких видах неправомерного обращения, как жестокие побои, удушение и угрозы в адрес родственников, причем все они явно преследовали одну цель – вынудить задержанных к даче показаний против себя или других лиц. Более того, большинство подзащитных, признавших себя виновными, впоследствии заявили о том, что они подверглись пыткам или иным видам неправомерного обращения. 20 декабря 2011 года один из задержанных Базарбай Кенжебаев, арестованный за четыре дня до этого, скончался от травм, по всей видимости, полученных во время пребывания под стражей.

85. Многие из жертв и выживших потерпевших, с которыми Специальный докладчик встретился в Жанаозене, поделились своими опасениями подвергнуться репрессиям за встречу с ним. Так, упомянутый выше инцидент, связанный со слежкой в Актау, произошел накануне встречи с источниками, посвященной событиям 2011 года в Жанаозене.

86. Правительство сформировало целевую группу для расследования утверждений о пытках и неправомерном обращении с задержанными лицами, но она была набрана из представителей Министерства внутренних дели и Генеральной прокуратуры и, следовательно, не была в достаточной мере независимой для проведения надлежащего расследования. Так, экспертная группа установила, что в отношении задержанных не было совершено никаких преступлений, и в результате этого никто не был привлечен к уголовной ответственности по обвинениям в применении пыток. Хотя официальные лица неоднократно заявляли, что судебный процесс над рабочими носил транспарентный характер, этого недостаточно для соответствия международным стандартам в области права на справедливое судебное разбирательство, которые предусматривают проведение тщательного, независимого и беспристрастного расследований всех утверждений о неправомерном обращении.

87. Похвалы заслуживают недавнее решение Казахстана проводить политику полной нетерпимости к применению пыток и создание национального превентивного механизма. Специальный докладчик настоятельно призывает правительство применить эти механизмы в ретроактивном порядке и пересмотреть приговоры, вынесенные рабочим Жанаозена. Это позволит удостовериться в том, что приговоры не были вынесены на основании доказательств, полученных под принуждением, и обеспечить привлечение к ответственности предполагаемых виновных.

88. Помимо этого, Специальный докладчик встревожен тем, что большинство из лиц, осужденных по делу о событиях в Жанаозене, были известны как наиболее активные организаторы забастовок 2011 года. Они занимались законной общественной деятельностью, и на них нельзя возлагать вину за случившееся.

89. Трагические события в Жанаозене оказали серьезное негативное воздействие на отношение к мирным протестам в Казахстане и повлекли за собой волну правовых реформ, преследующих, по всей видимости, одну единственную цель – под любым предлогом запрещать проведение собраний. Также представляется крайне важным изменить общественное мнение о свободе мирных собраний в целом и о забастовщиках в Жанаозене в частности. Поскольку СМИ в ряде случаев изображали демонстрантов как преступников, алкоголиков и наркоманов, власти призваны сыграть важную роль в обеспечении защиты лиц, осуществляющих свои права на свободу мирных собраний и ассоциации, от любых форм стигматизации, запугивания, угроз или клеветы. В 2011 году была упущена возможность начать диалог между бастующими, руководителями компаний и представителями государства. В этой связи представляется крайне важным восстановить взаимопонимание и доверие к властям, с тем чтобы не повторять прошлых ошибок. Специальный докладчик отдает себе отчет в том, что создание условий, благоприятных для протестной деятельности, может оказаться непростой задачей, но при этом настоятельно призывает правительство взяться за нее решительно, с теми же силами и энергией, с которыми Казахстан подходит к своему экономическому развитию с 1991 года.

IV. Выводы и рекомендации

90. В ходе визита Специального докладчика представители властей неоднократно ссылались на верховенство закона в попытке оправдать ограничения свободы мирных собраний и ассоциации. Однако, как представляется Специальному докладчику, на практике политика правительства движима скорее принципом "деспотии закона".

91. Специальный докладчик напоминает, что закон является выражением воли народа и, следовательно, призван служить интересам народа. Принцип верховенства закона подразумевает, что каждый свободен пользоваться своими правами человека без предварительного разрешения со стороны государственной власти. В противном случае принцип верховенства закона может превратиться в произвольную норму "деспотии закона", что грозит подорвать саму суть этих прав. Специальный докладчик настоятельно призывает правительство Казахстана уделять внимание не только техническим аспектам своих правозащитных обязательств, но и их духу. Хотя права на свободу мирных собраний и свободу ассоциации не относятся к числу абсолютных, суть этих прав не может ставиться под угрозу вводимыми государством ограничениями, которые не только незаконны, но и несоразмерны преследуемой цели. Ограничения вписываются в рамки международного права прав человека только в случае их строгого определения и узкого толкования.

92. Специальный докладчик обеспокоен тем, что нынешний подход государства к правам на свободу мирных собраний и свободу ассоциации негативно сказался на общественном дискурсе. Противоположные или отличные от общепринятых мнения зачастую рассматриваются в качестве потенциального источника нестабильности, а не способа укрепить верховенство закона. С 1991 года Казахстан проделал огромный путь. В стремлении расширить возможности населения основной упор делался на экономические реформы, однако чаяния молодого поколения, не заставшего суровой советской реальности, простираются гораздо дальше. Поэтому вполне естественно, что им хочется взять судьбу своего общества в собственные руки и участвовать в общественной жизни. Как было отмечено представителями властей, Казахстан пережил стремительное экономическое развитие, что в условиях финансовых трудностей и геополитических изменений может быть сопряжено с социальными потрясениями. Обеспокоенность по этому поводу обоснована и может быть снята лишь за счет обеспечения того, чтобы законодательство отвечало международным стандартам в области прав человека, и расширения демократического пространства. Создание благоприятных условий для гражданского общества является незаменимым способом не только продолжить текущие процессы реформ при более широкой поддержке со стороны населения, но и заложить прочную институциональную основу с представительной, чуткой и подотчетной системой управления, способной оградить общество от излишних потрясений. Любые перемены даются с трудом. Реформы требуют определенной политической отваги и воли, но Специальный докладчик убежден в том, что Казахстан в силах в короткие сроки обеспечить соблюдение прав на свободу мирных собраний и свободу ассоциации.

93. Специальный докладчик предлагает властям обеспечить широкое распространение настоящего доклада, с тем чтобы он послужил отправной точкой для начала в обществе диалога о расширении гражданского пространства. В разрабатываемом Казахстаном плане действий в области прав человека до 2020 года, который будет направлен на выполнение рекомендаций, вынесенных по итогам универсального периодического обзора, с учетом позиций гражданского общества должны быть изложены комплексные меры, необходимые для приведения законов и практики в соответствие с различными рекомендациями международных правозащитных механизмов.

94. Хотя в настоящем докладе отмечаются определенные недостатки в деле осуществления прав на свободу мирных собраний и свободу ассоциации, Специальный докладчик хотел бы вновь подчеркнуть, что как его обзор, так и рекомендации должны восприниматься в духе конструктивного диалога. Со времени обретения независимости Казахстан достиг колоссального прогресса в экономической области, и Специальный докладчик твердо убежден в том, что страна способна добиться аналогичных успехов в области прав на свободу мирных собраний и свободу ассоциации. Специальный докладчик вновь подчеркивает, что он всегда готов помочь властям в достижении этих целей и открыт для идеи проведения миссии в рамках последующих действий и оказания технического содействия в разработке новых законов или поправок.

95. Специальный докладчик выносит следующие общие рекомендации:

a) признать де-юре и де-факто, что права на свободу мирных собраний и свободу ассоциации играют решающую роль в поощрении плюрализма, воспитании терпимости и широты взглядов, благодаря чему уважаются и защищаются противоположные, отличные от общепринятых или не разделяемые большинством взгляды и убеждения;

b) обеспечить, чтобы никто не привлекался к уголовной ответственности за осуществление прав на свободу мирных собраний и свободу ассоциации и не подвергался угрозам применения насилия или насилию, притеснениям, преследованию, запугиваниям или репрессиям;

c) обеспечить, чтобы любые ограничения в части прав на свободу мирных собраний и свободу ассоциации преследовали законную цель, устанавливались законом, были соразмерными преследуемой цели и необходимыми в демократическом обществе;

d) обеспечить, чтобы жертвы нарушений прав на свободу мирных собраний и свободу ассоциации и злоупотреблений ими имели право на эффективное средство правовой защиты;

e) выполнять рекомендации, касающиеся свободы ассоциации и свободы мирных собраний, включая рекомендации, содержащиеся в соображениях, принимаемых договорными органами Организация Объединенных Наций в связи с индивидуальными сообщениями.

96. Что касается права на свободу ассоциации, то Специальный докладчик призывает компетентные органы:

a) дать четкое и узкое определение преступления, состоящего в возбуждении розни (статья 174 нового Уголовного кодекса), с тем чтобы привести его в соответствие с нормами международного права прав человека и избежать каких-либо негативных последствий с точки зрения осуществления права на свободу мирных собраний и свободу ассоциации;

b) внести поправки в закон "О политических партиях" с целью расширить возможности граждан создавать политические партии, в том числе посредством сокращения числа лиц, требуемого для формирования политической партии, и установления четких сроков для регистрации, вопрос о которой должен рассматриваться независимым органом;

c) обеспечить людям возможность создавать профессиональные союзы по своему выбору и вступать в них, в том числе отменив обязательную государственную регистрацию;

d) обеспечить, чтобы законом "Об общественных объединениях" предусматривалась возможность свободного функционирования незарегистрированных объединений и чтобы любые поправки, касающиеся доступа к финансированию, не сказывались на независимости объединений, в том числе распространив сферу компетенции предлагаемого нового механизма, занимающегося предоставлением грантов, исключительно на государственные средства;

e) отменить положение, в соответствии с которым правонарушением считается "незаконное вмешательство членов общественных объединений в деятельность государственных органов" (статья 403 нового Уголовного кодекса);

f) пересмотреть закон "О религиозной деятельности и религиозных объединениях", с тем чтобы религиозные объединения могли создаваться и свободно функционировать без предварительного согласия со стороны государства.

97. Что касается права на свободу мирных собраний, то Специальный докладчик призывает компетентные органы:

a) в конкретно установленные сроки и при участии гражданского общества принять новый закон о публичных собраниях, который соответствовал бы нормам международного права прав человека. В новом законе должна быть отменена процедура получения предварительного разрешения государства для проведения собрания; дано четкое и узкое определение ограниченного числа мест, в которых запрещено проводить собрания; прямо указано, что обязанность по обеспечению общественного порядка и безопасности лежит исключительно на государстве, и отменена уголовная ответственность за "участие в незаконном собрании" (статья 400 Уголовного кодекса);

b) соблюдать права на безопасность и свободу и право считаться невиновным, пока не будет доказано обратное, в том числе обеспечив, чтобы никто не подвергался "задержанию в превентивном порядке" за осуществление своего права на мирные собрания;

c) обеспечить, чтобы сотрудники правоохранительных органов обращались к ненасильственным средствам усмирения, прежде чем прибегать к применению силы, и в случаях, когда применение силы неизбежно, проявлять сдержанность, руководствуясь серьезностью правонарушения и преследуемыми целями и действуя с должным уважением к человеческим жизням;

d) провести международное независимое расследование трагических событий в Жанаозене и Шетпе, с тем чтобы привлечь к ответственности лиц, виновных в нарушениях прав человека, и возместить ущерб жертвам;

e) рассмотреть возможность досрочного освобождения Владимира Козлова за "хорошее поведение", как это предусмотрено национальным законодательством;

f) пересмотреть обвинительные приговоры, вынесенные жанаозенским нефтяникам, которые утверждают, что их вынудили дать признательные показания с помощью пыток или неправомерного обращения.

98. Кроме того, Специальный докладчик призывает компетентные органы:

a) обеспечить всесторонний учет рекомендаций Платформы для диалога по человеческому измерению, с тем чтобы расширить возможности участия гражданского общества в общественных делах;

b) увеличить бюджет и повысить уровень независимости национального правозащитного учреждения.

* * Переиздано по техническим причинам 7 августа 2015 года.

* ** Резюме настоящего доклада распространяется на всех официальных языках. Сам доклад, содержащийся в приложении к резюме, распространяется только на том языке, на котором он был представлен, и на русском языке.

* *** Представляется с опозданием.

1 ^ См. www.osce.org/odihr/elections/89401?download=true.

2 ^ См. доклад Специального докладчика по вопросу о поощрении и защите прав человека в условиях борьбы с терроризмом (A/61/267).

3 ^ См. Приказ Министерства внутренних дел от 6 декабря 2000 года № 665.

4 ^ https://www.youtube.com/watch?v=gX8I2JzFfpo.

5 ^ См. www.kt.kz/rus/state/kulibaev_budet_osvobozhden_ot_dolzhnosti_glavi_fnb_
samrukkazina_1153549470.html (статья имеется только на русском языке).

6 ^ См. http://tengrinews.kz/kazakhstan_news/prokuror-politseyskie-mogli-oboytis-
dubinkami-podavlenii-213066/ (статья имеется только на русском языке).

GE.15-09796 (R) 070815 070815 *1509796*