ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ В ГАЛУЗІ АУДІО-ВІЗУАЛЬНИХ ЗАСОБІВ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ

Актуальність зазначеної теми обумовлена насамперед соціальним значенням засобів масової інформації як одного з потужних демократичних інститутів, одного з центральних інститутів інформаційного права України.

Вітчизняне інформаційне право як окрема самостійна комплексна галузь права, в системі якої реалізуються методи конституційного, адміністративного, цивільного, кримінального та інших галузей права, як галузь юридичної науки і відповідно як навчальна дисципліна, загалом знаходяться на стадії становлення, що, в свою чергу, зумовлює чималий комплекс теоретичних та практичних проблем, пов’язаних з необхідністю утворення наукового підґрунтя для відповідних процесів.

Водночас, на сьогодні у вітчизняній юридичній науці комплексні фундаментальні розробки питань, пов’язаних з особливостями функціонування засобів масової інформації (ЗМІ), різновидом яких за чинним законодавством разом із друкованими є також аудіовізуальні ЗМІ, в умовах визначеного державою завдання на найближчу перспективу формування в Україні інформаційного суспільства, майже відсутні. Окремі питання, пов’язані із висвітленням особливостей окремих видів засобів масової інформації, розглядалися такими вітчизняними та зарубіжними вченими, як Костецька Т.А., Кравчук М.А., Марущак О., Федотов М.А. та ін.

Як свідчить, зокрема, зарубіжний досвід ключовим стрижнем у становленні інформаційного суспільства є держава як координатор діяльності учасників інформаційних відносин, як законодавець, що забезпечує правові засади функціонування відповідних правовідносин, юридичний гарант реалізації права на інформацію тощо. Розроблення політичних, правових та інших концептуальних засад державної інформаційної політики, яка б відповідала потребам та інтересам суспільства, та її практична реалізація шляхом ефективного державного регулювання - надзвичайно актуальна наукова проблема удосконалення управління сучасною державою.

Звідси дослідження правових аспектів державного регулювання інформаційних відносин в галузі ЗМІ є важливими і актуальними, передусім, враховуючи, на тлі певного зростання уваги українських науковців до вказаної проблематики протягом останніх років таких як, Арістова І.В., Бєляков К.І., Брижко В.М., Калюжний Р.А., Цимбалюк В.С. та ін., недостатність висвітлення даної тематики в науковій літературі.

При цьому практично вiдсутнi комплекснi фундаментальнi дисертацiйнi та монографiчнi дослiдження теоретичних, нормативно- та організаційно-правових проблем державного регулювання в галузі аудіовізуальних ЗМІ, до яких за чинним Законом України «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 р. віднесені, зокрема радіомовлення і телебачення, що, в свою чергу, спричиняє недостатню ефективність, недосконалість нормативно–правового регулювання відповідних правовідносин.

Вiдсутнiсть законодавчого формулювання загального поняття «засоби масової інформації», існуюча різноманітність підходу законодавця до визначення сутності, кваліфікуючих юридичних ознак окремих видів засобів масової інформації, в тому числі аудіовізуальних (зокрема, як форма поширення інформації; як організація, яка «надає для масового сприймання споживачами аудіовізуальну інформацію»; як засіб комунікації та ін.), їх класифікації не сприяють уніфікації відповідного поняття, ефективному застосуванню інформаційно-правових норм.

Спеціального наукового аналізу потребують положення нової редакції Закону України від 12 січня 2007 року «Про телебачення і радіомовлення» щодо закріпленого неприпустимого ототожнення понять аудіовізуальних і електронних ЗМІ: перших - як організаційної структури, що надає інформацію; других – як способу, форми поширення масової інформації; тлумачення таких визначальних для теми дисертаційного дослідження понять, як «телебачення», «радіомовлення».

Слід відзначити недостатність аналізу та осмислення цієї правової категорії на теоретичному рівні у вітчизняній юридичній науці.

Таким чином актуальність дисертаційного дослідження зумовлена також необхідністю розробки понятійно-категоріального апарату у сфері засобів масової інформації взагалі і аудіовізуальних окремо.

Оскільки в основі належного організаційного забезпечення проведення державної політики лежить чіткий розподіл завдань, функцій, повноважень та відповідальності за реалізацію її основних завдань нагальною потребою є дослідження правового статусу органів державного регулювання діяльності аудіовізуальних ЗМІ як організацій, які надають для масового приймання споживачами аудіовізуальну інформацію. До таких належать Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення - єдиний, за Законом України «Про телебачення і радіомовлення», орган державного регулювання діяльності у сфері телебачення і радіомовлення незалежно від способу розповсюдження телерадіопрограм і передач, а також органи державного управління (Державний комітет України з питань телебачення і радіомовлення та інші відповідно до своєї компетенції). Як свідчить практика, у деяких випадках відсутність належного контролю за діяльністю ЗМІ, чіткої координації дій державних органів в галузі телебачення і радіомовлення зокрема, щодо застосування юридичної відповідальності за порушення законодавства про ЗМІ унеможливлюють ефективне виконання аудіовізуальними ЗМІ своїх основних функцій по інформуванню суспільства, призводять до зловживання свободою діяльності, що не є припустимим.

Названі чинники свідчать про наявнiсть низки проблем теоретичного, правового, органiзацiйного та iншого характеру, що потребують свого вирiшення.

Глущенко Світлана Володимирівна

здобувач Академії адвокатури України,

головний консультант Верховного Суду України

ОКРЕМІ АСПЕКТИ КАСАЦІЙНОГО ПРОВАДЖЕННЯ У СИСТЕМАХ ПРАВОСУДДЯ УКРАЇНИ ТА ІСПАНІЇ

Критерії визначення засадових елементів системи судоустрою стають очевидними під час аналізу основних законів як України, так і Іспанії, спеціальні розділи яких висвітлюють лише загальні конституційні риси побудови органів судової влади. Відповідно до Конституції Іспанії Верховний Суд (Tribunal Supremo de España) вважається найвищим судом країни, у тому числі і для регіональних автономних судів, за винятком питань, що стосуються конституційних гарантій. Внутрішня структура найвищого судового органу складається з цивільної і кримінальної палат, палат з соціальних, адміністративних і військових спорів, які вважаються найвищими (касаційними) судовими органами для відповідної юрисдикції (на відміну від розпорошеної касації в українській правовій системі), а також одного відділу нагляду за внутрішніми справами.

Окреслюючи функціональні відмінності між верховними судами України та Іспанії, слід зазначити, що до повноважень Верховного Суду Іспанії належить вирішення (а не перегляд, перевірка або оскарження, як в Україні) спорів відповідної судової юрисдикції, касаційних і апеляційних скарг, а також розгляд передбачених законом інших видів особливих апеляцій. Його процесуальна діяльність ґрунтується на концептуальних засадах поєднання повноважень як апеляційної, так і касаційної інстанцій. При цьому, потрібно визнати, що єдність касації у такій системі судових органів не порушується, оскільки власне вона зосереджується в межах однієї (найвищої) судової інстанції. Відтак, оціночний характер правозастосовної діяльності Верховного Суду України зводиться до того, що хоча він і не має у своїй процесуальній майстерні зазначених вище повноважень і в загальних рисах відповідає класичним моделям касаційного оскарження, твердження про єдність касації у системі вітчизняного процесуального права очевидно ставиться під сумнів. Таке міркування стало можливим завдяки розмежуванню касації на інші неконституційно клоновані її різновиди: повторну касацію у господарському судочинстві, провадження за винятковими (виключними) обставинами – у цивільному, кримінальному та адміністративному його видах.

Аналізуючи процесуальні закони України та Іспанії, можливо припустити, що вони потребують уведення системи процесуальних (касаційних) «фільтрів», оскільки практично всі справи, що вирішувалися в судах попередніх інстанцій, автоматично можуть переходити на розгляд касаційного суду. Запровадження нових правил допуску до касації, шляхом прийняття відповідних нормативних декларацій, дозволить верховним судам визначити свою роль як загальносоціальну та забезпечити їй необхідну правову регламентацію.

Під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє судові рішення лише з точки зору права (матеріального чи процесуального). Слід зазначити, що у вітчизняному судовому процесі роль суду касаційної інстанції (його активність) має певні процесуальні відмінності, що залежать від того, справи якої юрисдикції підлягають касаційному оскарженню. В іспанському судочинстві визначено, що сторона по справі може внести касаційну скаргу на рішення провінційного або національного судів за наявності однієї з двох підстав: 1) неправильне застосування закону чи зловживання матеріальними або процесуальними нормами; 2) наявність процесуальної помилки. Слід зазначити, що на відміну від правової системи України, суд першої інстанції зобов’язаний дати санкцію на касаційне оскарження, перш ніж почнеться провадження, шляхом подання клопотання, що породжує певні процесуальні наслідки.

Суттєва відмінність між повноваженнями верховних судів України та Іспанії полягає в тому, що за наслідками розгляду клопотання Верховний Суд останньої має право відхилити його з накладенням судових видатків на особу, котра ініціює касацію (чого не існує в судовій практиці України, в якій повернення касаційної скарги для такої особи є «безоплатним»). Водночас впадає в очі певна процедурна простота (доступність) та економічна обґрунтованість іспанської моделі касації. Крім цього, на нашу думку, діяльність судів попередніх інстанцій (особливо першої) у процесі касаційного оскарження має занадто активну процесуальну роль, що, напевно, не сприяє розгляду справ протягом розумного строків відповідно до європейських правових стандартів.

Щодо правового статусу спеціалізованих судів у розумінні єдності касації, то необхідно звернути увагу на те, що в сучасній Іспанії домінує принцип моноцентризму судової влади (Верховний Суд має касаційні повноваження щодо всіх рішень, ухвалених як загальними, так і спеціальними судами). Очевидно, що в аспекті вітчизняних законодавчих новел буде корисним звернутися до прикладу іспанського судоустрою і можливо перейняти ті позитивні напрацювання, що стосуються недопущення приниження конституційного статусу Верховного Суду України. Не можна погодитися з тим, що створення розгалуженої системи спеціалізованої юрисдикції слугуватиме символічним «рятувальним жилетом» для українського правосуддя і Верховного Суду України зокрема. Навпаки, таке реформування ознаменується перетворенням останнього на такий собі «малофункціональний» судовий орган, наділений правом лише виключного (виняткового) перегляду судових рішень, прийнятих з порушенням матеріальних або процесуальних норм права.

З наведеного вбачається, що судові системи зазначених країн і на сьогодні перебувають у стані реформування, хоча й на різних етапах свого еволюційного розвитку. При цьому основоположною є саме роль найвищого судового органу (верховних судів України та Іспанії), що полягає не лише в забезпеченні ефективного судового захисту, а й у формуванні єдиної судової практики з метою однакового правового тлумачення, що визначається як важлива загальносоціальна функція органів судової влади у державному механізмі.

Особливістю правового регулювання переміщення товарів через митний кордон є здійснення відповідних суспільних відносин виключно в рамках встановлених митних режимів. Тому аналіз сутності та змісту даної категорії є важливим як для правотворчої так і для правозастосовної діяльності в митній сфері.

В цілому питання митних режимів розглядалося цілою низкою відомих фахівців в галузі митного права, таких як Додін Є.В., Ківалов С.В., Козирін О.М., Кормич Б.А., Приймаченко Д.В., Тютюнник О.О. тощо.

Як відомо, правовий режим становить собою систему правових норм та передбачених цими нормами правових засобів та методів, характерних для певної сфери суспільних відносин. Різні сфери суспільних відносин передбачають різні поєднання таких методів і способів, в чому і реалізується специфіка окремих правових режимів.

Виходячи з превалювання у митному законодавстві норм-приписів та норм-заборон, тобто здійснення регулювання митної справи переважно імперативними методами, митний режим слід визнати одним із видів адміністративно-правових режимів.

Правову категорію «митний режим» слід розглядати в трьох самостійних значеннях:

- як систему заходів, правил, які визначають порядок переміщення товарів через митний кордон, тобто як спеціальну систему заходів та сукупність методів (прийомів), які забезпечують комплексне застосування інструментів митного регулювання, за допомогою якого здійснюється державний вплив на розвиток зовнішньоекономічних відносин;

- як спеціальний галузевий юридичний режим, що становить собою комплексний, особливий різновид адміністративно-правових режимів;

- як спеціальний інститут митного права і законодавства, який поєднує положення, що визначають статус товарів та транспортних засобів, які переміщуються через митний кордон.

Оскільки митне право поєднує в собі методи правового регулювання, властиві як адміністративному і фінансовому, так і цивільному праву, то і, митний режим набуває такого комплексного характеру, залишаючись при цьому інститутом митного права.

В теорії митного права виділяють загальний митний режим та спеціальні митні режими. Загальний митний режим визначають як постійний, загальнодержавний режим, який встановлює засади порядку переміщення через митний кордон України товарів, транспортних засобів та інших предметів. Категорія загального митного режиму, на відміну від спеціальних, є теоретичною розробкою, бо чинне законодавство не містить такого поняття.

Спеціальний митний режим слід визначити як правовий режим, що включає в себе систему правових норм та заходів і прийомів (методів), які застосовуються при переміщенні товарів і транспортних засобів через митний кордон залежно від напрямку та мети такого переміщення.

Загальний та спеціальні митні режими не розмежовані між собою, оскільки сукупність спеціальних митних режимів формує собою загальний митний режим.

Нормативно закріплений перелік спеціальних митних режимів міститься у ст. 185 Митного кодексу 2002 р., згідно з якою відповідно до мети переміщення товарів через митний кордон України запроваджено тринадцять видів митних режимів. Виходячи з цього переліку можна дійти висновку, що, залежно від напрямку переміщення товарів через митний кордон, виділяється три групи митних режимів: пов’язані з ввезенням товарів на митну територію, пов’язані з вивезенням товарів за межі митної території та з транзитом через цю територію. В «чистому» вигляді – це відповідно імпорт, експорт та транзит, які є базовими митними режимами. Інші митні режими є похідними від названих режимів.

Велике як практичне, так і теоретичне значення має поділ митних режимів на дві групи залежно від ролі та місця в загальному процесі господарської діяльності.

Для першої групи митних режимів характерний загальний, без винятків і обмежень, порядок застосування митних засобів і методів регулювання. З економічної точки зору митні режими цієї групи виступають як відносно самостійні і завершені комерційні операції. До цієї групи належать імпорт, експорт, реімпорт, реекспорт.

До другої групи слід включити митні режими, що вирізняються більш гнучким використанням режимних засобів та є своєрідним результатом їхньої адаптації до різноманітних потреб учасників зовнішньоекономічної діяльності. Митні режими цієї групи надають їхнім користувачам певні пільги економічного характеру, але водночас передбачають використання товарів, що підпадають під ці режими, тільки з чітко визначеною метою. Пільги, як правило, полягають в формі повного або часткового звільнення від сплати мит та податків або у поверненні попередньо сплачених платежів, незастосуванні заходів економічної політики у вигляді кількісних обмежень, ліцензування та інших засобів нетарифного регулювання зовнішньоекономічної діяльності. До митних режимів цієї групи слід віднести транзит, тимчасове ввезення (вивезення), митний склад, магазин безмитної торгівлі, переробка на митній території, переробка за межами митної території. Ці режими називають економічними митними режимами.

Слід зазначити, що саме кінцева мета використання товарів, поміщених під той чи інший митний режим – тобто результат врегульованої даним режимом економічної діяльності і виступає головним системо утворюючим фактором, що обумовлює структуру та зміст конкретних правил окремих митних режимів.

Важливу роль у розбудові незалежної Української держави, відродженні духовності, історичної пам’яті відіграє національна культурна спадщина та її складові – історичні та культурні цінності. Однак сьогодні держава мало звертає увагу на належну охорону таких об’єктів, це в рівній мірі стосується як фізичної охорони так і правової. Підтвердженням цьому є численні крадіжки культурних цінностей з музеїв України, подекуди існують випадки відкритого заволодіння творами образотворчого мистецтва з боку високо посадовців під приводом проведення виставок чи передачі на зберігання. У сфері охорони пам’яток архітектури непоодинокими є випадки повної руйнації споруди у зв’язку з недбалим ставленням чи інколи і прямим умислом зацікавлених осіб. Тому для належної правової охорони культурних цінносте, необхідна розробка якісного та обов’язково однозначного законодавства. Така робота без сумніву ведеться, однак існують і певні недоліки в чинному законодавстві, які необхідно усувати.

Це стосується понятійного апарату законодавства у сфері охорони культурної спадщини. Вживаний загальний термін «пам’ятки історії та культури» потребує суттєвих уточнень. В науковій літературі вже вказувалось, що немає потреби термін «культура» доповнювати терміном,історія». Адже поняття «культура» в сучасному розумінні є дуже широким і містить сукупність досягнень суспільства в галузі освіти, науки, мистецтва та в інших сферах духовного життя і матеріального виробництва. Історія - всеохоплююче поняття, в широкому розумінні - всякий процес розвитку. В цьому значенні термін «історія» застосований до всіх без винятку явищ у природі і людському суспільстві.

Будь-який із двох термінів - і «культура», і «історія» - в широкому розумінні охоплює всі без винятку цінності матеріальної і духовної діяльності людства. Тому об’єднувати їх і вживати в законодавстві, літературі та на практиці охорони пам’яток як умовний загальний термін «пам’ятники історії та культури» недоцільно, досить залишити один із них. Крім того, таке визначення «пам’ятники історії та культури» залишилося в законодавстві України у спадок від Закону УРСР «Про охорону і використання пам’яток історії та культури». Новітнє законодавство України, зокрема Закон України «Про охорону культурної спадщини» вживає термін «культурна спадщина», а її нерухомі об’єкти - пам’ятки культурної спадщини– об’єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам’яток України.

Слід наголосити, що вся система законодавства у сфері охорони історичних та культурних цінностей досить часто використовує велику кількість термінів, що характеризують той чи інший вид культурних цінностей, як то культурне «надбання», «спадщина», «цінності», «об’єкти» тощо. При цьому не вказується на їх відмінність між собою. Це призводить на практиці до складності в правовій регламентації, плутанини в термінах, неточності кваліфікації правопорушень у цій сфері.

Основи законодавства про культуру містять тільки загальне визначення культурних цінностей, до яких належать об’єкти матеріальної і духовної культури, що мають художнє, історичне, етнографічне та наукове значення. По тексту не виділяються окремо історичні цінності, часто використовується термін історико-культурні цінності. З цього можна зробити висновок, що культурні цінності охоплюють собою поняття історичні цінності, до того ж Основи законодавства України про культуру обидва терміни використовують як синоніми.

Поняття «культурні цінності» є набагато ширшим і охоплює, крім пам’яток культури, взятих на державний облік, також усі без винятку матеріальні і духовні цінності, що потребують збереження як історичне надбання країни. Визначення цього поняття дає, зокрема, Конвенція про захист культурних цінностей у разі збройного конфлікту. Культурними цінностями вважаються всі незалежно від походження і власника об’єкти, рухомі або нерухомі, що мають велике значення для культурної спадщини кожного народу. Це такі, як пам’ятки архітектури, історії та мистецтва, релігійні чи світські, археологічні пам’ятки, рукописи, книги, архіви, колекції, музеї, бібліотеки тощо, а також центри, де є значна кількість культурних цінностей.

В той же час, Кодекс України про адміністративні правопорушення в ст. 92 встановлює відповідальність за порушення правил охорони і використання саме пам’яток історії та культури. Таким чином складається ситуація, що спеціальне законодавства у сфері охорони культурної спадщини оперує поняттями відмінними від законодавства, що встановлює відповідальність за порушення правил охорони цієї культурної спадщини.

Це у свою чергу не дозволяє належним чином за допомогою механізмів адміністративної відповідальності, охороняти об’єкти культурної спадщини. Адже при вирішенні питання притягнення до юридичної відповідальності за порушення правил охорони і використання пам’яток історії та культури, одним із перших моментів необхідно вирішувати чи є належний об’єкт правопорушення – пам’ятка історії та культури. А такого поняття в законодавстві не існує. Виключення можуть складати існуючі об’єкти, що у свій час отримали статус саме пам’ятки історії та культури, і на їх охорону виписано охоронне зобов’язання. За порушення умов виписаних в охоронному зобов’язанні і може наставати відповідальність. У всіх інших випадках, при кваліфікації правопорушення можуть виникати описані складності.

На підставі вищевикладеного можна зробити висновок, що з метою узгодження положень чинного законодавства, чинний Кодекс України про адміністративні правопорушення необхідно привести у відповідність до новітнього законодавства у сфері охорони культурної спадщини, а зафіксоване у ст. 92 поняття «пам’ятки історії та культури» необхідно замінити поняттям «об’єкти культурної спадщини» у всіх відповідних відмінках.

Система місцевого самоврядування у Фінляндії є еталоном так званої соціально-орієнтованої економіко-правової системи та якісно відрізняється від тих підходів до ролі і місця місцевих громад у бюджетному процесі, які пропонуються континентальною та англо-американською системами права.

Відповідно до ст.1 Закону Фінляндії від 17 травня 1995 року «Про місцеве самоврядування», країна поділена на муніципалітети, в яких автономія місцевих жителів захищена конституцією. Влада, щодо прийняття рішень місцевими громадами здійснюється радами, які обираються місцевими жителями. Місцеві громади повинні забезпечувати добробут своїх жителів та сталий розвиток власної території. У відповідності до Конституції Фінляндії право місцевого самоврядування надано лише комунам, до яких відносяться міста, селища міського типу та сільські комуни. Інші територіальні одиниці – губернії та повіти такими правами не володіють. Проте, на повітовому рівні можуть створюватись проміжні органи самоврядування для вирішення конкретних спільних для декількох комун завдань, наприклад, діяльності регіональних лікарень та поліклінік, захисту дітей та інвалідів тощо. Вони формують спільну муніципальну раду, яка має власний бюджет, що формується внесками її членів та державними субсидіями. Податкових надходжень такі утворення не отримують.

Проте, основною ланкою місцевого самоврядування та головним виразником волі місцевих громад є комуни, які представлені муніципальним утвореннями. Зазначимо, що в 2006 році у Фінляндії налічувалось 432 муніципалітети, а у 2007 – 417. При цьому, важливим аспектом є те, що положення про основні принципи комунального управління та завдання, які покладені на комуни, встановлюються законом. Крім того, як правильно зазначається в літературі, фундаментом для ефективної діяльності місцевого самоврядування у Фінляндії є право муніципалітетів встановлювати свої податки.

Вищим органом місцевого самоуправління, що наділений правом приймати рішення в муніципалітеті, є муніципальна рада. Вона обирається членами територіальної громади, які мають право голосу, на чотири роки. Кількість депутатів у муніципальних радах пропорційна чисельності населення на відповідній території: найменші мають 13 членів, найбільші – 85. Відповідно до ст. 13 Закону Фінляндії від 17 травня 1995 року «Про місцеве самоврядування», до повноважень муніципальної ради, зокрема, належать питання щодо визначення основних операційних та фінансових цілей громади, встановлення фінансових принципів, питання фінансування та інвестицій, а також затвердження бюджету. Крім того, вони встановлюють операційні та фінансові цілі для комунальних підприємств та обирають аудиторів.

Депутати муніципальної ради призначають виконавчий комітет (або правління), що відповідає за щоденну роботу ради, управління місцевими фінансами, підготовку та реалізацію місцевих програм та планів. Відповідно до ст. 24 Закону Фінляндії «Про місцеве самоврядування», поточне керівництво виконавчим комітетом здійснює мер або муніципальний менеджер, який здійснює також фінансове управління. Важливим аспектом фінської системи місцевого самоврядування є наявність чіткого та ефективного контролю за фінансовою діяльністю всіх органів місцевого самоврядування. Фінансову діяльність правління контролює ревізійна комісія – орган, що прописаний у законі про місцеве самоврядування. Чиновники, які працюють у муніципалітеті, а також їх родичі не можуть бути членами ревізійної комісії. Окрім того, у муніципалітетів є наймані аудитори, які складають висновок про фінансовий звіт підприємства за кожний рік. Ревізійна комісія готує остаточний документ для муніципальної ради про фінансове виконання бюджету. Таким чином, у Фінській Республіці функціонує досить струнка та прозора система місцевого самоврядування, запорукою стабільного функціонування якої є фінансова самостійність, яка в свою чергу забезпечується наявністю власного бюджету та джерел його наповнення.

Щодо власне участі місцевих громад у бюджетного процесі, то вона, як вже зазначалося вище, забезпечується через бюджетні повноваження муніципальних рад. Зокрема, в ч. 1 ст. 65 Закону Фінляндії «Про місцеве самоврядування» зазначається, що до кінця кожного року рада повинна затвердити бюджет муніципалітету на наступний календарний рік. Під час затвердження бюджету, рада також повинна затвердити фінансовий план на три чи більше років. При цьому, бюджетний рік повинен бути першим роком, що покривається відповідним бюджетним планом. Подібна норма є дуже важливою, адже вона забезпечує плановість сталого розвитку громади та її фінансової й матеріальної основ, дозволяє місцевій громаді більш ефективно здійснювати бюджетну політику.

Дуже важливе і цікаве для України положення передбачено у ч.2 ст. 65 Закону Фінляндії «Про місцеве самоврядування». Так, вказана норма передбачає, що операційні та фінансові цілі муніципалітету обов’язково повинні бути передбачені в бюджеті та фінансовому плані. При цьому, дані цілі повинні бути складені таким чином, щоб створити повноцінні передумови для здійснення органами місцевого самоврядування своїх функцій.

Також, даним законом передбачено, що у випадку виникнення дефіциту бухгалтерського балансу, який не може бути покритий протягом планового періоду, рішення з цього приводу приймаються за погодженням з муніципальною радою окремо, разом та у зв’язку з підготовкою фінансового плану. При цьому, передбачено створення окремого фінансового плану дій з метою покриття дефіциту протягом стоку дій фінансового плану.

Таким чином, на сьогоднішній день у Фінляндії створено дієву систему місцевого самоврядування, яка якісно та ефективно надає послуги членам місцевих громад.

Значне місце в протидії корупції надається політичній функції, що складається із впровадження органами державної влади державної політики, при цьому їх діяльність має бути спрямована на дотримання прав і свобод громадян.

Функція політичного регулювання складається із забезпечення сталого розвитку соціальної системи «людина – суспільство – держава - мир», балансу політичних сил, інститутів державної влади, врегулювання економічних процесів в інтересах усього суспільства.

Органам державної влади й управління з метою оптимізації своєї діяльності необхідна підтримка громадськості, ефективний зворотний зв’язок між державою та суспільством. Особливість української корупції полягає в тому, що серед її основних чинників присутній фактор iдеологiчного характеру - низька загальна i правова культура населення. Перехід до ринкових вiдносин значною частиною суспiльства був сприйнятий не тiльки як повна вiдмова вiд комунiстичної iдеологiї, а й iдеологiї взагалi. Корупцiя в Україні вiдрiзняється вiд європейської i тим, що на заходi вона обмежується в основному, сферою нелегального бiзнесу, який не зачiпає повсякденного життя i побуту широких верств населення. Українська ж корупцiя за короткий термiн проникла буквально у всi пори суспiльства i давить фактично на всi його прошарки i зорiєнтована на максимальне використання можливостей особистого збагачення за рахунок прорахункiв i помилок, допущених при реформуваннi суспiльства.

На наш погляд, ефективна протидія корупції можлива тільки спільна, із залученням усіх зацікавлених у цьому сторін – державного сектора, цивільного суспільства і приватного сектора.

Досвід показує, що успіхів у подоланні корупції досягають ті країни, які збільшують прозорість влади через розбудову громадянського суспільства та забезпечення свободи слова. Вважається, що найкраще контролювати чиновників може поінформована та небайдужа громадськість. Для подолання корупції необхідна політична воля та громадська активність.

На думку спеціалістів, гарантія подолання корупції – максимальна відкритість влади. Наприклад, у США є низка законів, які забезпечують прозорість влади. Ці закони працюють і дозволяють громадянам стежити за діями влади, розуміти її, критикувати чи схвалювати. До них належить закон про свободу інформації, який дає право будь-якій людині ознайомлюватися з урядовими документами, окрім тих, що становлять державну таємницю. Електронна революція підсилила цей закон, зробивши державну інформацію ще більш доступною. Діє у цій країні також багато нормативних актів та етичних кодексів, які регулюють діяльність чиновників. Зокрема, згідно закону всі подарунки, вартість яких перевищує 50 доларів, вважаються хабарами.

На жаль, доводиться констатувати, що різноманітні заходи щодо подолання корупції, які плануються і здійснюються сьогодні в державі, дуже слабо пов’язуються з зусиллями по наведенню порядку в економіці, а законодавчі акти, які регламентують економічні реформи, нерідко поспіхом прийняті, недосконалі і, головне, не завжди передбачають відповідні механізми з нейтралізації зловживань.

Дослідження аспектів організаційно-правового забезпечення статусу Автономної Республіки Крим (далі – АРК) є актуальною проблемою для вітчизняних фахівців. Її вирішення має допомогти вдосконаленню як самої системи, що регулює суспільні відносини в цій сфері, так і відповідних підзаконних та відомчих актів. Це зумовлює необхідність глибокого теоретичного переосмислення проблем, пов’язаних з територіальним устроєм України, а також окремого наукового дослідження специфіки правового статусу АРК в складі України та адміністративно-правових основ регулювання та управління відповідними суспільними відносинами.

Як визнає Мальцева Є.В., сучасне конституційне визначення правового статусу АРК у складі унітарної Української держави остаточно не вирішило всіх проблем правової природи автономії. Інші фахівці також визнають, що «в цілому ступінь дослідженості питань правового статусу АРК все ще залишається недостатньою, особливо щодо взаємовідносин органів влади України і АРК».

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про статус автономної Республіки Крим» від 29 квітня 1992 р. № 2299-XII Республіка Крим є автономною складовою частиною України і самостійно вирішує питання, віднесені до її відання Конституцією та законами України. У ст. 1 Закону України «Про розмежування повноважень між органами державної влади України і Республіки Крим» від 30 червня 1992 р. зазначалося, що Республіка Крим самостійно вирішує питання, віднесені до її відання Конституцією України, Конституцією Республіки Крим та цим Законом. Конституція Республіки Крим, прийнята сьомою сесією Верховної Ради Криму 6 травня 1992 г. у чч. 1-3 ст. 1 вказувала, що Республіка Крим є правовою, демократичною державою, має верховне право на власній території стосовно природних багатств, матеріальних культурних та духовних цінностей, здійснює власні суверенні права та усю повноту влади на цій території є правовою, демократичною державою. Відповідно до ст. 1 Конституції АРК від 1 листопада 1995 р. Республіка Крим є автономною складовою частиною України, офіційною назвою автономії є «Республіка Крим». Стаття 123 цієї Конституції (у редакції від 19 червня 1997 р.) зазначала, що АРК є самостійно у здійсненні виконавчої влади на території республіки з питань, віднесених до її відання, що АРК делегується виконання державних функцій та повноважень.

Відповідно до положень Конституції України, які Конституційний Суд України визнав у рішенні від 16 січня 2003 р. № 1-рп/2003 засадничими, АРК є невід’ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання (ст. 134 Конституції України), АРК входить до системи адміністративно-територіального устрою України (чч. 1, 2 ст. 133 Конституції України). Основним Законом України на конституційному рівні визначено органи АРК: представницький – Верховна Рада АРК, уряд – Рада міністрів АРК (ст. 136 Конституції України), а також сфери нормативного регулювання (ст. 137 Конституції України) та питання, що належать до відання АРК (ст. 138 Конституції України). Відповідні положення ст. 134 Конституції України дублюються у ст. 1 чинної Конституції АРК від 21 жовтня 1998 р.

Статус АРК підлягав уточненню через ухвалення відповідних рішень Конституційного Суду України. Так, в ухвалі Конституційного Суду України від 18 квітня 2002 р. № 26-у/2002, виходячи з аналізу положень ст. 92, 138 Конституції України, АРК було відмовлено у визнання наявності державних гарантій фінансової самостійності АРК. Рішенням Конституційного Суду України у справі щодо сумісності посади сільського, селищного, міського голови з мандатом депутата Верховної Ради АРК від 20 травня 2004 р. № 12-рп/2004 фактично визначалося, що АРК не віднесено до місцевого самоврядування. У Рішенні Конституційного Суду України у справі про Конституцію АРК від 16 січня 2003 р. № 1-рп/2003 зазначалося, що «для АРК як адміністративно-територіальної одиниці України не характерні державний суверенітет, власне громадянство та інші ознаки держави; межі АРК з іншими адміністративно-територіальними одиницями не є державними кордонами».

Додамо, що навіть адміністративно-територіальний характер АРК зараз не є встановленим у жодному чинному акті (чинність Закону України «Про АРК» від 17 березня 1995 р. є доволі сумнівним), що, з урахуванням об’єктивної етноконфесійної проблематики півострову, надає вкрай широке підґрунтя для гіпотез природи АРК. Томенко М.В. висловлює думку, що прийняття 21 жовтня 1998 р. Верховною Радою АРК Конституції АРК закріплює конституційно існування в унітарній державі автономії не за національною, а за територіальною ознакою, з чим важко погодитися. В той же час, цей автор є безумовно правим у тому, що «такий устрій фактично включив Крим в уніфіковану систему влади в Україні загалом», а ті питання, які мають регулюватися за Конституцією України нормативними актами АРК, дуже близькі до тих, якими на решті території України відає система місцевого самоврядування та місцеві держадміністрації.

Підсумовуючи, слід зазначити, що адміністративно-правовий статус кримської автономії у 1990-2007 рр. неодноразово зазначав істотних змін, які обумовлювалися як політичними факторами, так і конституційною реформою, розвитком державного будівництва України. Це спричинило недостатнє теоретичне обґрунтування адміністративних правовідносин в АРК та неодностайне розуміння природи публічної влади та управління в автономії. В той же час практика обумовлює необхідність аналізу відповідних управлінських та організаційно-правових процесів в АРК, незалежно від того, чи буде визнана природа влади АРК регіональною державною або особливою публічною владою автономії. При цьому слід ураховувати управлінську специфіку автономії: пріоритет координації в управлінні над субординацією, високу роль регіональних правових джерел у регламентації адміністративних правовідносин, специфіку розподілу влад та їх компетенції.

Процедура проведення конкурсів без сумніву має істотні відмінності у залежності не лише від країни, але й характеру служби. Проте можна виділити два основні напрями, які, зрештою, нерідко поєднуються. Першим є конкурс за формальними показниками, наприклад, рівнем оцінок у здобутих атестатах чи дипломах претендентів; наявності диплома вищого ступеня; позитивні характеристики з попередніх місць служби; успішне проходження підготовчої практики чи стажування.

Цей напрям можна назвати формальним, бо він враховує здебільшого попередні досягнення претендентів і не завжди об’єктивно відображає відмінності у рівні професійних здібностей претендентів на час проведення конкурсу. Тому у більшості зарубіжних країн зазначені критерії або беруться до уваги в комплексі із безпосереднім екзаменуванням кандидатів або відходять на другий план.

Проведення ж іспитів, які розглядаються як другий і найважливіший напрям у процедурах проведення конкурсів, також здійснюється різними способами: письмово, усно чи поєднуючи письмове тестування із співбесідою. Узагальнюючи європейській досвід правового регулювання порядку проведення конкурсів на посади державних службовців можна виділити етапи конкурсної процедури:

Також законодавство встановлює основні вимоги до змісту оголошень, що подаються. Наприклад, у статті 10а закону Республіки Болгарія «Про цивільного службовця» встановлено, що в оголошенні про проведення конкурсу має бути визначено: посада, на яку проводиться конкурс; мінімальні та особливі вимоги до кандидата; порядок проведення конкурсу; необхідні документи, місце та термін їх подачі; загальнодоступне місце, де оприлюднюватимуться списки та інші повідомлення щодо конкурсу.

У болгарському законі зазначено, що ця інформація публікується також на електронній сторінці відповідного адміністративного органу і така норма очевидно не була б зайвою в сучасних умовах України.

На цій стадії також передбачений обов’язок конкурсних комісій проінформувати усіх учасників конкурсу про його результати (наприклад, в Естонії – не пізніше наступного робочого дня за днем ухвалення рішення).

У перших двох вище названих випадках уповноважений на призначення орган чи посадова особа повністю не зв’язані градацією претендентів, яку визначила конкурсна комісія. Тобто, призначити можна кожного з кандидатів, рекомендованих конкурсною комісією, а іншим повідомляють про відмову в призначенні їх на посаду із зазначенням причин відмови. Таке регулювання залишає певні дискреційні повноваження для органу призначення, хоча об’єктивно звужує його до достойних кандидатів, пропонованих конкурсною комісією. У випадку Чехії градація претендентів є обов’язковою для органу призначення, наступний у списку кандидат може зайняти посаду лише у випадку, якщо попередній не подав відповідної заяви про прийняття на службу (щоправда, це регулювання стосується лише конкурсу на підготовчу службу).

Зазначені приклади проведення конкурсу в європейських країнах дозволяють зробити певні висновки. Основною метою правового регулювання та організаційного забезпечення конкурсних процедур є мінімізація впливу суб’єктивного фактора на вибір найбільш достойних та потенційно ефективних кандидатів на зайняття посад державних службовців. Адже протекціонізм при наборі в тій чи іншій формі існує у будь-якій країні, відрізняється лише його ступінь. Тому, наприклад, проведення конкурсів у два етапи: письмовий та усний, – дозволяє зменшити можливості впливу окремих службовців на об’єктивний вибір, рівно ж як і різнобічно виявити здібності претендентів до майбутньої ефективної служби. Зрозуміло, що відкидати суб’єктивний фактор неможливо, адже і проміжні, і кінцеві рішення щодо набору на державну службу приймаються конкретними людьми, проте адміністративно-правове врегулювання процедур проведення конкурсів без сумніву відіграє позитивну роль.

З метою припинення правопорушень Державна прикордонна служба України (далі – ДПСУ) наділена правом застосування заходів адміністративного припинення спеціального призначення. Чітка визначеність підстав та порядку використання сили – це важлива умова правомірності правоохоронної діяльності. Національне законодавство недостатньо регулює застосування ДПСУ бойових машин як заходу адміністративного припинення спеціального призначення.

В інструкції ДПСУ по застосуванню силових заходів поняття «бойові машини» замінено поняттям «бойова техніка». Таке узагальнення є помилковим, оскільки бойова техніка включає бойові машини, кораблі (катери), літаки та вертольоти зі встановленими на них озброєнням.

Бойові машини – це гусеничні (колісні) сухопутні машини з встановленим на них озброєнням, як правило, частково, або повністю броньовані, які призначені для ведення бою, управління військами та забезпечення бойових дій. До них відносяться: БМП, БТР та бронеавтомобілі.

В окремих випадках, серед науковців існує точка зору, що поняття «бойова техніка» (бойові машини) тотожне поняттю «зброя». Наприклад, В.А. Голяєв вважає, що при застосуванні бойової техніки використовується тільки один з її конструктивних елементів, а саме озброєння. На нашу думку, помилковість викладеної позиції полягає в наступному: бойова техніка навіть без озброєння є засобом, який можна використовувати для примусової дії на правопорушника. У практичній діяльності правоохоронних органів зустрічаються випадки, коли бойова техніка використовується для видворення мас населення без застосування озброєння, створення перешкоди для руху транспорту, людей та в інших випадках. Отже, використання і застосування бойової техніки та зброї повинно мати самостійне правове регулювання.

Всупереч цьому, в інструкції ДПСУ по застосуванню силових заходів об’єднано підстави застосування зброї та бойової техніки (бойових машин). Необхідно розмежувати випадки застосування вогнепальної зброї та бойових машин під час охорони кордонів. Зважаючи на вищезазначене бойові машини ДПСУ повинні застосовуватись з метою:

1) припинення збройних конфліктів на державному кордоні;

2) припинення збройних провокацій, а також для відбиття нападу, або припинення збройного опору осіб, які незаконно перетинають чи намагаються незаконно перетнути державний кордон України;

3) захисту громадян від нападу, що загрожує їх життю, або здоров’ю, а також звільнення заручників;

4) відбиття нападу на прикордонника, або членів його сім’ї, якщо їх життю і здоров’ю загрожує небезпека;

5) відбиття нападу на об’єкти, приміщення та прикордонні наряди ДПСУ, а також їх звільнення в разі захоплення;

6) затримання особи, яку застали при вчиненні тяжкого злочину і яка намагається втекти;

7) затримання особи, яка чинить збройний опір, намагається втекти з-під варти, якщо втеча супроводжується нападом на прикордонника чи інших осіб, що загрожує їх життю або здоров’ю, а також озброєної особи, яка погрожує застосуванням зброї чи інших предметів, що створюють загрозу життю або здоров’ю прикордонника.

Тактико-технічні характеристики озброєння бойових машин дозволяють заподіювати важкі поранення і смерть особи на відстані кількох кілометрів. Виходячи з цього, їх застосування проти осіб у випадках 3, 4, 6, 7 буде правомірним, коли небезпека, яка відвертається, більша чи рівна цінності життя правопорушника. За іних умов, при застосуванні бойових машин, неможливо забезпечити дотримання принципів застосування силових заходів (мінімізації завдання шкоди, адекватності застосування силових заходів та ін.).

Недопустимим, на наш погляд, є застосування бойових машин для зупинки транспортного засобу шляхом його пошкодження, якщо водій своїми діями створює явну загрозу здоров’ю чи життю громадян, або прикордоннику. В цьому випадку, практично неможливо виключити ведення стрільби на ураження водія та пасажирів. Зупинка транспорту за допомогою бойових машин буде правомірною лише шляхом створення перешкоди їх руху.

Застосування бойових машин для подання сигналу тривоги, або виклику допомоги, також для знешкодження тварини, яка загрожує життю і здоров’ю громадян, або прикордонника буде нераціональним. Для вирішення даних завдань доцільніше використати наявну у прикордонників штатну зброю.

Для охорони кордону бойові машини використовується при ускладненні обстановки за рішенням Голови ДПСУ. Рішення про застосування бойових машин, як силового заходу, в кожному конкретному випадку приймає командир прикордонного підрозділу, або його прямі начальники.

Про застосування бойових машин повинні попереджатись особи, відносно яких воно здійснюється. Без попередження бойові машини можуть застосовуватись, якщо виникла безпосередня загроза життю, або здоров’ю громадян чи прикордонників.

Попередження може бути здійснено голосом, або попереджувальним пострілом (черги) угору. У разі, якщо порушники перебувають на значній відстані, або виникла потреба у зверненні до великої групи людей, попередження може бути зроблено через гучномовні установки та підсилювачі, не менше двох разів. Попередження про застосування бойових машин виконується українською, або іншою зрозумілою для правопорушників мовою (російською, англійською). Форми попередження можуть бути такими: «Стій! Буду стріляти!», «Увага! Прикордонна служба! Зупиніться! Буде застосовано бойові машини!», «Увага! Припинити рух! Будуть застосовані бойові машини!» та інші. Перед безпосереднім застосуванням силового заходу надається час, достатній для припинення протиправних дій.

Отже, застосування прикордонниками бойових машин є окремим екстраординарним заходом адміністративного припинення та потребує покращення правового регулювання.