Доктринальные основы жилищных прав граждан США

Текст Конституции США отражает положения господствующей в период его одобрения политико-правовой концепции либерализма. Основное внимание в Конституции уделяется политическим и гражданским правам. При этом формулировки первых десяти поправок к Конституции США (Билль о правах) имеют запретительный характер (в соответствии с негативной концепцией прав человека), так как они запрещают федеральной власти ограничивать права и свободы, которые презюмируются¹. Первоочередной задачей принятия Конституции являлось предотвращение произвола в обществе, определение пределов власти государства по отношению к человеку. На момент принятия Конституции государство признавало только два связанных с жильем права: право владельца дома отказаться от размещения в нем солдат (Поправка III) и право на неприкосновенность жилища от необоснованных обысков и арестов (Поправка IV).

Вместе с тем в силу IX Поправки «перечисление в Конституции определенных прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав, сохраняемых народом». В отличии от закрепленных напрямую в тексте Конституции прав, права, сформулированные после ее принятия имели не негативный, а позитивный характер – для их реализации требовалась не столько защита от государства сколько его помощь (позитивные действия). Признание новых социально-экономических прав было во многом обусловлено изменением структуры общества и характера общественных отношений. Важную роль в формулировании и признании «других прав» составляет деятельность судов, прежде всего Верховного суда США, по реализации полномочий конституционного контроля и толкования Конституции. В ходе правоприменения и правотворческого процесса положения основного закона подвергаются интерпретации в соответствии с потребностями общественного развития¹. Между тем, неверно было бы считать, что судебная власть просто спекулировала текстом Конституции, произвольно изменяя его смысл. В действительности Верховный суд уточнял смысл конституционных принципов и доктрин применительно к современным социально-экономическим обстоятельствам.

Неизбежный конфликт социально-экономических прав с правами, прямо указанными в Конституции был причиной острых дискуссий в главном суде страны. В результате, Верховный суд США признал новые права и легитимность обеспечивающего их законодательства под нажимом администрации Президента Ф. Рузвельта в 30-е годы ХХ века². Такое признание не привело к изменению текста Конституции и не являлось одномоментным актом, т.к. ему предшествовали многолетние споры на уровне судов штатов. Между тем, признание жилищных прав произошло за несколько десятилетий до признания других социально-экономических прав.

Признание такого социально-экономического права, как право на жилье, пригодное к проживанию, стало обсуждаться в американском обществе во второй середине XIX века. В результате этой дискуссии и с целью облегчения положения лиц, живущих в антисанитарных условиях, законодательные органы наиболее крупных штатов, на основании доктрины инспекционных полномочий, приняли первые законы о арендных домах. Инспекционные полномочия предоставлены государству для обеспечения одной из его основных функций – поддержание общественного порядка. При этом порядок понимался американцами как непременное условие сохранения свободы всего общества несмотря на то, что его обеспечение требовало ограничение свободы отдельных индивидов. Инспекционные полномочия, появившись в системе общего права Англии, воспроизводят основные «полномочия суверенной власти по охране правопорядка, общественной морали и общего благосостояния»¹. Колониальные власти Британской империи обладали полномочиями принятия мер для поддержания «мира, порядка и сильной власти» (peace, order, and good government)². После провозглашения независимости Соединенных штатов от Великобритании, они принимали свои учредительные документы, которые, как правило, содержали положения о суверенитете в вопросах внутренней политики. Так, в части 2 Декларации прав Северной Каролины 1776 года, указывалось: «Народ штата обладает единственным и исключительным правом регулирования внутренней политики и инспектирования ее осуществления»³.

Термин «инспекционные полномочия» был впервые использован в правоприменительной практике в 1827 году Верховным судом по делу Браун против штата Мэриленд⁴. Доктрина инспекционных полномочий штатов использовалась Судом для определения приоритета между суверенитетом штата и предусмотренными Конституцией полномочиями федерации регулировать торговлю. Верховный суд решил, что удаление пороха из товаров является инспекционными полномочиями штатов.

В последующем доктрина инспекционных полномочий стала использоваться не для решения вопроса о составе остаточных (после объединения в федерацию) правомочий штатов (residuary powers), а как основание осуществления штатами разумного регулирования с целью поддержания правопорядка, общественной морали и общего благосостояния своих жителей, даже если такие меры затрагивали сферу федерального контроля. Так, в 1887 году Верховный суд рассмотрел спор о противоречии XIV поправки к Конституции (запрет лишения собственности без надлежащей правовой процедуры) и Закона штата Канзас, запрещающего изготовление и продажу алкоголя без специального разрешения (дело Маглер против штата Канзас)¹. Суд решил, что штат обладал инспекционными полномочиями на принятие данного закона для охраны правопорядка, общественной морали и общего благосостояния. Но при этом суд уточнил, что вопрос о наличии у штата инспекционных полномочий должен решаться не только на основании анализа цели принятого закона, но и оценки его эффективности. В случае, если реализация закона не приводит к цели его принятия, его принятие является ненадлежащим исполнением инспекционных полномочий штата.

Таким образом, суды должны были не только определять наличие оснований инспекционных полномочий, но и анализировать последствия применения данных полномочий.

Одними из первых актов принятых на основании инспекционных полномочий являются жилищные законы (законы штатов Нью-Йорк, Иллинойс и Калифорния о многоквартирных арендных домах конца XIX века, закон штата Нью-Йорк о контроле арендной платы 1920 г.). Применительно к жилищным отношениям инспекционные полномочия использовались не только для обеспечения порядка (предотвращение негативного для общества поведения ее членов) но и для обеспечения социального порядка (social order) – распределение прав и обязанностей социальных групп для предотвращения недовольства общественности.

Так в 1922 году Верховный суд США рассмотрел спор по вопросу о конституционности законодательства о контроле арендной платы (дело Корпорация сбора арендной платы Эдгар А. против Корпорации Зигель 810 Вест Энд Авеню¹). Суд констатировал, что использование инспекционных полномочий для принятия названного законодательства было обусловлено дефицитом жилых помещений в крупных городах штата. Верховный суд признал, что злоупотребление домовладельцев правами на выселение арендаторов и повышение арендной платы вызывает перенаселение, которое, в свою очередь, ведет к антисанитарии, безнравственности, дискомфорту и общественному недовольству.

Рассматриваемые полномочия имеют дискреционный характер – власти самостоятельно определяют их состав, исходя из сложившейся социально-экономической ситуации². При этом применение штатом своих инспекционных полномочий должно быть обусловлено необходимостью воздействия на конкретные общественные отношения и решения конкретных социально-экономических проблем. Законодательство, принимаемое на основании рассматриваемых полномочий, имеет императивный характер, присущий методу публично-правового регулирования.

Как указывает В.И. Лафитский, в США допускаются только три формы вмешательства штатов в имущественные отношения: налогообложение, принудительное изъятие собственности для общественных нужд и инспекционные полномочия³. Следует уточнить, что на основании инспекционных полномочий с начала XX века муниципалитеты, выступая в качестве подразделений системы управления штатов, стали применять зонирование своих территорий⁴. Полномочия по зонированию предоставляли поселениям право делить свою территорию на зоны и устанавливать по отношению к каждой зоне обязательные правила землепользования и застройки. Так как зонирование основано на инспекционных полномочиях штатов, то они имеют право устанавливать общие правила классификации территорий. Между тем зонирование является вопросом местного значения и поэтому установление конкретных зон и правил застройки находится в компетенции местных сообществ¹.

В 1926 году практика зонирования была одобрена решением Верховного суда по делу Город Эвклид против корпорации Эмблер Реалти. Город Эвклид штата Огайо попыталась предотвратить индустриализацию, кардинально изменяющую ее жилищные условия. Для этой цели муниципалитет в 1922 г. принял ордонанс разделяющий территорию поселения на зоны по нескольким критериям: по целевому использованию, по высоте зданий и по площади². Так как зонирование ограничило возможность использования земли, находящейся в собственности Корпорации Эмблер Реалти, она попыталась оспорить правовой акт на основании нарушения надлежащей правовой процедуры. Надлежащая правовая процедура - это принцип конституционного права США, защищающий жизнь, свободу и собственность граждан от произвольных и неоправданных законов и процедур федеральных, региональных и местных властей. Принцип надлежащей правовой процедуры предоставляет американским судам полномочие оценивать, как справедливость процедуры, так и справедливость законов. Однако Верховный суд США решил, что принятие ордонанса было осуществлено в рамках инспекционных полномочий штата и не имело произвольный характер³.

Как указывает Фрэнк С. Александер⁴, полномочия по зонированию, применявшиеся в начале XX века, преимущественно для урегулирования конфликтов землепользования, в середине века стали применяться, в основном, для регулирования жилищных отношений⁵. На основании полномочий по зонированию, органы местного управления принимают акты, обеспечивающие право на адекватную среду проживания (в том числе на благоприятное соседство). Учитывая большое влияние граждан на местное управление, жилищное зонирование можно оценивать, как полномочие жильцов на определение характера жилищных условий поселений. Подобный подход расширяет границы жилищного самоуправления от коллективного управления общедомовым имуществом¹ до определения местных правил использования жилищного фонда поселения. На основании решения Верховного суда по делу Поселение Белл Терр против Брюса Бораса были увеличены полномочия властей по зонированию территории. Ордонанс небольшого поселения Белл Терр штата Нью-Йорк запрещал совместное проживание более чем двух людей, не являющихся родственниками². Группа из шести студентов, занимающих одно жилье, попыталась оспорить ордонанс на основании его противоречия Конституции. Однако Верховный суд США решил, что формирование жилых зон, в которых ограничивается проживание, не связанных родством лиц, возможно на основании инспекционных полномочий. Большинство судей Верховного суда признали, что у поселения было рациональное основание для введенного ограничения, т.к. муниципалитет мог стремиться к формированию тихих районов.

Пределы полномочий поселений по установлению правил использования жилищного фонда были определены после того как Верховный суд принял решение по делу Инес Мур против города Ист-Кливленд³. Инес Мур обжаловала ордонанс города Ист-Кливленд, в соответствие с которым ограничивалось проживание в одном помещении лиц, не являющихся членами одной семьи. В соответствии с данным ордонансом членами семьи признавались глава домовладения, его или ее супруг, их родители и неженатые дети, а также одна супружеская пара с детьми, состоящая на иждивении. Целью правового акта было предотвращение тесноты в квартирах и перенаселенности в жилищных районах¹. В результате истец нарушил ордонанс, проживая с внуками, которые друг другу приходились кузенами. Однако Верховный суд решил, что ордонанс является нарушением надлежащей правовой процедуры, установленной XIV поправкой к Конституции. Суд указал, что рассматриваемое дело отличается от дела Поселение Белл Терр против Брюса Бораса, т. к. по нему проверялся ордонанс, регулирующий совместное проживание лиц, не являющихся родственниками. Кроме этого, суд не обнаружил четкой связи между проверяемым актом и целью его принятия, потому что проблема перенаселенности была обусловлена, прежде всего, обычными (нуклеарными²) семьями.

Решения по делам Поселение Белл Терр против Брюса Бораса и Инес Мур против города Ист-Кливленд устанавливают баланс между правом на адекватную среду проживания и правом на свободное распоряжение жилым помещением. Согласно названным решениям, совместное проживание лиц, не являющихся членами семьи, может быть ограничено жилищным зонированием, тогда как право на совместное проживание с членами семьи защищается конституционным правом.

Целенаправленное формирование местными властями контингента жильцов одного, нескольких или даже всех жилищных районов не может носить дискриминационный характер. К такому выводу пришел Верховный суд, рассмотрев дело Клеберн против жилищного центра Клеберна³. Спор по данному делу возник из-за того, что городские власти, применив местный ордонанс о зонировании, отказались выдать разрешение на использование помещения в качестве места для совместного проживания группы умственно отсталых людей. В последующем власти разрешили использовать помещение для совместного проживания группы, не являющейся родственниками, умственно полноценных людей. Верховный суд посчитал неправомерной саму цель примененного ордонанса, которая, по его мнению, заключалась в отграничении проживания умственно отсталых и здоровых людей. Принятие ордонанса ради достижения такого результата означало нарушение конституционного принципа о равной защите законом¹.

Таким образом, для реализации закрепленного в Конституции США права на беспрепятственное использование жилья от государства требовалось не только самоограничение (запрет на размещение солдат и проведение необоснованных обысков) но и поддержание порядка в жилищной сфере: обеспечение минимальных санитарных условий, ограничение роста стоимости жилья, установление правил застройки. При этом установление и поддержание общественного порядка неизбежно ведет к конфликту публичных и частных интересов. Пытаясь защитить интересы всего общества или значительной его части, законодатели США были вынуждены ограничивать права отдельных лиц. Вместе с тем, простое поддержание порядка не увеличивало доступность жилых помещений.

Как отметил Н.М. Коршунов, право развивается не только путем его деления на публичное и частное, а скорее путем конвергенции его публичных и частных начал, гармонизации публичных и частных интересов. При этом во всех развитых странах мира процесс конвергенции публичного и частного права проходил в течение двух этапов: наведения порядка, так называемым «полицейским государством», и последующим обеспечением общего блага государством всеобщего благоденствия².

С 30-х годов XX века американцы также признают за государством еще одну функцию – предоставление общественных благ (public goods), т.е. выгод и услуг доступных всем гражданам, но обычно не создаваемых ими на добровольной и безвозмездной основе³. Для реализации данной функции государственные органы стали применять доктрину общего благоденствия, которая основана на клаузуле Преамбулы Конституции

и раздела VIII ее первой статьи

В 1937 году в решении по делу Хэлвэрин против Дэвиса Верховный суд признал, что раздел VIII статьи I Конституции предоставляет Конгрессу полномочия тратить бюджетные средства на социальные программы. Содержание таких программ заранее не определено, и должно определяться Конгрессом самостоятельно¹.

Как указывает Джон Р. Нолон² федеральное правительство, на основании своих полномочий по обеспечению общего благоденствия, принимает законы о финансировании жилищного сектора³. Так, секция 2 Закона о жилье 1949 года, устанавливает, что целью национальной жилищной политики является «общее благоденствие и безопасность нации, здоровье и уровень жизни народа Соединенных Штатов Америки», а для достижения данной цели, согласно названной секции, «требуется жилищное строительство и связанное с ним развитие общин»⁴.

Законы, принятые на основании доктрины общего благоденствия, предоставляют субъектам жилищных отношений права на получение федеральной помощи в жилищной сфере. Данные права не имеют безусловный характер, а являются позитивными (предоставленными государством). Позитивные права устанавливаются только в законе (а не в Конституции) и поэтому зависят от воли государства на их поддержание.

Так, рассмотрев спор Джеймс против Валтиера¹ Верховный суд США отверг аргумент о противоречии пункта 1 раздела 2 статьи IV Конституции США² и Конституции штата Калифорния устанавливающей, что использованию федеральных жилищных субсидий должен предшествовать референдум³. В данном случае право на получение федеральной жилищной помощи могло быть получено гражданами, нуждающимися в жилье, только при участии в программах, соответствующих поселений. Отказ же поселений участвовать в программах не был признан судом нарушением жилищных прав нуждающихся граждан.

Вопрос о признании жилья «общественным благом» является юридически и политически неоднозначным. Сами по себе жилые помещения не обеспечивают пользу всем гражданам, а лишь только тем, которые в них проживают. Политика предоставления жилищных субсидий и льгот означает оказание помощи отдельной группе граждан. С другой стороны, поддержание жилищного фонда улучшает состояние архитектурного ансамбля и санитарно-эпидемиологическое благополучие поселений. Данными благами пользуются все граждане, в связи с этим в США жилищная политика неразрывно связана с политикой обновления городов и восстановления поселений. Это отражается в названии основных жилищных законов (законы о жилье и городском развитии (Housing and Urban Development Act). Такой подход поддерживает демократическая партия, которая традиционно представляет интересы групп населения, нуждающихся в государственной поддержке жилищного сектора.

Республиканская же партия представляет интересы обеспеченных жильем граждан, которые не желают, чтобы их налоги тратились на помощь лицам, не способным самостоятельно решить свои жилищные проблемы. Негативный эффект от социального иждивенчества является не единственным аргументом республиканцев, по их мнению, вмешательство государства в жилищный сектор подавляет частную инициативу, создает конкуренцию между государственными органами жилищного обеспечения и коммерческими жилищными подрядчиками.

Для предоставления общественных благ власти федерального и регионального уровней используют также свои полномочия принудительного изъятия частной собственности. Данные полномочия основываются и одновременно ограничиваются содержащейся в Поправке V Конституции клаузуле:

Из данной клаузулы следует, что государство может изъять частную собственность но при условии, что 1) изъятие осуществляется для общественного пользования и 2) компенсируется по адекватной цене².

С середины XX века американские суды стали признавать, что развитие жилищного фонда является не только выгодой группы жильцов но и ведет к достижению общественной пользы. При этом используемые судами аргументы были аналогичны аргументам используемым законодателем для оправдания законов о финансировании жилищного сектора.

Так в 1945 году Конгресс принял Закон о перепланировании округа Колумбия (District of Columbia Redevelopment Act) на основании которого действовала состоящее из пяти членов Агентство перепланирования земли округа Колумбия³. Основными задачами агентства были ликвидация факторов деградации районов и перестройка трущоб. Для реализации данных задач агентство было наделено полномочием принудительного отчуждения собственности.

Однако разработанный агентством план изменения округа спровоцировал судебное разбирательство¹. Собственник отчуждаемого здания утверждали, что агентство отбирает имущество у одного предпринимателя и передает его другому предпринимателю, что не ведет к достижению общественной пользы. Истец также заявлял, что он владел универмагом, а не деградирующим жилым помещением.

Верховный суд США отказал заявителю в удовлетворении его требований указав, что государство могло произвести изъятие частной собственности для улучшения условий проживания. Перепланировка жилого района неизбежно требует сноса не только трущоб но и благоустроенных зданий (даже нежилых). По мнению суда улучшение жилищных условий всего округа являлась общественным благом требующим ограничения частного интереса.

Рассматривая дело Жилищное управление штата Гавайи против Мидкиффа² Верховный суд применил более широкое толкование термина общественное благо. Предметом судебной оценки по данному делу был закон штата Гавайи об изъятии земельных участков у частных собственников с целью их предоставления жильцам арендаторам³. Обосновывая конституционность закона Жилищное управление штата сослалось на то, что 72.5% всей земли соответствующей местности владели двадцать два собственника. Фактически это приводило к жилищной олигополии, что провоцировало дефицит жилья. Суд признал, что перераспределение земельных участков является законным, т.к. оно было направлено на достижение общих благ⁴. Однако, мотивом такого решения было не простое увеличение количества жильцов, а демонополизация рынка жилья. Стоит отметить, что реализация закона имела негативный эффект – цены на жилье выросли в несколько раз из-за допуска к рынку японских инвесторов⁵.

Существует коллизия между клаузулой о принудительном изъятии собственности и доктриной инспекционных полномочий (особенно полномочий по зонированию). В отличии от принудительного изъятия собственности применение инспекционных полномочий не требует выплаты справедливой компенсации. Устанавливая дополнительные требования к жилым помещениям государство не прекращает полномочия собственника по владению недвижимостью. Однако подобное регулирование часто снижает рыночную стоимость имущества, кроме этого ограничиваются полномочия собственника пользоваться и распоряжаться жилым помещением.

В случае если устанавливаемые по отношению к жилым помещениям требования имеют широкую сферу действия и значительно ущемляли имущественный интерес собственника они признаются регулятивным изъятием (regulatory taking). При этом у соответствующего собственника появляется право требовать изъятия их недвижимости и выплаты компенсации, такое требование называется иском об обратном отчуждении (inverse condemnation)¹. К примеру, Законом штата Южная Каролина о природоохранной прибрежной зоне (Coastal Zone Management Act) 1977 года, собственники земли в прибрежной зоне были обязаны получить согласие у Совета по прибрежной зоне штата Южная Каролина на новый вид использования своих земельных участков. Одному из собственников земельных участков было отказано в строительстве жилых помещений по предложенному им проекту. Рассматривая заявленные им требования суд первой инстанции признал наличие принудительного отчуждения и обязал штат выплатить компенсацию. Верховный суд штата не согласился с таким решением и отказал истцу в компенсации, т.к. штат надлежащим образом применял свои инспекционные полномочия по зонированию территории. Однако Верховный суд страны признал наличие регулятивного изъятия указав на то, что ограничение было ведено после покупки земли, а земельные участки в прибрежной зоне традиционно приобретаются для строительства комфортабельных жилых домов¹.

Клаузула о принудительном изъятии частной собственности применяется также для установления баланса интересов сторон жилищных отношений. Так рассматривая дело «Лоретто против Корпорации по установке телесуфлеров кабельного телевидения Манхеттена»² суд должен был определить наличие принудительного изъятия при применении закона штата Нью-Йорк разрешающего телевизионным компаниям устанавливать кабельное оборудование в жилом доме без согласия домовладельцев. Верховный суд штата Нью-Йорк указал, что целью закона было увеличение доступности телевизионных услуг арендаторам жилья, что служит общественным интересам. Традиционно расходы на предоставляемые арендаторам жилья привилегии возлагались на более сильную сторону отношений – арендодателей. Однако Верховный суд США решил, что закон штата нарушает право на частую жизнь домовладельцев и поэтому его применение является регулятивным изъятием требующим компенсации.

В основе жилищного законодательства и законодательства об экономическом развитии поселений лежат взаимоисключающие социальные интересы: если первое направлено на использование имеющихся у поселений ресурсов (пространство, инфраструктура, денежные средства) для повышения доступности и качества жилищного фонда, то второе на использование тех же ресурсов для укрепления экономики поселений³. При этом развитие данных элементов американского права соответствует диалектическому закону единства и борьбы противоположностей. К примеру разбирая дело Кело против города Нью-Лондон⁴ Верховный суд США признал, что муниципалитет имел право на ликвидацию жилых районов для размещения объектов крупной фармацевтической корпорации. Большинство судей решило, что корпорация создаст новые рабочие места и увеличит налоговые поступления в местный бюджет, что является общественной пользой. Однако через несколько лет в центральной прессе США появились заявления бывших жильцов Нью-Лондона: «они забрали наши дома, а теперь покидают город!»¹, не достигнув планируемых результатов, корпорация оставила город с пустеющими и полуразрушенными домами.

Примечательно, что истец по названному делу не посчитал напрасным свой проигранный спор с городом: «сорок три штата изменили свое законодательство, и я думаю, мы сделали много хорошего для граждан нашей страны»². Реакцией на решение Верховного суда стал введенный рядом штатов запрет на принудительное отчуждение ради экономического развития. В Конгресс 109 созыва был внесен аналогичный законопроект «О защите домов, малого бизнеса и частной собственности» который, однако, не был им принят³.

Аргументы истца по рассмотренному делу, скорее всего, учитывались Верховным судом штата Оклахома, который через год после принятия Верховным судом страны рассмотренного выше дела запретил применение принудительного отчуждения для целей экономического развития (предоставление сервитута для нужд частной электростанции)⁴. Суд указал, что Конституция штата содержит более жесткие требования к принудительному отчуждению нежели V поправка к Конституции США. Между тем Верховный суд штата допустил возможность применения принудительного отчуждения для целей ликвидации трущоб (в силу чего в штате действовали законы о Городской перепланировке (Neighborhood Redevelopment Act) и о Жилищных управлениях штата Оклахома (Oklahoma Housing Authorities Act)¹.

Таким образом, защита участниками общественных отношений своих законных интересов может являться фактором развития права, даже если она не была поддержана судебной властью и не формализовалась в источник права.

Несмотря на то, что жилое помещение является объектом имущественных прав отдельного лица (группы лиц), развитие жилищного сектора признается в США общим благом. Для достижения данного блага американское государство может перераспределять доходы – направлять налоги обеспеченных граждан на финансирование жилья не обеспеченных жильем групп населения². Кроме этого федеральное правительство и штаты могут отчуждать имущество принадлежащее гражданам на праве частной собственности.

Между тем во второй половине XX века американское государство стало пытаться не только защищать индивидуальные свободы, обеспечивать порядок и предоставлять общественные блага, но и содействовать укреплению равенства. В юридической литературе США отмечается, что данная функция государства является наиболее спорной³.

Для реализации названной функции штаты и федеральное правительство используют клаузулу о равной защите законом, которая закреплена в XIV поправке к Конституции США и устанавливает, что ни один штат не может «отказать какому-либо лицу в пределах своей юрисдикции в равной защите законом»⁴. Несмотря на то, что в тексте поправки к Конституции говорится о штатах, Верховный суд в решении по делу Боллинг против Шарпа⁵ указал, что взаимосвязь с V поправкой к Конституции (клаузула о надлежащей правовой процедуре) клаузулы о равной защиты законом распространяется также и на федеральное правительство. Рассматриваемое положение Конституции изначально применялось для прекращения дискриминационных действий по отношению к афроамериканцам, но в толковании Верховного суда стало распространяться и на иные категории лиц¹.

В сноске 4 решения по делу США против Производственной компании Каролен² Верховный суд вел понятие уровней проверки соответствия закона клаузуле о равной защите законом. Существуют три уровня судебной проверки законодательных актов или государственных действий на предмет нарушения клаузулы:

1. Строгая проверка (strict scrutiny). По отношению к законам, которые (А) производят классификацию лиц по «вызывающим подозрение» основаниям или (Б) позволяют осуществлять дискриминацию в отношение одного из «основных прав», при этом необходимо установить, что они служат реализации главенствующего государственного интереса, либо признать их неконституционными. Вызывающими подозрения являются критерии законодательного разделения лиц по признакам расы, национальности, происхождения и наличия гражданства³. Как правило, жилищные законы напрямую не устанавливают разграничение граждан по вызывающим подозрение критериям, однако, применение данных законов может порождать расовую дискриминацию (например, приоритет белого населения при жилищном кредитовании).

При этом случаи косвенной дискриминации являются наиболее труднодоказуемыми. Например, есть предпосылки считать дискриминационным ордонанс о зонировании поселения Арлингтон Хайтс (пригород Чикаго), который запрещал строительство многоквартирных домов в центральных районах города. Эффект от применения ордонанса являлся непропорциональным - афроамериканцы не могли позволить себе более дорогое односемейное жилье и, в связи с этим, не могли проживать в центральных районах поселения. Верховный суд, рассмотрев дело Арлингтон Хайтс против Центральной жилищной корпорации¹, оставил ордонанс в силе, придя к выводу, что для признания дискриминации вследствие непропорционального действия акта требуется доказательство умысла местных властей².

Жилищные права не относятся к основным правам, нарушение которых требует строгой проверки. Исключением является право на свободный выбор жилья и места жительства, которое неразрывно связано с таким основным правом, как право на перемещение из штата в штат.

Для того, чтобы закон, соответствующий одному из указанных выше признаков был признан не противоречащим Конституции, он должен не просто быть принят ради чрезвычайно важной цели (главенствующий государственный интерес), но и быть единственной возможностью его достижения. Закон будет признан неконституционным при наличии альтернативных и менее обременительных средств достижения цели. Только несколько проверяемых правовых актов соответствовали данному требованию и остались в силе. Так, в 1942 году президент Рузвельт подписал приказ № 9066 (Executive Order 9066), согласно которому американцам японского происхождения, проживающим на тихоокеанском побережье, было предписано изменить место проживания и поселиться в специальных лагерях. Японец по национальности, Фред Корематсу, посчитал, что государство не имеет право определять место его проживания и остался в занимаемом им ранее жилье. Однако, Верховный суд, проверив в строгом порядке конституционность приказа в рамках дела Корематсу против США³, признал, что он являлся единственно возможным способом достижения чрезвычайно важной цели – борьбой с шпионажем в условиях Второй Мировой войны.

2. Проверка среднего уровня (middle-level scrutiny) была введена в правоприменительную практику только в конце 70-х годов XX века решением Верховного суда по делу Крейг против Борен¹. Согласно критериям рассматриваемого уровня, закон, устанавливающий различие по половому признаку, должен служить важным государственным целям и при этом быть явно связанным с достижением данных целей². В 1973 году Верховный суд рассмотрел дело Фронтиеро против Ричардсона³ и признал, что по отношению к военнослужащим женщинам действовали дискриминационные условия жилищного субсидирования⁴. В соответствии с действующими на момент рассмотрения дела правилами, военные мужского пола могли ходатайствовать о предоставлении жилья для содержания своих жен-иждивенцев не доказывая при этом степень финансовой зависимости супруг. Военнослужащие женщины, напротив, были обязаны доказать, что находящиеся на их иждивении мужья зависят от них более чем на пятьдесят процентов. Названное дело было рассмотрено еще до формирования доктрины проверки среднего уровня, и поэтому по нему была осуществлена строгая проверка. Однако допустимость применения строгой проверки по отношению к делению по признаку пола была поставлена под сомнение несколькими судьями Верховного суда. Дело Фронтиеро против Ричардсона, а также другие судебные процессы о допустимости деления граждан по половому признаку стали поводами для применения проверки среднего уровня. В настоящий момент средний уровень проверки жилищных законов применяется редко.

3. Большинство оспариваемых на основании XIV поправки к Конституции жилищных законов проверяются в, так называемом, нестрогом порядке. Нестрогая проверка применяется к классификациям граждан в целях регулирования экономики и социального обеспечения⁵. Для того, чтобы проверяемый в нестрогом порядке закон был признан не противоречащим Конституции, он должен иметь «рациональные основания», а применение классификации «должно оставаться в рациональной взаимосвязи с этой целью»¹. Рациональные основания могут не являться главной целью принятия закона - он будет признан конституционным, если судом будут установлены какие-либо обстоятельства, свидетельствующие о рациональности разделения лиц по определенному признаку.

Так, по рассмотренному выше делу Поселение Белл Терр против Брюса Бораса, Верховный суд решил, что конституционность ордонанса, запрещающего совместное проживание более чем двух людей, не являющихся родственниками, должна быть проверена в порядке нестрогой проверки (определения рационального основания). В рамках данного анализа Верховный суд признал, что у поселения было рациональное основание для введенного ограничения, т.к. муниципалитет мог стремиться к формированию тихих районов, а рассматриваемый ордананс направлен на решение этой цели². Судья Маршал выразил особое мнение по данному делу, в соответствие с которым конституционность акта должна была быть проверена в строгом порядке. По его мнению, зонирование может регулировать количество и вид размещаемого жилья, но не должно вторгаться в личную жизнь жильцов.

В некоторых случаях критерием классификации является наличие жилых помещений. Так, Окружной суд по Северному федеральному судебному округу штата Калифорния по делу Джеймс против Валтиера признал, что правило об обязательном одобрении жилищного проекта на местном референдуме означает дискриминацию по отношению к лицам, которые не владеют жилыми помещениями. Суд квалифицировал «лиц, имеющих право на жилые помещения с низкой арендной платой» жилищным меньшинством. Такой же позиции придерживался судья Верховного суда Тергуд Маршалл, что, не уберегло решение суда от отмены¹. Американский правовед Стивен Л. Эмануэль изложил в своем учебнике по конституционному праву аналогичный казус. По мнению Эмануэля, в данном случае можно говорить о классификации граждан по признаку благосостояния, и проверка конституционности соответствующего акта должна быть осуществлена в порядке установления наличия рационального основания².

Из указанного выше видно, что клаузула о равной защите законом имеет охранительный характер (направлена на защиту равенства сторон жилищных отношений) . В связи с этим она чаще используется для проверки конституционности проверяемых законов, чем для основания их принятия. Вместе с тем, на основании рассматриваемой клаузулы принимаются и законы, которые детализируют запрет на дискриминацию в жилищной сфере, устанавливают антидискриминационные процедуры, либо обеспечивают равные возможности для реализации жилищных прав (т.н. аффирмативные программы)³. По словам историка права США Л. Фридмэна, «недостаточно разрушить правовые барьеры … необходимы закрепляющие шаги, положительные программы помощи»⁴.

Министерство жилья и городского развития приводит следующие примеры позитивных действий жилищных органов:

- развитие жилищных программ на территориях с низким уровнем обеспечения;

- продажа доступного жилья лицам, имеющим трудности в жилых помещениях;

- стимулирование подрядчиков строить жилые помещения на территориях с низким уровнем доступного жилья;

- стимулирование банков и других кредитных организаций на осуществление деятельности в районах с недостаточным финансированием строительства жилья.

- учреждение организаций, применяющих законодательство о справедливом жилье. Такими организациями являются освобожденные от налогового обложения юридические лица, уполномоченные принимать и рассматривать жалобы о жилищной дискриминации, а также подготавливать заявление в компетентные органы (24 CFR 125.103)¹.

Также Министерство поддерживает позитивные антидискриминационные действия агентств штатов и муниципалитетов. К примеру в рамках программы помощи в достижении жилищной справедливости (Fair Housing Assistance Program) Министерство финансирует меры названных агентств по созданию интегрированной жилой среды, социально-имущественному смешиванию и безбарьерных условий проживания². Кроме этого, в составе Министерства учрежден квази-судебный орган. Работающие в нем административные судьи рассматривают жалобы на нарушение принципа равноправия в жилищной сфере³.

Законом о внесении изменений в закон о справедливости в жилищной сфере 1988 года (42 U.S.C. § 3604(f)(3)(C).) была установлена обязанность домовладельцев сдавать в аренду жилые помещения, пригодные для проживания инвалидов⁴. Обоснованием принятия закона являлось необходимость обеспечения равных жилищных возможностей лиц с расстройством функций организма с лицами без таких расстройств.

В конце XX начале XXI века признание новых жилищных прав осуществлялось путем расширительного толкования конституционных норм об основных правах. К примеру, в 1979 году Верховный суд штата Нью-Йорк приступил к рассмотрению коллективного иска бездомных о понуждении города и штата Нью-Йорк обеспечить их временным жильем¹. Истцы ссылались на то, что каждой зимой регистрируются факты смерти и отморожения конечностей лиц не имеющих своего жилья, а в предстоящем году власти города запланировали закрытие нескольких приютов. Право на жизнь как само собой разумеющееся, подразумеваемое право прямо не указано в Конституции США. Как указывает И. А. Алебастрова в Конституции содержатся важнейшие его гарантии: запреты лишать кого бы то ни было жизни без «надлежащей правовой процедуры», а также применять «жестокие и необычные» наказания (поправки V, VIII, XIV)². В XX веке американцы признали, что право на жизнь не ограничивается одним запретом на ее произвольное лишение но также включает в себя право требовать от государства ее защиты. Так § 1 Статьи XVII Конституции штата Нью-Йорк предписывала властям штата обеспечить минимальные условия для поддержания жизни нуждающихся: «предоставлять помощь, уход и поддержку нуждающимся способами и средствами определяемыми время от времени законодательным органом». В связи с этим до принятия решения по существу суд вынес временный запрет (temporary injunction requiring) на закрытие приютов.

Итогом судебного разбирательства стало мировое соглашение – город и штат гарантировали финансирование временных приютов для бездомных мужчин. Однако право на жизнь первого истца коллективного иска (Роберт Каллахан) так и не было защищено – он умер от мороза до подписания мирового соглашения. Фактический инициатор иска (юрист Роберт Хейз) через пять лет после начала судебного разбирательства учредил Национальную коалицию помощи бездомным (the National Coalition for the Homeless)³. В течение 80-х годов право на временное укрытие (right to shelter) было признано также за бездомными женщинами¹ и бездомными семьями².

Несколько городов США приняли ордонансы «о праве не замерзать» (right not to freeze to death), согласно которым муниципалитеты поддерживают публичные здания открытые бездомным при достижении определенной температуры³.

Также как и право на жизнь право частной собственности имеет конституционное оформление в виде запрета ее изъятия без судебного разбирательства, а для общественно полезных целей — без справедливого вознаграждения (поправки V, XIV)⁴. Право частной собственности на жилье также гарантирует право на свободный выбор жилья. При этом свобода выбора места проживания конкурирует с правом местных сообществ определять свои жилищные условия. Так, в 2012 году Верховный суд США рассмотрел дело Лоцман против города Ривьера Бич⁵. Поводом для судебного разбирательства стала установка рядом с землями города Ривьера Бич штата Флорида нестандартного водного дома. Местные власти не могли запретить размещение плавучего дома, используя свои полномочия по зонированию территории (т.к. дом находился не на земле) и поэтому сослался на нарушение владельцем сооружения федерального водного законодательства. Окружной суд подтвердил законность решения местных властей по удалению объекта, согласившись с его квалификацией в качестве судна, которое, согласно Закону о строительных нормах и правилах (Rules of Construction Act), является сооружением, пригодным для использования в качестве водного транспортного средства.

Верховный суд США согласился с выводом окружного суда о том, что спорный объект может перемещаться по воде, однако, указал, что по воде также могут перемещаться и другие объекты (деревянное корыто). Суд также согласился с тем, что объект не являлся одним из распространенных в США плавучих домов, т.к. не обладал самоходными свойствами (требовал буксировки). Вместе с тем, оценив его фактическое использование и пригодность к проживанию в нем, суд признал водный объект жилым помещением, не попадающим под федеральное водное законодательство. В итоге Верховный суд страны подтвердил право частных собственников использовать в качестве жилья любое имущество пригодное для проживания, даже если существующие технические стандарты и социальная практика не признают его в качестве жилого помещения.

Таким образом, в США принятие законов о жилье должно основываться на достаточных конституционно-правовых основаниях. Данная особенность американского жилищного права обусловлена тем, что признание и установление законодателем новых жилищных прав, часто воспринимается, как ограничение иных прав, свобод и законных интересов.

Проведенный анализ показывает что, новые методы регулирования жилищных отношений, действительно, требуют пересмотра толкования ряда принципов конституционного права: неприкосновенности частной собственности, свободы договора, равенства сторон. В связи с этим штаты, а затем и федеральная власть, принимая жилищные законы, основывались на других конституционных принципах, а также изменили толкование принципов, указанных выше. С этой целью федеральная власть и штаты применяют инспекционные полномочия, полномочия по зонированию территории, полномочия по взиманию и расходованию средств на цели всеобщего благосостояния. Рассмотренные в этом параграфе конституционно-правовые основания не только позволяют осуществлять жилищное регулирование, но и вводят критерии его надлежащего применения, предотвращая произвольное нарушение основополагающих принципов американского конституционного права.

Само по себе развитие конституционного права США не привело к возникновению жилищного законодательства. В связи с этим, на этапе становления жилищного законодательства конституционно-правовые принципы и доктрины являлись и условием жилищно-правового регулирования и фактором его развития. Формирование новых конституционных доктрин порождало не только новые требования (ограничения) к жилищным законам, но и являлось фактором появления новых законов о жилье. Так, возникновение законодательства о справедливом жилье было обусловлено развитием клаузулы о равной защиты законом.