Глава 5 Законодательная деятельность Совета Федерации

Конституция Российской Федерации отводит Совету Федерации в феде­ральном законодательном процессе особое место. Помимо того что Совет Федерации обладает правом законодательной инициативы, то есть может разрабатывать и вносить в Государственную Думу проекты федеральных и федеральных конституционных законов и поправки к законопроектам, находящимся на рассмотрении в Государственной Думе, он является еще и непосредственным участником законодательного процесса. В его полно­мочия входят рассмотрение федеральных и федеральных конституционных законов, принятых (одобренных) Государственной Думой, а также повтор­ное рассмотрение федеральных законов после отклонения их Президентом Российской Федерации и (или) Советом Федерации. Самостоятельным полномочием является также участие Совета Федерации в процедуре рас­смотрения и принятия поправок к Конституции Российской Федерации.

Законодательные полномочия Совета Федерации относятся к числу тех полномочий, которые он осуществляет самостоятельно, независимо, в частности, от согласия другой палаты Федерального Собрания — Госу­дарственной Думы.

5.1. Рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной Думой законов¹

Основное содержание деятельности Совета Федерации в федеральном законодательном процессе заключается в выражении своего согласия или несогласия с принятым Государственной Думой федеральным законом.

' Под законами в настоящей главе понимаются как федеральные, так и феде­ральные конституционные законы.

5.1. Рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной Думой законов 297

Конституция Российской Федерации (ст. 105) предусматривает два варианта одобрения законов Советом Федерации. Первый — когда палата принимает на пленарном заседании специальное решение по закону (его еще называют «выраженным одобрением»), второй — когда палата в те­чение 14 дней со дня поступления закона не рассматривает его на пленар­ном заседании («молчаливое одобрение»). Данный механизм практически исключает возможность какой-либо задержки законов на этой стадии. Правда, есть еще один его аспект. Одобрение законов по «умолчанию» очень удобно, когда необходимо поддержать важные, но непопулярные законы, ведь закон принимается без личного голосования членов Совета Федерации. Необходимо отметить, что отклонение законов палатой должно осуществляться только в выраженной форме. Обязательно выраженным способом должен быть рассмотрен федеральный закон, ранее отклонен­ный Президентом Российской Федерации. Таким образом, вето Президента Российской Федерации может быть преодолено только путем голосова­ния членов Совета Федерации.

Однако молчаливое одобрение можно применить не ко всем законам. Статья 106 Конституции Российской Федерации устанавливает перечень вопросов (федеральный бюджет, налоги и сборы, финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование, денежная эмиссия, ратификация международных договоров, статус и защита государственной границы, во­просы войны и мира), по которым Совет Федерации обязан определиться в выраженной форме.

В случае одобрения Советом Федерации закон поступает на подпись к Президенту Российской Федерации, в случае отклонения он возвращается в Государственную Думу. Государственная Дума в свою очередь может либо согласиться с мотивами отклонения Советом Федерации закона, и тогда этот закон «умрет», либо попытаться преодолеть возражения Совета Фе­дерации. Если Государственная Дума подтверждает свое прежнее реше­ние по данному закону квалифицированным большинством голосов депу­татов, закон считается принятым и поступает на подпись к Президенту Российской Федерации. Если Государственная Дума полагает возможным доработать закон с учетом замечаний и предложений Совета Федерации, палаты Федерального Собрания проводят согласительные процедуры, пы­таясь выработать приемлемую для них редакцию закона. Если Государ­ственная Дума принимает закон в редакции согласительной комиссии, то такой закон, повторно попав в Совет Федерации, рассматривается им по сути как новый закон. Как правило, если закон принят с учетом предло­жений Совета Федерации, то он одобряется им без каких-либо возраже­ний. В данном случае Совет Федерации выполняет свойственную многим верхним палатам функцию «отлагательного вето» на принятые нижней палатой законы.

Участие Совета Федерации в законодательном процессе начинается с того момента, когда принятый Государственной Думой федеральный закон передается на его рассмотрение. Согласно Регламенту Совета Федерации Государственная Дума вместе с законом должна направлять в палату и сопровождающие его документы (постановление Государственной Думы о принятии закона, стенограмму заседания, материалы, представленные субъектами права законодательной инициативы при внесении законопро­екта в Государственную Думу).

В настоящее время изменился подход к процедуре регистрации феде­ральных законов, поступивших из Государственной Думы. Если раньше Регламент Совета Федерации не устанавливал срока для процедуры ре­гистрации поступивших законов, то ныне действующий Регламент палаты на это отводит строго один час, после чего закон должен в течение суток поступить ко всем членам Совета Федерации. Прежний Регламент позво­лял несколько расширить реальные сроки рассмотрения законов в Совете Федерации, формально не нарушая 14-дневный срок, предусмотренный частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации, поскольку уста­навливал начало его исчисления только со дня, следующего за днем реги­страции закона в Совете Федерации (ч. 1 ст. 104). Эта регламентная хит­рость была обусловлена занятостью членов Совета Федерации в регионах и направлена на то, чтобы увеличить фактический срок рассмотрения за­конов в палате.

Профессиональная работа членов Совета Федерации в палате лишила актуальности вопрос об увеличении 14-дневного срока рассмотрения фе­деральных законов. Сейчас деятельность палаты выстроена таким обра­зом, что ее члены имеют возможность отслеживать судьбу законопроекта на всех стадиях законодательного процесса, а палата, собираясь регулярно 2 раза в месяц, способна рассматривать в установленные сроки практи­чески все законы, поступающие из Государственной Думы. Кроме того, в необходимых случаях Совет Федерации может собраться и во внеплановом порядке.

Любопытно решена проблема сроков рассмотрения в палате законов, принятых по вопросам, перечисленным в статье 106 Конституции Россий­ской Федерации. В соответствии с решением Конституционного Суда Рос­сийской Федерации² Совет Федерации обязан начать рассмотрение ука­занных законов не позднее 14 дней после их передачи в Совет Федерации, а завершить рассмотрение он должен на следующем заседании палаты. Таким образом, для этого вида законов устанавливается срок несколько

² Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 года № 1 -П по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конститу­ции Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федера­ции. 1995. N一13. Ст. 1207.

5.1. Рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной Думой законов 295

бóльший, чем для законов, не подпадающих под действие статьи 106 Кон­ституции Российской Федерации. В соответствии с Регламентом Совета Федерации (ч. 6 ст. 106) началом рассмотрения в палате этих законов счи­тается включение их в повестку дня заседания палаты или издание Пред­седателем Советом Федерации соответствующего распоряжения.

Практика законодательной деятельности Совета Федерации показы­вает произошедшие изменения во взаимоотношениях палаты и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Замена сенато­ров — первых лиц субъектов Российской Федерации, способных принимать вполне самостоятельные решения по всем вопросам, — их представителя­ми привела к тому, что в Регламенте Совета Федерации появились статьи, устанавливающие более тесную зависимость членов Совета Федерации от органов, их избравших (назначивших). Это проявляется и в отношении за­конодательной процедуры. Так, статья 106 Регламента устанавливает не­обходимость указывать в заключении комитета (комиссии) на закон обоб­щенную позицию органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принявших соответствующие решения и приславших их в Со­вет Федерации.

Члены Совета Федерации вправе также обсуждать федеральные зако­ны, поступившие из Государственной Думы, в субъектах Российской Фе­дерации. Практика первого года деятельности Совета Федерации нового состава показала, что его члены не вполне самостоятельны при принятии решений. Очень часто можно услышать на заседании комитета или пала­ты слова сенатора о том, что он вынужден голосовать в соответствии с поручением главы субъекта Российской Федерации или законодательного собрания.

Особенность работы Совета Федерации на этом этапе федерального законодательного процесса заключается в том, что он имеет дело уже с федеральным законом, а не с законопроектом. Со дня принятия Государ­ственной Думой в третьем чтении законопроект становится федеральным законом. По статусу это не действующий федеральный закон (таковым он становится только после опубликования в официальных изданиях), но уже и не законопроект. К сожалению, законодатель в тексте Конституции Рос­сийской Федерации употребил один и тот же термин «федеральный закон» по отношению к разным понятиям. В практике принято различать так на­зываемые федеральные законы в зависимости от этапа законодательной деятельности, на котором они в данный момент находятся. В этом смысле различают несколько видов федеральных законов: «принятый Государ­ственной Думой федеральный закон», «принятый федеральный закон» (к этому виду относятся законы, принятые Государственной Думой и одобрен­ные Советом Федерации), «федеральный закон, подписанный (отклонен­ный) Президентом Российской Федерации», наконец, просто «федераль­ный закон», в установленном порядке одобренный палатами Федерального

296 Глава 5. Законодательная деятельность Совета Федерации

Собрания, подписанный Президентом Российской Федерации и опубли­кованный в официальных изданиях³. Отсюда следует, что члены Совета Федерации самостоятельно не вправе вносить в него никаких поправок. Они могут одобрить закон или отклонить его. У членов палаты появляется возможность поработать непосредственно над текстом закона, когда, от­клонив закон, Совет Федерации предлагает Государственной Думе создать согласительную комиссию и в рамках ее работы попытаться изменить текст закона. Однако из такого предложения не возникает обязанности Го­сударственной Думы соглашаться с ним (напомним, что Государственная Дума вправе преодолеть отклонение закона Советом Федерации). Кроме того, до 2002 года не каждый член Совета Федерации (а это были руково­дители исполнительных и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации) имел возмож­ность добросовестно работать в составе согласительной комиссии. Для этого нужно было посетить как минимум два заседания (первое заседа­ние — собрание депутации Совета Федерации, на котором вырабатывают­ся предложения по изменению текста закона, второе — совместное засе­дание депутаций двух палат). Не случайно Регламент Совета Федерации того времени предусматривал возможность работы в согласительной ко­миссии полномочных представителей членов Совета Федерации и работ­ников Правового управления палаты.

Обращает на себя внимание новый аспект, который появился в отно­шении такого полномочия Совета Федерации, как отклонение принятых (одобренных) Государственной Думой законов⁴. В последнее время отдель­ные депутаты Государственной Думы стали рассматривать это полномочие как дополнительный позитивный этап законодательной процедуры, в про­цессе которого можно существенно доработать (а иногда и переработать) тот или иной закон, поскольку собственная процедура Государственной Думы достаточно жестко регламентирует рассмотрение законопроектов в трех чтениях. Например, во втором чтении изменять поправками концеп­цию закона запрещено. В этом случае, а также когда по итогам второго чтения в проект включаются «ненужные» поправки, депутаты часто не­безосновательно рассчитывают на возможное отклонение закона в Совете Федерации и последующую его доработку в нужном направлении в рам­ках согласительной комиссии. Это коснулось, в частности, Федерального

³ Разъяснения по этому поводу дал Конституционный Суд Российской Федерации
в своем постановлении от 22 апреля 1996 года № 10-П по делу о толковании
отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации // Собра­
ние законодательства Российской Федерации. 1996. № 18. Ст. 2253.

⁴ В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 105, 108) Государ­
ственная Дума федеральные законы принимает, а федеральные конституцион­
ные законы одобряет.

5.1. Рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной Думой законов 297

конституционного закона от 17 декабря 2001 года N一6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»⁵. Данный закон был отклонен Советом Федерации с предложением создать согласительную комиссию. Государ­ственная Дума поддержала это предложение. В результате работы согласи­тельной комиссии текст закона, первоначально принятый Государственной Думой, претерпел серьезные изменения, которые устроили большинство парламентариев, а также Президента и Правительство Российской Феде­рации.

В целом повышение интенсивности законодательной работы Совета Федерации было обусловлено изменением порядка его формирования, в результате которого члены палаты стали работать на постоянной основе.

Но первопричиной всех отмеченных положительных тенденций стали изменения, произошедшие в общественно-политической жизни государ­ства. Существенное, если не решающее влияние на изменения в законо­дательном процессе оказала смена политического состава депутатского корпуса Государственной Думы, который сейчас практически впервые за всю ее историю в целом не является оппозиционным Президенту и Пра­вительству Российской Федерации.

В Государственной Думе сложилось центристское большинство, кото­рое теперь может контролировать принятие федеральных законов (для принятия которых требуется простое большинство голосов депутатов) и в отдельных случаях обеспечивать принятие федеральных конституционных законов (для одобрения которых требуется квалифицированное большин­ство голосов парламентариев). Зависимость числа отклоненных законов от изменения состава депутатов Государственной Думы хорошо видна из табл. 1 и 2.

Так, если за три первых года работы Государственной Думы второго созыва (1996—1998) Президентом Российской Федерации и Советом Фе­дерации были отклонены 322 закона, что составило почти треть от числа принятых (809) законов, то за первые три года работы Государственной Думы третьего созыва из 625 принятых было отклонено 85 законов, что почти в три раза меньше по сравнению с показателями Государственной Думы второго созыва. Количество же отклоненных законов в 2002 году сократилось еще больше и составило всего 14 отклоненных Советом Фе­дерации законов⁶.

Динамика отклонений законов, принятых Государственной Думой и от­клоненных только Советом Федерации, в целом выглядит примерно также. За три первых года работы Государственной Думы второго созыва (1996—

⁵ Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N一52(ч. 1). Ст. 4916.

⁶ Всего и Президентом Российской Федерации, и Советом Федерации в течение
2002 года было отклонено 18 законов.

298

Глава 5. Законодательная деятельность Совета Федерации

1998) Советом Федерации были отклонены 137 законов, а за первые три года работы Государственной Думы третьего созыва — всего 52 закона, что почти в три раза меньше по сравнению с показателями Государствен­ной Думы второго созыва.

Российский парламент, с точки зрения количественных и качествен­ных показателей его работы, находится в тесной взаимозависимости с общими политико-социальными процессами, происходящими в обществе. Можно предположить, что в случае усиления оппозиции Президенту и Правительству Российской Федерации эта же парламентская система будет, как это было свойственно Государственной Думе второго созыва (1996—1999), осуществлять отбраковку чуть ли не трети всех принятых законов.

Тдблицд 1

Законодательная деятельность Государственной Думы, Совета Федерации и Президента Российской Федерации в 1996-2002 годах

	1996	1997	1998	1999	2000	2001	20027	Итоео
Законопроекты, внесенные в ГД	806	960	978	1266	989	1057	1121	7179
Законы, принятые (ОДОбрЕННЫЕ) ГД	255	253	301	359	166	238	221	1793
ФКЗ И ФЗ, ОТКЛОНЕННЫЕ Президентом РФ	35	58	47	64	11	14	4	255
ФКЗ и ФЗ, отклоненные Советом Федерации	41	40	56	49	12	26	14	238
Законы, отклонявшиеся и Президентом РФ, и Советом Федерации	15	11	19	21	2	2	0	70
Законы, подписанные Президентом РФ	147	164	193	229	172	203	1848	1292

Поскольку содержание законодательной деятельности Совета Федера­ции напрямую зависит от законодательной деятельности Государственной Думы, представляется необходимым рассмотреть более детально некото­рые количественные и качественные показатели деятельности нижней палаты российского парламента. Сопоставление количественных показа­телей законотворческой работы палат Федерального Собрания в первые три года⁹ деятельности Государственной Думы второго и третьего созывов

⁷ Данные по состоянию на 5 марта 2003 года.

⁸ Подсчитаны те законы, которые были подписаны Президентом РФ только в дан­
ный период.

⁹ Поскольку нынешний состав депутатов Государственной Думы проработал пол­
ных три года, для получения сопоставимых результатов подсчет осуществлялся
только по итогам первых трех лет работы Думы второго и третьего созывов.

показывает, что увеличилось число вносимых в Государственную Думу законопроектов. В Государственную Думу третьего созыва было внесено на 423 законопроекта больше, чем за аналогичный период работы Госу­дарственной Думы второго созыва.

В то же время за этот же период количество законов, принятых Госу­дарственной Думой третьего созыва, сократилось на 184 единицы (см. табл.2).

Тдблицд 2

Показатели законодательного процесса за первые три года работы Государственной Думы второго и третьего созывов

	1996	1997	1998	Итого	2000	2001	200210	Итого
Законопроекты, внесенные в ГД	806	960	978	2744	989	1057	1121	3167
Законы, принятые (одобргнныг) ГД	255	253	301	809	166	238	221	625
ФКЗ и ФЗ, отклоненные Президентом РФ	35	58	47	140	11	14	4	29
ФКЗ и ФЗ, отклоненные Советом Федерации	41	40	56	137	12	26	14	52
Законы, отклоненные Президентом РФ и Советом Федерации	15	11	19	45	2	2	0	4
Законы, подписанные Президентом РФ	147	164	193	504	172	203	184	559

Для установления правильных выводов по данному факту необходимо рассмотреть дополнительные статистические показатели по следующим вопросам: число законопроектов, принятых Государственной Думой к рас­смотрению (на так называемом первом Совете Государственной Думы), и число законопроектов, рассмотренных палатой во всех чтениях (см. табл.3).

Тдблицд 5

	ГД второго созыва	ГД третьего созыва
Законопроекты, внесенные в ГД	2744	3167
Законопроекты, принятые Советом ГД к рассмотрению	1807	2538
Законопроекты, рассмотренные ГД в пгрвом чтении	1317	1535
Законопроекты, рассмотренные ГД (в пгрвом, во втором или в третьем чтениях)	1536	1599

Увеличение числа законопроектов, рассмотренных Государственной Ду­мой третьего созыва в Совете палаты и на пленарных заседаниях, свиде-

' Данные по состоянию на 5 января 2003 года.

тельствует, с одной стороны, о повышении ее требовательности к законо­проектам, а с другой — о более ответственном и корректном отношении к субъектам права законодательной инициативы. Еще недавно распростра­ненным явлением были ситуации, когда поступивший в Государственную Думу законопроект оставался в профильном комитете без движения, так и не добравшись до пленарного заседания. Идеальным должно быть поло­жение, когда внесенный в Государственную Думу законопроект подлежит обязательному рассмотрению на пленарном заседании палаты, и только в пленарном заседании решается вопрос о его судьбе — быть принятым или отклоненным¹1. В настоящее время складывается именно такая тенден­ция, направленная на сокращение числа вообще не рассмотренных законо­проектов. Тем не менее по состоянию на 4 декабря 2002 года на рассмот­рении в Государственной Думе находилось 36 законопроектов, внесенных в Государственную Думу первого созыва, 202 законопроекта, внесенных в палату с 1996 по 1997 год, и 351 законопроект, внесенный в период с 1998 по 1999 год включительно¹². По большинству из них реальная рабо­та уже завершена, однако они по-прежнему числятся за соответствующи­ми комитетами палаты и официально считается, что рассмотрение по ним Государственной Думой не завершено. В связи с этим шансы на то, что указанные законопроекты смогут дойти до Совета Федерации в качестве законов, практически равны нулю.

Отмеченное увеличение числа вносимых в Государственную Думу, а также рассмотренных ею законопроектов и одновременное уменьшение числа законопроектов на «выходе» (то есть принятых в качестве законов и направленных в Совет Федерации) может свидетельствовать о начале бо­лее серьезной работы Государственной Думы с внесенными законопроек­тами, заключающейся в выбраковке некачественных, а также в отклонении законопроектов по мотивам их политической и концептуальной неприем­лемости.

Таким образом, по мере продвижения законопроекта по этапам законо­дательной процедуры в Государственной Думе его судьба становится все более и более определенной и принятый Государственной Думой в третьем чтении закон вероятнее всего будет одобрен и Советом Федерации. В ред­ких случаях Совет Федерации идет на отклонение закона с одновременным созданием согласительной комиссии.

Необходимо отметить действенность института отклонения Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой. Большинство от­клоненных законов рассматривались Государственной Думой повторно. При этом примерно две трети из них принимались в редакции согласитель­ной комиссии, образованной совместно Государственной Думой и Советом Федерации, или с учетом предложений согласительной комиссии. Есте­ственно, что в этом случае вероятность последующего благополучного прохождения закона в Совете Федерации и его подписания Президентом Российской Федерации возрастала почти до 80 %. За четыре года — с 1996 по 1999 год — было создано 297 согласительных комиссий (по зако­нам, отклоненным Советом Федерации), результатом работы которых яви­лись 188 законов (около 63 % от числа всех отклоненных законов), приня­тых в согласованной редакции. В то же время 69 законов (около 23 % от числа всех отклоненных законов) были сняты с дальнейшего рассмотрения после их отклонения Советом Федерации¹³.

Однако уже в 2001 году из 31 закона, отклоненного Советом Федерации (работа по которым была завершена в 2001 году), только в отношении одного закона Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации. В остальных случаях Государственная Дума была вынуждена согласиться с мотивами отклонения, выдвинутыми Советом Федерации. Пятнадцать законов были вообще сняты с рассмотрения Государственной Думы, дру­гие 15 законов были повторно приняты Государственной Думой в редакции согласительной комиссии. Таким образом, прослеживается динамика, ха­рактеризующаяся, с одной стороны, общим сокращением числа отклоняе­мых законов, а с другой — повышением эффективности института откло­нения законов Советом Федерации.

Следует отметить, что законодательная деятельность Совета Федерации на пленарных заседаниях является доминирующей по отношению к иным видам работы палаты. Так, из 277 вопросов, рассмотренных в весеннюю сессию 2002 года на пленарных заседаниях палаты, 148, то есть больше половины из них, были связаны с законодательной деятельностью (одобре­ние или отклонение законов, выдвижение собственных законодательных инициатив, принятие решений по созданию согласительных комиссий и т.п.). Этот показатель остается неизменным практически за все время ра­боты Совета Федерации.

Итоги 2002 года показали, что ряд предпринятых мер по совершен­ствованию порядка формирования и организации деятельности палат Фе­дерального Собрания оправдал себя, позволил добиться существенной

¹³ Использованы данные: Аналитический вестник. Вып.3. Статистические характе­ристики законодательной деятельности Государственной Думы второго созыва (1996—1999 гг.). Серия: Проблемы совершенствования законодательного про­цесса. М., 2000.

702 Глава 5. Законодательная деятельность Совета Федерации

консолидации позиций депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, улучшения координации взаимодействия палат с Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, повы­шения эффективности законодательного процесса в целом.

Однако существующая консолидация большинства субъектов законо­дательного процесса, обусловленная раскладом политических сил (появле­ние центристского большинства в Государственной Думе и формирование пропрезидентского большинства в Совете Федерации), сама по себе не приводит к повышению качества принимаемых законов. В некоторых слу­чаях, наоборот, она ведет к его потере. В связи с этим представляется необ­ходимым предпринять дополнительные правовые и организационно-техни­ческие меры, обеспечивающие соответствующее качество принимаемых законов. К этим мерам можно было бы отнести следующие¹⁴:

• 
  при вынесении на заседание Совета Федерации предложений по от­
  клонению рассматриваемого закона проводить заседание палаты по
  процедуре, аналогичной процедуре второго чтения в Государствен­
  ной Думе, с оформлением предлагаемых поправок постановлением
  Совета Федерации;
  
• 
  согласовать регламенты палат Федерального Собрания в части,
  регулирующей повторное рассмотрение отклоненных законов (включая
  федеральные конституционные законы и законы Российской Федерации о
  поправках к Конституции Российской Федерации), устранить пробелы и
  противоречия, приводящие либо к различным действиям палат в одной и
  той же ситуации, либо к «зависанию» закона;
  
• 
  установить регламентными нормами структуру и содержание
  заключения ответственного комитета по рассматриваемому закону,
  определить порядок предоставления и учета заключений и предложений
  иных комитетов, обеспечивающий системный характер экспертизы
  закона;
  
• 
  усилить экспертную (правовую и аналитическую) поддержку
  подготовки законов к рассмотрению комитетами и палатой, в том числе
  установить требования к структуре и содержанию заключения Правового
  управления и аналитических материалов и предусмотреть их обязательное
  предоставление.
  

Использованы материалы: ПолуянЛ.Я. Верхняя палата парламента в системе органов государственной власти // Аналитический вестник. Вып. 2. Актуальные проблемы государственного строительства. 2002. № 34 (190). Декабрь.

от общего числа членов палаты). Федеральные конституционные законы подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации, то есть они не могут быть одобрены палатой по умолчанию.

Процедура рассмотрения федеральных конституционных законов Со­ветом Федерации до января 2002 года предусматривала своеобразный «законодательный челнок»¹⁵, напоминающий порядок рассмотрения и при­нятия законов палатами парламента Франции. В главе 13 прежнего Рег­ламента Совета Федерации предусматривался порядок, согласно которому Совет Федерации был вправе вносить поправки в поступивший из Госу­дарственной Думы и одобренный ею федеральный конституционный за­кон. В случае одобрения проекта федерального конституционного закона в редакции Совета Федерации палата должна была принять постановле­ние, в котором содержалось предложение Государственной Думе одобрить проект этого закона в редакции Совета Федерации. Теоретически проце­дура рассмотрения закона могла продолжаться до тех пор, пока одна из палат не согласится с редакцией закона, предложенной другой палатой. Однако имевшийся в Регламенте Совета Федерации механизм «челноч­ного» рассмотрения законов так никогда задействован и не был. А все возражения членов Совета Федерации по содержанию федеральных конституционных законов снимались в рамках согласительных процедур с Государственной Думой.

Порядок принятия закона Российской Федерации о поправке к Кон­ституции Российской Федерации. В Российской Федерации внесение поправок в Конституцию Российской Федерации и пересмотр ее положе­ний осуществляются разными способами. Пересмотр положений глав 1, 2 и 9 Конституции должен производиться Конституционным Собранием, которое должно собираться в соответствии со специальным федеральным конституционным законом¹⁶. Считается, что изменение указанных глав Конституции приводит к необходимости пересмотра всей Конституции Российской Федерации. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации. Конституция предусматривает прямой запрет па­латам Федерального Собрания самостоятельно пересматривать положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации. Палаты Федерального Собрания в этом случае могут только либо поддержать, либо отклонить предложение соответствующих субъектов права законодательной инициа-

¹⁵ Так называют порядок рассмотрения и принятия законов двумя палатами в ряде
зарубежных парламентов, например Национальным собранием и Сенатом Фран­
ции, Палатой представителей и Сенатом Конгресса США.

¹⁶ В настоящее время данный закон еще не принят. В Государственной Думе нахо­
дится на рассмотрении несколько альтернативных вариантов проектов законов
на эту тему.

704 Глава 5. Законодательная деятельность Совета Федерации

тивы о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции. Для поддержа­ния такой инициативы необходимо набрать не менее трех пятых голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Феде­рации.

В отношении поправок к главам 3—8 Конституции Российской Феде­рации предусматривается более простая процедура¹⁷. Проект закона Рос­сийской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации¹⁸ (далее — закон о поправке к Конституции) вносится в Государственную Думу, там рассматривается в трех чтениях и одобряется не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты. После этого проект закона о поправке к Конституции в течение пяти дней направляется в Со­вет Федерации. Принятым законом он становится только после одобрения не менее чем тремя четвертями членов Совета Федерации.

В случае отклонения закона о поправке к Конституции Советом Феде­рации Государственной Думе может быть предложено создать согласи­тельную комиссию.

В случае принятия Советом Федерации закона о поправке к Конститу­ции Председатель Совета Федерации в течение пяти дней опубликовывает уведомление, включающее текст закона, и направляет его в законодатель­ные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.

Затем в течение года этот закон о поправке к Конституции рассматри­вается в регионах. Совет Федерации ведет учет результатов рассмотрения закона законодательными (представительными) органами субъектов Рос­сийской Федерации и по истечении срока, определенного на рассмотрение, на своем пленарном заседании устанавливает результаты рассмотрения закона о поправке к Конституции. Фактически Совет Федерации опре­деляет наличие необходимого числа постановлений об одобрении закона законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, а также соблюдение ими сроков рассмотрения закона.

На следующем этапе наступает недельное затишье, которым могут вос­пользоваться только Президент Российской Федерации или (и) законода­тельный орган субъекта Российской Федерации, обратившись в Верховный

¹⁷ Процедура внесения, рассмотрения, одобрения и вступления в силу поправок к