Внепартийная исполнительная власть

Как и члены Совета Федерации, ни Президент, ни Правительство не иден­тифицируются с конкретными партиями, и это отличает Россию от многих других президентских и смешанных президентско-парламентских систем. Борис Ельцин и Владимир Путин в равной мере предпочли избежать са­моотождествления с какой-либо партией или коалицией. Правительство также формируется Президентом без прямого участия партий, его состав не отражает партийного большинства в парламенте. Как следствие избира­тели не могут поощрить или наказать Правительство, будь то коллектив отдельных деятелей или единая команда, путем голосования на выборах за ту или иную коалицию большинства или за отстранение ее от власти. Коалиции большинства в нижней палате создаются от случая к случаю, вокруг отдельных обсуждаемых проблем. Отсутствие партийной конкурен­ции за контроль над Правительством уменьшает возможности Федераль­ного Собрания осуществлять надзор за деятельностью Правительства, то есть выполнять задачу, исторически закрепленную за парламентами в их отношениях с исполнительной властью. В парламентских системах такая роль обычно принадлежит оппозиции, которая использует критический анализ политики и функционирования Правительства для того, чтобы обозначить альтернативы, возможно, более привлекательные для избира­телей. Во многих системах с двухпалатными парламентами различие в порядке формирования верхней и нижней палат может привести к тому, что в верхней палате будет господствовать коалиция, противостоящая пра­вительственному большинству. В системе разделения властей законода­тельный орган как целое равен по весу исполнительной власти и тем самым имеет возможность поддержать или подвергнуть критике программу дей­ствий Президента. Если же президентская программа ясно не определена, то ответственность Президента за проводимую им политику оказывается размыта, а избирателям трудно понять, в какой мере Президент отвечает за положительные или отрицательные последствия проводимого курса. От­сутствие партийного лица исполнительной власти также уменьшает воз­можности избирателя спрашивать с депутатов парламента за успехи или неудачи политики, проводимой Правительством. Оно побуждает депутатов не брать на себя ответственность за решения Правительства, даже если они их поддерживают. Бывает, что в Думе партия поддерживает предло­женный Правительством законопроект, а затем организует оппозицию в обществе к этому закону за пределами Думы (так, к примеру, «Единство» недавно поддержало правительственную реформу энергетической моно­полии, после чего устроило сбор подписей против планов Правительства

повысить тарифы на электроэнергию). Иными словами, при внепартий­ной исполнительной власти у членов верхней палаты меньше стимулов к тому, чтобы занять четкую позицию «за» или «против» программы дей­ствий этой исполнительной власти. В результате усиливается уже отме­ченная выше тенденция поддерживать правительственную программу за­конодательства в парламенте, а затем добиваться частных преимуществ в индивидуальном торге с отраслевыми министерствами и ведомствами. Короче говоря, палата теряет способность оказывать коллективную под­держку — или, наоборот, противодействие — исполнительной власти.

В некоторых отношениях реформа 2000 года также оказала немед­ленное воздействие на поведение членов палаты. Это особенно видно по тому, каким образом члены Совета Федерации распределяют свое рабочее время теперь, когда они являются освобожденными парламентариями, работающими на постоянной основе. То обстоятельство, что члены пала­ты полностью посвящают себя работе в Совете Федерации, представляет собой огромное отличие от старой системы, при которой губернаторы и председатели законодательных собраний приезжали в Москву на короткий период времени один или два раза в месяц. Присутствие на заседаниях комитетов и палаты они, как правило, совмещали с другими делами в Мо­скве. Вследствие этого они очень сильно зависели от штатных работников аппарата, а также от рекомендаций председателя палаты и руководителей комитетов. Теперь, когда члены Совета Федерации стали работать на по­стоянной основе, распределение их рабочего времени говорит о многом — о том, какие аспекты парламентской работы являются для них главным приоритетом. В свою очередь новая модель работы сенаторов изменила отношения палаты с другими органами государственной власти.

Одно поразительное наблюдение: появившееся дополнительное время члены палаты не стали использовать на увеличение количества пленар­ных заседаний. В период 1996—1999 годов пленарные заседания прово­дились один или два раза в месяц, каждое продолжалось два-три дня. Те­перь пленарные заседания однодневные и проводятся раз в две недели. В 1999 году палата посвятила пленарным заседаниям 17 дней, в 2000 году — 13 дней, в 2001 году — 12 дней. Таким образом, в действительности коли­чество времени, отводимое на дебаты на заседаниях, в результате реформы даже уменьшилось. Сами члены палаты заявляют, что увеличение времени на пленарные заседания не принесло бы пользы, поскольку оно помешало бы выполнению других задач, в частности работе над законопроектами в комитетах. На пленарных заседаниях члены палаты быстро справляются с обширным массивом законодательных вопросов благодаря большой подготовительной работе, проделанной в комитетах, а также в ходе кон­сультаций между членами Совета Федерации и депутатами Думы, прово­димых задолго до поступления закона в Совет Федерации. Члены Совета Федерации хорошо осведомлены о содержании законопроектов и во мно-

гих случаях имеют возможность добиться того, чтобы их возражения и предложения были учтены до принятия Думой закона в третьем чтении. По этой причине итоги голосований в Совета Федерации редко бывают непредсказуемыми.

Кроме того, члены палаты, по-видимому, гораздо больше времени, чем прежде, тратят на консультации с министерствами, а также с широким кругом участников политического процесса как в столице, так и в своих регионах. Одну неделю в месяц они отводят на посещение своего региона, что отнимает исключительно много времени у тех членов палаты, чьи ре­гионы находятся на большом расстоянии от Москвы. Члены палаты под­держивают самые тесные связи с губернаторами и законодательными собраниями своих регионов, нередко совещаются с ними ежедневно. Боль­шинство из них очень чутко откликаются на пожелания структур, которые делегировали их в Москву. Членам Совета Федерации требуется большое умение для того, чтобы действовать в качестве посредников между требо­ваниями федерального политического процесса, с одной стороны, и за­просами и пожеланиями губернаторов и законодательных собраний — с другой. Часто им приходится разъяснять содержание и последствия при­нятия какого-либо федерального закона или решения федеральных властей тем, кто принимает политические решения в их регионе, и в свою очередь выступать защитниками нужд своего региона на федеральном уровне. Большинство из них успешно справляются с подобной двойной задачей, однако члены палаты, как правило, тратят больше времени на выполне­ние этих представительских и посреднических функций, чем на обсуждение политических вариантов законопроектов.

Кроме того, нынешние члены палаты затрачивают больше времени, чем их предшественники, на то, что в Америке назвали бы «работой на округ», а в России обычно называют лоббированием, то есть на пробива­ние через федеральные министерства благоприятных административных решений по своему региону или по какой-нибудь отрасли хозяйства. Пре­жде губернаторы и председатели законодательных собраний тоже посвя­щали этому определенное время, но возможности заниматься этим во время своих краткосрочных поездок в Москву у них было сравнительно мало. Теперь многие члены палаты существенную часть своего времени посвящают обязанностям представительства от имени региона, опять-таки на индивидуальной основе, без выработки общей политической по­зиции, которая отвечала бы интересам групп регионов или социальных слоев. И здесь представительская составляющая в их работе и полити­ческая, как правило, берут верх над обсуждением широкого круга обще­ственно-политических проблем.

Реформа 2000 года — значительный, но, конечно же, не последний шаг в эволюции верхней палаты. Многие из ее членов выражают неудовлетво­ренность теми или иными аспектами нынешнего порядка ее формирова-

452 Глава 7. Совет Федерации в сравнительной перспективе

ния. Председатель палаты Сергей Миронов предложил план, по которому кандидаты в губернаторы должны идти на выборы одновременно с пред­лагаемыми ими кандидатами в Совет Федерации — примерно так же, как на выборах президента в США, в связке с каждым из претендентов идет его партнер, который в случае победы становится вице-президентом. Вне зависимости от того, будет ли принята эта модель или другая, при переходе к выборной процедуре формирования Совета Федерации, вероятно, по­требуются структуры, определяющие круг полномочий члена палаты и обеспечивающие подотчетность сенаторов, что со временем повысит ка­чество выполнения палатой своей совещательной функции. Это должно произойти по двум причинам. Во-первых, избирательная кампания, если она будет публичной и состязательной, послужит стимулом для того, чтобы кандидаты формулировали и выдвигали альтернативные варианты направ­лений федеральной политики, а это вынудит их связать себя с определен­ной позицией и программой. Конкуренция различных вариантов полити­ческого курса позволит избирателям сравнивать альтернативы и выбирать те из них, которые наиболее близки их собственным предпочтениям. Даже плохо информированные и не интересующиеся выборами избиратели будут захвачены конкурирующими потоками информации. Во-вторых, позиции, занятые кандидатами в ходе избирательной кампании, будут перенесены в палату и сыграют свою роль при рассмотрении альтернативных предло­жений с точки зрения их политических последствий. Добиваясь общест­венной поддержки, члены палаты будут продолжать отстаивать свои по­зиции. При ясно обозначенных различиях во взглядах у членов палаты появятся электоральные стимулы для того, чтобы защищать свою точку зрения. Хотя сочетание процесса принятия решений с политической борь­бой, несомненно, будет разжигать желание заработать легкие очки и под­чинить процесс принятия решений выборным интересам, это в то же время повысит степень ответственности членов палаты перед их избирателями и расширит поток политически значимой информации.

Два основных аргумента в пользу существования вторых палат остают­ся актуальными, как и прежде: во-первых, верхние палаты расширяют круг интересов, принимаемых во внимание при выработке политических реше­ний, и тем самым укрепляют демократическую легитимность государствен­ных институтов; во-вторых, они повышают качество государственного управления путем расширения диапазона рассматриваемых альтернатив. Конечно же, для укрепления механизмов подотчетности, связывающих членов Совета Федерации с гражданами — жителями их регионов, потре­буется нечто большее, чем просто изменение способа формирования палаты. Необходимо также укрепление сопутствующих политических ин­ститутов, которые позволят гражданам и их представителям эффективно действовать на политической сцене: институтов, информирующих граждан о последствиях предлагаемых политических программ, институтов, донося-

7.2. Cobei Федерации после 2000 еодл 45 Ъ

щих предпочтения избирателей до лиц, принимающих решения, и инсти­тутов, сводящих множество взглядов к небольшому набору внятных поли­тических альтернатив. Поэтому эволюция роли Совета Федерации будет также зависеть от развития партийной инфраструктуры, групп интересов и средств массовой информации. Ясно, однако, что любые будущие изме­нения в порядке формирования Совета Федерации станут импульсом к другим изменениям на политической сцене.

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ

ЭВОЛЮЦИЯ СТАТУСА И ФУНКЦИИ

Редактор Л.А.Могусева

Корректор М.М.Сапожникова

Компьютерная верстка В.Б. Сидорович

ИД N一02811 от 11.09.00

Подписано в печать 16.05.03

Формат 60х90 1/16. Бумага офсетная

Печать офсетная. Усл.печ.л. 28,75

Тираж 1000 экз. Заказ №

Институт права и публичной политики 129090, г. Москва, пр-т Мира, д. 36

Отпечатано ООО «Информполиграф» 111123, г.Москва, ул. Плеханова, д. 3а

BN 5- 94357-015-2

785943 570155

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Институт СЛЕДУЕТ ОСНОВНОЙ МИССИИ - СОДЕЙСТВОВАТЬ уТВЕрЖДЕНИЮ ОбЩЕ~ ЧЕЛОВЕЧЕСКИХ ЛибЕрАЛЬНО-ДЕМОфАТИЧЕСКИХ ЦЕННОСТЕЙ И ПрИНЦИПОВ ПрАВОВОЙ ГОСуДАр-СТВЕННОСТИ, ВНЕДРЕНИЮ В ОбЩЕСТВЕННОЕ СОЗНАНИЕ ИДЕАЛОВ И ПрИНЦИПОВ ПЛЮРАЛИСТИЧЕСКОЙ ДЕМОКРАТИИ, ОбЕСПЕЧЕНИЮ ПОДЛИННОГО рАВНОПрАВИЯ ГрАЖДАН.

ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ И ПОДДЕрЖКу СРАВНИТЕЛЬНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ В ОбЛАСТИ СОВРЕМЕННОГО

российского конституционализма и публичной политики;

ИЗДАНИЕ И РАСПРОСТРАНЕНИЕ ПОЛИТИКО-ПрАВОВОГО ЖурНАЛА «КОНСТИТУЦИОННОЕ ПрАВО! ВОСТОЧНОЕВРОПЕЙСКОЕ ОбОЗрЕНИЕ»;

ОРГАНИЗАЦИЮ И ПРОВЕДЕНИЕ МЕЖДуНАрОДНЫХ форуМОВ ПО КОНСТИТУЦИОННОМУ ПрАВО" СуДИЮ, МЕЖРЕГИОНАЛЬНЫХ СЕМИНАрОВ И КруГЛЫХ СТОЛОВ ПО АКТУАЛЬНЫМ ВОПрОСАМ

российского прлвА и публичной политики;

рЛЗрАбОТКу ОбрАЗОВАТЕЛЬНЫХ ПрОГрАММ, НАЦЕЛЕННЫХ НА СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ И ВНЕДрЕ"

ние новых знаний в обллсти сравнительного конституционного прАвл;

СОЗДАНИЕ бАНКА ДАННЫХ СПЕЦИАЛИСТОВ В СфЕрЕ СРАВНИТЕЛЬНОГО КОНСТИТУЦИОННОГО ПрАВА

и публичной политики;

ФОРМИРОВАНИЕ ПрАВОВОЙ бйбЛИОТЕКИ И АрХИВА.

Почтовый адрес: 101000, Москва, а/я 224

Ýë. ïî÷òà: info@ilpp.ru

http://www.ilpp.ru

За годы своего существования ежеквартальный журнлл «Конституционное прдво: восточно­европейское ОбОЗрЕНИЕ» (ГЛАВНЫЙ рЕДАКТОр - О.СиДОрОВИч) СрЕДИ ПрОЧИХ СПЕЦИАЛИЗИРО­ВАННЫХ ИЗДАНИЙ ЗАВОЕВАЛ ПрОЧНуЮ рЕПуТАЦИЮ ЕДИНСТВЕННОГО ИЗДАЮЩЕГОСЯ НА руССКОМ ЯЗЫКЕ НЕЗАВИСИМОГО ИЗДАНИЯ, ШИрОКО ОСВЕЩАЮЩЕГО КОНСТИТуЦИОННО-ПрАВОВОЕ И ПОЛИТИЧЕСКОЕ

Развитие в странах Центральной и Восточной Европы и рядЕ стрлн СНГ.

СрЕДИ АВТОРОВ ЖурНАЛА ВЕДУЩИЕ СПЕЦИАЛИСТЫ В ОбЛАСТИ СРАВНИТЕЛЬНОГО КОНСТИТУЦИОН­НОГО и международного прлвА России, Европы, Северной Америки и других стрлн.

В Редакционный совет КПВО входят ведущие

РОССИЙСКИЕ И ЗАрубЕЖНЫЕ СПЕЦИАЛИСТЫ:

КОНСТИТУЦИОННО^ ПРАВО: ВОСТОЧНОЕВРОПЕЙСКОЕ

ОБОЗРЕНИЕ

д.ю.н. А. С. Автономов,

Проф. А. БЛАНКЕНАГЕЛЬ, (ГЕрМАНИя),

д.ю.н. Г.А.Гаджиев (председатель),

ê. þ. í. Ë. Î. Èâàíîâ,

к.и.н. А. В. Кортунов,

проф. М. Мендрас (Фрлнция),

д.ю.н. И.Б.Михайловская,

д. п. н. В. Б. Пастухов,

Балтия: от Советского к Европейскому Союзу

проф. Р. Саква (ВЕЛикобритлния),

проф. С.Холмс (США),

проф. А. Шлйо (Венгрия).

Редакционная коллегия: к.ю.н. Н. В. Варламова, к.ю.н. Т.А.Васильева, д. ф. н. А. Н. Медушевский.

В РОССИИ ПОДПИСКА НА ЖурНАЛ ПРОИЗВОДИТСЯ ВО ВСЕХ ОТДЕЛЕНИЯХ СВЯЗИ ПО КАТАЛОГу

агентства «Роспечать» «Газеты. ЖурнАлы» часть I,

ПОДПИСНОЙ ИНДЕКС ЖурНАЛА В КАТАЛОГЕ - 80645,

атакже в редакции журнАлл: тел.: (095) 928 0020; 564 8685; фдкс: (095) 921 0755; e-mail: kpvo@ilpp.ru; http://www.ilpp.ru

В СТрАНАХ СНГ ОфОрМИТЬ ПОДПИСКУ НА ЖурНАЛ МОЖНО ПО КАТАЛОГАМ АГЕНТСТВА «РОСПЕЧАТЬ»

«Газеты. ЖурнАлы» часть I и «RussiAN Newspapers & MAqAziNES» в отделениях связи или на сайте

АГЕНТСТВА В СЕТИ ИнТЕрНЕТ: HTTp//wWW.ROSp.RU,

ПОДПИСНОЙ ИНДЕКС ЖурНАЛА В КАТАЛОГЕ - 80645.

ДЛЯ СТрАН ДАЛЬНЕГО ЗАрубЕЖЬЯ ПОДПИСКА НА ЖурНАЛ ОСУЩЕСТВЛЯЕТСЯ ЧЕрЕЗ ПАрТНЕрОВ

фирмы «Международная книга - ПЕриодикл» (ЗАО «МК-ПЕриодикд») или непосредственно в ЗАО «М К-Периодика» по ддрЕсу: 1 291 10, Москва, ул.Гиляровского, 59;

òåë.:+7 (095)281 9345; 284 5008; ôàêñ: +7 (095) 281 3322; 281 3798;

e-mail: info@periodicals.ru; http://www.periodicals.ru

ЖурНАЛ ИЗДАЕТСЯ ЕЖЕКВАРТАЛЬНО ИНСТИТУТОМ ПрАВА И ПублИЧНОЙ ПОЛИТИКИ. За ИНфорМАЦИЕЙ

обрдщАйтЕсь по лдрЕсу: 101000, Москва, а/я 224

ïîòåëåôîíó: (095) 928 0020 или по электронной почте: kpvo@ilpp.RU Информлция â Èíòåðíåò: http://www.ilpp.ru/kpvo/

УчЕбнОЕ ПОСОбиЕ

И ОТВЕТСТВЕННЫЙ рЕДАКТОр АКАДЕМИК А. ШаЙО

М.: Институт прдвд и публичной политики, 2002. Ïåðåïëåò. 7 50 ñ. ISBN 5-94357-009-8 140õ210 ìì

О КНИГЕ

Рекомендуется

Допущено
Настоящее уче6ное пособиЕ представляет российскому

ЧИТАТЕЛЮ ИСПОЛЬЗуЕМуЮ В ЗАПАДНЫХ уНИВЕрСИТЕТАХ МЕТОДИКу ПРЕПОДАВАНИЯ ПрАВА, ЗАКЛЮЧАЮЩУЮСЯ В ИЗуЧЕНИИ МАТЕРИАЛОВ КОНКРЕТНОГО ДЕЛА, РАССМОТРЕННОГО СуДОМ. ИНЫМИ СЛОВАМИ, ДАННОЕ уЧЕбнОЕ ПОСОбИЕ - ПЕрВЫЙ В РОССИИ CASE-book, СОСТАВЛЕННЫЙ НА ОСНОВЕ РЕШЕНИЙ КОНСТИТУЦИОННОГО СуДА

Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъЕктов Российской Федерации, а также решений Федерального конституционного судл ФРГ, Верховного суда США, Верховного суда Канады и Европейского Суда по прАвлм человека.

ДЛЯ СТУДЕНТОВ, АСПИРАНТОВ И ПРЕПОДАВАТЕЛЕЙ ЮрИДИЧЕСКИХ

вузов и Факультетов, специалистов в о6ласти

КОНСТИТУЦИОННОГО ПрАВА.

МиниаЕравом обрАзовАния Российской Федерации

В КАЧЕСТВЕ уЧЕбнОГО ПОСОбиЯ ДЛЯ СТУДЕНТОВ ВЫСШИХ уЧЕбнЫХ ЗАВЕДЕНИЙ, обуЧАЮЩИХСЯ ПО НАПРАВЛЕНИЮ ПОДГОТОВКИ И СПЕЦИАЛЬНОСТИ «ЮрИСПруДЕНЦИЯ»

М.: Институт прдвд и публичной политики, 2002. 606 ñ. ISBN 5-94357-010-1 210õ295 ìì

О КНИГЕ

Рекомендуется
В НАСТОЯЩЕМ ИЗДАНИИ ПрИНЦИПЫ ПрАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ЛИЧНОСТИ, ПрАВА, СВОбОДЫ И обяЗАННОСТИ ЧЕЛОВЕКА, ЗАКРЕПЛЕННЫЕ В КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕрАЦИИ, РАССМАТРИВАЮТСЯ В КОНТЕКСТЕ ПрАВА СОВЕТА ЕврОПЫ.

Каждому прАву (принципу, обязАнности) дается комплексная

ХАРАКТЕРИСТИКА С ПРИВЛЕЧЕНИЕМ РАЗЛИЧНЫХ КОНВЕНЦИЙ й

хАртий Совета Европы, рекомендаций й резолюций Комитета Министров и Парламентской Ассам6леи. При этом основное

ВНИМАНИЕ УДЕЛЯЕТСЯ ПОЛОЖЕНИЯМ КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПрАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОбОД И ПрАКТИКЕ ЕврОПЕЙСКОГО СуДА ПО ПрАВАМ ЧЕЛОВЕКА ПО ЕЕ ТОЛКОВАНИЮ И ПРИМЕНЕНИЮ.

ДЛЯ ЗАКОНОДАТЕЛЕЙ, СОТРУДНИКОВ ОрГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, СУДЕЙ, АДВОКАТОВ, ПРАВОЗАЩИТНИКОВ. МОЖНО ИСПОЛЬЗОВАТЬ В КАЧЕСТВЕ уЧЕбнОГО ПОСОбиЯ При ПРЕПОДАВАНИИ РАЗЛИЧНЫХ ЮрИДИЧЕСКИХ ДИСЦИПЛИН, КАК обЩЕТЕОрЕТИЧЕСКИХ, ТАК И ОТРАСЛЕВЫХ КурСОВ.

Институт прлвл и публичной политики

ПРИНИМАЕТ ЗАЯВКИ НА ИЗДАНИЯ

по òåëåôîíó: (095) 564 8683 ïîôàêñó:(095)921 0733

ПО ЭЛ. ПОЧТЕ: KATElAZ@ilpp.RU

жүктеу/скачать 3.69 Mb.

Достарыңызбен бөлісу: