Глава 13. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Глава 13. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

1. Теории самоуправления.

2. Основные модели местного самоуправления.
1. Теории самоуправления. Самоуправление — это такой тип управления, при котором объект управления и субъект управления совпадают, т. е. люди управляют сами своими делами.

Местную власть на определенных территориях выбирает население соответствующих муниципальных образований. Это население в политико-социологическом смысле слова является социальной популяцией, именуемой — «местное сообщество». Оно выступает источником и социальной основой муниципальной власти.

Местное сообщество в одно и то время является как объектом, так и субъектом всех видов муниципальной политики института местного самоуправления, которая выступает фактором жизнедеятельности местного сообщества. Вместе с тем муниципальная политика на местах находится под сильным влиянием государственной политики. Принципы, методы и действия органов государственной власти в отношении местного самоуправления, ориентированные на создание необходимых условий для жизнедеятельности местного сообщества, только тогда соответствуют интересам местного сообщества, когда ведущей стороной такого взаимодействия выступает само местное сообщество. Тем самым органы местного самоуправления становятся высшей и последней инстанцией в выработке принципов и методов их деятельности.

Однако данная конструкция реализуется с большими трудностями в обществе, разбитом на множество местных сообществ, положение которых, как, например, в России, существенно отличается и по природно-климатическим условиям, и по социально-экономическим показателям.

Вместе с тем надо признать, что органы местного самоуправления в осуществлении муниципальной политики должны играть ведущую роль, а ее значение должно возрастать с развитием социально ориентированных рыночных отношений. Это предположение вытекает из того, что в рыночных условиях интересы отдельно взятого индивида культивируются в большей степени, чем интересы общества. Общество во все большей степени становится фактором удовлетворения индивидуальных потребностей и тем самым превращается в позитивную ценность для самого индивида. Поэтому местные сообщества с течением времени приобретают все большую значимость для индивида, а их положение становится серьезным основанием для укрепления положения самого индивида.

Итак, в организации и функционировании местного самоуправления как элемента гражданского общества ключевую роль играет местное сообщество. В таких официальных документах, как Конституция России и оба федеральных закона о принципах организации местного самоуправления, вопрос о природе и функционировании местных сообществ проработан непоследовательно, несмотря на то, что практически во всех этих нормативных правовых актах в качестве основной цели развития местного самоуправления говорится об укреплении основ гражданского общества.

В публикациях по проблемам местного сообщества большинство авторов предлагают определения, которые содержат ссылку на географический район (территорию) проживания и социальное взаимодействие на этой основе. Термин «местное сообщество», по определению некоторых из них, обозначает группу людей в природном окружении, с географическими, политическими и социальными границами и достаточно развитым общением друг с другом.³²⁰ Это общение не всегда может быть активным, но всегда явным. Люди или группы людей взаимодействуют на определенной территории для достижения совместных целей, способствующих удовлетворению их коренных интересов и нужд. Следовательно, понятие «местное сообщество» должно отражать сложившиеся политические реалии. Объектом воздействия государственной политики являются объединения людей, которые по своим экономическим и социокультурным основаниям являются многочисленными. Местные же сообщества, имея свои различия по половозрастному признаку, по профессиональному признаку, по интересам, не представляют таких монолитных и консолидированных социальных популяций.

Интересы местных сообществ определяются условиями их жизнедеятельности на соответствующей территории. Сама территория еще не является решающим фактором для худших или лучших условий жизни.

Способность к самоорганизации и самопомощи для цивилизованного общества является политической проблемой, от решения которой зависит форма «народовластия». В связи с этим способность у граждан к самоорганизации является одной из важных политических задач.

Способность индивидов к самоорганизации и самоуправлению может реализовываться на различных основаниях: интересы и цели, единые для этих индивидов, некоторые особенности культуры, общая вера и др. Организуясь по приведенным основаниям, сообщества людей могут приобретать не только местный, но и экстраместный характер. Речь идет, прежде всего, о государственной организации, объединяющей несколько государств или мир в целом. Соответственно местное сообщество характеризуется главным образом территориальными показателями, среди которых признаки места рождения, совместной производственной, потребительной, воспроизводственной и иной деятельности. Местное сообщество может быть представлено как микрообщество, характеризующееся наиболее тесными связями, которые могут быть определены как соседские связи.

Вместе с тем акцентирование внимания только на том, что местное сообщество характеризуется соседством проживающих людей, не позволяет точно установить, какой должна быть такая территория. Общее место рождения не дает еще основания увидеть всю совокупность связей между представителями сообщества. Проблема определения границ местного сообщества является наиболее сложной и не всегда может быть решена.

В настоящем различают два типа местных социальных сообществ. К первому типу относится такое объединение людей, в основу которого заложены общие интересы, определяющиеся личными отношениями в рамках круга друзей и родственников, профессиональных ассоциаций, объединений по общим интересам (религиозные организации, социокультурные и спортивные объединения и т. п.). Нередко такие сообщества именуются референтными, ибо в них взаимоотношения людей окрашены взаимным интересом и взаимозависимостью.

Ко второму типу относится сообщество, сформировавшееся не столько совпадающими интересами, сколько общим местом проживания, отношениями соседства, обычно ограниченными определенной территорией. Во времена, когда отсутствовала развитая система коммуникаций, в условиях традиционного общества, названные два типа сообществ совпадали.

Существует в политической науке и понятие «периферия», которое характеризовалось и до сих пор характеризуется как «местничество». Местничество как феномен социальной жизни сегодня приобрело существенное социальное значение. Оно становится оплотом консерватизма в политической жизни, а также фактором сильного влияния на формирование сознания людей. Местничество в позитивном смысле слова становится почвой для самостоятельной линии политического поведения до тех пор, пока позволяет большинству населения удовлетворять сложившиеся на периферийной территории потребности и не разрушает сложившегося уклада жизни.

Наличие местного сообщества является показателем существования принципиально новой, по сравнению с античностью и средними векам, и организации общества. Она означает, что «государство как представитель общества принимает форму ассоциации местных сообществ».³²¹ Роль государства здесь сводится к нормативно-правовому установлению общих правил поведения и обеспечению защиты от внешних и внутренних врагов, а местная автономия является способом обеспечения реального самоуправления людей на своей территории и формой их локальной самоорганизации.

Таким образом, местное сообщество имеет двойственный характер. С одной стороны, оно является социальным субъектом гражданского общества на локальном уровне, в основу которого положено постоянное проживание людей на одной территории. С другой стороны, оно является объектом политико-управленческого воздействия со стороны центральных, региональных и муниципальных органов политической власти.

Поэтому муниципальная политика может быть разделена на качественно определенные составные части. Первая выражается в политико-управленческих действиях, которые проводит на местах государство в рамках определенных муниципальных территорий через представителей политического центра и региональных органов. Вторую ее часть составляет собственно муниципальная политика, которая является результатом волеизъявления местного сообщества и осуществляется органами местного самоуправления в целях удовлетворения базисных потребностей и в интересах населения муниципального образования. Многолетний опыт деятельности местного самоуправления во многих странах показывает, что не существует автоматического совпадения или тождества между этими двумя частями муниципальной политики.

Среди названных факторов существенное значение имеют типы и модели организации и функционирования местного самоуправления, сложившиеся в той или иной местности.

Понятие «самоуправление» было впервые использовано в Англии после Великой английской буржуазной революции в конце XVII в. Этот термин применялся к состоянию «английского народа, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов, не знающих административной опеки со стороны правительственного аппарата и его чиновников».³²² Наряду с этим, по мнению зарубежных ученых, понятие «самоуправление» употреблялось также в связи с местным самоуправлением в годы Великой французской революции, и было связано с фактом самостоятельности общин по отношению к государству. Немецкие ученые связывают введение данного термина в научный оборот с прусским министром и основоположником теории социального государства Лоренцем фон Штейном, который видел в местном самоуправлении активную форму участия граждан в управлении делами государства.³²³

В толковом словаре С.И. Ожегова приводятся следующие два толкования самоуправления: 1. Право на внутреннее управление своими местными силами. 2. Право решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национально-территориальной единицы или автономии.³²⁴

В современной политической науке термин «самоуправление» в первую очередь используется для обозначения соответствующего состояния общества и публичных форм организации части его институтов, одним из которых является муниципальные органы управленческой деятельности.

Итак, в непосредственном смысле слова «самоуправление» означает способность управлять собой и своими делами. А в политологическом отношении самоуправление представляет собой особую форму публичной политической власти.³²⁵

В энциклопедическом политологическом словаре сказано: «Самоуправление предполагает самостоятельный выбор целей и путей их достижения самоуправляющимися структурами при сохранении взаимодействия со смежными и иерархически иными структурами; при отсутствии такого взаимодействия, достигаемого согласованием и соподчинением целей разных общественных структур и компонентов, самоуправление может привести к нарастанию хаотических тенденций и распаду общественной системы на относительно автономные элементы».³²⁶ Г. Холлис и К. Плоккер также подчеркивают, что «местное управление» — «все уровни ниже государственного», «местная власть» — «организация, представляющая и действующая в интересах своих избирателей через избираемый совет и его исполнительный орган», «местное самоуправление» — «право демократически автономной единицы субнационального уровня управления регулировать и управлять значительной частью проблем общественности в интересах местного населения».³²⁷

В истории западной политической мысли можно выделить следующие четыре основные концепции местного самоуправления:³²⁸ общественного выбора, дуалистическую, школу социальных отношений и локалистскую. Все они имеют длительную историю развития и окончательно оформились лишь во второй половине ХХ столетия. Вместе с тем в каждой из них содержаться ценные положения о природе и сущности местного самоуправления в современном обществе.

Концепция общественного выбора (Дж. Бьюкеннен, Дж. Таллок, Н. Нисканен и др.), восходящая к теории социального обслуживания, отражает понимание местного самоуправления либеральными мыслителями. Согласно этой концепции, целью деятельности местного самоуправления является благосостояние жителей местного сообщества, исходя из которой основная задача муниципалитетов — оказание политико-управленческих услуг своим жителям. Авторы этой концепции выражают скептическое отношение к возможностям предоставления таких услуг как со стороны государственной бюрократии, стремящейся, по их мнению, к избыточности используемых ресурсов, так и со стороны институтов представительной демократии, которые лишены мобильной подвижности и не обеспечивают эффективности местного самоуправления. Оптимальным механизмом распределения товаров и услуг в рамках местного самоуправления либералы считают рынок, при помощи которого эффективно реализуются следующие неотложные функции институционального характера:

• 
  внешнее контрактирование, предписываемое местным органам из центра. Оно вынуждает местную бюрократию в большей степени раскрывать истинную информацию о стоимости обеспечиваемых ими услуг и делать возможным сравнение результативности расходов на них;
  
• 
  фрагментация существующей бюрократии, приводящая к замене крупных неэффективных организаций системы местного самоуправления большим числом мелких органов, позволяющих удовлетворить разнообразные потребности различных групп населения и способствовать разрушению монополии на контроль. Это приводит к возрастанию конкуренции внутри местной бюрократии и служит усилению общественного контроля и общественного выбора.³²⁹
  

Концепция общественного выбора, несмотря на внешнюю привлекательность, имеет ряд существенных недостатков, из-за чего она вызвала резкую критику ученых и действующих политиков, в основном, в связи со следующими ее положениями:

1. Утверждая склонность государственных властей к избыточности ресурсов, авторы не учитывают того, что в основе государственного обеспечения лежит стремление удовлетворить потребности в той мере, в какой она обладает способностью платить за это. Поэтому государственные программы должны быть дополнены рынком не столько по причине избыточности обеспечения ими потребностей, сколько в результате неадекватности их обеспечения существующих потребностей.

2. Идеализируя рынок, авторы концепции не отдают себе отчет в том, что он далеко не всегда является стабилизирующим фактором. Нередко он вызывает нестабильность не только среди производителей услуг, но и среди их потребителей.

3. Бюрократия не столько стремится к максимизации бюджета, сколько к увеличению своих рядов, хотя сама идея фрагментации бюрократической машины весьма привлекательна. Однако ее дробление на местном уровне может усложнить проблемы координации, привести к неоправданному дублированию одних и тех же функций.³³¹

В основе второй — дуалистической концепции — находится идея двойственного характера местного самоуправления и природы муниципальной власти. Речь идет о том, что в процессе осуществления своих управленческих функций местные органы неизбежно выходят за рамки сугубо местных интересов и действуют как инструмент государственной политики. Поэтому правомерна постановка проблемы о разделении политических функций между государственными и местными органами власти. Эта концепция популярна у ученых и политиков социал-демократической ориентации (П. Саундерс, А. Косон и др.), которые утверждают, что само понятие «местная автономия» далека от реальности. Отношения автономии скорее складываются между государством и господствующими в обществе социальными группами, чем между центральными и местными властями, которые принимают самое непосредственное участие в осуществлении государственной политики. Они выделяют две обособленные государственные функции: социальное инвестирование и социальное потребление.³³² Целью первой является осуществление производства товаров и услуг в экономике путем поддержания доходности частных фирм, а также обеспечение базовых материалов и услуг, физической инфраструктуры, — вплоть до прямой финансовой поддержки в виде займов, справедливого акционирования, субсидий и налоговых льгот. Социальное инвестирование носит замкнутый, корпоративный характер, и на практике этот процесс оказывается вне сферы влияния традиционных институтов представительной демократии. Здесь основные решения принимаются госчиновниками, которые консультируются с избранной группой производителей и профессиональных ассоциаций. Этим группам предоставлен привилегированный доступ к государственной власти, и сотрудничество с ними ведет к эффективному проведению социального инвестирования.

Практически противоположны названным действиям цели социального потребления. Они направлены на обеспечение потребительских нужд тех групп населения, которые в силу различных причин не могут удовлетворить свои потребности через рынок. Эта категория услуг включает предоставление при помощи прямых выплат пенсий и пособий, удовлетворение согласно минимальным стандартам потребностей в жилье, образовании и здравоохранении. Процесс социального потребления охватывает более широкую сферу конкуренции и интересов, нежели процесс социального инвестирования, распространяющийся лишь на узкий слой привилегированных. Поэтому для политики социального потребления существенное значение имеют выборы, на которых большую роль играют группы давления, осуществляющие лоббирование. Иначе говоря, здесь общественное мнение более значимо, а осуществляемая государством политика социального потребления носит более демократичный и открытый характер.

В подавляющем большинстве случаев государство осуществляет политику социального инвестирования на уровне центрального правительства, а политику социального потребления — на уровне местных властей, что и определяет специфику политического процесса на местном уровне, поскольку основной целью деятельности муниципальных органов власти является обеспечение благосостояния населения, а местная политика заключается в создании подвижных объединений потребительских групп на базе идеологии социальных потребностей. Легитимность местных органов самоуправления, следовательно, исходя из дуалистического представления о природе местного самоуправления, производна от тех политических структур, которые обеспечивают базовые потребности жителей местного сообщества путем предоставления соответствующих услуг. А деятельность муниципальных органов зависит от налагаемых государством ограничений. Это находит выражение в следующем:

• 
  во вторичности функций социального потребления по отношению к функциям социального инвестирования, поскольку последние жизненно необходимы для создания условий развития производства, что, в свою очередь, обусловливает вторичность идеологии социальных потребностей по отношению к идеологии частной собственности;
  
• 
  в том, что демократическая подотчетность муниципальных органов местному сообществу всегда ограничена корпоративистской стратегией центра.
  

Концепция школы социальных отношений, в основе которой находится неомарксистский взгляд на современное буржуазное государство (М. Гудвин С. Дункан и др.), пользуется особой популярностью среди ученых и политиков «левой» ориентации. Поскольку местное самоуправление представляет местные интересы и в то же время, в пределах переданных ему центром полномочий, ответственно за общегосударственную политику, то оно, как считают авторы концепции социальных отношений, обладает, по сути, двойным представительством. Состояние двойного представительства ставит местные органы власти в напряженное положение, в рамках которого, с одной стороны, они вынуждены интерпретировать общенациональную политику органов государственной власти как справедливую и отвечающую необходимости общественного развития, а с другой стороны, муниципальная власть вынуждена искать способы представить свою деятельность так, чтобы она отвечала ожиданиям главенствующих групп местных интересов.

Доминирование в действиях муниципальных органов «интерпретирующей» или «представительной» функции находится в прямой зависимости от социальной инфраструктуры местных сообществ. В одних муниципалитетах могут одерживать верх местные интересы землевладельцев, в других — общенациональные интересы трудящихся. Поэтому специфика МСУ зависит от того, под влиянием каких социальных сил оно находится. Как следствие, местное самоуправление может оказаться брошенным в водоворот идеологических сражений, что чревато возникновением противостояния между центром и периферией, когда выдвигаются альтернативные стратегии.

Критики этой концепции обращают внимание на ее идеологическую перегруженность и критикуют ее за непоколебимую убежденность в том, что центральные власти буржуазного государства занимаются исключительно интересами крупного финансового и промышленного капитала. При этом местная власть, хотя и исполняет по необходимости интерпретаторскую функцию, но по самой своей природе вынуждена отражать местные интересы, преимущественно трудящихся масс населения.³³³

Наконец, локалистская концепция местного самоуправления берет свое начало от либеральных идей Дж. Локка, Дж. Ст. Милля и А. де Токвиля, которые уделяли пристальное внимание местному самоуправлению, поскольку видели в этом институте лучший инструмент для политического образования и воспитания граждан. Нужно отметить, что государственная стратегия формирования местного самоуправления в России в определенной мере основывается на локалистской концепции. Эта стратегия сориентирована на положения Европейской хартии местного управления, основывающейся на постулатах локалистской концепции.

Естественно-правовые взгляды Локка о назначении государства, согласно которым последнее служит гарантом обеспечения естественных, врожденных и неотчуждаемых прав и свобод человека и выполняет лишь охранительные функции,³³⁴ оказали влияние на одну из первых в истории западной политической мысли концепций местного самоуправления, которую принято называть «теорией свободной общины». Право на общинное самоуправление рассматривается этой теорией как неотчуждаемое и естественное право людей. Из этого права вытекает требование ограничения вмешательства бюрократического аппарата государства в общинную систему жизнедеятельности и ведения хозяйства. Основные положения этой теории были впервые выражены автором законопроекта о реформе местного управления В. Турэ. В докладе в Национальном собрании Франции он сформулировал два основных тезиса о природе местного самоуправления:

• 
  положение о собственных общинных делах, присущих муниципальному управлению в отличие от государственных дел;
  
• 
  положение о делах государственных, которые передаются (делегируются) местному самоуправлению³³⁵
  

Основоположники локалистской концепции рассматривали местное самоуправление и государство как два непересекающихся круга, имеющие совершенно противоположные интересы: местные и общегосударственные. Местное самоуправление оценивалось ими как важный политический институт, гарантирующий самим своим существованием «выражение свободы в обществе, т. е. свободы местных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными приоритетами».³³⁷ Локалисты считают, что существование местного самоуправления вызвано необходимостью разделения власти в государстве не только по горизонтали, но и по вертикали. Последнее одновременно ведет к вовлечению большего числа людей из местных сообществ в демократический процесс принятия и реализации политико-управленческих решений. Распределение власти в этом отношении есть фундаментальная ценность, а муниципальные власти, будучи выборными органами, представляют собой низший / местный уровень вертикального среза легитимной политической власти в демократическом обществе, на котором происходит наиболее полное артикулирование и агрегирование интересов, нужд и потребностей местных сообществ.

Поскольку демократия характеризуется разнообразием диалога властей с гражданами, то местное самоуправление, как считают локалисты, представляет наилучшие возможности для установления таких отношений. Благодаря МСУ удовлетворяется не только потребность избирателей в отчетах перед ними избранных ими представителей, но и стремление избранных населением властей в получении ответа местного сообщества на проводимую ими политику. Ценность местного самоуправления как истинного демократического института, по мнению локалистов, состоит также в открывающейся свободе политического творчества посредством совершенствования деятельности муниципальных властей. Поскольку в границах муниципальных образований, где свобода не препятствует гражданской инициативе, возможны самые разнообразные эксперименты, то муниципальные власти, изучая практическую деятельность друг друга, могут заимствовать лучшие способы удовлетворения коллективных интересов своего сообщества. Местное самоуправление, в отличие от других политических институтов, более восприимчиво к инновациям и социальным экспериментам.

Неоспоримая ценность местного самоуправления, по мнению локалистов, состоит также в его благотворном влиянии на характер бюрократического аппарата муниципальной власти. Поскольку муниципальное управление носит локальный характер, то этим обеспечивается доступность и быстрота реагирования местного бюрократического аппарата на нужды и потребности населения. Ведь его чиновники живут в непосредственной близости и к принимаемым ими решениям, и к тем людям, на жизнь которых эти решения влияют, а также к тем сферам, которые они формируют.³³⁸

Локалисткая концепция основывается на плюралистическом подходе к пониманию государства и политики. Но при этом она не избежала идеализации института самоуправления. Местное самоуправление почитается локалистами как один из основных демократических институтов, потому что именно в местном сообществе формируются необходимые для гражданского общества качества.

Итак, вышеназванные концепции, оформившиеся в течение второй половины XIX и первой половины XX веков, акцентируют внимание преимущественно на вопросе о характере взаимоотношений местного самоуправления с государственной властью, стремятся, в большей или меньшей степени, обосновать идею необходимости автономии местного самоуправления. Последняя, как показывает политический опыт, не всегда возможна по причине пограничной природы местного самоуправления, зависимостью от центральной власти и от государства, которые и определяют его деятельность посредством своей нормотворческой и правоприменительной политики.

Местное самоуправление, являясь по своей природе преимущественно негосударственным образованием, представляет собой систему, строящую свои отношения с государством на законодательно закрепленной договорной основе. И в таком своем качестве оно является элементом политической системы. Тесное переплетение, взаимозависимость местного самоуправления и центра, тот факт, что местные органы выступают также проводниками государственной политики на определенной территории, а муниципалитеты рассчитывают на государственные гарантии в обеспечении минимальных социальных стандартов, позволяет утверждать, что становление в современных условиях МСУ как института гражданского общества невозможно без упорядочения самого этого процесса, введения его в институционализированные экономические, политические и социокультурные границы. Поэтому многие авторы концепции местного самоуправления определяют последнее как «продукт либерально-демократического государства прошлого века».³³⁹

Обратим внимание, что в условиях неразвитого гражданского общества и отсутствия зрелого местного самоуправления роль государства неизменно и подчас резко возрастает. Оно становится опорой становящегося гражданского общества, создает экономические и правовые условия для развития местного самоуправления. Но это возрастание роли государства должно происходить в условиях самоограничения государства по отношению к структурам становящегося гражданского общества, что по отношению к местному самоуправлению должно выражаться в обеспечении, прежде всего, экономических условий его деятельности и законодательного его регулирования.

Предложенные концепции местного самоуправления отражают внутреннее противоречие, заложенное в природе местного самоуправления. Оно стремится к автономии, но само по себе это стремление определять местную политику неизбежно приводит к необходимости выстраивания определенных связей с государством, которые, как правило, оказываются для местных властей отношениями господства и подчинения.

Обратим внимание еще на одну проблему — на вопрос соотношения терминов «местное управление» и «местное самоуправление». В зарубежной литературе, особенно англоязычной, понятия «местное самоуправление» и «местное управление» весьма часто употребляются как синонимы. Это вызвано тем, что в ряде стран, включая Великобританию, нет местного государственного управления, а существует только самоуправление. Поэтому нет необходимости в разграничении этих понятий. Вместе с тем некоторые зарубежные ученые понятием «местное управление» называет целое, а термином «местное самоуправление» обозначают соответственно ту его часть, которая «охватывает все единицы управления ниже общенационального уровня в унитарных государствах и ниже уровня субъекта федерации в федеративных государствах».³⁴⁰

Другими словами, при помощи понятия «местное управление» определяется сложная и специфичная по сравнению с другими образованиями система политического управления. Она включает в себя как представителей государственной администрации на местах, так и представительные и исполнительные органы муниципальной власти в собственном смысле слова.

В отечественной литературе этими понятиями обозначают две различные системы управления на местах. Местное самоуправление в названном смысле слова — это управление, осуществляемое местными выборными органами представительной и исполнительной власти, а местное управление реализуют органы федерального или регионального уровня, а также государственной администрации на местах, назначаемой из центра. В связи с этим напомним, что в ратифицированной Россией в 1998 г. Европейской Хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах населения».³⁴¹

2. Основные модели местного самоуправления. С учетом перечисленных выше критериев, в политико-социологической литературе оформилось несколько различных классификаций систем местного самоуправления в разных странах. Так, В.Е. Чиркин предлагает выделять англо-саксонскую, европейскую и либеральную системы.³⁴² По мнению А.М. Лимонова, уместно выделять англо-саксонскую, континентальную, иберийскую системы и систему советов.³⁴³ Я.Ю. Старцев и др. авторы говорят об англо-саксонской, романской, германской, скандинавской моделях.³⁴⁴ С учетом такого ключевого критерия классификации муниципальных систем, как степень влияния государственных структур на деятельность органов местного самоуправления, выделяется модели: модель автономного местного самоуправления; модель наблюдаемого местного самоуправления.³⁴⁵

При всей обоснованности приведенных подходов более правомерной представляется позиция тех авторов, которые акцентируют внимание на четырех моделях местного самоуправления: англо-саксонской, континентальной, смешанной и советской.³⁴⁶

Первая из названных — англо-саксонская модель муниципального управления выросла из местных общин и приходов, а также из городов, управление которыми постепенно «выстроилось» в государственную вертикаль управления страной. Начиная с Вильгельма Завоевателя, самоуправляющимся английским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном нормотворчестве, а также в политическом управлении местными делами. Территориальным органам на местах вверялись многие направления и полномочия управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций.

Местные органы власти в англо-саксонской модели не имеют конституционного статуса, а обычно являются порождением соответствующего законодательного акта, принятого высшим представительным органом власти страны. Англо-саксонская группа включает в себя кроме Великобритании также Ирландию, Канаду, Австралию, Новую Зеландию и с определенными оговорками США. Основные типологические особенности англо-саксонской группы местного самоуправления состоят в следующем:

Во-первых, местные власти наделяются полномочиями при помощи специальных нормативных правовых актов, издаваемых парламентом, что обусловливает их высокую легитимность и зависимость от высшего законодательного органа страны. Здесь действуют доктрины inter vires (функционирование муниципалитета в пределах своей компетенции, закрепленной в позитивной форме ее регламентации) и ultra vires (выход муниципалитета за пределы свей компетенции). Государство следит за тем, чтобы нормативные правовые местные установления не нарушали общенациональное законодательство и не выходили за пределы предписанной им компетенции.

Во-вторых, в пределах собственной компетенции избираемые населением местные власти обладают большой политической самостоятельностью.

В-третьих, в этой модели отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим; каждая местная община — это отдельный мир, живущий по собственным обычаям и правилам, но в соответствии с общегосударственными нормативными правовыми установлениями.

В-четвертых, в рамках данной модели главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами этого органа профильным комитетам и комиссиям.

В-пятых, данная модель, в отличие от континентальной, не предусматривает учреждения на местах представительств центрального правительства, опекающих местные органы и надзирающих за ними. Разумеется, здесь есть свои формы государственного контроля, но работа местных властей регламентируется в основном косвенно, например, через суды или налоговую систему.

В-шестых, население стран, использующих англосаксонскую модель, может избирать не только депутатов представительного органа местного самоуправления, но и других должностных лиц, принимающих участие в местном самоуправлении. Так, в США местные жители избирают своего шерифа, муниципального казначея и некоторых других функционеров.

В-седьмых, в случае нарушения законодательства санкции по судебным искам к муниципалитетам могут быть очень жесткими, вплоть до ареста муниципальных чиновников или советников, тюремного заключения или отстранения муниципального совета от власти на определенны срок либо навсегда.³⁴⁷

В свете вышеизложенного нетрудно заметить, что система местного самоуправления России «впитала» в себя немало черт англо-саксонской муниципальной модели.³⁴⁸ Правда, есть опасность в реализации данной концепции на неподготовленной почве. Ведь такая модель применима только в определенных условиях, когда сложились традиции правового государства, преодолены в основном местнические тенденции, существует довольно высокий уровень политической и правовой культуры граждан. В тех же странах, где сильны местнические тенденции и существует опасность сепаратизма, она может оказаться неуместной.

В отличие от англо-саксонской, континентальная модель основывается на сочетании прямого государственного управления и администрирования с местным самоуправлением на конкретных территориях. Как правило, в общинах назначенных чиновников нет. Они появляются на районном уровне. Представители государственной администрации осуществляют надзор за деятельностью местных нормотворческих и правоприменительных органов, а также выполняют некоторые иные значимые функции.

Данная модель в определенной степени ограничивает права местного самоуправления административной опекой со стороны назначенного чиновника, который может приостановить решения местного органа самоуправления, обратиться к центральным органам государства с предложением о смещении мэра или роспуске коллегиального органа, а также подать жалобу в специальный административный суд на деятельность органа самоуправления.

Родиной континентальной модели считается Франция. Исторически административно-территориальное устройство этой страны характеризовалось устойчивым тяготением к централизации, но за последние двадцать лет претерпело значительные изменения. На первый взгляд, оно может показаться сложным. Франция — одно из немногих государств, членов Европейского Союза, имеющее четыре уровня административно-территориального устройства. Они существуют и эффективно действуют на уровне всего государства, регионов, департаментов и коммун.³⁴⁹

Основы правового регулирования деятельности местных органов власти Франции, которые заложены в Конституции, принятой 4 октября 1958 г. 21 февраля 1996 г. был утвержден Кодекс территориальных сообществ. Регламентная часть Кодекса, состоящая из актов правительства, утверждена 7 апреля 2000 г. С этого момента перестал действовать прежний Кодекс коммун и вся система местного самоуправления Франции начала регулироваться новым кодексом, который включает в себя систематизированное изложение всех принятых ранее муниципальных правовых актов. В соответствии с конституцией Франции основу территориальной дифференциации страны составляют так называемые территориальные коллективы и сообщества, которые представляют собой особое социально-политическое образование, включающее в себя как население, так и органы власти. Территориальные сообщества являются юридическими лицами публичного права. К ним относятся коммуны, департаменты и заморские территории. Они обладают тремя существенными признаками: статусом юридического лица, территориальной подведомственностью и общей компетентностью. Территориальные коллективы свободно управляются выборными советами. Наряду с этим следует заметить, что во Франции определенной единицей является регион. Это территориальное образование, в состав которого входит от 2 до 8 департаментов. Регионы имеют статус местного коллектива, управляемого выборным органом — региональным советом, во главе которого стоит председатель. Одновременно с этим регион представляет собой административную единицу, возглавляемую префектом региона.

Особый статус во Франции имеют департаменты. Они одновременно выступают и административной единицей, во главе которой стоит префект, представляющий государство, и автономным местным коллективом, управление которым осуществляет выборный орган — генеральный совет. Департамент в среднем включает около 400 коммун, или 35 кантонов. Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит 35 кантонов, то в генеральном совете 35 генеральных советников, что позволяет обеспечить соединение принципов самоуправления и управления.

Еще одна территориальная единица во Франции — это округ, который не относится к числу местных коллективов, а является административной единицей, возглавляемой супрефектом. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. В состав каждого департамента входит в среднем 4 округа. Именно в рамках выполняемых округом функций супрефект как официальный представитель государства стоит ближе всех к мэру и рядовым гражданам. Также не относится к числу местных коллективов кантон, который представляет собой образование для проведения избирательных кампаний, в состав которого входит несколько коммун и от которого в выборный орган департамента (генеральный совет) избирается один генеральный советник. Кантон введен для удобства управления государственными делами. Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии и др. Наконец, есть еще коммуна, которая является местным коллективом, представляющим собой низшее звено административно-территориального деления и демократического самоуправления. Коммуной руководит избираемый муниципальный совет, возглавляемый мэром.

Таким образом, главной особенностью французской модели местного самоуправления является ее тесная привязка к центральной власти. Во Франции к началу 1980-х гг. прошлого века насчитывалось 26 регионов (22 в метрополии, 4 заморских), 100 департаментов (96 в метрополии и 4 в заморских владениях: Мартиника, Гваделупа, Реюньон и Гвиана) и 36763 коммуны. В соответствии с законодательством все коммуны имеют одинаковые полномочия, источники ресурсов и статус (за исключением Парижа, Лиона и Марселя, имеющих другой статус).

Эта система, по справедливому замечанию некоторых российских ученых, обеспечивает необходимую для государства централизацию, особенно в условиях несформированности у населения соответствующей политической и правовой культуры.³⁵⁰

Третья — смешанная модель местного самоуправления отличается своей двойственностью. Дело в том, что в ней присутствуют некоторые черты англо-саксонской и континентальной моделей, хотя при этом имеется и собственная специфика. Как правило, здесь местное самоуправление автономно, но испытывает сильное влияние со стороны государства. На органы местного самоуправления возложено исполнение как собственных, так и делегированных государственных полномочий. Подобная модель существует в Германии, Австрии и даже Японии.

В Германии местное самоуправление основано на двух положениях: во-первых, на обязанности федеральных земель поддерживать входящие в них территории в их стремлении к самоуправлению и самостоятельному развитию; во-вторых, осуществлять выравнивание и консолидацию местных территориальных образований.³⁵¹ В Конституции ФРГ говорится, что в землях, округах, общинах население должно иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами.

Общинам предоставлено право «вершить», в рамках закона под свою ответственность, все дела местного сообщества. Под общинами в Германии понимаются территориальные поселенческие единицы местного уровня. Подробнее всего вопросы местного самоуправления регулируются на уровне законодательства федеральных земель. Каждая из 16 земель в ФРГ имеет свою конституцию. Особый федеральный правовой статус в стране имеют также 3 города — Берлин, Гамбург, Бремен. В каждой земле изданы специальные законы, регулирующие устройство и деятельность институтов местного самоуправления. В ряде случаев федеральными нормами допускается выход за рамки этих полномочий.

Земли Германии делятся на округа, в которых нет представительных органов. Во главе округов находятся правительственные президенты, которых назначают правительства земель. Округа делятся на районы и города со статусом районов, в которых выделяются общины и города со статусом общин. Все они имеют муниципальные советы, а граждане или советы избирают бургомистра. Среди основных видов общин выделяются следующие образования: собственно общины (до 20 тыс. жителей); города (обычно свыше 20 тыс.); крупные города (свыше 100 тыс.). Всего в Германии (при общем населении страны 82 млн. человек) функционирует 13 854 общины (включая 82 крупных города) и 323 района.

В настоящее время в ФРГ сложилось и существует 4 основные территориальные модели местного самоуправления.³⁵²

1. Южногерманская модель (в Баварии). Граждане общины напрямую выбирают не только совет общины, но и бургомистра (председателя совета общины), который обладает всей полнотой исполнительной власти на территории. Бургомистр совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета. Он же представляет общину. Совет формирует управу или другой коллегиальный орган с участием бургомистра. Последний подчиняется управе в вопросах исполнительской деятельности и участвует в подготовке решений данного муниципального органа.

2. Северогерманская модель (Нижняя Саксония). Граждане общины выбирают представительный орган общины (совет), который избирает из своего состава бургомистра, или обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает на срок от 6 до 12 лет профессионального управленца на должность директора общины или городского директора. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета. Совет имеет право опротестовать и отменить решение директора (кроме делегированных ему государственных полномочий), а бургомистр имеет право, как опротестовать решение директора (с обращением в совет), так и опротестовать решение совета (с отлагательным вето). Наконец, директор общины может опротестовать незаконное решение совета.

Эта система была введена после окончания второй мировой войны и практикуется сейчас главным образом в земле Нижняя Саксония. Преимущества ее заключаются в профессиональном управлении, а недостатки — в существовании двух представителей руководства, которые должны действовать одновременно и согласованно. Иначе говоря, северогерманская модель предполагает взаимодействие совета, общинного директора и комитета управления.³⁵³

3. Модель «совет-бургомистр» (Пфальц, Саар и др.). В этой модели граждане общины выбирают только представительный орган общины, избирающий бургомистра, который одновременно является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входит и бургомистр. Задачей управы является подготовка решений совета, а руководство под началом бургомистра осуществляет общинная администрация. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето.

4. Модель «совет-магистратур» (Гессен, Гамбург и др.), или так называемый «неправильный магистрат».³⁵⁴ Граждане общины выбирают представительный орган общины, который в свою очередь выбирает коллегиальный орган управления (магистрат). Этот орган состоит из бургомистра и назначенных (прикомандированных) чиновников. Бургомистр либо «первый среди равных», либо обладает большими полномочиями, чем другие члены совета. Данная модель традиционно используется преимущественно в городских поселениях. Магистрат является коллегиальным органом исполнительной власти. Он представляет общину в отношениях с гражданами, другими органами власти, в суде, готовит и исполняет решения совета (в том числе бюджет), руководит администрацией общины. Все решения магистрата принимаются путем голосования. Совет назначает (как правило, по представлению членов магистрата) бургомистра, который возглавляет магистрат. Однако его роль сравнительно невелика: он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов). Он не является начальником для членов магистрата. Более того, совет может распределять между членами магистрата сферы деятельности, поручая каждому индивидуальный участок работы, соответствующий компетенции общины и структуре административных служб. Бургомистр также может распределять сферы деятельности между членами магистрата, но не имеет права вмешиваться в распределение функций, сделанное советом.

Длительность полномочий совета варьируется от 4 (Гессен) до 6 (Бавария) лет. Число членов совета различается в зависимости от земли и величины общины. Если взять, например, землю Северный Рейн-Вестфалия, то число членов совета колеблется от 20 человек в небольших общинах до 90 в Кельне. Так же как и парламенты, муниципальные советы могут создавать комитеты и делиться на фракции, субсидируемые из бюджетных средств. Сами же члены советов работают на общественных началах, получая лишь возмещение расходов по представительским функциям и финансовых расходов, понесенных в результате своей деятельности.

Самоуправление в Германии обеспечивает гражданам действенное участие в жизни общины. Наряду с избирательным правом жители и граждане имеют многочисленные права на участие в жизни общин и принятие политико-управленческих решений. Так, они не только имеют право посещать открытые заседания совета, но и совет со своей стороны обязан проводить собрания жителей и слушания, информировать жителей о самых важных проблемах общины. Право на участие в принятии политических и управленческих решений жители осуществляют путем специальных заявок, а избиратели — в виде требований и решений граждан.

Наконец, наряду с вышеназванными видами особую специфику имеет советская модель местного самоуправления, которая существовала в нашей стране в течение нескольких десятков лет. В основе системы местных советов было заложено декларативно утвержденное государственное полновластие представительных органов (советов) на соответствующей территории при второстепенной роли исполнительной власти. Первые Советы возникли в г. Иваново в ходе революции 1905–1907 гг. и просуществовали короткое время. Они возродились весной 1917 г. А уже после произошедшей в октябре 1917 г. большевистской революции и учреждения в 1918 г. Российской советской федеративной социалистической республики в правительстве РСФСР был организован наркомат по местному самоуправлению. Параллельно произошло объединение Советов рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов. В 1918 г. их насчитывалось уже свыше 700.³⁵⁵

Первоначально Советы выражали интересы самой радикальной общественности и революционно настроенной части населения. В своей деятельности они опирались не на законы, а непосредственно на инициативные почины, революционную волю, целесообразность и политический энтузиазм народных масс. В результате в Советах сами рабочие и солдаты устанавливали нормы представительства, определяли количественный состав депутатов, разрабатывали структуру и полномочия этих органов власти. Выборы в Советы производились преимущественно по производственному принципу: на фабриках, заводах, в солдатских частях, а также на сельских сходах. Депутаты были доступны массам и подотчетны им. Механизм отзыва был прост: все решало общее собрание коллектива, избравшего депутата.

В 1918 г. структуру Советов начали определять центральные органы государственной власти. Обязательными для исполнения стали не только нормативные правовые акты государства, но и партийные документы ВКП(б). По вопросам деятельности Советов издавались совместные постановления ЦК ВКП(б) и Совнаркома (Правительства). Законы принимались конкретно для каждого сельского или поселкового уровня Советов, в результате чего самостоятельность населения конкретной территории в решении вопросов местного значения заметно ограничивалась. В принятой в 1936 г. «сталинской» Конституции СССР Советы были объявлены политической основой государства сверху донизу. Процедура, функции и порядок деятельности советов теперь регламентировали и определяли обкомы, горкомы и райкомы партии. И лишь только после этого регламентирующие документы одобрялись на сессиях соответствующих Советов и выполнялись исполкомами.

Инициативы местного населения в этой системе подчас имели формальный характер. Исполкомы оставались государственными органами, обладавшими реальными исполнительно-распорядительными функциями. Они имели право за редким исключением решать практически все вопросы, относящиеся к ведению Советов. К числу тех проблем, которые рассматривались исключительно на сессиях, обычно относились немногочисленные вопросы. При этом принимаемые ими решения в ряде случаев могли быть отменены вышестоящим исполкомами или соответствующими Советами, что в дальнейшем было закреплено в Конституции 1977 года (ст. 3).

По справедливому мнению некоторых ученых, сформированная в СССР советская модель стала закономерным порождением, составной частью и инструментом административной системы, которая в то же время по отношению к названной системе выполняла функцию демократического камуфляжа.³⁵⁶ В Советах власть фактически находилась в руках бюрократической верхушки партийных и исполнительных органов. Голосование на сессиях Советов практически всегда было единогласным. При этом сами исполкомы в своей деятельности не имели политической самостоятельности. Реальную власть в них имели партийные лидеры.³⁵⁷

В результате провозглашенная выборность Советов зачастую превращалась в политическую декларацию. Теоретически люди выбирались, но выборы в большинстве случаев происходили на безальтернативной основе и только по той кандидатуре, которая получала предварительное одобрение партийных органов. Кроме того, местные Советы были слишком многочисленными, что существенно снижало эффективность их работы.

В условиях единства Советов как целостной системы народовластия нижестоящие представительные и исполнительные инстанции подчинялись вышестоящим органам. А все вместе они функционировали под постоянным политическим руководством аппарата ЦК ВКП (б) / КПСС. Обратной стороной этой «медали» была политическая несамостоятельность местных органов власти, что препятствовало четкому разграничению компетенции между органами власти разного территориального уровня. Компетенция подчас была одинаковой. При таком порядке Совет более высокого уровня фактически полностью поглощал более мелкий и мог по своему усмотрению изъять любой вопрос из ведения нижестоящего Совета.

Итак, анализ местного сообщества как социальной основы МСУ, а также специфики, принципов устройства, форм организации и функционирования местного самоуправления, взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти ни в одной из западноевропейских стран, включая Россию, не могут быть описаны в рамках одной модели. «Можно говорить лишь о доминирующих тенденциях».³⁵⁸

1. 
   Раскройте понятие «самоуправление и местное самоуправление».
   
2. 
   Почему местное сообщество является социальной основой МСУ?
   
3. 
   Назовите основные принципы местного самоуправления.
   
4. 
   Какие основные модели местного самоуправления предлагаются в научной литературе?
   

Литература

1. 
   Alderfer H.F. Local Government in Developing Countries. New York, 1964.
   
2. 
   Ashford D.E. British Dogmatism and French Pragmatism: Centre-Local Policymafing in the Welfare State. London, 1982.
   
3. 
   Basu R. Public Administration: Consepts and Theories. New Dehli, 1986.
   
4. 
   Bealey F. Democracy in the Contemporary State. Oxford, 1988.
   
5. 
   Mill J.S. On Liberty. Baltimore, 1974.
   
6. 
   Sounders P. Social Class and Stratification. London, 1990.
   
7. 
   Stayner J. Understanding Local Government. Oxford, 1980.
   
8. 
   The Role of the Constitution in a Changing Society. Oslo, 1991.
   
9. 
   Барабашев Г.В. Местное самоуправление, М., 1996.
   
10. 
    Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. М., 1990.
    
11. 
    Государственная политика и управление. Учебник: В 2 ч. Ч. II: Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления / Под ред. Л.В. Сморгунова. М., 2006.
    
12. 
    Грибанова Г.А. Местное самоуправление в Западной Европе. СПб., 1998;
    
13. 
    Дудник И.А. Возрождение Советов рабочих и солдатских депутатов в 1917 и их сущность. М., 1992.
    
14. 
    Европейская хартия местного самоуправления // Местное самоуправление: Сборник нормативных актов. М., 2003.
    
15. 
    Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. М., 2005.
    
16. 
    Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. Ростов-на-Дону, 2003.
    
17. 
    Козлова Н.Ю. Институты самоуправления в Англии // Институты самоуправления: Историко-правовое исследование. М., 1995.
    
18. 
    Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993.
    
19. 
    Лимонов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации. М., 2002.
    
20. 
    Локк Дж. Два трактата о правлении. / Соч.: В 3 т. М., 1985. Т. 1–2.
    
21. 
    Местное самоуправление. Сборник международных терминов из области права и управления. Бонн-Мюнхен, 1995.
    
22. 
    Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995.
    
23. 
    Основные концепции местного самоуправления / Местное самоуправление: Проблемы и перспективы. СПб., 1997.
    
24. 
    Отфрид З. Значение местного самоуправления и его основные модели в европейских странах // Местное самоуправления: Теория и практика. М., 1997.
    
25. 
    Политико-административное управление: Учебник / Под. общ. ред. В.С. Комаровского, Л.В. Сморгунова. М., 2004.
    
26. 
    Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995.
    
27. 
    Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. М., 2003.
    
28. 
    Старцев Я.Ю. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах: Курс лекций // http://humanities.edu.ru/db/msg/49355.
    
29. 
    Таболин В.В. Местное самоуправление: понятие, структура, принципы и полномочия // Местное самоуправление: Теория и практика: Труды Академии управления МВД России. М., 1998.
    
30. 
    Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982.
    
31. 
    Тоболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997.
    
32. 
    Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.
    
33. 
    Холлис Г., Плоккер К. На пути к демократической децентрализации // Перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе. М., 1995.
    
34. 
    Холлис Г., Плоккер К. На пути к демократической децентрализации // Перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе. Brussels, 1995.
    
35. 
    Чиркин В.Е., Современные модели местного самоуправления // Российский юридический журнал. М., 1995. №3 (7).