Методология и стратегия финансового обеспечения развития жилищно-коммунального хозяйства россии

Введение

1.1. Жилищно-коммунальная услуга как объект рыночных и финансовых отношений

1.2. Субъектный состав рыночных и финансовых отношений в жилищно-коммунальной сфере

1.3. Сущность и место финансов жилищно-коммунальной сферы в системе финансовых отношений

1.4. Финансовые потоки и финансовые риски в системе договорных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве

II. Методологические основы финансовой политики и финансового механизма жилищно-коммунального хозяйства

2.1. Содержание и эволюция финансовой политики в жилищно-коммунальном хозяйстве

2.2. Финансовый механизм жилищно-коммунального хозяйства, его структура и специфика

2.3. Ценообразование и тарифная политика в жилищно-коммунальной сфере

III. Методологическое обеспечение и стратегия финансового оздоровления и развития жилищно-коммунального хозяйства

3.1. Приоритетные направления финансовой стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства

3.2. Механизм государственной финансовой поддержки жилищно-коммунального хозяйства

3.3. Финансовое оздоровление государственных (муниципальных) предприятий отрасли

3.4. Развитие форм государственно-частного партнерства в коммунальной сфере как финансового механизма привлечения инвестиций

3.5. Формирование эффективной системы финансирования, кредитования и инвестиций в развитие жилищно-коммунальной сферы

IV. Механизмы и методическое обеспечение финансовой политики развития жилищно-коммунального хозяйства

4.1. Методологические подходы к расчету платы за найм жилого помещения

4.2. Методика установления (расчета) платы за жилищные услуги (содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме)

4.3. Финансовое обеспечение капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах

Заключение

Список литературы

Приложения

Положения диссертационной работы и научные результаты, полученные в процессе исследования, можно условно разграничить на пять групп.

В процессе изучения жилищно-коммунальных услуг (работ) как объектов рынка и финансовых отношений в ЖКХ были систематизированы и дополнены их специфические свойства, отражающие особенности организации финансовых отношений в отрасли, в частности: получатель услуг - многоквартирный дом; регулярность; однородность; зависимость от местных условий; высокая неэластичность спроса; сочетание различных типов структур рынка; высокая социальная значимость; локальный характер производства и потребления; двойственный характер (для потребителя жилищно-коммунальных услуг важно получить не только ресурсы, выраженные в различных единицах измерения, но и комфорт, связанный с оказанием ему этих услуг).

Таким образом, жилищно-коммунальная услуга (работа) - это деятельность, как имеющая, так и не имеющая материального воплощения, основанная на взаимодействии производителя и потребителя по поводу содержания общего имущества многоквартирного дома, реализации холодного водоснабжения, горячего водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, газоснабжения и отопления в рамках управления многоквартирным домом. Таким образом, жилищно-коммунальные услуги обладают свойствами и услуг, и работ, различаемых российским законодательством, в отличие от правовой практики других развитых стран, где из общего понятия услуги не выделяются работы. Поэтому в диссертации жилищно-коммунальные услуги и работы обозначаются общим термином "услуга". Все выявленные характеристики и особенности жилищно-коммунальных услуг находят свое отражение в специфике финансовых отношений и структуре затрат исследуемой отрасли.

В диссертации отмечена целесообразность определения места жилищно-коммунальных услуг в системе общественных благ, что позволило определить меры и разработать механизмы эффективного государственного вмешательства (регулирования), развития рыночных и финансовых отношений в исследуемой сфере. Все виды жилищно-коммунальной деятельности, направленные на обслуживание населения в многоквартирных домах, обладают неделимостью и неисключаемостью, но не абсолютно, благодаря чему становится возможной индивидуализация предоставления и оплаты услуг. При этом доказывается, что весь спектр жилищно-коммунальных услуг можно отнести к смешанным общественным благам, в том числе, жилищные услуги - к клубным благам, а коммунальные услуги - к специфическим благам (см. рис.1). Доступ к потреблению такого рода смешанных благ ограничен уровнем комфортности дома и условиями договора, заключенными с жильцами на его обслуживание (управление), а также уставными требованиями, если речь идет о товариществе собственников жилья, жилищном кооперативе или ином объединении жильцов.

Централизация коммунального обслуживания приводит к появлению разветвленных и многоступенчатых инженерных сетей, связывающих источники ресурсов и обслуживаемые объекты, а также транспортирующих и распределяющих коммунальные услуги на обслуживаемой территории. Так формируется единая инженерная система, в которую в качестве стадий технологических процессов включаются производство и потребление услуг. Такая жесткая взаимосвязь между производством и потреблением услуг исключает возможность придания этим системам формы частного владения, поскольку в случае их приватизации быт массы людей будет зависеть от интересов одного частного собственника.

Таким образом, монополию коммунальных предприятий следует рассматривать как форму проявления и выражения общественной сущности коммунальной деятельности. Поэтому идея и попытки демонополизации коммунальной инфраструктуры ошибочны, так как при помощи рыночных цен стимулировать повышение эффективности и улучшение качества коммунального обслуживания невозможно. Отнесение жилищно-коммунальных услуг к смешанным общественным благам позволило определить специфику и степень государственного вмешательства в деятельность организаций ЖКХ. Причем, жилищные услуги, являясь клубными благами, предполагают возможность применения рыночных конкурентных механизмов, а также ограничение государственного финансового регулирования деятельности жилищных организаций и управляющих субъектов. Коммунальные услуги, будучи специфическими благами, связываются с невозможностью или неприемлемостью применения конкурентных механизмов, что требует проведения государственной тарифной политики, направленной на сдерживание цен на коммунальные услуги и жесткого регулирования финансовой деятельности коммунальных предприятий.

Реформируемая система экономических отношений в ЖКХ предполагает принципиальное изменение, как функций ее участников, так и механизмов их взаимодействия и управления финансовыми потоками. Решая задачи исследования, в работе выделен субъектный состав участников рынка жилищно-коммунальных услуг и финансовых отношений: органы власти, потребители, управляющие субъекты, жилищные и ресурсоснабжающие организации, финансовые посредники.

Органы власти федерального, регионального уровня и органы местного самоуправления играют весомую роль в процессе предоставления жилищно-коммунальных услуг в соответствии с компетенциями, установленными Жилищным кодексом РФ и Федеральным законом №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". На сегодняшний день органы власти выступают в дуальной роли. Во-первых, как публично-правовые образования, реализующие финансовую политику в сфере ЖКХ, осуществляющие финансовую поддержку населения при оплате жилищно-коммунальных услуг и организаций ЖКХ при их предоставлении. Здесь соответствующие финансовые отношения возникают между бюджетами всех уровней и потребителями при начислении субсидий, а также организациями ЖКХ при субсидировании компенсации разницы в тарифах, финансировании из бюджетов в порядке реализации целевых программ и оказании финансовой помощи. Во-вторых, как собственник жилых помещений в многоквартирных домах, выступающий в качестве наймодателя. Здесь финансовые отношения возникают между управляющим субъектом (ТСЖ, ЖСК, управляющая организация) и бюджетами различных уровней (в зависимости от того, в чьей собственности находится жилое помещение) по поводу оплаты услуг по проведению капитального ремонта общего имущества многоквартирного дома. Средства на капитальный ремонт аккумулируются в соответствующих бюджетах (в зависимости от вида собственника: федеральный, региональный, муниципальный) в виде поступающей платы за найм жилых помещений от нанимателей (прямых потребителей жилищно-коммунальных услуг).

К управляющим субъектам в жилищно-коммунальной сфере мы относим управляющие организации, ТСЖ (ЖСК), иные объединения жильцов. Управляющие субъекты в процессе предоставления жилищно-коммунальных услуг вступают в денежные отношения со всеми участниками:

- с потребителями (жильцами) по поводу сбора платежей за жилищно-коммунальные услуги;

- с органами власти по поводу бюджетного финансирования;

- с ресурсоснабжающими организациями по поводу оплаты коммунальных ресурсов;

- с обслуживающими организациями по поводу финансирования работ по содержанию и ремонту многоквартирного дома;

- с финансовыми посредниками по поводу открытия и ведения счетов, получения и возврата с процентами кредитов и займов, реализации финансового и аналитического учета.

Потребители (собственники и наниматели) несут бремя расходов на содержание общего имущества. Таким образом, финансовые отношения у собственников/нанимателей помещений и управляющего субъекта (ТСЖ, ЖСК, управляющей организации) или обслуживающей организации возникают по поводу содержания и ремонта общего имущества и предоставления коммунальных услуг. Отличие финансовой ответственности у собственника и нанимателя жилого помещения проявляется только при финансировании работ по капитальному ремонту.

Жилищные организации - это организации ЖКХ, выступающие в качестве подрядчиков и действующие на основании заключенных с управляющим субъектом договоров подряда или возмездного оказания услуг по содержанию и ремонту многоквартирного дома. Коммунальные (ресурсоснабжающие) предприятия выступают в качестве продавцов коммунальных ресурсов управляющему субъекту, действуют на основании заключенных договоров ресурсоснабжения или агентских договоров.

На организацию движения финансовых потоков организаций, оказывающих жилищно-коммунальные услуги (управляющие организации, жилищные и ресурсоснабжающие предприятия), значительное влияние оказывают такие финансовые факторы, как убыточность муниципальных предприятий и малых предприятий отрасли, высокий уровень финансовой взаимозависимости жилищных организаций с предприятиями коммунальной сферы, значительная доля бюджетного финансирования организаций ЖКХ в виде дотаций, субсидий, выделяемых различными уровнями бюджетов, затратный принцип ценообразования. Кроме финансовых факторов, на деятельность и финансовые показатели организаций ЖКХ влияют также качественные характеристики обслуживаемого ими жилищного фонда: уровень благоустройства, тип расселения, форма собственности, долговечность жилищного фонда, капитальность и этажность зданий.

К финансовым посредникам в жилищно-коммунальной сфере можно отнести расчетно-кассовые центры и коммерческие банки, функцией которых является ведение счетов управляющих субъектов, ресурсоснабжающих и жилищных организаций, формирование аналитической и информационной клиентской базы. При наличии специализированных отделов в расчетно-кассовых центрах производится расчет, начисление и выплата субсидий.

Вторая группа исследуемых проблем связана с систематизацией, дополнением, уточнением и сведением в единый комплекс теоретических и организационно-методологических основ финансов жилищно-коммунальной сферы.

Сфера финансов отрасли с учетом особенностей ее экономики может быть определена исходя из сущности финансов как экономической категории. В диссертации поддержана расширительная воспроизводственная концепция финансов, согласно которой любые денежные отношения являются одновременно и финансовыми, а все денежные ресурсы - это финансовые ресурсы, совершающие свое движение в публично-правовой и частноправовой форме. То есть финансы - это "работающие" деньги. В современной экономике происходит сращивание денег и финансов, стирание границ между ними. Финансовые инструменты и механизмы приводят деньги в движение, превращают их в финансовые ресурсы, обеспечивая непрерывность процесса формирования и использования доходов государства, предприятий и домашних хозяйств.

В соответствии с названной концепцией в диссертации разработаны в комплексе организационные основы функционирования финансовых отношений в ЖКХ с учетом его отраслевой, организационно-правовой и социально-экономической специфики, в частности: определено место финансов ЖКХ в общей системе финансов (см. рис. 2), дана характеристика финансовых отношений, возникающих в процессе реализации жилищно-коммунальных услуг населению в многоквартирных домах.


Рис. 2. Финансы жилищно-коммунального хозяйства в общей
системе финансов

В результате было дано определение понятия финансов ЖКХ как совокупности денежных отношений, связанных с движением финансовых ресурсов в публично-правовой и частноправовой формах, с формированием и использованием на этой основе доходов управляющих субъектов отрасли для обеспечения бесперебойного обслуживания многоквартирных домов, включая предоставление коммунальных услуг и услуг по содержанию и ремонту общего имущества многоквартирного дома.

Поскольку в ЖКХ одновременно происходит движение двух встречных денежных потоков - входящих и исходящих финансовых ресурсов (доходов и расходов), постольку принципиальное значение имеет определение размера средств, находящихся в распоряжении ЖКХ. В рамках оценки всей совокупности средств, аккумулированных в отрасли, и мониторинга их дальнейшего перераспределения разработаны и рекомендованы к внедрению на региональном уровне методологические подходы к формированию отраслевого бюджета ЖКХ для эффективного управления финансовыми потоками.

Региональный бюджет ЖКХ - это финансово-экономический план ЖКХ на территории субъекта РФ, состоящий из параметров экономических показателей всех доходов, аккумулированных в отрасли (в том числе, бюджетного финансирования, платежей населения, средств организаций), а также расходов на оказание жилищно-коммунальных услуг населению в многоквартирных домах. Бюджет ЖКХ формируется с целью достижения баланса доходов и расходов отрасли ЖКХ на территории субъекта РФ, в том числе по расчетным периодам, полноты и своевременности финансового обеспечения функционирования всей отрасли в целом, а также для построения эффективных межбюджетных отношений.

Несмотря на преимущества бюджетирования, его реализация пока ограничена, в том числе из-за правовой и методологической непроработанности. Поэтому на федеральном и региональном уровне необходимо утвердить постановлением Правительства Положение о бюджете ЖКХ, чтобы практика его формирования и использования была внедрена повсеместно. Жилищно-коммунальный бюджет должен состоять из трех частей и следующих показателей:

1. Смета доходов и расходов:

- стоимость жилищно-коммунальных услуг (установленный предельный уровень, средняя стоимость), руб./кв.м;

- объем оказанных жилищно-коммунальных услуг, руб.

- средства, начисленные потребителям, руб.;

- средства, фактически полученные от потребителей, руб.;

- бюджетное финансирование (субсидии гражданам, субсидии организациям, найм), руб.;

- затраты управляющего субъекта на предоставление жилищно-коммунальных услуг (по каждой услуге), руб.;

- дебиторская и кредиторская задолженность, руб.

2. Обоснование сметных назначений:

- жилищный фонд, кв.м.;

- количество многоквартирных домов, шт.;

- плановое и фактическое потребление: вывоз твердых бытовых отходов, тыс. куб. м.; теплоэнергия, тыс. Гкал; водоснабжение, тыс. куб. м.; водоотведение, тыс. куб.м.; газоснабжение, тыс. куб.м.; электроснабжение, тыс. кВт/ч.

- нормативы потребления, ед.;

- рост тарифов в отчетном году (в т.ч. на содержание жилья, на коммунальные услуги), %;

- рост тарифов в следующем году, (в т.ч. на содержание жилья, на коммунальные услуги), %.

3. Текстовая программная часть, включающая мероприятия по оптимизации управления финансовыми ресурсами. Этот раздел должен связать финансовую (сметную) часть бюджета со стратегией развития отрасли, что позволит реализовать программно-целевой подход к финансовому обеспечению ЖКХ.

Формирование и использование бюджета ЖКХ позволит:

- систематизировать всю имеющуюся организационно-управленческую и финансовую отраслевую информацию;

- оценить всю совокупность отраслевых денежных средств (доходы и расходы ЖКХ);

- оценить эффективность финансового обеспечения и управления финансовыми средствами в ЖКХ;

- прогнозировать будущие изменения;

- реализовать возможность консолидации бюджетов ЖКХ - для оценки финансового состояния всей отрасли России в целом и принятия объективных решений (на федеральном уровне) об увеличении или уменьшении бюджетного финансирования отрасли;

- на основе информационно-аналитической информации бюджета ЖКХ разрабатывать целевые программы развития отрасли на федеральном, региональном и местном уровнях.

Значительная роль в системе финансов ЖКХ отведена финансам управляющих субъектов, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами. Управление многоквартирными домами по своим отраслевым характеристикам связано с предоставлением услуг по текущему обслуживанию жилищного фонда. Именно для обеспечения реализации данных услуг управляющие субъекты образуют и используют финансовые ресурсы, формируют доходы и осуществляют расходы.

Входящие финансовые потоки управляющего субъекта включают в себя оплату жилищно-коммунальных услуг потребителями, дотации, субсидии, субвенции из бюджета на покрытие разницы в тарифах в связи с государственным регулированием цен, в связи с реализацией мер социальной защиты и финансированием различных целевых программ. Их исходящие финансовые потоки составляют финансирование работ по содержанию и ремонту жилищного фонда, а также финансовое обеспечение процесса предоставления коммунальных услуг; уплату налогов (рис.3).

Основанием к возникновению финансовых потоков в ЖКХ является договор, заключенный между собственником (нанимателем) помещений, организацией-поставщиком (жилищная, ресурсоснабжающая организация) и управляющим субъектом (ТСЖ, ЖСК, управляющая организация). Учитывая слабую разработанность и противоречивость существующих на сегодняшний день договорных отношений в ЖКХ России, предложена развернутая схема финансовых потоков в ЖКХ в рамках договорных отношений (рис. 4).

Движение финансовых потоков сопряжено с многочисленными рисками, которые необходимо учитывать при управлении финансовыми потоками. Все организационно-финансовые риски ТСЖ, ЖСК или управляющей организации по источнику финансирования можно условно разделить на финансовые риски, возникающие: при взаимодействии с жильцами (собственниками и нанимателями жилья), при взаимодействии с органами местного самоуправления и при взаимодействии с ресурсоснабжающими организациями (рис. 5).

Организационно-финансовые риски в ЖКХ классифицируются также на общие риски, которые оказывают свое влияние, в том числе и на исследуемую сферу (риск снижения платежеспособности населения, политические риски, риск финансового кризиса, инфляционный риск), и специфически риски, присущие непосредственно ЖКХ (риск неплатежей населения, риски непредвиденных расходов, риск бюджетных неплатежей, риск банкротства, риск списания средств со счетов управляющего субъекта в счет погашения дебиторской задолженности). В диссертации подробно описаны вышеназванные риски, также даны рекомендации по их минимизации и/или нейтрализации.



Рис. 5. Содержание и виды организационно-финансовых рисков управляющего субъекта в жилищно-коммунальной сфере

Третья группа проблем связана с разработкой методологических основ финансовой политики и финансового механизма ЖКХ.

Раскрыта сущность финансовой политики в жилищно-коммунальной сфере как совокупности стратегических и тактических мер и действий государства и организаций по мобилизации финансовых ресурсов, их распределению и использованию для бесперебойного и качественного предоставления жилищно-коммунальных услуг населению. Определены приоритетные направления дальнейшего развития ЖКХ, в частности: создание эффективной системы тарифного регулирования, повышение эффективности государственной финансовой поддержки, финансовое оздоровление муниципальных предприятий, формирование эффективной системы финансирования, кредитования и инвестиций в рамках финансового механизма ЖКХ. Финансовый механизм ЖКХ определен как система форм, методов и инструментов аккумуляции финансовых ресурсов и финансирования расходов на предоставление жилищно-коммунальных услуг. Дана характеристика его функциональных элементов (финансовое планирование, финансовое обеспечение, регулирование и финансовый контроль), а также методов и инструментов, определены методологические и методические подходы к использованию этих элементов в целях управления финансовыми потоками отрасли (рис. 6).

Вопросы совершенствования финансовых отношений и финансового обеспечения ЖКХ для его дальнейшего реформирования и развития во многом зависят от эффективности ценообразования на жилищно-коммунальные услуги.

Общепринятым сейчас подходом к ценообразованию в жилищно-коммунальной сфере является затратное ценообразование, основанное на традиционно сложившемся понимании тарифа как суммы установленных нормативных затрат по соответствующей структуре и нормативной рентабельности, что является основанием для включения неэффективных затрат и, как следствие, завуалированного роста тарифов. В современных условиях потребительная стоимость жилищно-коммунальной услуги оторвана от реальной. В результате нерациональной тарифной политики практически все финансовые риски и издержки организаций ЖКХ ложатся на конечного потребителя. Фактически, потребитель оплачивает расходы предприятия, а не цену услуги.

На основе ценностного подхода получил развитие "регулируемый ценностный подход" к формированию цен и тарифов в исследуемой отрасли, обеспечивающий переход от финансирования затрат организаций ЖКХ к приобретению качественной жилищно-коммунальной услуги.

Рассматривая методы ценообразования в ЖКХ, в работе предлагается применять различные подходы к формированию цен на услуги управляющих и жилищных организаций и на услуги коммунальных (ресурсоснабжающих) организаций, поскольку деятельность последних по объективным причинам носит монопольный характер и не подвержена конкуренции. Поэтому по-разному должно строиться государственное регулирование цен: в коммунальной сфере - на основе сбалансированной тарифной политики, в жилищной сфере - путем проведения мониторинга качества услуг и состояния жилищного фонда. Также предлагается ввести нормирование затрат управляющих субъектов для ограничения их неконтролируемого роста и "раздувания" тарифов.

Существующая система тарифного регулирования не учитывает платежеспособность населения и требования потребителей к качеству оказываемых услуг, а также финансовые возможности бюджета, не стимулирует приток внебюджетных средств для финансирования инвестиционных проектов в области коммунальной инфраструктуры. Вопросы тарифообразования часто являются инструментом для достижения политических целей глав местного самоуправления или депутатского корпуса. В этой связи в работе сформулированы основополагающие принципы тарифной политики, которые рекомендовано положить в основу проводимых мероприятий по тарифному регулированию в коммунальной сфере: принцип своевременности и полноты бюджетного финансирования, принцип оптимизации интересов, принцип последовательности и прогнозируемости изменения тарифов, принцип открытости, принцип объективности.

На сегодняшний день отсутствует единый подход к построению структуры коммунального тарифа. Коммунальный тариф обосновывается в производственной и инвестиционной программе ресурсоснабжающей организации, где отражаются финансовые потребности предприятия. Система, основанная на затратных принципах формирования тарифа, не побуждает коммунальные предприятия к снижению себестоимости и повышению эффективности деятельности, так как снижение себестоимости приводит к уменьшению финансовых потребностей и, как следствие, к уменьшению тарифа. В этой связи, в работе предложены методические подходы к формированию тарифов в коммунальной сфере на основе директ-костинга, основанные на четком разделении затрат на постоянные и переменные, а также предполагающие фиксирование в структуре тарифа порога рентабельности, по нашей экспертной оценке, на уровне от 5 до 15% в зависимости от степени государственного регулирования ресурсоснабжающей организации. Главным преимуществом данного подхода в сфере коммунального тарифообразования является его нацеленность на конечный результат - реализуемую услугу.