Монография Москва, 2010 (470) ббк 67. 407

3) земельные участки, занятые городскими лесами не являются изъятыми из оборота или ограниченными в обороте. В большинстве своем они относятся к числу не разграниченных государственных земель. Согласно ст. 10 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации», распоряжение лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством. По общему правилу, вытекающему из п.10 ст.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», такими не разграниченными землями распоряжаются органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов РФ, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а также если иное не предусмотрено федеральным законодательством об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Но могут ли органами местного самоуправления быть правомерно предусмотрены какие-либо варианты застройки территорий городских лесов? На наш взгляд, параметры и виды использования таких участков под застройку определяются градостроительным регламентом, входящим составной частью в Правила землепользования и застройки. Поэтому допустимо установление в Правилах для рекреационной территориальной зоны, где располагаются городские леса, в качестве условно разрешенного вида использования (предоставление разрешения подлежит обсуждению на публичных слушаниях) строительство детского оздоровительного лагеря, базы отдыха или санатория. Для проведения жилой застройки будет необходимо изменить разрешенное использования такого земельного участка (вместе с границами территориальной зоны либо без этого) посредством изменений в Правила землепользования и застройки. В условиях не сформированности участков городских лесов (отсутствия их четких границ) этот вариант вполне возможен.

В течении ряда лет после принятия ГрадК РФ в муниципальных образованиях, где отсутствовали Правила землепользования и застройки, существовала значительная проблема определение параметров и видов «не жилого» разрешенного использования городских лесов. Этот вывод наглядно следует, в частности, из решения Арбитражного суда Волгоградской области от 25 декабря 2007 г. по делу № А12-17646/07-С45. Фабула дела заключалась в том, что ЗАО просило признать незаконными действия администрации Волгограда, выразившиеся в принятии решения об отказе в согласовании ЗАО проекта постановления «О предварительном согласовании места размещения объектов» по окончании улицы Хорошева в Дзержинском районе г. Волгограда для строительства: торгово-развлекательного комплекса, салона красоты и фитнес-комплекса; спортивно-развлекательного комплекса.

При рассмотрении дела было установлено, что согласно Генеральному плану Волгограда, утвержденному Решением городской Думы Волгограда «Об утверждении Генерального плана Волгограда» № 47/1112 от 29 июня 2007 г., а также заключениям комитета по градостроительству и архитектуре Волгограда, территория по ул. Космонавтов в завершении улицы им. Хорошева в Дзержинском районе г. Волгограда относится к рекреационной зоне городских парков, скверов, садов, бульваров. В соответствии с заключением комитета земельных ресурсов администрации Волгограда испрашиваемые участки частично расположены на землях городских лесов.

Как было отмечено судом, возведение физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений допускается, в случае если в плане освоения лесов на территории субъекта Российской Федерации (лесном плане субъекта Российской Федерации) определены зоны планируемого освоения лесов, в границах которых предусматриваются строительство, реконструкция и эксплуатация объектов для осуществления рекреационной деятельности, на соответствующих лесных участках. В соответствии со ст. 83 Лесного кодекса РФ утверждение лесных планов субъектов РФ относится к полномочиям органам государственной власти субъектов РФ.

В настоящее время, отмечал арбитражный суд, лесной план Волгоградской области не разработан, соответственно рекреационная деятельность в целях организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности, а также возведение физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений на территории городских лесов не допускается. На этом основании в иске ЗАО было отказано.

Между тем, такая позиция является, по меньшей мере, дискуссионной по следующим основаниям. Во-первых, из ст.ст.83,86 либо иных норм ЛК РФ совершенно не следует, что бездействие органов государственной власти субъектов РФ, выразившееся в не принятии лесного плана, влечет за собой прекращение всех видов деятельности по использованию лесов.

Во-вторых, приведенные судом нормы не имеют отношения к городским лесам. Одной из главных задач лесного плана является утверждение карт с обозначением границ лесничеств, лесопарков, а также зон их планируемого освоения (п.2 ст.86 ЛК РФ). До принятия лесного плана действуют границы лесничеств и лесопарков, установленные ранее.

Основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка, является лесохозяйственный регламент лесничества, лесопарка (п.1 ст.87 ЛК РФ). Лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных землях, находящихся в муниципальной собственности, утверждаются органом местного самоуправления (п.3 ст.87 ЛК РФ).

Как уже отмечало нами выше, земли городских лесов с точки зрения закона должны находиться в муниципальной собственности. Следовательно, виды их разрешенного использования определяются не субъектом РФ, а органами местного самоуправления Волгограда. Поэтому суд не правильно применил нормы материального права при рассмотрении данного дела.

Данный вывод может быть подтвержден и самой логикой градостроительной и лесной реформ. С точки зрения ЛК РФ и ГрадК РФ «обычные» леса и городские леса имеют совершенно разный правовой режим. Городские леса подпадают под сферу действия ГрадК РФ, включаются в рекреационные территориальные зоны, и правовой режим их использования определяется градостроительным регламентом. Для земель лесного фонда градостроительные регламенты не устанавливаются (ч.6 ст.36 ГрадК РФ). И это совершенно логично вписывается в общий замысел законодателя, поскольку параметры и виды использования лесов, произрастающих на землях лесного фонда определяются лесохозяйственными регламентами. Именно в лесохозяйственном регламенте в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств, лесопарков, устанавливаются: виды разрешенного использования лесов; возрасты рубок, расчетная лесосека, сроки использования лесов и другие параметры их разрешенного использования; ограничение использования лесов; требования к охране, защите, воспроизводству лесов (ст.87 ЛК РФ).

Проще говоря, виды разрешенного использования городских лесов устанавливаются градостроительным регламентом; виды разрешенного использования лесов, произрастающих на землях лесного фонда - лесохозяйственным регламентом. При разработке градостроительного регламента применительно к городским лесам органы местного самоуправления учитывают положения лесохозяйственного регламента для них, который ими же и утверждается. Так стыкуются требования ЛК РФ и ГрадК РФ. Однако в отсутствии градостроительных и лесохозяйственных регламентов, правильное разрешение приведенного дела объективно было затруднительно.

В целом же о сложности неоднозначности рассматриваемой проблемы свидетельствует многочисленная прокурорская практика. Например, обобщение исполнения законодательства о городских лесах в г. Перми показало, что в 2004 - 2005 гг. администрацией города в зоне городских лесов под многоэтажное и индивидуальное жилищное строительство было отдано более сорока земельных участков. Причина этого состояла в том, что администрация фактически не располагала сведениями о границах городских лесов, а лесоустроительная документация была в ненадлежащем состоянии.¹ Аналогичная ситуация наблюдается и в других городах. И хотя в г. Перми благодаря активности прокуратуры предоставление земельных участков городских лесов под строительство прекратилось, вопрос о возможности нахождения городских лесов в частной собственности остался открытым.

Как это не парадоксально, но возможность нахождения городских лесов и иных публичных объектов зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов в частной собственности косвенно подтвердил Конституционный Суд РФ в постановлении от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации».

В частности, Конституционный Суд РФ обратил внимание на то, что «лесной фонд составляет только часть лесных природных ресурсов. В него не входят леса, расположенные на землях обороны, на землях городских поселений - городские леса, а также древесно-кустарниковая растительность, расположенная на землях сельскохозяйственного назначения, в том числе землях, предоставленных для садоводства и личного подсобного хозяйства, землях транспорта, землях населенных пунктов (поселений), в том числе предоставленных для дачного, жилищного и иного строительства, землях водного фонда, землях иных категорий». Поэтому нет препятствий для того, «чтобы земля, на которой имеются лесные природные ресурсы, не входящие в лесной фонд, а также земля, изымаемая из лесного фонда, могла находиться в различных формах собственности частной (граждан и юридических лиц), государственной, муниципальной и иных».² Указание на многообразие форм собственности на леса соответствует ч.2 ст.9 Конституции России, согласно которой земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Это означает, что нормативный акт, признающий право частной собственности на городские леса, скорее всего, не удастся признать не конституционным.

Из этого следует, что городские леса, представляя собой не только огромную инвестиционную, но и экологическую ценность, никак нормативно не защищены от возможной приватизации и застройки. Для повышения их защищенности, на наш взгляд, необходимо внести изменения в ЗК РФ, изложив его подп.2 п.5 ст.27 в следующей редакции: «2) из состава земель лесного фонда и городских лесов». В этом случае земли городских лесов будут ограничены в обороте, и не смогут быть переданы в частную собственность.

Кроме того, для усиления мер по охране городских лесов и иных зеленых насаждений необходима разработка муниципальных целевых программ по охране зеленого фонда муниципалитета; проведение инвентаризации и постановка на муниципальный учет зеленых насаждений, составляющих публичных зеленый фонд (кроме древестно-кустарниковой растительности, произрастающей на земельных участках граждан и юридических лиц); оформление права собственности поселений и городских округов на городские леса; разработка и принятие муниципальных правовых актов, определяющих порядок выдачи разрешений на вырубку объектов публичного зеленого фонда (деревьев и кустарников) на территориях муниципальных образований.

Наряду с охраной зеленых насаждений, важнейшей задачей охраны окружающей среды населенных пунктов является охрана водных объектов, расположенных в их границах. Эта взаимосвязь проявляется в том, что увеличение площади городской застройки увеличивает антропогенную нагрузку на водные экосистемы, что, в свою очередь, влечет ухудшение качества питьевой воды и увеличение вследствие этого смертности населения.

В целом охрана вод – это система мероприятий по сохранению и восстановлению водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения, а также ликвидации последствий указанных явлений. Как и в случаях охраны других природных объектов, задача охраны вод решается посредством возложения обязанностей на субъектов водных отношений (граждан и юридических лиц, а также публично-правовые образования), включая требования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также посредством придания отдельным водным объектам особого эколого-правового статуса. При этом законодатель указывает на особенности охраны поверхностных и подземных вод, а также регулирует как общий порядок охраны вод, так и конкретизацию этих требований в зависимости от вида деятельности или места расположения источника загрязнения.

В числе общих обязанностей вышеуказанных субъектов можно выделить следующие. Во-первых, охрана водных объектов населенных пунктов от загрязнения. Источниками загрязнения признаются объекты, с которых осуществляется сброс или иное поступление в водные объекты вредных веществ, ухудшающих качество поверхностных и подземных вод, ограничивающих их использование, а также негативно влияющих на состояние дна и берегов водных объектов. Органы государственной власти осуществляют охрану водных объектов от всех видов загрязнения, включая загрязнение через поверхность земли и воздух, причем ситуация здесь далеко не идеальная.

Во-вторых, охрана водных объектов от засорения, то есть накопления в них посторонних (обычно нерастворимых) веществ: строительного и бытового мусора, древесины и т.д. Реализация данной обязанности осуществляется посредством установления общего запрета на сброс в городские водные объекты и захоронение в них производственных, бытовых и других отходов.

В-третьих, предупреждение и ликвидация аварийного загрязнения водных объектов, которое возникает при залповом сбросе вредных веществ в поверхностные или подземные водные объекты и причиняет вред или создает угрозу причинения вреда здоровью населения, нормальному осуществлению хозяйственной и иной деятельности, состоянию окружающей среды населенного пункта, а также биологическому разнообразию.

Одним из элементов правового режима земель населенных пунктов является придание населенному пункту либо его части особого эколого-правового статуса. Данный статус может включать в себя две разновидности. Первая касается земель, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению, в связи с чем не подлежат использованию (ограничиваются в использовании) в качестве места размещения жилых, общественно-деловых и иных зданий и сооружений по причине несоответствия установленным законодательством требованиям. Такие земли могут переводиться в земли запаса для их консервации. Порядок использования таких земель, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, социального и культурно-бытового обслуживания населения, проведения на этих землях иных работ определяется Правительством Российской Федерации с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия. ¹

Другая разновидность данного направления охраны земель предполагает установление особого режима охраны уникальных почв посредством ведения Красной книги почв РФ и Красной книги почв субъектов РФ. Почвы, представляющие по своим характеристикам особую ценность для Российской Федерации или субъекта РФ, подлежат внесению в такие книги, с установлением режима особой охраны и выведению из активного хозяйственного использования. В обоих указанных выше случаях выявление таких «нестандартных» земельных участков в составе земель населенных пунктов может потребовать как проведения ряда единовременных природоохранных мероприятий (например, мероприятий по дезактивации загрязненных земель), так и повлечь придание территории особого эколого-правового статуса, с отражением этих изменений в документах государственного кадастра недвижимости и документах государственной регистрации прав на недвижимость, а также возложением на собственников или иных правообладателей таких земельных участков определенных обязанностей и ограничений.

В последнем случае, если органы публичной власти посчитают, что территория (часть территории) населенного пункта отвечает предусмотренным в законе признакам уникальной природной территории, либо территории, в границах которой состояние окружающей среды характеризуется как экологическая катастрофа, то соответствующим решением данной территории может быть придан особый эколого-правовой статус («позитивный» для ООПТ или «негативный» для зоны экологического бедствия).

Под землями, занятыми особо охраняемыми природными территориями (ООПТ) в населенных пунктах нами понимаются земельные участки (в том числе занятые водными объектами) в пределах их границ, имею­щие особое природоохранное, оздоровительное, рекреационное, истори­ко-культурное и иное ценное значение. Придание статуса ООПТ части территории населенного пункта (равно как и включение населенного пункта в состав крупной ООПТ) влечет за собой ряд правовых последствий. Учитывая главную задачу земель населенных пунктов как категории земель в земельном фонде России – служить пространственным операционным базисом для размещения жилой, промышленной, общественно-деловой и иной застройки, в числе таких последствий необходимо отметить изменения возможностей по застройке этой территории. Это означает, что при расположении ООПТ в границах населенных пунктов устанавливаются границы зон охраны, в пределах которых запрещается или ограничивается градостроительная, хозяйственная и иная деятельность, причиняющая вред ООПТ, окружающей среде в целом или ухудшающая их состояние и нарушающая целостность и сохранность.

При этом возникает «конкуренция» двух правовых режимов: экологического и градостроительного. Часть населенного пункта, на которой располагается ООПТ, не переходит в категорию особо охраняемых территорий и объектов, оставаясь категорией земель населенных пунктов, и образуя субкатегорию (территориальную зону) особо охраняемых территорий.

Сведения о местоположении земельного участка в границах ООПТ подлежат обязательному включению в правоустанавливающий документ. В целях создания новых и расширения существующих ООПТ органы публичной власти вправе принимать решения о резервировании земель, которым впоследствии будет придан статус особо охраняемых природных территорий, с последующим их изъятием в государственную (муниципальную) собственность путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.

По критерию практики взаиморасположения ООПТ и населенных пунктов, мы предлагаем различать три варианта. В первом случае ООПТ располагаются исключительно в границах населенного пункта (памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады). Во втором случае ООПТ могут располагаться как в границах населенного пункта, так и включать в свой состав несколько сельских населенных пунктов (национальные парки, природные парки, заказники). В третью группу следует включить ООПТ, которые не находятся в границах населенных пунктов, а, наоборот, включают в свои границы одно или несколько городских и сельских населенных пунктов (заповедники, курорты). В данном случае следует подчеркнуть, что прямого запрета на создание таких ООПТ в границах населенного пункта федеральное и региональное законодательство не содержат, однако практика развития системы ООПТ обычно идет по такому пути.

По критерию особенностей создания и управления можно выделить несколько групп ООПТ в населенных пунктах. В первую следует включить национальные парки, природные парки, заказники, дендрологические парки и ботанические сады (наименее распространенная категория ООПТ в городах). Среди них выделяется национальный парк «Лосиный остров» в городе Москве, а также находящиеся там же ООПТ регионального значения – природный парк «Москворецкий», природно-исторический парк «Останкино», комплексный заказник «Петровско-Разумовское», а также ландшафтные заказники – «Крылатские холмы», «Теплый стан» и ряд других.

К числу задач упомянутых садов и парков в пределах границ населенных пунктов относятся: экологическая (охрана естественных экосис­тем), рекреационная (обеспечение туризма и отдыха населения) и научная (разработка и внедрение научных методов охраны природы и экологическо­го просвещения). Разновидностью последней является задача создания специальных кол­лекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения расти­тельного мира, присущая дендрологическим паркам и ботаническим садам.

В качестве примера расположения последних категорий ООПТ в границах населенных пунктов приведем дендрологические сады Волго-Донского судоходного канала и Всероссийского НИИ агролесомелиорации (ВНИАЛМИ), расположенные в границах города Волгограда; Главный ботанический сад Академии наук РФ, Ботанический сад МГУ (город Москва) и т.д.

Во вторую группу входят памятники природы - небольшие уникальные участки земли (водного пространства), создаваемые с целью их сохранения в естественном состоянии для настоящего и будущего поколений людей. Памятники природы создаются по решению органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. В отличие от национальных парков или ботанических садов, специальных органов управления ими не создается.

Органы местного самоуправления вправе создавать в городах и других населенных пунктах свои категории ООПТ (территории, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие). Однако они не вправе осуществлять «опережающее нормотворчество», то есть принимать свои акты о создании ООПТ местного значения до разработки закона субъекта РФ, определяющего порядок их создания, что нередко случается на практике.

Так, в декабре 1998 г. органами местного самоуправления г. Волгограда территория островной системы Сарпинский-Голодный была признана особо охраняемой природной территорией местного значения с установлением категории «охраняемые природные ландшафты».

Довольно специфическое место в системе ООПТ занимают лечебно-оздоровительные местности и курорты. Лечебно-оздоровительные местности – это территории (акватории), пригодные для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, пляжи, части акваторий и внутренних морей, другие природные объекты и условия). Наличие таких территорий в границах населенных пунктов встречается редко.

Курорт - освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. Курорт редко составляет часть населенного пункта. Как правило, границы курорта и населенного пункта совпадают, либо населенный пункт входит в состав территории эколого-курортного региона. В последнем случае управленческие отношения в таких населенных пунктах могут иногда приобретать свою специфику (например, как в случае с курортным регионом Кавказских Минеральных Вод).

Соотношение специфики правового режима ООПТ и населенных пунктов наиболее наглядно прослеживается на примере курорта и национального парка. Курорт как особо охраняемая природная территория может находиться в федеральной собственности, собственности субъекта РФ или органа местного самоуправления. Однако не следует смешивать курорты с теми городами, которые расположены в пределах их территории. Если город (или курортный поселок) включается в состав курорта, то на его территории будет действовать правовой режим земель населенных пунктов за исключением определенных экологических и градостроительных особенностей, вытекающих из признания данной территории особо охраняемой природной территорией - курортом. Если курорт находится в составе населенного пункта, занимая его незначительную часть, то за пределами территории курорта и его охранных зон действует обычный правовой режим земель населенных пунктов.

Образование в определенной местности ООПТ с включением в ее состав городских и сельских населенных пунктов также влечет изменения правового режима использования данных территорий, в частности, данное обстоятельство влияет на режим их застройки. При создании курорта на территории входящих в его состав населенных пунктов генеральными планами и Правилами землепользования застройки закладывается строительство инженерной и транспортной инфраструктуры, не характерной для иных населенных пунктов (именно это мы наблюдаем после признания г. Сочи горноклиматическим курортом). Аналогично решается и вопрос о застройке такой территории. Земельные участки в таких местностях будут преимущественно отводиться под строительство домов отдыха, санаториев и т.д. Соответственно, предусмотрено принудительное изъятие за выкуп земельных участков у граждан и юридических лиц, необходимых для строительства таких объектов.

Включение земельного участка в состав такой категории ООПТ федерального значения, как национальный парк, также ведет к изменению правового режима земель соответствующей территории. Например, при включении в состав национального парка городского или сельского населенного пункта, земельные участки могут у собственников и пользователей не изыматься (п.4 ст. 12 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»), однако приватизация таких земельных участков, а равно и находящихся на них зданий, сооружений, помещений запрещена (п.5 ст. 16).

На территории национального парка в расположенных в его границах населенных пунктах могут быть введены определенные ограничения на застройку территории (в случае, если соответствующая функциональная зона предусматривает размещение иных объектов). Обязательно вводятся запреты на предоставление садовых и дачных участков, а также строительство дорог, трубопроводов, линий электропередачи и иных хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием национальных парков. С дирекцией национального парка должны согласовываться любые строительные мероприятия (расширение, строительство новых объектов и т.д.) на землях, включенных в границы национального парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации. Более подробно такие вопросы могут регулироваться Положением о конкретном национальном парке. Вокруг национального парка создаются охранные зоны, в которых права собственников, владельцев, пользователей земельных участков могут быть также ограничены.

При создании национального (или природного) парка в границах города происходит наложение двух типов зонирования: градостроительного зонирования, определяемого Правилами землепользования и застройки, и функционального зонирования территории национального (природного) парка, регламентированного Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. (данные парки имеют сложную внутреннюю структуру). При этом особого противоречия между данными видами зонирования нет, и функциональное (внутреннее) зонирование национального (природного) парка дополняет и конкретизирует параметры и виды использования данной территории, предусмотренные градостроительным регламентом. Если же национальный парк расположен вне границ населенных пунктов на землях категории особо охраняемых природных территорий и объектов, то для него градостроительный регламент не устанавливается, а градостроительное зонирование не проводится (ч.6 ст.36 ГрадК РФ).

Таким образом, создание ООПТ в границах городского или сельского населенного пункта ведет к установлению на этой территории определенного эколого-правового режима, сочетающего экологические, земельные и градостроительные характеристики. Общий смысл такого режима заключается в установлении ограничений по застройке (градостроительное законодательство), хозяйственному использованию (экологическое законодательство), приобретению прав на землю, оборотоспособности земельных участков, которым придан статус ООПТ и их охранных зон (земельное законодательство).

Актуальной и не решенной проблемой развития системы ООПТ в городах остается наличие в их границах тысяч промышленных, транспортных и коммунальных объектов, автостоянок, гаражей и т.д. Это означает несоответствие реальной ситуации (наличие в границах ООПТ субъектов хозяйственной деятель­ности, противоречащих статусу территории) и тре­бований законодательства, прямо запре­щающих хозяйственную деятельность, не соответству­ющую статусу ООПТ. По поводу данной проблемы в научной литературе было предложено несколько возможных вариантов решения:

1) внести ряд изменений и дополнений в экологическое законодательство, разрешив хозяйственную деятельность в границах ООПТ (в этом случае возможно увеличение числа объектов, не соответствующих статусу ООПТ);

2) выведение за границы ООПТ объектов, не соот­ветствующих их статусу, с обустройством на их месте озелененных территорий (такое решение будет являться слишком финансово затратным для городских бюджетов);

3) произвести корректировку границ ООПТ в целях исключения из их состава объектов, не соответствующих статусу (для этого будет необходимо изменить существующую императивную норму закона о запрете корректировки границ ООПТ, влекущее уменьшение их пло­щади);

4) перепрофилирование отдельных объектов с це­лью организации рекреационной, культурно-оздоро­вительной и иной правомерной деятельности (для этого требуется согласие и инициатива собственников имущества).¹

Совершенно иную специфику имеет придание части населенного пункта или территории с расположенными на ней несколькими населенными пунктами другой разновидности особого эколого-правового режима территории - статуса зоны экологического бедствия. Смысл создания данной зоны заключается в восстановлении деградировавших экологических систем и значительному ограничению хозяйственной деятельности.

Правовой статус ООПТ и зон экологического бедствия обладает рядом схожих и отличных черт. Сходство правового статуса ООПТ и зон экологического бедствия состоит в том, что совершение деяния на их территории является квалифицирующим признаком в ряде составов УК РФ (например, см. ч.2 ст. 250 УК РФ). Одинаковы и цели установления особого статуса территории – обеспечение конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду. Существенные отличия между этими территориями в задачах, стоящих перед ними. ООПТ создаются для полной или частичной консервации отдельных экосистем для настоящего и будущих поколений и изучения уникальных природных территорий; зоны экологического бедствия - для восстановления нарушенных экосистем. В связи с этим, доступ иностранных граждан в пределы особо охраняемых природных территорий не запрещен (и даже поощряется), в то время как для въезда в зону экологического бедствия им необходимо специальное разрешение.¹

Увеличению потребности в образовании зон экологического бедствия как важнейшего направления охраны окружающей среды способствует тот факт, что состояние природы России продолжает оставаться напряженным. В настоящее время площадь экологически неблаго­получных районов составляет 2 миллиона квадратных километров, что рав­няется 10-15 % всего земельного фонда России. На этих территориях при­мерно в 300 населенных пунктах (включая такие крупные города, как Уфа и Нижний Новгород) проживает около 60 млн. человек, а примерно треть заболеваний их жителей обусловлена экологическими факторами. Почти во всех российских городах с населением свыше 1 млн. человек экологическое неблагополучие оценивается как «наиболее высокое» и «очень высокое». Не менее 60% городов с населением 0,5-1 млн. человек характеризуются острой экологической ситуацией.²

В то же время, в состав критериев, служащих основанием для отнесения какой-либо территории к зоне экологического бедствия, представляется нецелесообразным включать лишь исключительно показатели здоровья населения, поскольку далеко не всегда представляется возможным однозначно указать причину плохого состояния здоровья населения, воздействие на которое оказывают и иные, неэкологические факторы (алкоголизм, некачественное питание и т.д.). Следовательно, показателей качества окружающей среды вполне достаточно для получения объективного критерия отнесения территории к разряду зон экологического бедствия.³

Ранее экологическое законодательство выделяло две разновидности зон экологического неблагополучия: зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия. В соответствии со ст.57 Закона РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., система территорий экологического неблагополучия включает только зоны экологического бедствия.

Во-первых, это отсутствие федерального закона о зонах экологического бедствия, содержащего четкое правовое регулирование механизма создания таких зон и особенностей правового статуса этих территорий;

Во-вторых, оздоровление неблагополучных территорий должно предположительно происходить, в первую очередь, за счет средств федерального бюджета, бюджетов других уровней, а также средств непосредственных виновников деградации окру­жающей среды. Однако представительные органы власти всех уровней, и, в первую очередь Государственная Дума Федерального Собрания РФ не стремятся предусматривать в бюджетах дополнительные статьи расходов, которые будут весьма значительны.

В-третьих, неясны правовые последствия придания территории статуса зоны экологического бедствия. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. лишь наметил контуры механизма оздоровления зон экологического неблагополучия, но закон о них не был принят. Не содержит соответствующих правовых норм и новый Закон об охране окружающей среды. Поэтому до сих пор ни одной территории не придан статус зоны экологического бедствия. Практика охраны окружающей среды на таких экологически неблагополучных территориях пошла тремя путями.

Во-первых, путем принятия постановлений Правительства РФ о разработке специальной федеральной целевой программы восстановления определенной территории с экологически неблагополучной обстановкой (Братск) или установлением перечня первоочередных мероприятий (Череповец).

Во-вторых, путем разработки специальной экологической программы по реабилитации радиационно загрязненных участков территории, финансируемой за счет поступлений от внешнеторговых операций с облученными тепловыделяющими сборками ядерных реакторов.

В-третьих, наряду с принятием указанных программ, социальная защита граждан, пострадавших от экологических катастроф, осуществляется в порядке, предусмотренном Законом РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» от 15 мая 1991 г., который распространяет свое действие на территории, пострадавшие от аварии и подвергшиеся радиационному загрязнению. В рамках этих территорий выделяются зоны с особым правовым режимом, что влечет ряд юридических последствий. Так, ограничивается или запрещается деятельность, отрицательно влияющая на состояние окружающей среды; в административном (а не судебном) порядке назначаются социальные пособия и компенсации пострадавшим за вред, причиненный катастрофой и т.д.

Таким образом, фактически (по правовым последствиям) часть территории страны, пострадавшей вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, является зоной экологического неблагополучия (зоной экологического бедствия), однако юридически указанный в законе «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. статус на нее не был распространен. Наиболее перспективным путем решения этой сложной и запутанной проблемы является принятие Федерального закона о зонах экологического бедствия.

Представляется, что в проекте данного закона следует провести разграничение зон экологического неблагополучия на зоны федерального, регионального и местного значения. Логика такого подхода очевидна: если существуют особо охраняемые природные территории трех видов (федеральные, региональные, местные), то учитывая диалектическую взаимообусловленность особой охраны двух крайних проявлений (очень хорошего и очень плохого) экологических систем, следует закрепить существование и трех видов зон экологического неблагополучия. В самом деле – ликвидация последствий аварии на Чернобыльской АЭС и создание биосферного заповедника – это есть уникальные разовые ситуации, в то время как экологическая ситуация вокруг крупных свалок или прудов накопителей – это типичная экологическая проблема местного значения, связанная с ухудшением (по сравнению с нормой) воздействия человека на экологические системы и их ответной негативной реакции на здоровье человека. И если курорт местного значения видится законодателю как нечто само собой разумеющееся, то почему не создать зону экологического неблагополучия местного значения? И почему такие земли не могут находиться в муниципальной собственности?

В свете изложенного очевидна и потребность внесения изменений в ст. 7 ЗК РФ, которыми должна быть определена новая категория земель в земельном фонде России - «земли экологического неблагополучия» (по аналогии с землями особо охраняемых территорий и объектов), что позволит повысить эффективность экологического законодательства в данной сфере.

При этом представляется, что субъекты РФ не обязаны ждать разработки данного федерального закона, а вправе принимать свои законы о зонах экологического неблагополучия. Такой закон мог бы, например, установить новую категорию экологического неблагополучия – «зона повышенного загрязнения», то есть территории, степень экологического неблагополучия на которых достаточно высока, хотя оно и не достигло критического уровня.¹ Создание такой региональной территории может предшествовать появлению федеральной зоны экологического бедствия, хотя это и не является обязательным.

Следует обратить внимание на тот факт, что под чрезвычайными обычно понимают не столько экологические, сколько чрезвычайные природные и техногенные катастрофы, связанные с взрывами газопроводов, пожарами, землетрясениями, засухами и т.д., в ликвидации которых участвует МЧС РФ. Необходимо четко представлять сходство и различие между чрезвычайной ситуацией, подведомственной МЧС РФ, и чрезвычайной ситуацией, влекущей создание зоны экологического бедствия, а, следовательно, различать функции МЧС РФ и функ­ции органа по охране окружающей среды, которые отражают совершенно разные сферы общественных отно­шений.

Во-первых, отличие по времени возникновения чрезвычайной ситуации. Обычно чрезвычайные ситуации и бедствия возникают в результате краткосрочных катастроф и стихийных бедствий; возникновение экологического бедствия связано с накоплением экологичес­ких последствий, т.е. с устойчивым воздействием антропогенных факторов. Как и из любого правила есть исключения: авария на Чернобыльской АЭС.

Во-вторых, отличие по средствам ликвидации последствий чрезвычайной ситуации. Для ликвидации чрезвычайной ситуации МЧС РФ предпринимаются экстренные меры, в то время как для ликвидации зоны экологического бедствия этого недостаточно. Необходима коренная перестройка хозяйственной деятельности с целью создания новой хозяйственно-экономической модели с целью прекращения неблагоприятных воздействий на состояние окружающей среды, обеспечение условий для реализации прав проживающего в зоне населения и принятие мер, направленных на постепенное оздоровление окружающей среды. Поэтому для ликвидации зоны экологического бедствия необходимы сроки, сопоставимые со сроками ее возникновения.

В-третьих, отличие по методам управления ликвидацией чрезвычайной ситуации. При ликвидации чрезвычайных ситуаций применяются преимущественно административные методы. Преодоление последствий в зоне экологического бедствия невозможно без применения экономических стимулов, поскольку на данной территории решаются экономические проблемы, включая перепрофилирование «экологически грязных» производств.

В-четвертых, по правовому статусу территории. Придание территории статуса зоны экологического бедствия происходит путем принятия нормативного правового акта федерального органа государственной власти с установлением границ и особенностей правового режима на основании заключения государственной экологической экспертизы. Придание особого правового статуса территории, где произошла чрезвычайная ситуация природного и техногенного характера не производится.

Указанные выше различия привели к тому, что Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» окончательно разграничил правовое положение рассматриваемых зон. Согласно п.1 ст.57 данного закона, порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического бедствия, которое пока отсутствует. Напротив, защита окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций устанавливается Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а также иными нормативно-правовыми актами (п. 2).

Чрезвычайные экологические ситуации следует отличать и от «чрезвычайного положения». Чрезвычайное положение означает вводимый на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей (ст. 1 Федерального конституционного закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»).¹

Соотношение указанных правовых категорий заключается в следующем. Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю, и их устранение невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся, в числе прочих, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных работ (ст. 3).

Следовательно, само по себе возникновение чрезвычайной ситуации может повлечь либо установление правового режима «чрезвычайной ситуации», либо в случае повышенной опасности для жизнедеятельности населения режима «чрезвычайного положения», при котором экологические права (равно как и ряд других) могут быть правомерно ограничены (ч.3 ст. 56 Конституции России). Порядок установления и прекращения режима чрезвычайного положения, сроки действия, характер ограничений прав граждан и многие другие вопросы детально регламентированы указанным Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении».

Понятие экологического бедствия не следует отождествлять и с категорией «общественного бедствия», которую упоминает ст. 63 УК РФ. Категория общественного бедствия является мало разработанной в теории и практике, и обычно упоминается в контексте ситуаций, связанных с нарушением обычного течения жизни и возникновении угроз безопасности населения.

Наконец, следует обратить внимание не только на региональный или федеральный государственный уровень проблем создания экологически неблагополучных территорий, но и на необходимость расширения международного сотрудничества в области охраны окружающей среды. Дело в том, что возникновение в отдельно взятом населенном пункте, регионе или целом государстве экологически неблагополучных зон может быть связано с действиями других государств, примером чему может служить война в Ираке весной 2003 г. и связанные с ней экологические последствия для иракских (и не только иракских) городов и агломераций.¹ Одним из вариантов снижения таких негативных экологических последствий могла бы быть разработка и внедрение в практику новой категории международного права окружающей среды – «территории экологического бедствия». Такая территория может располагаться в пределах одного или нескольких государств и обладать определенным международным эколого-правовым статусом.

По решению ООН и по согласованию с соответствующим государством (государствами), а также при участии всего международного сообщества мог бы быть предусмотрен перечень мер по восстановлению деградированных экосистем такого государства. Реальным является и создание механизма финансирования реализации этих программ. Представляется, что государства, обладающие оружием повышенной экологической опасности (взрывные устройства повышенной мощности, боеприпасы, содержащие в себе радиоактивные вещества, боеприпасы зажигательного действия большой площади и т.п.) должны производить финансовые отчисления в специальный фонд, расходуемый на реализацию эколого-восстановительных программ на территории экологического бедствия вне зависимости от национальных границ.

Идеологической мотивировкой к возложению обязательности денежных отчислений этих стран является их повышенная ответственность перед международным сообществом как государств, обладающих оружием повышенной экологической опасности. Реализация такой стратегии позволит нормализовать экологическую ситуацию в любой стране мира, включая Россию. Однако представляется, что создание такого механизма международного сотрудничества в области создания экологически неблагополучных территорий с особым статусом если и возможно в отдаленном будущем, то лишь после отсутствующей пока глубокой теоретической проработки.