§ 3. Правовое регулирование охраны земель населенных пунктов при осуществлении отдельных видов деятельности

На состояние земель населенных пунктов влияют различные социальные, экологические, хозяйственные и иные факторы, в том числе деятельность промышленных предприятий, загрязнение земель бытовым мусором, кислотные дожди, усыхание древестно-кустарниковой растительности и т.д.

Существует ряд способов минимизировать негативное воздействие городов на окружающую среду и здоровье населения. Наиболее эффективным из них является установление экологических требований к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений и иных объектов недвижимости, а также требований к размещению отходов производства и потребления. Разработана и система критериев соблюдения названных требований. Среди них выделяются санитарно-эпидемиологические нормы и правила, экологические нормативы, а в будущем технические регламенты.

В самом общем виде под требованиями в области охраны земель населенных пунктов следует понимать предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности природопользователей обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, другими нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды. Такие требования могут предусматриваться к хозяйственной или иной деятельности в различных сферах жизнедеятельности и отраслях экономики - промышленности, энергетике, транспорте и т.д.

Традиционно на первом месте в эколого-правовом регулировании хозяйственной деятельности в населенных пунктах находится промышленная деятельность,¹ оказывающая наибольшее воздействие на состояние окружающей среды (включая земли) городов. В целях снижения негативного воздействия промышленного производства на состояние окружающей среды населенных пунктов, законодатель предусматривает исполнение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями экологических требований и соблюдение установленных ограничений при осуществлении хозяйс­твенной деятельности на всех стадиях производства.

Требования по охране окружающей среды в промышленности, а также при осуществлении иной экологически вредной деятельности в населенных пунктах на любой стадии организации производства можно подразделить на три группы: общие, дополнительные и специальные.

Иной причиной установления дополнительных требований к городским хозяйствующим субъектам является необходимость охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов от воздействия промышленных зон, иных объектов хозяйственной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Для этого создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, а в кварталах, микрорайонах городских и сельских населенных пунктов – озелененные территории, включающие в себя лесопарковые зоны и иные зоны с ограниченным режимом природопользования. Исчерпывающего перечня таких зон не предусмотрено.

Санитарно - защитные зоны устанавливаются в зависимости от класса вредности предприятия, в соответствии с действующими СНиПами и СанПиНами. Установление для конкретного хозяйствующего субъекта определенного размера санитарно-защитной зоны имеет для последнего четкие правовые последствия. При этом в научной литературе неоднократно высказывалось беспокойство по поводу снижения нормативного размера санитарно-защитных зон по принятым в последние годы СанПиНам, что не соответствует целям и задачам повышения степени защищенности населения от вредного воздействия промышленных объектов на окружающую среду. Отчасти это объяснимо тем, что устройство санитарно-защитных зон приводит практически к полному изъятию из использования крупных земельных массивов в черте города (их размер может быть от 50-1000 м. в ширину от предприятия до жилой застройки), что ведет к дополнительным затратам в связи с удлинением коммуникаций. Особые требования предъявляются и к источникам радиационного загрязнения городских и сельских населенных пунктов.¹

Правовое значение СанПиНов в части определения возможности и характера застройки территории населенных пунктов хорошо видно на примере следующего судебного дела. ООО «Волгоградавтострой» обратилось с иском в Арбитражный суд, в котором просило отменить Решение комитета по градостроительству и архитектуре г. Волгограда об отказе в выделении земельного участка под строительство кафе-закусочной в микрорайоне 410, между домами № 2 и 4 по улице Менжинского города Волгограда. Решением от 16 мая 2002 г. иск был удовлетворен.

При рассмотрении дела в апелляционной инстанции было установлено, что согласно ст. 41 Градостроительного кодекса РФ в жилых зонах, предназначенных для застройки многоквартирными многоэтажными жилыми домами, допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, для которых не требуется установление санитарно-защитных зон и деятельность которых не оказывает вредное воздействие. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 17 мая 2001 г. № 15 введены в действие санитарные правила «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1031-01», которыми установлены обязательные гигиенические требования к размеру санитарно-защитных зон в зависимости от санитарной классификации предприятий, сооружений и иных объектов. Требования СанПиНа распространяются на размещение, проектирование и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых и действующих предприятий, зданий и сооружений промышленного назначения, транспорта, связи, торговли и др.

К пятому классу подраздела 4.4 СанПиНа отнесены объекты торговли и общественного питания (стационарные и временные), для которых установлена санитарно-защитная зона 50 метров. Для объектов торговли и общественного питания этот размер может быть уменьшен при надлежащем обосновании, но не более, чем в два раза. Как было видно из выкопировки из генплана по спорному участку, расстояние между двумя блок-секционными домами № 2 и 4 по улице Менжинского составляет всего 55 метров.

Отсюда следует, что даже при условии уменьшения санитарно-защитной зоны для кафе (стационарного объекта общественного питания и торговли) в два раза размещение объекта общественного питания и торговли любой площади, а тем более той площади кафе-закусочной, которая указана в выполненном для истца эскизном проекте, на избранном истцом участке невозможно. Поэтому требование истца о признании недействительным отказа ответчиков в предоставлении земельного участка для строительства кафе является незаконным, а решение суда первой инстанции в части признания недействительным отказа в согласовании размещения кафе подлежит отмене.¹

В отношении иных разновидностей охранных и защитных зон, действующее экологическое законодательство не смогло избежать ряда пробелов и противоречий. Так, согласно п.2 ст. 52 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., в кварталах, микрорайонах городских и сельских населенных пунктов создаются следующие виды охранных и защитных зон: территории; зеленые зоны, включая лесопарковые зоны; иные зоны с ограниченным режимом природопользования. Между тем, действующее федеральное законодательство не раскрывает и даже не упоминает о существовании такой разновидности охранных и защитных зон, как территории. Понятие зеленой зоны также может быть выведено только путем толкования отдельных эколого-правовых норм, а правовые последствия придания части территории города статуса зеленой зоны до конца не определены.

Однако обе указанные разновидности «зон» не зависимо от придания им особого эколого-правового статуса (особо охраняемой природной территории) попадают под действие ч.11 ст. 35 ГрадК РФ, согласно которой в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом. На территориях рекреационных зон не допускаются строительство и расширение действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения.

Специальные требования распространяются лишь на отдельные категории промышленных предприятий и иных хозяйственных объектов или видов деятельности, конкретизируя в сторону ужесточения экологические требования для них. Так, при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации опасных производственных объектов дополнительно действует ряд правил, обязанностей и ограничений деятельности такого хозяйствующего субъекта. В их числе: обязательность его регистрации в государственном реестре; проведение дополнительных экспертиз; лицензирование; обязательное экологическое страхование соответствующих рисков и т.д.

Нарушение указанных требований в области охраны окружающей среды (либо не выполнение обязательных природоохранных мероприятий) влечет за собой применение к нарушителю мер юридической ответственности, в том числе административное приостановление деятельности. Данный вид административных наказаний заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды, а также в области градостроительной деятельности. Административное приостановление деятельности назначается судьей только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. В числе таких составов следует выделить нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст.6.3); несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами (ст.8.2); порча земель (ст.8.6); нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов (ст.9.1); нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства (ст.9.4); нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию (ст.9.5) и ряд других.

§ 4. Правовая охрана зеленого фонда населенных пунктов

В настоящее время состояние зеленых насаждений на территориях большинства российских городов ухудшается под воздействием промышленных и транспортных загрязнений, неорганизованного отдыха населения, несанкционированных свалок промышленных и бытовых отходов, пожаров и самовольных вырубок. При этом меры по учету зеленых насаждений, включая городские леса, сегодня не принимаются, что ведет к ненадлежащему уходу за зелеными насаждениями и, в конечном итоге, к их естественной гибели. Кроме того, этим создаются условия для несанкционированной вырубки деревьев и кустарников, которые не являются чьей-либо собственностью или не учтены надлежащим образом, поэтому произвести расчет причиненного ущерба невозможно. Отсутствие учета зеленых насаждений ведет к уничтожению зеленого фонда городов с целью освобождения территорий под строительство жилой, общественно-деловой и иной недвижимости. При этом обеспеченность зелеными насаждениями на одного жителя в большинстве крупных городов и областных центров остается ниже нормативной.

В этой неблагоприятной экологической ситуации зеленые насаждения являются весьма эффективным фактором оздоровления окружающей среды, так как выполняют санитарно-гигиенические и психофизиологические функции, обеспечивают комфортность и качество среды обитания для горожан.

В настоящий момент правовой режим зеленых насаждений (в том числе городских лесов как самого их крупного вида) определяется нормами различной отраслевой принадлежности, главным образом, экологического, природоресурсового (земельного и лесного) и гражданского законодательства. Приступая к его исследованию, попытаемся обозначить существующие в теории и на практике проблемы в сфере использования и охраны городского зеленого фонда, и в итоге предложить свое видение решения проблемы.

1) терминологическая проблема. В сфере правового регулирования использования и охраны городских лесов и иной городской растительности не существует понятийно-категориальной определенности. Законодатель, определяя состав городской растительности, использует самые различные термины и определения, не раскрывая их содержание и соотношение. Так, правовое положение городской растительности определяют термины «зеленый фонд», «городские леса», «зеленые зоны», «зеленые насаждения» и т.д.

Но каково же их соотношение и содержание? Официальное определение городских лесов дано в «Стандарте отрасли ОСТ 56-108-98 «Лесоводство. Термины и определения» (утв. приказом Рослесхоза от 3 декабря 1998 г. № 203), согласно которому городские леса – это леса, расположенные на землях городских поселений, предназначенные для отдыха населения, проведения культурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, а также для сохранения благоприятной экологической обстановки. Муниципальные правовые акты предлагают свои определения, понимая, например, под «городскими зелеными насаждениями» - «парки, скверы, сады общего пользования, зеленые насаждения на улицах и дорогах» либо определяя «зеленые насаждения» как «совокупность древесно-кустарниковой и травянистой растительности естественного и искусственного происхождения (включая парки, скверы, сады, газоны, цветники, а также отдельно стоящие деревья и кустарники)». Более того, в одном из решений Волгоградской городской Думы было установлено, что основными классификационными (инвентарными) объектами зеленых насаждений Волгограда являются: парк культуры и отдыха; парк (сад); сквер; бульвар; набережная; лесопарк; городские леса; дендропарк. Даны и весьма интересные определения. Так, лесопарк – это благоустроенный лес, расположенный в пределах городской черты или за ее пределами; городские леса - леса, расположенные на землях Волгограда.¹ Очевидно, что первое является частью второго, причем без четких критериев различия.

В нормативно-правовых актов более высокой иерархической силы, а именно Законе Волгоградской области от 7 декабря 2001 г. № 640-ОД «О защите зеленых насаждений в населенных пунктах Волгоградской области» предложен другой терминологический ряд. Например, под «зелеными насаждениями» там понимается древесно-кустарниковая и травянистая растительность естественного и искусственного происхождения в населенных пунктах, кроме городских лесов, выполняющая архитектурно-планировочные и санитарно-гигиенические функции. Таким образом, наличие существенных разночтений в понимании одного и того же термина даже в рамках одного субъекта РФ обусловливает необходимость исследования этого вопроса.

Согласно п.1 ст.61 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., зеленый фонд городских поселений, сельских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зеленых зонах, лесопарковых зонах, и других озелененных территорий в границах этих поселений.

Данное определение представляется нам не очень удачным. Во-первых, в России существует четыре разновидности муниципальных образований, и городские (сельские) поселения – лишь одно из них. При буквальном толковании данной нормы получается, что зеленый фонд отсутствует на территории городских округов и внутригородских территориях городов федерального значения, что совершенно не отвечает действительности. Во-вторых, основное место в системе озелененных территорий населенных пунктов занимают городские леса, не выделенные специально законодателем.

На наш взгляд, зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов - это совокупность городских лесов и зеленых зон, расположенных на землях населенных пунктов и выполняющих экологические, оздоровительные, рекреационные, эстетические и иные функции в целях смягчения неблагоприятного воздействия антропогенной деятельности на окружающую среду населенных пунктов и поддержание там экологического баланса.

Под зелеными зонами следует понимать часть озелененной территории городского или сельского населенного пункта (бульвары, парки, скверы и т.д.), не входящую в состав городских лесов и занятую совокупностью зеленых насаждений, включая древесно-кустарниковые, травянистые и цветочные растения естественного и искусственного происхождения.

Городские леса и зеленые зоны подлежат особой охране в силу ст. 102 ЛК РФ, относящей их к разновидностям лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов (разновидности защитных лесов). Правовой режим использования и охраны различается для городских лесов, с одной стороны, и всех остальных категорий зеленых насаждений, с другой. Это обусловлено особой экологической ценностью городских лесов.

К зеленому фонду населенных пунктов по своим экологическим функциям тесно примыкают находящиеся за границами населенных пунктов пригородные зоны, в составе которых также могут выделяться зеленые зоны, выполняющие санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. При этом наряду с отсутствием четкого законодательного понимания правового режима и границ «пригородной зоны» существует ряд проблем, связанных с развитием поселков, расположенных около крупных городов, в ходе реализации генеральных планов которых застраиваются пригородные зоны. Наиболее ярко данная проблема видна на примере города Москвы, зеленые зоны вокруг которой прерываются зонами застройки, транспортными магистралями, промышленными объектами, инженерными коммуникациями, что снижает их защитные свойства и рекреационные функции. Аналогичная ситуация с лесными территориями существует вокруг города федерального значения Санкт-Петербурга. И если эта ситуация не изменится коренным образом, то существует большая вероятность утери экологического буфера между этими двумя крупнейшими городами и промышленными центрами.¹

Земли пригородных зеленых зон могут быть отнесены к землям рекреационного назначения – разновидности земель особо охраняемых территорий. В их границах запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, включая использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях; ведение охотничьего хозяйства; ведение сельского хозяйства; разработка месторождений полезных ископаемых; размещение объектов капитального строительства, за исключением лесных троп, гидротехнических сооружений (ст.105 ЛК РФ). Однако в противоречие экологическим целям и задачам допускается использование земельных участков из состава земель промышленности и иного специального назначения, на которых расположены зеленые зоны, в целях строительства, реконструкции и эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, а также по решению Правительства РФ в целях строительства, реконструкции и эксплуатации аэродромов (ст.86 ЗК РФ).

По функциональному назначению зеленые насаждения, образующие зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов, располагаются на трех видах территорий: территориях общего пользования (скверы, бульвары, городские леса); территориях ограниченного пользования (в жилой, промышленной, иной застройке, включая древестно-кустарниковую растительность садовых, огородных и дачных участков); территориях специального назначения (санитарно-защитные, охранные зоны). Особое место среди них занимают зеленые насаждения городских особо охраняемых природных территорий, например, произрастающие в дендрологических парках и ботанических садах. Такая территория получает особый эколого-правовой статус.

2) использование и охрана городских лесов в свете градостроительного законодательства. Территории, на которых расположен зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов, могут располагаться в границах рекреационных зон либо в составе иных территориальных зон, исчерпывающего перечня которых ГрадК РФ не содержит. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков. Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент (п. 2 ст. 85 ЗК РФ). Одной из таких зон является рекреационная зона, в составе которой, в том числе, могут располагаться городские леса, скверы, парки и городские сады (ч.11 ст.35 ГрадК РФ).

Общие положения ГрадК РФ в части закрепления местоположения существующих и планируемых объектов зеленого фонда муниципального образования должны конкретизироваться в генеральных планах городских округов и поселений исходя из местной обстановки. Например, в состав функциональных зон, выделенных в генеральном плане Волгограда, включены зоны рекреационного назначения - городские парки, скверы, бульвары; лесопарки, городские леса, зоны отдыха; объекты санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма; спортивные комплексы и сооружения. В свою очередь, зеленый фонд Волгограда является составной частью природного комплекса области и включает в себя городские и пригородные леса, парки и озелененные территории различного назначения. Эти территории выполняют важнейшие экологические, санитарно-гигиенические, рекреационные и эстетические функции, жизненно важные для горожан.

В соответствии с общим архитектурно-планировочным решением генерального плана Волгограда предусмотрено развитие пространственной непрерывности элементов природного каркаса - органичное включение в структуру Волгограда озелененных прибрежных ландшафтов вдоль р. Волги, долин малых рек, природно-рекреационной зоны о. Сарпинского. Проектируемая система озеленения направлена на создание выразительного архитектурного облика города, улучшение условий отдыха, оздоровление экологической обстановки. Озеленение городских территорий предусматривается с обеспечением нормативного уровня озеленения с учетом специфики южных климатических условий Волгограда, а также сложной экологической ситуации. Существующие зеленые насаждения включаются в создаваемый архитектурно-ландшафтный ансамбль Волгограда как важнейшие опорные элементы. В районах сложившейся застройки проектируются скверы, сады на свободных территориях, участках сноса ветхого фонда. Скверы предусмотрены во всех общественно-деловых центрах, у общественных, административных зданий, на перекрестках улиц. В районах нового жилищного строительства формируются зеленые устройства на основе ландшафтов долин рек, балок, участков лесопосадок, организуются зеленые связи между жилыми районами. Генеральным планом предусмотрено сохранение существующих внутриквартальных насаждений, озеленение территорий детских, учебных заведений, больниц и пр., проведение своевременной реконструкции зеленых насаждений всех категорий. Генеральным планом Волгограда предусмотрена также организация защитных зеленых зон между производственными и жилыми зонами, устройство защитно-декоративного озеленения улиц, дорог.¹

3) правовое регулирование использования и охраны городских лесов природоресурсовым (лесным и земельным) законодательством характеризуется фрагментарностью. Согласно ст.102 ЛК РФ, с учетом особенностей правового режима защитных лесов, в их составе различаются зеленые зоны, лесопарки; городские леса. В пределах городских лесов запрещается осуществление лесопользования, несовместимого с назначением этих лесов. Допускается лишь проведение рубок ухода, санитарных рубок, рубок реконструкции и обновления, а также некоторых иных подобных рубок. Кроме того, на таких землях недопустимо возведение зданий, строений и сооружений, не совместимых с защитными, санитарно-гигиеническими и иными функциями городских лесов, а также с целями организации отдыха населения. Правовое положение городских лесов и вопросы управления использованием и охраной городской растительности определены федеральными нормативными актами различной отраслевой принадлежности.

Так, согласно ст.ст. 14,16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к числу вопросов местного значения поселения и городского округа относится организация благоустройства и озеленения территории поселения (городского округа), использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения (городского округа). Обратим внимание на два обстоятельства: муниципальные районы не наделены полномочиями в сфере использования и охраны городских лесов; полномочия внутригородских территорий городов федерального значения по вопросам использования и охраны городских лесов также не урегулированы.

Согласно ст.23 Лесного кодекса РФ, основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются лесничества и лесопарки. Земли лесного фонда состоят из лесничеств и лесопарков, которые также располагаются на землях населенных пунктов, в составе которых находятся городские леса. В отношении городских лесов органы местного самоуправления осуществляют разработку и утверждение лесохозяйственных регламентов, проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов, а также осуществление муниципального лесного контроля и надзора (ст.84 ЛК РФ). Согласно Постановлению Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 283 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства» (ред. от 27 января 2009 г.), в числе полномочий агентства находится отнесение лесов к ценным лесам и выделение особо защитных участков и установление их границ, отнесение лесов к эксплуатационным, резервным лесам и установление их границ; определение количества лесничеств, лесопарков, установление их границ. Следовательно, городские леса попадают и в сферу управленческих полномочий агентства.

Следует иметь в виду, что правовой режим городских лесов (а также зеленых зон и лесопарков) и древестно-кустарниковой растительности значительно различается. Например, древестно-кустарниковая растительность может находиться в собственности граждан и их объединений (садоводов, дачников, общей собственности собственников жилых помещений в многоквартирных домах, собственности предприятий и организаций), свободно отчуждаться и переходить от одного лица к другому, а для ее рубки не применяются требования и процедуры ЛК РФ, как для городских лесов и лесопарков.

Земельное законодательство правовой режим городских лесов не регулирует, за исключением ст. 85 ЗК РФ и Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», определяющего особенности перевода земель лесного фонда в состав земель других категорий, в том числе населенных пунктов, в случаях установления или изменения их границ.

4) эколого-правовой статус городских лесов. В настоящее время озеленение многих городских населенных пунктов находится в кризисном состоянии. Обеспеченность зелеными насаждениями общего пользования в среднем по России составляет 10,4-10,5 кв. м при минимальной норме, установленной Госстроем, 25 кв. м. Требования к структуре озелененных территорий не выполняются, что влияет на ухудшение состояния всех городских природных ресурсов – вод, земель и атмосферного воздуха.

Органы публичной власти, как правило, не усматривают прямой связи озеленения города с его экологической обстановкой и состоянием здоровья городских жителей. Кризис озеленения не сопровождается взрывами, пожарами, наводнениями и прочими катастрофами. Он протекает бесшумно и проявляется в ухудшении здоровья людей (особенно детей), сокращении продолжительности жизни, нарушении гармоничного сосуществования человека и природы, падении культурного уровня населения. Немаловажное значение имеет то обстоятельство, что озеленение не дает отдачи в виде «прямых и быстрых денег», и рассматривается как препятствие для их получения государственными и коммерческими структурами, что приводит к застройке отдельных территорий бизнес-центрами, офисами, автостоянками и тому подобными объектами, сулящими получение таких денег. Отсюда вытекает необходимость теоретической разработки эколого-правовых проблем охраны и защиты зеленого фонда населенных пунктов, что требует терминологического уточнения поставленной задачи. Дело в том, что следует различать понятия «охрана» и «защита» зеленых насаждений. Как отмечала Ю.И. Шуплецова, под охраной «следует понимать весь комплекс мероприятий по сохранению и развитию зеленых насаждений, а под защитой только те мероприятия, которые направлены на противодействия таким вредным факторам, как болезни, вредители, пожары».¹ Подобный подход прослеживается и в ЛК РФ.

Охрана зеленого фонда населенных пунктов предусматривает ряд мероприятий по сохранению и развитию зеленого фонда, а также устанавливает ряд запретов по осуществлению хозяйственной деятельности. Так, согласно п.5 ст. 86 ЗК РФ в границах зеленых зон запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду. Леса зеленых зон отнесены к разновидности защитных лесов, «выполняющих функции защиты природных и иных объектов». В зеленых зонах выборочные рубки лесных насаждений допускаются в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации. В зеленых зонах, лесопарках запрещаются: использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях; ведение охотничьего хозяйства; ведение сельского хозяйства; разработка месторождений полезных ископаемых; размещение объектов капитального строительства, за исключением лесных троп, гидротехнических сооружений (ст.105 ЛК РФ).

Экологические мероприятия по охране зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов могут состоять в возложении обязанностей на граждан и юридических лиц, а также в осуществлении мер по охране зеленого фонда населенных пунктов органами государственной власти и местного самоуправления. В их числе можно выделить установление в генеральных планах и Правилах землепользования и застройки ограничений по строительству и расширению действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения, а также осуществление контроля за правильной обрезкой деревьев, недопущением использования соли для очистки улиц от снега муниципальными органами ЖКХ и т.д.

5) гражданско-правовой статус городских лесов. Несмотря на то, что реформа экологического и природоресурсового законодательства продолжается более двадцати лет, вопросы собственности и оборотоспособности городских лесов и земель, на которых они произрастают, до сих пор четко не решены. Согласно п.3 ст.209 ГК РФ, владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст.129), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. В ст.8 ЛК РФ определено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, а формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством.

Согласно ст. 27 ЗК РФ, земли, на которых находятся городские леса, не упоминаются в числе изъятых или ограниченных в обороте, а, следовательно, по общему правилу являются свободными в обороте. В соответствии с ЛК РФ городские леса могут быть переданы гражданам и юридическим лицам в безвозмездное срочное пользование или аренду в целях, разрешаемых для лесопользования в защитных лесах (например, для рекреационной деятельности). Говоря о гражданско-правовом режиме городских лесов заметим, что сейчас леса и многолетние насаждения перестали быть объектами недвижимости, а являются принадлежностью главной вещи – земельного участка. И если конструкция «главная вещь-принадлежность» для лесных участков не всегда выдерживается (поскольку ЛК РФ предусматривает возможность купли-продажи лесных насаждений – то есть принадлежности без главной вещи), то применительно к городским лесам такой подход вполне приемлем.

Отсутствие определенности в вопросе собственности на городские леса обусловило высказывание в научной литературе ряда полярных мнений. Так, одни авторы предлагали рассматривать городские леса в качестве объектов федеральной собственности.¹ Аргументировалось предпочтительность федеральной собственности тем, что это «повысит их защищенность, не допустит их отчуждения для использования земельных участков для других целей, благоприятно скажется на экологической обстановке в городах, поскольку она прямо зависит от состояния лесов. Кроме того, ведение лесопаркового хозяйства в городских лесах достаточно затратный процесс, убыточно с точки зрения получения прибыли, поэтому для сохранения полезных качеств лесов, произрастающих на землях населенных пунктов, необходимо финансирование мероприятий по охране, защиты, воспроизводству лесов из федерального бюджета».² Наблюдая многочисленные проблемы в сфере использования и охраны лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, со своей стороны заметим, что едва ли закрепление городских лесов в федеральную собственность само по себе способно решить эти проблемы.

Вторая группа авторов полагала, что городские леса находятся в собственности муниципальных образований.³ При этом некоторые представители этой группы шли еще дальше, утверждая, что якобы «земли поселений относятся в основном к муниципальной собственности (курсив наш – А.А.), а значит, и расположенные на них насаждения будут относиться к муниципальной собственности».⁴ С этим трудно согласиться, поскольку большая часть территории населенных пунктов уже сейчас находится реально или потенциально в частной собственности, будучи занятой индивидуальными жилыми домами (приусадебными наделами личного подсобного хозяйства), а также многоквартирными домами (соответствующие участки будут переданы в общую долевую собственность собственникам квартир). Если к этому добавить общественно-деловые, производственные, культовые и иные объекты, как правило не находящиеся в муниципальной собственности, то потенциальный перечень муниципальных земель и вовсе сократится. Пока же основная часть земель городов – это неразграниченные государственные земли.

Наконец, сторонники третьей точки зрения предлагали закрепить за городскими лесами «правовой режим особо ценных земель регионального значения», то есть признать их собственностью субъектов Российской Федерации.³ Частным случаем этой позиции является мнение о нецелесообразности «вводить в городах федерального значения муниципальную собственность на землю, городские леса и обособленные водные объекты»,⁴ закрепив их в собственности субъектов РФ – городов федерального значения. На ход данной дискуссии долгое время влияло и региональное нормотворчество, поскольку ряд субъектов Российской Федерации воспользовался своим правом «опережающего нормотворчества». Например, ст.4 закона Краснодарского края «Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае» от 8 августа 1995 г., городские леса были отнесены к объектам краевой собственности.

Нельзя сказать, что данная проблематика совсем выпала из поля зрения законодателя. Механизм разграничения государственной собственности на землю и выделения из ее состава муниципальной собственности был предусмотрен Федеральным законом от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (сейчас утратил силу). Предусмотренная данным законом процедура составления перечней земельных участков, на которые должно было возникать право соответствующей публичной собственности, грозила растянуться на несколько десятилетий, причем однозначных критериев распределения всех земельных участков в законе не содержалось. Например, было неясно, в собственность какого уровня должны попасть городские леса или земли общего пользования.

В результате внесения изменений в ЗК РФ и закон о введении его в действие в апреле 2006 г. процедура разграничения публичной собственности на землю была упрощена. Государственная регистрация права собственности Российской Фе­дерации, субъекта Российской Феде­рации или муниципального образова­ния на земельный участок при разгра­ничении государственной собственности на землю теперь осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти или орга­на местного самоуправления либо действующего по их поручению лица. В заявлении указывается основа­ние возникновения права собственно­сти Российской Федерации, субъекта РФ или муници­пального образования на земельный участок,

Представляется, что земли, занятые городскими лесами в ближайшей перспективе перейдут в муниципальную собственность. Именно такой вывод следует из ст.50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., согласно которой в состав муниципального имущества может входить «имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения». Как нами уже отмечалось выше, именно в этом и заключается разрешенное использование городских лесов и иных зеленых насаждений, составляющих публичный зеленый фонд.

Формирование муниципальной собственности на находящиеся в границах муниципального образования городские леса не будет происходить автоматически, в силу формального нахождения таких лесов в границах населенных пунктов. Именно к такому выводу приводит анализ судебной практики.

Так, Администрация города Ижевска обратилась в Арбитражный суд Удмуртской Республики с иском к Территориальному Управлению Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Удмуртской Республике, Министерству имущественных отношений Удмуртской Республики и к Управлению федеральной регистрационной службы по Удмуртской Республике о признании недействительным зарегистрированного права собственности Российской Федерации на участки лесного фонда, расположенные в черте города Ижевска. Решением от 19 июля 2007 г. арбитражный суд в удовлетворении заявленных требований отказал. Кассационная инстанция постановлением от 28 ноября 2007 г. принятое решение оставила без изменения. Суд установил, что в результате изменения границы города Ижевска в состав земель городского поселения вошли участки, занятые лесами первой группы и отнесенные к лесному фонду. В связи с этим суд пришел к выводу, что закрепленное в ст. 10 ЛК РФ положение о том, что в лесной фонд не входят леса, расположенные на землях городских поселений, само по себе не изменяет правового статуса лесных участков лесного фонда, оказавшихся расположенными на землях городских поселений в связи с изменением границ населенного пункта. Нахождение лесов указанной категории на землях городских поселений является основанием для начала процедуры перевода их в нелесные земли и изъятия из земель лесного фонда. Поэтому определением Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 мая 2008 г. № 3638/08 было признал недоказанным наличие оснований для признания недействительным права федеральной собственности на спорные участки лесного фонда.

В Определении Высшего Арбитражного Суда РФ от 16 июня 2008 г. № 16490/07 «О передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» по аналогичному делу было указано, что лесной фонд является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Иное толкование приводило бы к несоразмерному ограничению права собственности Российской Федерации, поскольку означало бы, что прекращение права федеральной собственности на участок лесного фонда в результате автоматического перевода спорного участка из земель лесного фонда в земли поселений (населенных пунктов) происходит по воле и в интересах муниципального образования «Чебаркульский городской округ», Челябинской области в отсутствии согласия самого собственника - Российской Федерации и при игнорировании того обстоятельства, что лесной фонд представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода. Довод на ст. 8 Закона РФ «О переводе земель и земельных участков их одной категории в другую» о том, что перевод земель из земель лесного фонда в земли поселений осуществлен автоматически - посредством установления городской черты муниципального образования «Чебаркульский городской округ» основан на неправильном толковании и применении этого Закона.

Таким образом, решения высшей судебной инстанции не отменяли предписаний закона о закреплении городских лесов в муниципальную собственность. Высший арбитражный суд РФ лишь указал на необходимость соблюдения процедуры перевода лесов из федеральной в муниципальную собственность, поскольку переход права собственности на недвижимость (тем более в отношении земельных участков, занятых таким публичным природным объектом, как городские леса) не может происходить автоматически. Иное решение нарушило бы права федерального собственника.

Дискуссионным в теории и практике остается вопрос о возможности перехода отдельных участков городских лесов в частную собственность. Представляется, что подобные действия могут иметь следующую аргументацию.

1) приобретение в частную собственность земельного участка, на котором произрастают городские леса, может произойти в порядке реализации прав собственников зданий, строений, сооружений на приватизацию соответствующего земельного участка (ст.36 ЗК РФ).

По этому вопросу уже формируется судебная практика. Так, ООО «Теплосан» обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании незаконным бездействия Министерства имущественных отношений Самарской области (далее - Министерство) по заявлению ООО о предоставлении земельного участка в собственность и обязании Министерства принять по нему решение и предоставить ООО в собственность за выкуп земельный участок. Решением Арбитражного суда Самарской области, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда, требования ООО удовлетворены. В кассационной жалобе Министерство просило отменить названные судебные акты и в удовлетворении заявленных требований ООО отказать. По мнению подателя жалобы, при отсутствии информации об отнесении испрашиваемого земельного участка к участкам леса земель населенных пунктов (городским лесам) Министерством не мог быть сделан вывод о возможности либо невозможности предоставления указанного участка в собственность ООО «Теплосан».

Как отмечалось в Постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 24 января 2008 г. № А55-10056/2007, в силу п. 3 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» собственники объектов недвижимости, расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом. Отказ в выкупе земельного участка, предоставлении его в аренду не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом. Из ч. 1 ст. 36 ЗК РФ следует, что юридические лица, имеющие в собственности здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, имеют исключительное по своему выбору право на аренду или приобретение в собственность земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости.

Согласно постановлению Правительства Самарской области от 21 июня 2006 г. № 74 «О порядке распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара» распоряжение вышеуказанными земельными участками осуществляет Министерство. В соответствии с п.п. 5,6 ст. 36 ЗК РФ для приобретения прав на земельный участок юридические лица обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 ЗК РФ, с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастровой карты (плана).

В качестве причины, по которой не был соблюден двухнедельный срок рассмотрения заявления ООО, Министерство указало на направление запросов в Отдел водных ресурсов по Самарской области и Департамент лесного хозяйства Самарской области. Однако направление запросов не освобождает Министерство от обязанности, предусмотренной ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации, и не может служить основанием для увеличения этого срока. Более того, Министерство не дало своевременно ответ Обществу и после получения необходимой информации из Отдела водных ресурсов по Самарской области и Департамента лесного хозяйства Самарской области.

Исходя из изложенного, судебные инстанции пришли к верному выводу о том, что поскольку государственным органом были нарушены нормы ЗК РФ и не было принято решение в установленный законом срок по заявлению ООО о предоставлении земельного участка в собственность, бездействие Министерства нарушает права и законные интересы Общества. При таких обстоятельствах суды правомерно признали незаконным бездействие Министерства и обязали его принять решение по заявлению ООО «Теплосан».

Не являясь сторонником приобретения земельных участков, занятых городскими лесами, в частную собственность, все же заметим, что доводы Министерства действительно трудно признать обоснованными, поскольку связывание возможности приватизации земельного участка не с предусмотренными законом процедурами, а с наличием / отсутствием несвоевременно отправленных / полученных запросов, ставит в зависимость от таковых реализацию конституционных прав граждан и их объединений, что не правомерно.

2) по установленному ЛК РФ правилу, к договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ, если иное не установлено ЛК РФ. Однако по смыслу ст. 624 ГК РФ, в условиях отсутствия в ЛК РФ запрета на выкуп арендованных лесных участков, в договоре аренды может быть предусмотрено, что арендованное имущество (лесные участки) переходит в собственность арендатора по истечении срока аренды или до его истечения при условии внесения арендатором всей обусловленной договором выкупной цены. Такая приватизация лесов возможна при условии изменения целевого назначения участка (категории земель).¹