§ 6. Правовые проблемы прекращения прав на земельные участки в границах населенных пунктов

Существует несколько самостоятельных процедур прекращения прав на земельные участки, включая право собственности; права постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения; сервитутов; права аренды и безвозмездного срочного пользования. Исходя из целей и задач настоящего исследования, в данном параграфе наибольший интерес для нас будут представлять процедуры прекращения права частной собственности на земельные участки в границах населенных пунктов, а также прекращение права постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения земельным участком. При этом мы полагаем, что все основания прекращения права собственности и иных прав на земельные участки образуют межотраслевой институт гражданского и земельного права.

Прекращение права частной собственности на земельный участок – это совокупность юридических и фактических действий, а также событий, совершаемых собственником или органом публичной власти, с которыми законодательство связывает утрату права собственности лица на земельный участок, в результате чего право на данный земельный участок переходит к иному частному или публичному субъекту земельных отношений. Существует несколько классификаций прекращения права частной собственности.

Так, все основания прекращения права собственности можно условно разделить на административно-правовые (отчуждение земельного участка, который в силу закона не может принадлежать лицу на праве собственности; принудительное и безвозмездное изъятие земельного участка как санкция за совершенное земельное правонарушение; изъятие посредством выкупа земельных участков для государственных или муниципальных нужд; конфискация; реквизиция (в случае невозможности возврата участка) и гражданско-правовые основания (сделки по отчуждению земельного участка (купля-продажа, мена, дарение и т.д.), обращение взыскания на имущество по обязательствам, а также отказ собственника от своего земельного участка).

По другой, не менее распространенной классификации, право частной собственности и иные вещные права на земельный участок прекращаются: добровольно и по воле правообладателя; по объективным причинам, независимо от его воли; принудительно, т.е. против воли правообладателя участка.

Добавив к этому, что прекращение прав на земельный участок может быть возмездным или безвозмездным, рассмотрим систему административно-правовых оснований в рамках второй из вышеназванных классификаций.

Итак, добровольное прекращение права собственности происходит в результате следующих действий: добровольного отказа от права собственности; отчуждения земельного участка в результате со­вершения сделки (купли-продажи, дарения, мены); добровольной ликвидации юридического лица.

Утрата права собственности по объективным причинам, не зависящим от воли собственника участка, происходит, например, в случае смерти собственника либо уничтожения земельного участка. Так, несколько лет назад река Волга размыла остров Сарпинский в результате изменения русла реки. В итоге всего за пять лет вода «съела» 62 метра суши, похоронив под водой садоводческий кооператив и часть домов хутора Волгострой.¹ При этом очевидно, что соответствующие земельные участки никуда не исчезли, однако их правовой режим существенно изменился. Фактически, под влиянием стихийных сил природы, де-факто произошло изменение категории соответствующих земельных участков, первоначально располагавшихся в составе категории земель населенных пунктов, и объективно перешедших в состав земель водного фонда (как участки, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах - п.1 ст.102 ЗК РФ).

Согласно ст.12 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», изменения русла рек и иные изменения местоположения водных объектов являются основанием для перевода земель другой категории (в том числе, земель населенных пунктов) или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда. Вместе с тем, применительно к подобным ситуациям нуждается в разработке механизм компенсаций собственникам земельных участков (гражданам и юридическим лицам), пострадавшим от действия стихийных сил природы и утративших принадлежавшую им недвижимость.

В научной литературе по этому поводу высказано интересное предложение, заключающееся в том, что если в результате изменения русла реки произошло физическое исчезновение земельного участка, юридически право собственности на него следует прекращать путем его изъятия для государственных нужд как земель, подлежащих отнесению к землям водного фонда.²

Принудительное прекращение права частной собственности на земельные участки включает три группы оснований:

а) Действия органов публичной власти, направленные на прекращение прав на землю добросовестного собственника земельного участка. Типичным примером тут является изъятие земельного участка за выкуп для государственных или муниципальных нужд (ст.49 ЗК РФ) и реквизиция (ст.51 ЗК РФ).

б) Действия органов публичной власти, направленные на принудительное прекращение права собственности на земельный участок лиц, совершивших неправомерные действия - земельные правонарушения. В числе таких случаев: изъятие земельного участка, который не используется в соответствии с его назначением (ст.284 ГК РФ); изъятие земельного участка, используемого с нарушением законодательства (ст.285 ГК РФ); конфискация (ст.50 ЗК РФ). Так, ст.ст. 284-285 ГК РФ предусматривают ряд оснований для изъятия земельного участка у собственника, например, если участок предназначен для жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет (если более длительный срок не установлен законом) либо если его использование приводит к значительному ухудшению экологической обстановки.

в) Действия органов государственной власти и местного самоуправления, направленные на принудительное прекращение права собственности лица, которому данный земельный участок не может принадлежать в силу закона. Примеров таких ситуаций можно привести достаточно много. Например, иностранному гражданину переходит по наследству в собственность земельный участок в деревне, расположенной в приграничной полосе.

Правовой базой выкупа земельных участков для государственных или муниципальных нужд являются Конституция России, ГК РФ и ЗК РФ. Согласно ч. 3 ст. 35 Конституции России, никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Между тем, ЗК РФ и ГК РФ регламентируют процедуру изъятия земельных участков не только для государственных, но и для муниципальных нужд. Следовательно, при буквальном толковании норм ст.35 выявляется противоречие Конституции Российской Федерации соответствующих норм ЗК РФ и ГК РФ, а также отсутствие необходимости предварительного и равноценного возмещения при изъятии земельных участков у собственников для муниципальных нужд.

По данному вопросу гражданин Ф. направил жалобу в Конституционный Суд Российской Федерации, где оспаривал конституционность абзаца 10 подп. 2 п. 1 ст. 49 ЗК РФ, в соответствии с которым было издано постановление мэра города Абакана от 20 августа 2007 г. «Об изъятии земельного участка для муниципальных нужд города Абакана», предписывающее изъятие путем выкупа для муниципальных нужд (реконструкции с целью расширения автомобильной дороги общего пользования) земельного участка, принадлежащего на праве общей собственности двум гражданам. Как указал заявитель, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а потому оспариваемая норма, предусматривающая возможность изъятия путем выкупа у собственников земельных участков для муниципальных нужд в исключительных случаях, связанных с размещением объектов муниципального значения (в данном случае - автомобильной дороги) при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов, не соответствует ч.3 ст. 35 Конституции Российской Федерации, которая допускает принудительное отчуждение имущества только для государственных нужд (при условии предварительного и равноценного возмещения).

Мотивация Конституционного суда РФ, отклонившего данную жалобу, выглядит весьма невыразительно и неубедительно.¹

Предусмотренная ЗК РФ и ГК РФ необходимость предварительного и равноценного возмещения собственнику стоимости изымаемого имущества соответствует положениям международных договоров, а также практике Европейского Суда по правам человека. Так, в решении по делу Литгоу и другие против Соединенного Королевства, Суд указал, что изъятие собственности без уплаты компенсации, разумно связанной с ее ценой, при нормальных условиях составило бы непропорциональное вмешательство, которое не могло бы считаться оправданным в соответствии со ст.1 Протокола № 1.²

Указание на «изъятие, в том числе путем выкупа» означает важную гарантию прав и законных интересов собственников земельных участков (ст. 279 ГК РФ), причем она распространяется исключительно на собственников земельных участков. По отношению к иным правообладателям земельных участков (землевладельцам, землепользователям) изъятие земельного участка осуществляется без выкупа, но с полным возмещением причиненных убытков. Указание на выкуп позволяет говорить об отличиях данной процедуры от безвозмездного принудительного прекращения права собственности или иных прав на земельные участки как санкции за совершенные земельные правонарушения, поскольку в ст.49 ЗК РФ речь идет об изъятии земельных участков у их добросовестных правообладателей.

Рассматриваемая процедура не является новой для российского земельного права. Во-первых, еще Г.Ф. Шершеневич писал о том, что «лишение лица принадлежащих ему прав должно иметь в основании веские соображения. Таким оправдывающим насилие мотивом может служить только общее благо, общеполезность предпринятой меры».³ Есть и примеры применения данной процедуры в дореволюционной России. Так, огороднику Пышкину принадлежал земельный участок в южной части Москвы. Когда городу понадобился данный участок, он был у Пышкина выкуплен с предоставлением гражданину права вывоза плодородной почвы в другое место.¹

Во-вторых, аналогичная процедура изъятия земель для государственных и общественных нужд предусматривалась Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик от 13 декабря 1968 г. (ст. 15-16) и Земельным кодексом РСФСР от 1 июля 1970 г. (ст. 31,33). В числе таких «нужд» наука и практика тогда выделяли строительство заводов, фабрик, электростанций, иных сооружений, расширение и переустройство городов, поселков, сельских населенных пунктов и иные подобные мероприятия, имеющие важное государственное или общественное значение.² Предоставление земельных участков для государственных или общественных нужд, связанное с предварительным их изъятием, имело ряд важных гражданско-правовых последствий. Дело в том, что изъятие (как и предоставление) земельного участка было бесплатным, однако убытки и потери, причиненные таким изъятием, подлежали возмещению (ст.ст. 38-39 ЗК РСФСР 1970 г.).

Впоследствии в ходе земельной реформы данная конструкция подверглась некоторым изменениям, несмотря на сохранение прежнего названия – «изъятие земельных участков для государственных или общественных нужд». Основаниям и порядку изъятия земельных участков для государственных либо государственных и общественных нужд были посвящены ст.ст. 18-20; 23; 39-40, 55 Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г., а также п. 4 Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии агарной реформы в Рос­сии».

Данными нормативными актами было установлено, что изъятие земельного участка у собственника для государственных или общественных нужд производится путем предварительного выкупа с учетом интересов собственника, включая возмещение стоимости земли по договорной цене и причиненных убытков, в том числе упущенной выгоды. Определение этой договорной цены должно было осуществляться путем переговоров заинтересованных сто­рон, а при не достижении согласия - в судебном порядке. Не исключалась и возможность выделения гражданам по их желанию местным Советом народных депутатов равноценного земельного участка, строительства на новом месте предприятиями, учреждениями и организациями, для которых отводился земельный участок, жилых, производственных и иных построек взамен изымаемых. Упоминание «общественных нужд» существует и сейчас. Так, согласно п.2 ст.48 ЗК РФ, публичный сервитут может быть прекращен в случае отсутствия общественных нужд, для которых он был установлен.

Вступление в силу ЗК РФ положило начало новому этапу развития межотраслевого института изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. ЗК РФ сформулировал перечень исключительных случаев, являющихся основаниями для изъятия земельных участков (п.1 ст.49 ЗК РФ). Иными федеральными законами данный перечень был дополнен. Например, п.7 ст. 23 ЗК РФ предусматривает право собственника земельного участка, обремененного публичным земельным сервитутом, требовать изъятия земельного участка с возмещением убытков у органа государственной власти (местного самоуправления) в случае, если установление публичного сервитута привело к невозможности использования данного участка. В качестве «иного федерального закона» можно отметить и Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. Согласно п.4 ст.26 данного закона, объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков. Немаловажно и то, что законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительно перечни случаев изъятия, в том числе выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или органов местного самоуправления (ч.1 ст. 49 ЗК РФ), то есть у лиц - не собственников земельных участков. На собственников земельных участков данную процедуру субъекты РФ распространить не могут. При этом примечательно, что речь идет только о земельных участках, закрепленных в региональную или муниципальную собственность. Земельные участки, находящиеся в неразграниченной государственной собственности, по смыслу данной нормы, в названный перечень не входят.

Порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд предусмотрен ст.55 ЗК РФ. Из анализа данной статьи и гражданского законодательства, к которому она отсылает, можно сделать ряд выводов о содержании и динамике развития данной правовой процедуры.

Во-первых, изъятие за выкуп земельного участка для государственных или муниципальных нужд, как это не парадоксально, не обязательно предполагает уплату самого выкупа в денежной форме. Как следует из п.3 ст.281 ГК РФ, по соглашению с собственником, ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену. Следовательно, при изъятии незастроенного земельного участка, на котором не располагается никаких объектов недвижимости, его собственник (а в отдельных случаях землевладелец и землепользователь) может получить в собственность другой земельный участок без дополнительных компенсаций. В сущности, в данном случае происходит мена земельными участками.

Во-вторых, порядок изъятия земельных участков для муниципальных нужд осуществляется в порядке, установленном ЗК РФ (ст. 45, 46, 49, 55) и ГК РФ (ст. 279-283). Из указанных норм, в частности, ст.49 ЗК РФ следует, что изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд путем выкупа допускается только в исключительных случаях, связанных с размещением ряда объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов их возможного размещения. Например, применительно к муниципальным объектам, из всего перечисленного в подп. 2 п.1 ст.49 ЗК РФ можно выделить лишь «объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения; автомобильные дороги межмуниципального, местного значения». Никаких иных вариантов для муниципалитетов ЗК РФ не предусматривает. Отсюда следует, что ЗК РФ предполагает невозможность определения «иных вариантов» местонахождения линейных объектов, и допустимость этого для строительства жилых домов.

Конституционность изъятия у собственников против их воли жилых помещений и участков не для публичных, а фактически частных нужд (строительства на этом месте другого, элитного жилого дома, как это было в Южном Бутово) ставит вопрос о «двойных стандартах» по отношению к «простой» и «элитной» собственности на недвижимость, что недопустимо в цивилизованном государстве. Следовательно, практика принудительного сноса ветхого и аварийного жилья без согласия граждан-жильцов с последующим коммерческим или иным строительством на этом месте новых жилых домов не соответствует закону. Остается нерешенной и проблема четкого определения размера компенсаций собственникам сносимых квартир, что в одних случаях приводит к их занижению, а в других случаях – к непомерному завышению амбиций собственников такого ветхого жилья.

Подобный вывод не является общепризнанным в юридической литературе. Например, Э.С. Бутаева полагает, что «изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд не исключает возможности удовлетворения одновременно и определенных частных интересов при использовании земельного участка. Частное использование изъятого земельного участка должно вести к удовлетворению государственных или муниципальных нужд».¹ Реализация подобного предложения, на наш взгляд, может привести к следующим негативным последствиям.

а) если законодательно допустить изъятие земельного участка у частных собственников за счет государственных (муниципальных) средств с последующей передачей земельного участка в аренду (собственность) частных лиц, то в условиях системной коррупции такая мера даст стимул ее развития.

б) «частное» использование земельного участка не может вести к удовлетворению государственных (муниципальных) нужд в их общепринятом понимании. Например, строительство на месте изъятого в публичную собственность земельного участка торгового комплекса вполне можно мотивировать «государственными нуждами» по снабжению граждан продуктами питания, содействием «культурно-оздоровительному» развитию населения. Но совершенно понятна будет лицемерная несостоятельность такой мотивации ввиду очевидности того, кто получит в итоге от этого коммерческий доход.

в) существующее понимания изъятия земельных участков для публичных нужд, сформулированное в ЗК РФ, решениях Европейского суда по правам человека, Конституционного и иных высших судов РФ, заключается в том, что такое изъятие – есть мера исключительная. Именно в этом и заключается главная гарантия прав земельных собственников от произвола.

г) изъятие земельных участков для подобных «псевдогосударственных» нужд приведет к появлению в каждом населенном пункте ровно стольких «Южных Бутово», сколько будет проведено актов изъятия. Медленный, но рост самоуважения населения, продемонстрированный в Москве, позволяет сделать такое предположение. Таким образом, мы получаем кроме стимула для коррупции, еще и рост социальной напряженности. А зачем это делать?

В-третьих, земельное законодательство не дает четкого определения «государственных» и «муниципальных» нужд, однако такие дефиниции были сформулированы в земельно-правовой доктрине. Так, по мнению Е.С. Клейменовой, государственные и муниципальные нужды – объективно возникшая необходимость Российской Федерации, субъекта РФ либо муниципального образования в использовании земельного участка с целью обеспечения социально-значимых интересов и потребностей общества в целом, в связи с исполнением международных обязательств, размещением объектов государственного и муниципального значения и иными обстоятельствами, установленными действующим законодательством.¹ Н.П. Кабытов полагает, что под государственными и муниципальными нуждами следует понимать потребность конкретного публично-правового образования в использовании данного участка в соответствии с его законодательно установленными функциями.²

Свой вклад в разработку данной правовой категории внес и Пленум Верховного Суда Российской Федерации, приняв постановление от 2 июля 2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации». Пленум указал, что под государственными или муниципальными нуждами при изъятии земельных участков следует понимать потребности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, связанные с обстоятельствами, установленными соответственно федеральными законами или законами субъектов РФ, удовлетворение которых невозможно без изъятия земельных участков (например, выполнение международных обязательств Российской Федерации, размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов их размещения, застройка в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений). Обязанность по доказыванию того, что принятое решение об изъятии земельного участка обусловлено государственными или муниципальными нуждами и использование данного земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности, возлагается на государственный орган или орган местного самоуправления.

Судам следует учитывать, что в силу ч. 10 ст.32 ЖК РФ признание в установленном порядке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции является, по общему правилу, основанием для предъявления органом, принявшим такое решение (то есть межведомственной комиссией, создаваемой исходя из принадлежности жилого дома федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления), к собственникам жилых помещений в указанном доме требования о его сносе или реконструкции в разумный срок за счет их собственных средств. В том случае, если собственники жилых помещений в предоставленный им срок не осуществили снос или реконструкцию многоквартирного дома, органом местного самоуправления принимается решение об изъятии земельного участка, на котором расположен указанный аварийный дом, для муниципальных нужд (они заключаются в том, чтобы на территории муниципального образования не было жилого дома, не позволяющего обеспечить безопасность жизни и здоровья граждан) и, соответственно, об изъятии каждого жилого помещения в доме путем выкупа, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию.

К указанным разъяснениям необходимо добавить еще ряд соображений. На наш взгляд, действующим градостроительным законодательством четко определены критерии государственных и муниципальных нужд. Рассмотрение их в контексте ст.49 ЗК РФ позволяет сделать вывод, что государственными и муниципальными нуждами являются те потребности жизнеобеспечения населения, которые гарантируются посредством строительства объектов капитального строительства, предусмотренных документами территориального планирования (схемами территориального планирования и генеральными планами). Именно закрепление таких объектов в документах территориального планирования является объективным критерием существования государственной или муниципальной нужды, равно как и основанием для планирования в федеральном, региональном или муниципальном бюджете соответствующих расходов по строительству такого объекта.

Более того, Градостроительный кодекс РФ предусматривает сложную и многоуровневую систему взаимного согласования документов территориального планирования, разрабатываемых различными уровнями публичной власти друг с другом, а также обсуждением их (например, генеральных планов городских округов и поселений) с населением. Для документов территориального планирования всех уровней предусмотрена процедура размещения (в целом либо отдельных частей) для всеобщего сведения в печатных изданиях и сети «Интернет». Именно поэтому ч.4 ст.9 ГрадК РФ не допускает изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд при отсутствии документов территориального планирования. Из этого следует, что изъятые для государственных или муниципальных нужд земельные участки не могут быть предоставлены в аренду или собственность частным лицам, для возведения неких «социально значимых» или каких-либо еще объектов. Более того, изъятие даже для государственных или муниципальных нужд не может осуществляться произвольно по усмотрению неких чиновников.

Между тем, одной из реалий сегодняшнего дня остается изъятие не по-настоящему ветхого и аварийного жилья, правообладатели которого годами ходят по чиновничьим кабинетам с прошениями, а нормальных многоквартирных домов, расположенных в инвестиционно привлекательных местах. Собственники таких квартир выселяются на окраины города, а на месте «хрущевок» и «брежневок» строится элитное жилье. Учитывая коррумпированность муниципальных (а равно судебных и иных властей), создать эффективный механизм гарантий от подобного произвола затруднительно. Тем не менее, в качестве одной из мер, затрудняющих такой произвол, можно предложить увеличение стоимости изымаемой недвижимости.

Дело в том, что земельные участки под большинством многоквартирных домов не сформированы и не являются по этой причине объектами гражданских прав (а правообладатели квартир, соответственно, не платят земельный налог). В случае, если по инициативе граждан (или местной администрации) будет проведено формирование земельного участка под многоквартирным домом с последующей передачей его в общую долевую собственность жильцов, то стоимость ветхого и аварийного жилья увеличиться на стоимость земельного участка в инвестиционно привлекательном месте. Следовательно, увеличится и выкупная цена земельного участка. Поскольку рыночная стоимость земельных участков в населенных пунктах год от года растет, такая цена может достигнуть внушительных размеров. Такая мера едва ли остановит инвестора от сноса жилых домов с последующей застройкой территории, однако на размер компенсаций гражданам повлияет вполне ощутимо.

Весьма интересная проблема была поднята Г.А. Волковым, предлагавшим поставить перед Конституционным Судом РФ вопрос о со­ответствии положения ч. 5 ст. 16 Федерального закона «О введении в действие Жи­лищного кодекса Российской Федерации» Конституции РФ в части приобретения права собственности на земельный участок, на котором расположены многоквартир­ный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, лишь с момента формирования земельного участка и проведения его государствен­ного кадастрового учета. Указанный автор полагает, что «соответствующим Конституции РФ было бы положение, что с момента введения в действие Жилищного кодекса РФ земельный участок, где распо­ложены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты не­движимого имущества, который не был сформирован до введения в действие ЖК РФ, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников поме­щений в многоквартирном доме в границах периметра основания фундамента мно­гоквартирного дома и иных входящих в состав такого дома объектов недвижимого имущества. После формирования земельного участка и проведения его государст­венного кадастрового учета объектом права собственности становится земельный участок в установленных границах».¹

Не возражая против важности и актуальности поднятой проблемы, выскажем в порядке дискуссии ряд соображений. Во-первых, если подобный запрос будет направлен в Конституционный Суд РФ, то оспариваемая норма должна быть признана соответствующей Конституции РФ. Такой вывод проистекает из ст.11.1 ЗК РФ, понимающей под земельным участком часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Как следует из таких федеральных законов, земельный участок как объект недвижимости должен иметь четко определенные границы, а также должен быть поставлен на кадастровый учет с присвоением ему индивидуального кадастрового номера. Только в этом случае мы может говорить о земельном участке как объекте недвижимости, а не о земле как природном ресурсе.

Если указанные действия не произведены, то праву общей долевой собственности правообладателей жилых помещений в многоквартирном доме, собственно говоря, не что возникать, поскольку объект права собственности отсутствует. Во-вторых, остается непонятным кто и по какой процедуре должен рассчитать площадь не сформированного земельного участка (а ведь от этого зависит размер земельного налога). Если даже считать, что граждане – собственники квартир являются собственниками (хотя Росреестр не выдаст на такой объект недвижимости свидетельство о праве собственности) земельного участка в пределах фундамента, то остается неясным, кто является собственником иных придомовых территорий (не говоря уже о том, что земельные участки под многоквартирными домами никогда под урез фундамента не формируются, поскольку на этот счет есть несколько другие стандарты межевого дела). Отсюда следует вывод о том, что не существует иного пути решения этой проблемы, чем формирование в соответствии с требованиями законодательства земельных участков под многоквартирными домами по инициативе собственников квартир многоквартирных домов или органов местного самоуправления (как это происходит в г. Волгограде) с передачей в установленном гражданским и земельным законодательством порядке таких участков в общую долевую собственность собственников жилых помещений многоквартирных домов. Намного более теоретически и практически значимым является вопрос о финансировании таких работ за счет средств федерального бюджета, определение его размера и иных условий.

В-четвертых, как мы уже отмечали ранее в предыдущих параграфах нашего исследования, законодатель установил особенности правового положения земельных участков в границах городов Сочи и Владивостока. Применительно к проблемам изъятия земельных участков для публичных нужд, это означает, что при проведении рыночной оценки изымаемого участка, право постоянного (бессрочного) пользования юридического лица подлежит рыночной оценке как право арендатора земельного участка, переданного в аренду на срок 49 лет; право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения граждан оценивается как право собственности (п.23 ст.6 Закона «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран – участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 8 мая 2009 г. № 93-ФЗ; п.29 ст.15 Закона РФ от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении ХХII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Взамен изымаемых земельных участков бывшим землепользователям и землевладельцам предоставляются земельные участки на праве собственности без проведения торгов и без предварительного согласования мест размещения объектов.

В-пятых, согласно ст.239 ГК РФ, в случаях, когда изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд невозможно без прекращения права собственности на здания, сооружения или другое недвижимое имущество, находящиеся на данном участке, это имущество может быть изъято у собственника путем выкупа государством или продажи с публичных торгов в порядке, предусмотренном соответствующими нормами главы 17 ГК РФ. Требование об изъятии недвижимого имущества не подлежит удовлетворению, если государственный орган или орган местного самоуправления, обратившийся с этим требованием в суд, не докажет, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на данное недвижимое имущество. Таким образом, изъятие земельного участка, на котором нет объектов недвижимости, не влечет в соответствии с ГК РФ обязанности органа публичной власти доказать, что удовлетворение определенных публичных нужд невозможно иначе, как посредством изъятия за выкуп земельного участка.

В связи с этим, в юридической литературе было справедливо предложено дополнить ст. 282 ГК РФ вторым абзацем следующего содержания:

«В ходе рассмотрения в суде иска о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд, орган государственной власти или местного самоуправления, принявший такое решение, обязан доказать необходимость изъятия именно этого земельного участка».¹

В-шестых, следует специально подчеркнуть, что процедура изъятия действует только в отношении лиц, титулы которых на земельные участки прямо предусмотрены законом (собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов). В связи с этим странно выглядят утверждения некоторых авторов, будто в перечень лиц, права которых затрагиваются изъятием земли, входят «лица, владеющие землей на праве застройки, на праве оперативного управления чужим имуществом, на праве доверительного управления, совместной деятельности и др.».² Перечень видов прав на землю совершенно ясно и недвусмысленно сформулирован в главах III,IV ЗК РФ, и нет никаких оснований произвольно и расширенно толковать эти предписания закона.

Гарантии прав собственников земельных участков при их изъятии для государственных или муниципальных нужд сформулированы в ст.63 ЗК РФ и в иных федеральных законах, и заключаются в следующем. Во-первых, в подп.1 п.1 ст.63 ЗК РФ в качестве гарантии называет обязанность органов публичной власти предоставить по желанию лиц, у которых изымаются (в том числе выкупаются) земельные участки, равноценных участков. При буквальном толковании данной нормы она распространяется как на собственников, так и на землевладельцев и землепользователей. Между тем, в силу п.п. 1,2 ст.20 и п.1 ст.21 ЗК РФ, на указанных ограниченных вещных правах теперь гражданам и юридическим лицам впервые земельные участки не предоставляются. Следовательно, необходимо ограничительное толкование данного подпункта: равноценные земельные участки могут быть предоставлены только собственникам взамен изымаемых. При этом равноценный земельный участок может быть предоставлен арендатору, либо в постоянное (бессрочное) пользование лицам, указанным в п.1 ст.20 ЗК РФ.

Во-вторых, в случае, если правообладатели земельных участков после получения уведомления об их предстоящем изъятии осуществили застройку такого участка либо иные мероприятия (например, мелиоративные), существенно повышающие стоимость земли, такие расходы не подлежат возмещению. Как следует из ст.8 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» от 29 июля 1998 г., проведение оценки земельных участков является обязательным при выкупе или ином предусмотренном законодательством Российской Федерации изъятии имущества у собственников для государственных или муниципальных нужд. Следовательно, стоимость участка и расположенных на нем объектов капитального строительства (равно как и оценка «существенного повышения» стоимости) будет определяться в указанном данным законом порядке. Это ограничение правообладателей земельных участков по их застройке является разновидностью резервирования земельных участков для публичных нужд.

Реквизиция земельных участков. Правовое регулирование реквизиции различных видов имущества осуществляется гражданским законодательством, причем сравнение п.1 ст.242 ГК РФ и п.1 ст.51 ЗК РФ приводит к следующим выводам. В ГК РФ изъятие имущества у собственника (реквизиция) осуществляется «в интересах общества»; согласно п.1 ст.51 ЗК РФ участок изымается «в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства». Законодательное определение таких «жизненно важных интересов» пока отсутствует и может быть выявлено только путем толкования норм действующего законодательства (например, как следует из п.6 ст.93 ЗК РФ, вариантом таковых могут быть интересы обороны и безопасности).

Реквизиция земельного участка происходит по решению исполнительных органов государственной власти (причем без уточнения, только федеральных органов либо и органов власти субъектов Российской Федерации), а не по решению суда, и может иметь для собственника два варианта правовых последствий. В первом случае происходит возврат реквизированного земельного участка с возмещением причиненных убытков; во втором случае земельный участок не возвращается, но выплачивается его рыночная стоимость либо предоставляется иной равноценный земельный участок.

На первый взгляд, второй вариант развития событий противоречит Конституции России, которая устанавливает, что никто «не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда» (ч. 3 ст. 35). Однако в силу ч.3 ст.56 Конституции РФ данное право не отнесено к числу прав и свобод, не подлежащих ограничению ни при каких обстоятельствах, а потому может быть правомерно ограничено при установлении режима чрезвычайного положения. Согласно ст.3 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», в числе оснований введения режима чрезвычайного положения названы чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

По своей юридической природе реквизиция отличается от изъятия за выкуп земельных участков для государственных или муниципальных нужд, поскольку последнее есть разновидность национализации. Различия заключаются в перечне оснований для проведения соответствующих процедур, влекущих прекращение права собственности. В случае национализации, такие причины носят чисто экономический характер в условиях стабильного правопорядка; при реквизиции принудительное прекращение права собственности происходит в чрезвычайной ситуации в целях, которые могут и не иметь ничего общего с экономикой. При национализации земельный участок меняет форму собственности, при реквизиции это не обязательно. Возмещение убытков при изъятии земельного участка происходит в соответствии со ст.57 ЗК РФ; при реквизиции действуют общие правила ст. 15 ГК РФ.

Невозвращение участка может иметь самые разнообразные причины, начиная от изменения правового режима земельного участка (затопление) и вплоть до появления оснований для его изъятия либо ограничения в обороте (например, по причине загрязнения радиоактивными веществами). Если участок не возвращается собственнику, ему выплачивается предусмотренная п.3 ст.51 ЗК РФ компенсация, а участок переходит в собственность Российской Федерации либо субъекта Российской Федерации. Использование участка в ходе ликвидации чрезвычайной ситуации органами публичной власти может осуществляться в рамках специально предусмотренной п.5 ст.51 ЗК РФ процедуры «временного занятия» земельного участка, не являющейся реквизицией и не влекущей прекращения права частной собственности.

Отказ лица от права собственности на земельный участок является односторонней сделкой и не влечет сам по себе прекращение соответствующего права. Для этого необходимо совершение указанных в законе процедур. Отказ от права является действием, а потому не будет являться отказом не использование земельного участка его собственником (бездействие).

Как следует из ст.236 ГК РФ, гражданин или юридическое лицо может отказаться от права собственности на принадлежащее ему имущество, объявив об этом либо совершив другие действия, определенно свидетельствующие о его устранении от владения, пользования и распоряжения им без намерения сохранить какие-либо права на это имущество. Отказ от права собственности не влечет прекращения прав и обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества до приобретения права собственности на него другим лицом. Применительно к земельным участкам данная норма конкретизирована в ст.225 ГК РФ, определяющей статус бесхозяйной недвижимой вещи. Согласно данной статье, бесхозяйной является вещь, которая не имеет собственника или собственник которой неизвестен либо, если иное не предусмотрено законами, от права собственности на которую собственник отказался. По общему правилу, бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество (Росреестром), по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся. К заявлению должны быть приложены документы, подтверждающие, что объект недвижимого имущества не имеет собственника, или его собственник неизвестен, или от права собственности на него собственник отказался, а также документы, содержащие описание объекта недвижимого имущества, в том числе план объекта недвижимого имущества, удостоверенные соответствующей организацией (органом) по учету объектов недвижимого имущества.

По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь. Права и обязанности (включая уплату земельного налога) собственника либо иного правообладателя земельного участка, от которого он отказался, прекращаются с момента внесения в Единый государственный реестр прав записи о новом правообладателе этого участка.

Бесхозяйная недвижимая вещь, не признанная по решению суда поступившей в муниципальную собственность, может быть вновь принята во владение, пользование и распоряжение оставившим ее собственником либо приобретена в собственность в силу приобретательной давности.

Перечень оснований прекращения ограниченных вещных прав на земельные участки во многом совпадает с основаниями прекращения права собственности. Действительно, уничтожение участка прекращает любые виды прав на него; банкротство юридического лица либо изъятие участка для государственных или муниципальных нужд влечет аналогичные последствия и т.д. Но существует и ряд отличий в перечне оснований прекращения права собственности и ограниченных вещных прав на земельные участки. Например, землепользователь или землевладелец не может произвести отчуждение своего земельного участка посредством продажи, дарения, мены и т.д.

Есть и специальные основания прекращения права землевладения и землепользования. В их числе: добровольный отказ от прав на землю; переоформление (приватизация) земельных участков по процедурам, указанным ЗК РФ (ст.ст.20,21,36 и т.д.). В последнем случае прекращается право землевладения (землепользования) и приобретается право частной собственности на земельный участок. Однако особое место среди процедур прекращения прав на земельные участки занимает принудительное прекращение права землепользования и землевладения (ст. 45 ЗК РФ). Фактически данная статья посвящена определению оснований применения земельно-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности.

Данный правовой институт был предусмотрен еще актами советского законодательства. Так, например, Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. содержали в ст.ст. 15,16,50 земельно-правовые санкции, фактически выступавшие в качестве самостоятельных мер юридической ответственности за нарушения земельного законодательства. Сформулированная в советском земельном праве конструкция земельно-правовой ответственности (Т.Т. Тагиров, В.А. Чуйков, А.А. Рябов, О.В. Измайлов и другие) была воспринята ЗК РСФСР 1991 г. (ст. 39,40,42,44 и т.д.), однако затем указанные статьи были признаны утратившими силу Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации». В результате, центральное место в правовом регулировании рассматриваемых отношений в период 90-х годов XX века занимали нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Земельно-правовая ответственность применяется в форме принудительного изъятия у лица земельного участка, принадлежащего ему на праве землепользования или землевладения за совершение земельного правонарушения и является отдельным, самостоятельным видом юридической ответственности. Основания принудительного прекращения права землевладения и землепользования сформулированы с учетом обязанностей указанных правообладателей земельных участков, предусмотренных ст. 42 ЗК РФ.

На наш взгляд, является дискуссионной позиция Ф.Б. Рысаева, который предлагал «установить административное наказание за деяния, связанные с порчей земель, в виде принудительного прекращения прав на земельный участок».¹ Схожую точку зрения высказывал Д.В. Якунин, полагавший, что «так называемая земельно-правовая ответственность», к которой многие ученые, например Б.В. Ерофеев Т.Т. Тагиров, относят принудительное изъятие земельного участка, по своей сущности, в зависимости от того, на каком праве принадлежит земельный участок, является видом либо административно-правовой ответственности (если участок принадлежит правонарушителю на праве собственности), либо гражданско-правовой ответственности (если участок принадлежит правонарушителю на ином вещном праве). В связи с этим указанный автор предлагал «дополнить санкции ст.ст. 8.6 и 8.8 КоАП РФ возмездным изъятием земельного участка и конфискацией, указав, что данные меры применяются в случае, если правонарушение повлекло значительный ущерб земле или если лицо уже привлекалось к административной ответственности в виде штрафа за однородное правонарушение, по которому не истек срок, предусмотренный ст. 4.6 КоАП РФ».²

В этом же смысле высказался и М.С. Ромадин, отмечавший, что «в научной литературе часто поднимался вопрос о необходимости введения земель­ной ответственности в Российской Федерации, однако на данный момент действующее российское законода­тельство не знает такого института. Если в данном случае и можно говорить о какой-либо ответственнос­ти, то только о гражданско-правовой (ответствен­ность правообладателя перед собственником)».¹

На наш взгляд, рассматриваемая санкция не может быть отнесена к числу административных или гражданско-правовых. Во-первых, ст. 3.2. КоАП РФ не упоминает среди видов административных наказаний прекращение прав на землю. Это объясняется тем, что принудительное прекращение прав на недвижимость противоречит природе административных наказаний.

Во-вторых, диспозиции норм гражданского законодательства, предусматривающих изъятие земель в качестве меры ответственности за соответствующие правонарушения, имеют бланкетный характер и содержат отсылку к нормам земельного законодательства. Поэтому, как справедливо отмечал В.Н. Харьков, «правовое регулирование ответственности в форме принудительного прекращения права землепользования ни в части оснований изъятия, ни в части определения санкций не осуществляется гражданским законодательством самостоятельно. Оба указанных аспекта изъятия земельных участков детально урегулированы земельным законодательством и не нуждаются в опосредовании нормами гражданского законодательства, поскольку земельное и гражданское законодательство – самостоятельные отрасли, располагающиеся на одной «горизонтали».²

В-третьих, относительно позиции М.С. Ромадина, заметим, что если считать «правообладателем» лицо, у которого земельный участок находится на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, то остается открытым вопрос, кого считать собственником этого участка, поскольку подавляющая часть таких земель находится в неразграниченной государственной собственности (то есть ни в федеральной, ни субъектов РФ, ни в какой-либо «общей государственной»), а распоряжаются ими, по общему правилу, и вовсе органы местного самоуправления.

Из вышеизложенного вытекает и еще один весьма дискуссионный вопрос, касающийся возможности применения процедуры принудительного прекращения права собственности на земельный участок за совершение земельного правонарушения. Данному вопросу посвящена ст. 284 ГК РФ (изъятие земельного участка, который не используется в соответствии с его целевым назначением) и ст.285 ГК РФ (изъятие земельного участка, используемого с нарушением законодательства). При этом в силу п.1 ст.286 ГК РФ, орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков по основаниям, предусмотренным ст.ст. 284 и 285 ГК РФ, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством. В свою очередь, ст.44 ЗК РФ в части принудительного изъятия у собственника земельного участка, отсылает к гражданскому законодательству. Таким образом, круг замкнулся.

Данная правовая неопределенность породила три научных концепции.

а) поскольку нет процедуры принудительного прекращения права собственности на земельный участок (по сути дела, конфискации, но только не в уголовно-правовом, а гражданско-правовом порядке), то и нормы ст. 284-286 ГК РФ не подлежат применению.¹ В рамках рассматриваемого подхода Н.П. Кабытов считает, что в настоящий момент невозможно принудительное прекращение права собственности на земельный участок (за неиспользование или ненадлежащее использование) иначе, чем за выкуп.²

б) отсутствие рассматриваемой процедуры означает, что существует пробел в земельном и гражданском праве. Есть общепринятые способы восполнения пробелов - в порядке аналогии закона или аналогии права. Есть нормы ЗК РФ, определяющие порядок принудительного прекращения права землевладения и землепользования – их и следует использовать в порядке такой аналогии. Так, В.Г. Левахин отмечал, что допустимо применение «аналогии закона в случае лишения права собственности на земельный участок при нарушениях земельного законодательства в связи с наличием следующих условий: рассматриваемые отношения находятся в границах правового поля, регулируемого земельным законодательством; в части данных отношений имеется пробел в праве; имеется законодательство, регулирующее сходные отношения (нормы, устанавливающие условия и порядок принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка)».³

в) раз есть норма закона, то ее надо применять. Отсутствие процедурных норм не является для этого препятствием. Так, М.С. Ромадин, выявив отсутствие процедур принудительного прекращения права собственности на земельные участки за совершение земельных правонарушений, и сделав конструктивные и обоснованные предложения по дополнению действующего законодательства, отмечал, что «изъятие земельного участка по ст. 284 и ст. 285 ГК РФ представляет собой вид юридической ответственности за нарушение земельного законода­тельства, которое проявляется в виде противоправно­го использования земельного участка в форме дейст­вия или бездействия. Дела об изъятии земельных уча­стков по ст. 284 и 285 ГК РФ рассматриваются в порядке искового производства, в судах общей юрис­дикции или в арбитражных судах в зависимости от субъекта правонарушения. Целью изъятия земельно­го участка является обеспечение рационального и бе­режного использования земли».¹

Обобщая вышеизложенное, заметим, что мы являемся сторонниками первой из представленных концепций по следующим причинам. На наш взгляд, правоприменитель не должен руководствоваться в данном случае аналогией закона, поскольку режим законности диктует ряд требований к использованию аналогии. Решение по аналогии недопустимо, если она прямо запрещена законом или если закон связывает наступление юридических последствий с наличием конкретных норм. В рассмотренном случае такие конкретные нормы не приняты, а из иных норм специального закона (ЗК РФ) возможность расширительного толкования положений ст.54 ЗК РФ не следует. Более того, представляется, что возможность принудительного прекращения права частной собственности на землю должна быть прямо предусмотрена федеральным законом. Использование аналогии закона в данном случае противоречит ст.35-36 и 55 Конституции Российской Федерации.

Поэтому является недопустимым принудительное прекращение права собственности на земельный участок (равно как и любой иной объект недвижимости) без четко предусмотренных федеральным законом процедур. Именно такой вывод следует из анализа практики Европейского суда по правам человека и руководящих разъяснений высших российских судов.

Представляется, что в российском праве объективно существует самостоятельный вид юридической ответственности – земельно-правовая ответственность, предусматривающая специфические санкции за нарушения земельного правопорядка, самостоятельно определяющая основания и порядок применения этих санкций. Указанные особенности не присущи иным отраслям российского права. Основанием применения мер земельно-правовой ответственности является земельное правонарушение.