Монография Москва, 2010 (470) ббк 67. 407

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы:

1. Населенный пункт – часть территории России, имеющая наименование, сосредоточенную застройку и служащая местом проживания людей, подразделяемая на городские и сельские населенные пункты. Существующая классификация видов населенных пунктов нуждается в совершенствовании. Актуальной проблемой в данной сфере общественных отношений является несовпадение границ административно-территориальных образований, муниципалитетов и городских населенных пунктов, что влечет ряд проблем в теории и на практике. Одним из вариантов выхода из сложившейся ситуации может стать дальнейшая разработка правовой конструкции «городская агломерация», предложенная представителями градостроительной науки.

Земли населенных пунктов – категория земель в земельном фонде России, являющаяся пространственно-операционным базисом для размещения жилых, производственных, общественно-деловых, рекреационных и иных объектов жизнеобеспечения населения в соответствии с требованиями градостроительного, экологического и земельного законодательства, отделенная установленными границами от земель иных категорий.

2. Действующее законодательство и существующая практика изменения границ населенных пунктов не предусматривает выплаты компенсаций гражданам и юридическим лицам – правообладателям земельных участков (в части увеличения ставки земельного налога при включении их участков в границы города), а также органам местного самоуправления, чья территория сокращается в результате расширения городских населенных пунктов (в части уменьшения размера получаемого земельного налога и арендной платы, а также стоимости муниципальных земельных участков и иных природных ресурсов). Внесение соответствующих изменений в ст.84 ЗК РФ позволит усилить гарантии прав и законных интересов граждан и юридических лиц; обеспечит укрепление экономических основ местного самоуправления; создаст стимул для более рационального освоения городских территорий.

3. Юридическое значение границ населенных пунктов заключается в том, что они отделяют категорию земель населенных пунктов от всех остальных категорий земель. Внутри границ категории земель населенных пунктов могут быть только земли населенных пунктов. Существующие предложения ряда авторов придать землям населенных пунктов «лоскутный» характер посредством включения в их границы фрагментов категорий земель сельскохозяйственного назначения, особо охраняемых территорий и объектов, транспорта и т.д. означают игнорирование современной практики правового регулирования использования и охраны земель населенных пунктов, осуществляемой главным образом градостроительно-правовыми средствами. Объективно существующую задачу координации требований, предусмотренных нормативно-правовыми актами различной отраслевой принадлежности, выполняют генеральный план и Правила землепользования и застройки.

4. Правовой режим земель населенных пунктов – это особый порядок регулирования жизнедеятельности в границах городских и сельских населенных пунктов, осуществляемый посредством установления субъектам земельных правоотношений стимулов и ограничений, дозволений и запретов в области разрешенного использования и охраны земель, а также особенностей управления на данной территории в порядке, определяемом градостроительным, земельным, экологическим и иным законодательством Российской Федерации и субъектов РФ, а также муниципальными правовыми актами.

Необходимо различать понятия «правовой режим земель», «правовой режим земель населенных пунктов», «правовой режим отдельных территориальных зон» и «правовой режим конкретных земельных участков». В последнем случае основными элементами правового режима будут являться права и обязанности собственника, владельца, пользователя, арендатора.

Конкретные стимулы и ограничения, дозволения и запреты правообладателям земельных участков по поводу их использования и охраны в границах населенных пунктов устанавливаются правилами землепользования и застройки поселений (городских округов) - нормативными актами органов местного самоуправления, регулирующими строительство и реконструкцию объектов недвижимости посредством градостроительных регламентов.

5. Существующие коллизии нормативных актов различной отраслевой принадлежности, регламентирующих отдельные аспекты правового режима земель населенных пунктов, в настоящий момент решаются посредством установления приоритетности одних федеральных законов над другими. Между тем, Конституция России устанавливает, что федеральные законы не должны противоречить федеральным конституционным законам, но в ней не указано, что федеральные законы могут быть неравны друг другу. В связи с этим предлагается прекратить данную неконституционную практику.

6. Усложнение правового регулирования имущественных отношений (в том числе на землях населенных пунктов) обусловливает постановку новой научной проблемы, суть которой заключается в признании второстепенности выявления вопроса «какой закон важней и главней – ГК РФ или ЗК РФ» в пользу исследования динамики межотраслевых связей гражданского, земельного и градостроительного законодательства, образующих новую правовую форму, выходящую за рамки классических представлений о межотраслевых институтах и комплексных отраслях права. Представляется, что в российском праве формируется новое правовое явление (отрасль) – имущественное право (право недвижимости), обособляющее на качестве новой основе нормы указанных отраслей права. Другой современной тенденцией является проведение научных исследований на стыке юридических и неюридических наук, например, земельного права и архитектурно-градостроительной науки.

7. Процесс разграничения государственной собственности на землю прошел несколько этапов. Современный этап, начавшийся в 2006 г., характеризуется снижением бюрократизированности и упрощением процедуры разграничения некогда единой государственной собственности на землю, в результате чего происходит закрепление земельных участков в собственность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Вместе с тем, ряд проблем продолжает оставаться нерешенными. Во-первых, федеральное законодательство не содержит четких процедур перераспределения уже зарегистрированных в определенную публичную собственность земельных участков (например, из федеральной собственности – в муниципальную). В целях восполнения указанных пробелов, высшие судебные инстанции вынуждены принимать решения, направленные на упорядочение правового регулирования отношений по перераспределению публичной (государственной и муниципальной) собственности на земельные участки, возродив дискуссию о судебном прецеденте как источнике права.

Во-вторых, не существует презумпции одной из форм публичной собственности на неразграниченные государственные земли, зато есть все основания говорить о существовании некоей четвертой формы публичной собственности на землю (кроме федеральной, субъектов РФ и муниципальной) – «неразграниченной государственной собственности», не имеющей (хоть это и звучит абсурдно) четко определенного субъекта. Распоряжаются такими землями, по общему правилу, органы местного самоуправления.

8. В настоящий момент является весьма распространенной ситуация, когда арендодатели неразграниченных земельных участков – органы местного самоуправления не являются их собственниками. В связи с этим обосновывается необходимость дополнения п.1 ст.19 ЗК РФ, устанавливающего перечень оснований возникновения права муниципальной собственности на земельные участки, абзацем следующего содержания: «земельные участки, переданные органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в аренду гражданам и юридическим лицам».

В качестве альтернативы предлагается осуществление толкования высшими судебными инстанциями предусмотренных ст.19 ЗК РФ «оснований, установленных гражданским законодательством». Это позволит ликвидировать абсурдную правовую ситуацию, когда у арендодателя отсутствуют необходимые титульные права на переданное по договору аренду недвижимое имущество. Следовательно, органы местного самоуправления как арендодатели земельных участков, находящихся в неразграниченной государственной собственности, будут обязаны их зарегистрировать в муниципальную собственность (соответственно, Росреестр будет обязан принять их заявки и выдать свидетельство о праве муниципальной собственности).

9. Право частной собственности на земельные участки можно рассматривать в объективном смысле как правовой институт и как субъективное право. Субъектами права частной собственности на земельные участки являются граждане России, российские юридические лица, иностранные граждане и юридические лица, апатриды и бипатриды. Право иностранных граждан и юридических лиц приобретать земельные участки в частную собственность, предусмотренное ЗК РФ и подтвержденное постановлением Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы», не соответствует духу и букве Основного закона и представляет собой, по сути, создание новой нормы Конституции.

Наделение иностранных граждан правом иметь в частной собственности земельные участки создает благоприятную почву для их компактного проживания в России, что представляется небезопасным для суверенитета и территориальной целостности России в свете острого демографического кризиса и сокращения населения страны. При этом специального нормативного урегулирования требует определение прав бипатридов на земельные участки.

10. Необходимо различать «землю» и «земельные участки» как объекты правоотношений. Вопреки терминологии, используемой в ст.36 Конституции России, земля есть природный ресурс и объект, который не может находиться в чьей-либо собственности. В частной или публичной собственности может находиться только земельный участок – индивидуализированная на местности часть поверхности земли. Столь же не логично выглядят наименования глав 3,5 ЗК РФ «Собственность на землю» и «Возникновение прав на землю», равно как и наименования ряда входящих в их состав статей (основания возникновения прав на землю», «собственность на землю граждан и юридических лиц» и т.д.). Аналогичные неудачные наименования мы встречаем в ГК РФ (например, глава 17 называется «Право собственности и другие вещные права на землю»). При этом непосредственно в соответствующих статьях речь идет не о правах на «землю», а о правах на «земельные участки». Необходимо привести такие наименования глав и статей ГК РФ и ЗК РФ в соответствие с их содержанием, заменив «землю» на «земельный участок».

11. Часть земельного участка не является объектом гражданских и земельных правоотношений, поскольку в случае разделения участка на две части (если он является делимым), каждой из них в установленном порядке присваивается индивидуальный кадастровый номер, а собственник каждой вновь образованной «части» земельного участка получает правоустанавливающий документ на земельный участок, а не на его часть. Аналогичным образом невозможно приватизировать часть земельного участка, а в случае продажи собственником «части участка» такая сделка будет зарегистрирована только после межевания и постановки участка на кадастровый учет.

12. Право частной собственности на земельные участки в границах городских и сельских населенных пунктов может приобретаться в силу разных гражданско-правовых и земельно-правовых оснований. При этом представляется необходимым различать термины «приобретение» и «возникновение» права частной собственности на земельные участки, а также отличать «предоставление земельного участка» от «переоформления прав на земельный участок». Последние отличия заключаются в том, что при предоставлении право собственности на участок у граждан и юридических лиц возникает впервые за плату или бесплатно. Процедура переоформления прав на земельный участок применяется в случае, когда граждане имеют на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения (юридические лица – на праве постоянного бессрочного пользования) земельные участки, однако желают приобрести их в собственность. Граждане и юридические лица – арендаторы государственных или муниципальных земель, имеют аналогичные землепользователям права. При этом для граждан переоформление прав на землю осуществляется бесплатно и по желанию, а для большинства юридических лиц – обязательно и за плату.

13. Наиболее массово процедура переоформления (приватизации) применяется к земельным участкам, предоставленным ранее гражданам на праве землепользования и землевладения для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального жилищного или гаражного строительства. Несмотря на в целом положительную оценку «дачной амнистии», направленной на уменьшение коррупции и бумажной волокиты, мы полагаем, что с поставленной задачей эта реформа не справилась. Действительно, гражданам – землепользователям (землевладельцам) участков, предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного (гаражного) строительства процедура переоформления была значительно упрощена. Аналогичный вывод можно сделать и в отношении граждан, которым в период 90-х годов прошлого века земельные участки были непосредственно предоставлены на праве землепользования или землевладения. Однако большинство садоводов, огородников и дачников не имеет никаких правоустанавливающих документов на свои земельные участки, и ст.28 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» не освобождает их от необходимости (как и раньше) получать решение органа местного самоуправления на предоставление участка в собственность, что сопровождается многочисленными бюрократическими и коррупционными процедурами.

На наш взгляд, существующая редакция п.4 ст.28 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» разрушает весь замысел «упрощенной процедуры» приватизации дачных, садовых и огородных земельных участков. В случае внесения изменений в данную статью (признании ее утратившей силу), замысел законодателя об «упрощении» сразу же приобретает законченные черты. В этом случае, все граждане – садоводы, огородники и дачники, не зависимо от сроков появления у них участков получают равные права, а орган местного самоуправления теряет возможность «усмотрения» при принятии решений.

14. Несмотря на четкую и недвусмысленную правовую позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в постановлении от 13 декабря 2001 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской» относительно необходимости передачи гражданам в порядке приватизации всего занимаемого ими земельного участка вне зависимости от утвержденных в данной местности в порядке ст.33 ЗК РФ предельных размеров, законодатель до сих пор не внес необходимых изменений в земельное законодательство. На наш взгляд, ст.33 ЗК РФ следует дополнить п.4 следующего содержания:

«4. Предусмотренные настоящей статьей нормы предоставления земельных участков не распространяются на случаи приобретения гражданами в собственность земельных участков, ранее предоставленных им на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения. В указанных случаях земельный участок приобретается гражданином в собственность бесплатно независимо от занимаемой площади в границах фактически сложившегося землепользования».

15. Неразрешимой современной практической проблемой является приватизация гражданами земельных участков и признание права собственности на жилые дома, в отношении которых у них нет никаких документов. Действующее законодательство предусматривает две упрощенных процедуры, направленных на легализацию таких индивидуальных жилых домов и участков. Так, п.4 ст.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25 октября 2001 г., предусматривает право граждан на приватизацию земельных участков, находящихся у них в фактическом пользовании. Эта процедура предполагает наличие у гражданина документов на жилой дом и отсутствие документов на земельный участок. Отличие данной процедуры от механизма приватизации земельных участков в порядке «дачной амнистии» заключается в том, что для «дачной амнистии» необходимо наличие хоть каких-нибудь документов как на дом, так и на земельный участок. Специальной же процедуры для случаев, когда у гражданина нет вообще никаких документов на дом и на участок в ЗК РФ нет.

Мы полагаем, что выход здесь заключается в дополнении ст.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» пунктом 4.1 следующего содержания: «4.1 Граждане, не имеющие документов на земельные участки, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющие ими как своими собственными не позднее, чем с 1 января 1991 г., приобретают в судебном порядке бесплатно в собственность такие земельные участки в силу приобретательной давности в порядке ст.234 ГК РФ».

16. В условиях отсутствия градостроительной документации у органов местного самоуправления часто возникает вопрос о размере земельного участка, подлежащего выкупу покупателем недвижимости по льготной цене, предусмотренной ст.36 ЗК РФ (либо при передаче такого участка в аренду). В условиях отсутствия у продавца объекта недвижимости правоустанавливающих документов на земельный участок (содержащих указание на его площадь), остается не урегулированным порядок расчета передаваемой площади (максимальной или минимальной) под таким объектом в собственность. Нередко в практической деятельности органов местного самоуправления определение таких предельных размеров осуществляется произвольно.

Доказывается, что если правоустанавливающие документы продавца недвижимости на участок отсутствуют, то его размер, подлежащий выкупу в порядке ст.36 ЗК РФ следует определять исходя из иных имеющихся документов. В их числе может выступать акт инвентаризации участка, утверждаемый главой местной администрации, и содержащий сведения о размерах земельного участка под таким объектом недвижимости. Земельный участок именно этой площади должен перейти от продавца к покупателю. Юридическое значение акта инвентаризации и выдаваемой на его основе справки городского (районного) комитета земельных ресурсов заключается в том, что на их основании происходит начисление земельного налога (в зависимости от указанной там площади). Та площадь, с которой должен уплачиваться земельный налог и есть фактически используемая продавцом.

17. Наряду с переоформлением земельных участков, ранее предоставленных гражданам и их объединениям на праве землепользования, землевладения или аренды, земельное законодательство подробно регламентирует процедуру первичного предоставления в собственность земельного участка. Такое предоставление осуществляется по итогам торгов (например, для многоквартирного жилищного строительства) за плату либо бесплатно для граждан, имеющих особые льготы. Несмотря на весьма развернутое федеральное и региональное законодательство, посвященное данному вопросу, правоприменительная практика свидетельствует о массовом игнорировании прав граждан на бесплатное предоставление земельных участков в собственность.

Обращение граждан в Конституционный Суд РФ относительно массовых отказов в предоставлении земельных участков не привело к положительному результату. Вместе с тем предложение нормативно закрепить обязанность муниципальных чиновников формировать земельные участки по каждому обращению граждан будет неисполнимым на практике. У органов местного самоуправления действительно имеются сведения о незастроенных земельных участках, но установление обязанности по их формированию и распределению всем желающим парализует работу земельных комитетов органов местного самоуправления, не говоря уже о том, что сама такая возможность во многом зависит от наличия (и состояния) градостроительной документации отдельно взятого муниципального образования (например, документации по планировке), разработка которой, в свою очередь, сильно зависит от финансового состояния муниципалитета.

18. Под ограничением прав на земельные участки в границах населенных пунктов следует понимать устанавливаемое на основе Конституции Российской Федерации и федеральных законов сужение объема прав собственников (владельцев, пользователей) земельных участков, затрудняющее реализацию их правомочий в отношении земельного участка на безвозмездной основе в связи с необходимостью обеспечения публично-правовых интересов (экологических, земельных, градостроительных и иных). Ограничения права собственности на земельные участки касаются всех форм собственности (частной, государственной, муниципальной), однако ограничения права частной собственности затрагивают, в первую очередь, правомочие пользования земельным участком, а ограничения права государственной или муниципальной собственности – правомочие распоряжения земельным участком.

19. От ограничений прав собственников земельных участков следует отличать уточнение пределов использования земельного участка, осуществляемое в ходе проведения градостроительного зонирования территории городского округа (поселения) органами местного самоуправления. Пределы права собственности устанавливают сам объем действия этого права; ограничения устанавливаются внутри данных пределов и касаются изъятия отдельных возможностей, которые может реализовать собственник. Следовательно, пределы - более широкое понятие по отношению к ограничениям права собственности. От ограничений и пределов, направленных на соблюдение требований правовых норм, следует отличать обязанности собственников земельных участков, исполнение которых предусмотрено законодательством. По отраслевому признаку установления ограничений прав земельных собственников необходимо различать конституционно-правовые, градостроительно-правовые, земельно-правовые и эколого-правовые ограничения.

20. Не допустимо смешение понятий «ограничения», «обременения» прав на земельные участки и «сервитуты». Данные категории имеют ряд сходных признаков и ряд принципиальных отличий. К числу отличий относится, во-первых, различное решение вопроса о возмездности установления обременений, ограничений и сервитутов. Ограничения прав собственников земельных участков всегда безвозмездны, в отличие от возмездных обременений. Сервитут занимает особое место среди обременений прав на землю и может быть как возмездным, так и безвозмездным. Последний случай прямо предусмотрен ЗК РФ и распространяется только на публичные сервитуты.

Во-вторых, ограничения права собственности на земельные участки могут быть установлены только федеральными законами и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (то есть в публичных интересах). Обременения могут быть установлены посредством договора между заинтересованными субъектами (договор об установлении частного сервитута), то есть, преимущественно, в частном интересе.

В-третьих, ограничения права собственности касаются только недвижимости, а обременениям может быть подвергнуто и движимое имущество.

Сходство понятий «ограничения», «обременения» и «сервитуты» земельного участка заключается в том, что все эти категории включаются в его правовой режим, отражаются в государственном кадастре недвижимости, подлежат государственной регистрации и сохраняются при переходе прав.

21. Публичный земельный сервитут по своей юридической природе является разновидностью ограничений прав на земельные участки. Предлагается внесение изменений в ЗК РФ, определяющих публичный земельный сервитут как право граждан свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной (неразграниченной государственной) собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами.

22. На основе анализа законодательства и судебной практики аргументируется вывод о том, что в случае продажи находящегося в собственности продавца объекта недвижимости, он не может передать вместе с ним и земельный участок, находящийся у него на праве землевладения, поскольку в этом случае землевладелец совершит акт распоряжения своим земельным участком, что прямо запрещено Земельным кодексом РФ.

23. Концепция развития законодательства о вещном праве 2009 г. предусматривает необходимость увеличения количества ограниченных вещных прав на земельные участки за счет суперфиция и эмфитевзиса, что говорит о распространенности в научной доктрине позиции о необходимости усложнения системы ограниченных вещных прав на недвижимое имущество в связи с развитием гражданского оборота. Вместе с тем мы не разделяем мнения авторов данной Концепции о необходимости постепенного исчезновения права землепользования и землевладения посредством разработки механизмов, которые создадут стимулы для их трансформации в другие вещные права, предусмотренные ГК РФ, поскольку это создаст массу практических проблем.

Мы полагаем, что наиболее перспективным с точки зрения потребностей развития гражданского оборота является не искусственное внедрение новых ограниченных вещных прав на землю (суперфиций и эмфитевзис) с обязательной (хотя и постепенной) трансформацией в них права землепользования и землевладения, а сохранение и развитие проверенных временем ограниченных вещных прав – права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения земельным участком.

24. Включение ст.20 ЗК РФ в число землепользователей органов публичной власти является ошибочным, поскольку данные субъекты не осуществляют сами непосредственно хозяйствования на земле, и, следовательно, закрепление за ними конкретных земельных участков невозможно. Более того, в ст.5 ЗК РФ среди субъектов земельных отношений упоминаются Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, а не их органы. Из этого следует два вывода. Во-первых, в разных статьях ЗК РФ законодатель воспринял различные и давно обсуждаемые в цивилистической литературе теории публичного образования как субъекта права, суть которых заключается в выяснении вопроса о том, кто является субъектом гражданских прав – непосредственно публичное образование или его органы. В нашем случае разработчики ЗК РФ восприняли сразу обе концепции.

Во-вторых, ни в Советском Союзе, ни в современной России «непосредственно» государство не может осуществлять какое-либо землепользование ввиду отсутствия у него функций по непосредственной обработке (или застройке) земли. Данные функции могут выполнять государственные или муниципальные предприятия и учреждения, отдельно упомянутые в ст.20 ЗК РФ. Более того, исходя из действующей статьи 20 ЗК РФ получается, что Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования, являясь собственниками определенных земельных участков, предоставляют их сами себе в постоянное (бессрочное) пользование (предположение, что публичные собственники предоставляют на праве землепользования участки не сами себе, а друг другу, столь же лишено здравого смысла и никак не следует из текста п.1 ст.20 ЗК РФ). Таким образом получается, что публичный собственник и обладатель титула ограниченного вещного права совпадают. С точки зрения гражданского права такая ситуация выглядит совершенно абсурдно.

25. Право постоянного (бессрочного) пользования – это принадлежащее гражданам и юридическим лицам ограниченное вещное право на недвижимое имущество – земельный участок, находящийся, как правило, в неразграниченной государственной собственности, и предоставленный для осуществления строительства либо целей, не связанных со строительством в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием.

26. Прекращение права частной собственности на земельный участок – это совокупность юридических и фактических действий, а также событий, совершаемых собственником или органом публичной власти, с которыми законодательство связывает утрату права собственности лица на земельный участок, в результате чего право на данный земельный участок переходит к иному частному или публичному субъекту земельных отношений.

27. Существует несколько классификаций прекращения права частной собственности на земельные участки. Во-первых, основания прекращения можно условно разделить на административно-правовые (отчуждение участка, который в силу закона не может принадлежать лицу на праве собственности; принудительное и безвозмездное изъятие земельного участка как санкция за совершенное земельное правонарушение; изъятие посредством выкупа земельных участков для государственных или муниципальных нужд; конфискация; реквизиция (в случае невозможности возврата участка) и гражданско-правовые основания (сделки по отчуждению земельного участка (купля-продажа, мена, дарение и т.д.), обращение взыскания на имущество по обязательствам, а также отказ собственника от своего земельного участка).

Во-вторых, право частной собственности и иные вещные права на земельный участок прекращаются: добровольно и по воле правообладателя; по объективным причинам, независимо от его воли; принудительно, т.е. против воли правообладателя участка. В-третьих, прекращение прав на земельный участок может быть возмездным или безвозмездным.

28. Изъятие земельного участка за выкуп для государственных или муниципальных нужд – это действия органов государственной власти или органов местного самоуправления, направленные на принудительное прекращение в судебном порядке и на возмездной основе права собственности на земельные участки граждан и юридических лиц, не вызванное совершением последними противоправных деяний, обусловленное необходимостью удовлетворения публичных интересов. Изъятие земель для государственных или муниципальных нужд можно рассматривать как функцию государственного и муниципального управления земельным фондом; в качестве основания прекращения прав на земельный участок и как институт земельного права.

29. Действующим градостроительным законодательством четко определены критерии государственных и муниципальных нужд. Рассмотрение их в контексте ст.49 ЗК РФ позволяет сделать вывод, что государственными и муниципальными нуждами являются те потребности жизнеобеспечения населения, которые гарантируются посредством строительства объектов капитального строительства, предусмотренных документами территориального планирования (схемами территориального планирования и генеральными планами). Именно закрепление таких объектов в документах территориального планирования является объективным критерием существования государственной или муниципальной нужды, равно как и основанием для планирования в федеральном, региональном или муниципальном бюджете соответствующих расходов по строительству такого объекта.

30. Земельно-правовая ответственность применяется в форме принудительного изъятия у лица земельного участка, принадлежащего ему на праве землепользования или землевладения за совершение земельного правонарушения и является отдельным, самостоятельным видом юридической ответственности. Основания принудительного прекращения права землевладения и землепользования сформулированы с учетом обязанностей указанных правообладателей земельных участков, предусмотренных ст. 42 ЗК РФ.

31. В настоящий момент существует правовой пробел по вопросу возможности принудительного прекращения права собственности на земельный участок за совершение земельного правонарушения. Представляется, что правоприменитель не должен руководствоваться в порядке аналогии закона нормами ЗК РФ, регламентирующими принудительное прекращение права землепользования и землевладения. Решение по аналогии недопустимо, если она прямо запрещена законом или если закон связывает наступление юридических последствий с наличием конкретных норм. В рассмотренном случае такие конкретные нормы не приняты, а из иных норм специального закона (ЗК РФ) возможность расширительного толкования положений ст.54 ЗК РФ не следует. Более того, представляется, что возможность принудительного прекращения права частной собственности на землю должна быть прямо предусмотрена федеральным законом. Использование аналогии закона в данном случае противоречит ст.ст.35-36 и 55 Конституции России.

32. В населенных пунктах земельные участки могут предоставляться в аренду для строительства и целей, не связанных со строительством. В случае предоставления участков в аренду для строительства существует две разновидности этой процедуры: с предварительным согласованием мест размещения объектов и без предварительного согласования. В рамках последней процедуры, в свою очередь, следует различать две специфических подгруппы: предоставление земельных участков для жилищного строительства («точечная застройка») и для комплексного освоения в целях жилищного строительства. В рамках процедуры предоставления земельных участков в аренду с предварительным согласованием мест размещения объектов в границах населенных пунктов следует выделить ряд разновидностей, в том числе предоставление земель в аренду для индивидуального жилищного строительства и предоставление участков по договору о развитии застроенной территории.

33. Под управлением землями населенных пунктов следует понимать исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в пределах их компетенции, направленную на регулирование земельных отношений в городах и селах в целях обеспечения рационального использования и охраны земель вне зависимости от форм собственности и иных прав на землю, а также видов разрешенного использования конкретных земельных участков.

34. Под функциями управления в области использования и охраны земель населенных пунктов следует понимать основные направления деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, необходимые для организации рационального использования и охраны земель данной категории. Виды и содержание самих функций вытекают из градостроительного, экологического, земельного законодательства Российской Федерации и субъектов РФ, а также муниципальных правовых актов.

35. Классификацию функций публичного (государственного и муниципального) управления землями населенных пунктов следует проводить по следующим критериям. По характеру полномочий следует различать органы общей и специальной компетенции; по юридическим последствиям необходимо разграничивать функцию предоставления и изъятия земель (носит правоустанавливающий или правопрекращающий характер); функции учета, мониторинга, регулирования градостроительной деятельности (правообеспечительный характер); функцию государственного контроля за использованием и охраной земель (правоохранительный характер). По критерию универсальности функций органов публичной власти следует выделить две группы функций. С одной стороны, органы общей и специальной компетенции реализуют на территории населенных пунктов свои общие управленческие функции, которые распространяются на все категории земель (государственный земельный контроль, мониторинг и т.д.). При этом реализация этих функций на территории населенных пунктов обладает определенными особенностями. С другой стороны, органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют специальные функции управления и охраны земель, которые практически отсутствуют в пределах иных категорий земель за границами категории земель населенных пунктов.

36. Система государственных органов управления земельными ресурсами населенных пунктов строится на сочетании территориальных начал управления с отраслевыми (межотраслевыми), включая в себя органы общей и органы специальной компетенции. К органам общей компетенции относятся Президент РФ; Правительство РФ; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (мэрии, администрации, правительства и т.д.). К специальной - органы отраслевой и межотраслевой компетенции.

Межотраслевые органы специальной компетенции осуществляют свои полномочия по отношению к земельным участкам, не зависимо от их форм собственности, целевого назначения и разрешенного использования, по вопросам, указанным в положениях об этих органах (землеустройство, ведение государственного кадастра недвижимости и т.д.). К органам отраслевой компетенции относятся федеральные органы исполнительной власти, наделенные определенными функциями в области организации и контроля за состоянием земель населенных пунктов в рамках определенной отрасли хозяйства и территориальной зоны в границах населенных пунктов (жилой, производственной, зоны размещения военных объектов, зоны рекреационного назначения и т.д.). Как правило, такие земли находятся в федеральной собственности и предоставляются федеральным казенным предприятиям, государственным и муниципальным учреждениям на праве постоянного (бессрочного) пользования. Органы местного самоуправления представляют собой самостоятельное звено в системе управления земельными ресурсами населенных пунктов, не входящее в состав органов государственного управления. По своей юридической природе они располагаются в группе органов общей компетенции.

37. Представляется наиболее правильным говорить не об органах управления землями населенных пунктов, а о компетенции органов публичной власти в области управления землями населенных пунктов. Однако наличие нескольких органов специальной компетенции на территории любого субъекта РФ (территории муниципального образования), организованных по различному принципу (или их комбинации) ставит вопрос о разграничении их полномочий по управлению земельными ресурсами населенных пунктов. В связи с этим в ЗК РФ необходимо добавить главу, в которой должны быть отражены следующие вопросы: полномочия Российской Федерации в области использования и охраны земель; полномочия субъектов РФ в области использования и охраны земель; разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в области использования и охраны земель; полномочия органов местного самоуправления в области использования и охраны земель; функции специально уполномоченного федерального органа в области использования и охраны земель.

38. На стадии территориального планирования происходит закрепление существующих и планируемых параметров и видов использования (в том числе застройки) территорий публично-правовых образований, включая территории населенных пунктов. Именно исходя из закрепленных в схемах территориального планирования (генеральных планах) видов планировочной организации территории, конкретизируемой в Правилах землепользования и застройки, органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют предоставление земельных участков гражданам и их объединениям.

39. В документах территориального планирования муниципального уровня происходит окончательная фиксация границ категорий земель, предусмотренных ЗК РФ. Закрепление в документах территориального планирования местоположения публичных объектов дает основание соответствующим органам публичной власти резервировать и изымать земельные участки (в том числе с расположенными на них объектами недвижимости) для государственных или муниципальных нужд. Содержание деятельности органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков для строительства публичных объектов жизнеобеспечения населения прямо зависит от утвержденных региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, непосредственно определяющих виды таких объектов.

40. В настоящий момент для достижения различных целей зонирование широко применяется в рамках нескольких отраслей законодательства, различающих ценовое зонирование, экономическое зонирование, градостроительное зонирование, кадастровое зонирование, функциональное зонирование, экологическое зонирование нескольких видов и т.д. Приведение «к общему знаменателю» устанавливаемых ими правовых режимов осуществляется в ходе проведения градостроительного зонирования территорий муниципальных образований, которое носит комплексный и межотраслевой характер.

41. Новая концепция градостроительного зонирования является следствием изменения законодательной стратегии регулирования градостроительной деятельности, произошедшей на рубеже XX – XXI веков. Суть реформы градорегулирования заключается в том, что Градостроительный кодекс РФ (и практически дословно воспроизводящий его положения ЗК РФ) устанавливают определенные правила землепользования и застройки для территорий, а не для земельных участков определенного целевого использования, как это делал ЗК РСФСР, выделяя в составе категории земель населенных пунктов субкатегории со своим правовым режимом (ст. 71 ЗК РСФСР).

42. В результате деления территории поселения (городского округа) на территориальные зоны, для каждой из них устанавливается градостроительный регламент. Градостроительный регламент – это подлежащая официальной регистрации в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности совокупность градостроительных требований, параметров, норм и правил использования территорий, находящихся в границах каждой территориальной зоны. В числе таких требований предусмотрены количественные показатели, определяющие строгое и четкое их выполнение как со стороны граждан и юридических лиц – правообладателей отдельных объектов недвижимости, так и со стороны различных органов публичной власти. Градостроительные регламенты – это комплекс нормативно закрепленных общеобязательных стимулов, ограничений и запретов по изменению состояния и использованию территории. Своеобразие их юридической природы проявляется в том, что они, являясь тех­ническими нормами, не обладающими юридической силой, становятся юридически значимыми с момента утверждения их органом местного самоуправления посредством принятия нормативного акта - правил землепользования и застройки.

43. Устанавливаемые Правилами землепользования и застройки градостроительные регламенты отличаются от строительных норм, правил и стандартов, равно как и от введенных Федеральным законом «О техническом регулировании» технических регламентов. Последние вскоре заменят экологические нормативы, СНиПы и СанПиНы, которые фактически и так являются по своей сути техническими регламентами. Принципиальным отличием градостроительных регламентов от технических регламентов следует считать порядок утверждения и сферу действия.

44. В механизме правового регулирования градостроительной деятельности документация по планировке территории занимает особое место. Оно обусловлено тем, что законодатель предусматривает три уровня публично-правового планирования освоения и использования территории: территориальное планирование; градостроительное зонирование; планировку территорий. Далее следует «частный» уровень планирования, когда граждане (юридические лица) проводят инженерные изыскания и разрабатывают проектную документацию для строительства необходимых им объектов недвижимости (либо такую проектную документацию разрабатывают органы публичной власти, например, в целях строительства необходимых для реализации их публичных функций школ, военных объектов, административных зданий).

Отсюда значение документации о планировке территории состоит в том, что она занимает пограничное место между стратегическими разработками в области освоения огромных по размеру территорий, и частным проектированием отдельных жилых зданий, строений, имущественных комплексов. Основной сферой действия документации по планировке территории являются территории населенных пунктов, застроенные либо подлежащие застройке, в пределах которых производится установление границ между элементами планировочной структуры и земельными участками. Установление границ незастроенных и не подлежащих застройке территорий осуществляется в соответствии с земельным, водным, лесным и иным законодательством.

45. Необходимо закрепление в ГрадК РФ обязательности разработки в муниципальном образовании плана подготовки документации по планировке территории, а также установление законодательного запрета разработки данной градостроительной документации в «добровольно-принудительном порядке» (как это предусмотрено в ст.30.2 ЗК РФ) коммерческими структурами за свой счет. Необходимость данных изменений заключается в невозможности получения надлежащего качества документации по планировке, подготавливаемой подобным образом, а также в отсутствии единых методологических подходов к ее разработке, которые должны быть изначально выработаны на муниципальном уровне, и чего не сделано в большинстве муниципальных образований. Отсюда разнобой в подходах и целях разработчиков, заинтересованных в отображении «своего объекта» без учета в подготовленных документах единого планировочного решения по организации территории. Это объективно влечет игнорирование публичных интересов и мест размещения публичных объектов, расположенных на данной территории.

46. Охрана земель населенных пунктов – это совокупность предусмотренных нормами права организационных, экологических, экономических и иных мер, направленных на поддержание и восстановление благоприятного для жизни и здоровья человека качества земель городов и сел как составной и неотъемлемой части окружающей среды, закрепляющих необходимость их рационального использования в качестве места размещения жилых, общественно-деловых, культурно-оздоровительных и иных объектов в интересах обеспечения устойчивого развития населенных пунктов России.

47. Под рациональным использованием земель населенных пунктов следует понимать деятельность по проектированию, строительству (реконструкции), вводу в эксплуатацию, эксплуатации, а также выводу из эксплуатации жилых, промышленных, коммунально-бытовых и иных объектов в границах городских и сельских населенных пунктов, осуществляемую с соблюдением градостроительных и технических регламентов, иных нормативных предписаний и мнения населения в целях обеспечения благоприятного качества окружающей среды и устойчивого развития городов и сел.

48. Право человека на благоприятные условия жизнедеятельности не является составной неотъемлемой частью права человека на благоприятную окружающую среду. Право человека на благоприятные условия жизнедеятельности, о котором идет речь в ГрадК РФ - это не тоже самое, что право на нормальное (благоприятное) состояние природной среды отдельно взятого населенного пункта или его части. Такой вывод основан на том, что «природная» составляющая в праве человека на благоприятные условия жизнедеятельности невелика, и не является непосредственной целью территориального планирования и градостроительного зонирования.

Признавая автономность рассматриваемых субъективных прав, следует подчеркнуть и наличие между ними диалектической взаимосвязи. Существует множество «точек пересечения» сферы действия права на благоприятную окружающую среду и права на благоприятную среду жизнедеятельности. Например, о таком взаимодействии можно говорить в случае признания населенного пункта или его части зоной экологического бедствия либо особо охраняемой природной территорией. Это прямо обусловливает содержание градостроительной документации и нормативов градостроительного проектирования, вызванное экологической спецификой муниципалитета.

49. Охрана окружающей среды в городских и сельских населенных пунктах ведется по нескольким направлениям, приоритетность и содержание которых в конкретном муниципалитете зависит от состояния окружающей среды, экономической ситуации и уровня эколого-правовой культуры соответствующих должностных лиц. В числе таких направлений выделяется: комплексная охрана экологических систем (естественных, трансформированных, модифицированных) городов и сел градостроительно-правовыми средствами; обеспечение соблюдения экологических требований в ходе осуществления повседневной хозяйственной деятельности человека – размещения отходов, строительства, реконструкции жилой и промышленной застройки, эксплуатации промышленных объектов и т.д.; охрана городских природных ресурсов – земель (почв), вод, недр, атмосферного воздуха, животного мира, зеленых насаждений (включая городские леса); охрана окружающей среды населенных пунктов, в границах которых находятся особо охраняемые природные территории или зоны экологического бедствия (либо населенный пункт полностью располагается в границах таких территорий и зон).

50. Исследование норм ГрадК РФ в контексте проблем охраны окружающей среды позволяет сделать вывод, что вопреки распространенной в научной литературе и общественном мнении позиции о снижении «экологичности» ГрадК РФ, дело обстоит прямо наоборот. ГрадК РФ предусматривает многоуровневую и взаимосвязанную систему учета экологического фактора на стадии территориального планирования (посредством закрепления возможности органов публичной власти по взаимному контролю за размещением экологически опасных объектов в тот момент, когда такое планируемое размещение только нарисовано на проектах схемы территориального планирования), градостроительного зонирования, а также в ходе проведения инженерных изысканий и разработки проектной документации. Отмена экологической и ряда иных экспертиз проектной документации и их замена комплексной государственной экспертизой проектной документации и результатов инженерных изысканий является позитивным шагом, направленным на снижение коррупции и административных барьеров в строительстве.

51. Существует ряд способов минимизировать негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности в городах на окружающую среду, и, как следствие, воздействие неблагоприятной окружающей среды городов на здоровье населения. В числе таких требований главное место занимают экологические требования к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных городских хозяйственных объектов, а также требования к размещению отходов производства и потребления. Указанные требования при осуществлении любой экологически вредной деятельности в городах на любой стадии организации производства можно подразделить на три группы: общие, дополнительные и специальные.

52. Зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов - это совокупность городских лесов и зеленых зон, расположенных на землях населенных пунктов и выполняющих экологические, оздоровительные, рекреационные, эстетические и иные функции в целях смягчения неблагоприятного воздействия антропогенной деятельности на окружающую среду населенных пунктов и поддержание там экологического баланса.

Городские леса – это совокупность лесных и иных зеленых насаждений, расположенных в границах лесничеств и лесопарков населенных пунктов, для которых лесохозяйственным регламентом установлен режим особой охраны в целях сохранения ландшафтов, растительного и животного мира, окружающей среды, улучшения микроклимата, организации отдыха и спорта населения, защиты территории от ветровой и водной эрозии.

Под зелеными зонами следует понимать часть озелененной территории городского или сельского населенного пункта (бульвары, парки, скверы и т.д.), не входящую в состав городских лесов и занятую совокупностью зеленых насаждений, включая древесно-кустарниковые, травянистые и цветочные растения естественного и искусственного происхождения.

53. Формирование муниципальной собственности на находящиеся в границах муниципалитета городские леса не происходит автоматически в силу одного факта их местонахождения. Такой вывод следует из анализа правовых позиций высших судебных инстанций, в условиях пробела в земельном праве вынужденных создавать соответствующие судебные прецеденты.

54. Действующее законодательство не исключает возможности нахождения городских лесов и иных публичных объектов зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов в частной собственности. Из этого следует, что городские леса, представляя собой не только огромную инвестиционную, но и экологическую ценность, никак нормативно не защищены от возможной приватизации и застройки. Для повышения их защищенности необходимо внести изменения в ЗК РФ, изложив его подп. 2 п. 5 ст. 27 в следующей редакции: «2) из состава земель лесного фонда и городских лесов». В этом случае земли городских лесов будут ограничены в обороте, и не смогут быть переданы в частную собственность.

55. Одним из элементов правового режима земель населенных пунктов является придание населенному пункту либо его части особого эколого-правового статуса. Данный статус включает в себя две разновидности. Первая касается земель, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению, в связи с чем не подлежат использованию (ограничиваются в использовании) в качестве места размещения жилых, общественно-деловых и иных зданий и сооружений по причине несоответствия установленным законодательством требованиям. Такие земли могут переводиться в земли запаса для их консервации. Другая разновидность данного направления охраны земель предполагает установление особого режима охраны уникальных почв посредством ведения Красной книги почв РФ и Красной книги почв субъектов РФ. В обоих случаях выявление таких «нестандартных» земельных участков в составе земель населенных пунктов может потребовать как проведения ряда единовременных природоохранных мероприятий, так и повлечь придание территории особого эколого-правового статуса, с отражением этих изменений в документах государственного кадастра недвижимости и документах государственной регистрации прав на землю, а также возложением на правообладателей таких участков ряда обязанностей и ограничений.

56. В случае, если органы публичной власти посчитают, что территория (часть территории) населенного пункта отвечает предусмотренным в законе признакам уникальной природной территории, либо территории, в границах которой состояние окружающей среды характеризуется как экологическая катастрофа, то соответствующим решением данной территории может быть придан особый эколого-правовой статус («позитивный» для ООПТ или «негативный» для зоны экологического бедствия).

57. Создание ООПТ в границах городского или сельского населенного пункта ведет к установлению на этой территории определенного эколого-правового режима, сочетающего экологические, земельные и градостроительные характеристики. Общий смысл такого режима заключается в установлении ограничений по застройке (градостроительное законодательство), хозяйственному использованию (экологическое законодательство), приобретению прав на землю, оборотоспособности земельных участков, которым придан статус ООПТ и их охранных зон (земельное законодательство).

58. Правовой статус ООПТ и зон экологического бедствия обладает рядом схожих и отличных черт. Сходство правового статуса ООПТ и зон экологического бедствия состоит в том, что совершение деяния на их территории является квалифицирующим признаком в ряде составов УК РФ (например, см. ч.2 ст. 250 УК РФ). Одинаковы и цели установления особого статуса территории – обеспечение конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду. Существенные отличия между этими территориями в задачах, стоящих перед ними. ООПТ создаются для полной или частичной консервации отдельных экосистем для настоящего и будущих поколений и изучения уникальных природных территорий; зоны экологического бедствия - для восстановления нарушенных экосистем. В связи с этим, доступ иностранных граждан в пределы особо охраняемых природных территорий не запрещен (и даже поощряется), в то время как для въезда в зону экологического бедствия им необходимо специальное разрешение

59. В проекте Федерального закона «О зонах экологического бедствия» необходимо провести разграничение зон экологического неблагополучия на зоны федерального, регионального и местного значения (по аналогии с ООПТ как двумя крайними формами качества природных объектов и комплексов). Это потребует внесения изменений в ст. 7 ЗК РФ, которыми должна быть определена новая категория земель в земельном фонде России - «земли экологического неблагополучия» (по аналогии с землями особо охраняемых территорий и объектов), что позволит повысить эффективность экологического законодательства в данной сфере.

60. Огромную роль в улучшении состояния окружающей среды населенных пунктов могло бы сыграть расширение международного сотрудничества, поскольку возникновение в отдельных муниципальных образованиях, регионах или государствах экологически неблагополучных зон может быть связано с действиями других государств (примером чему может служить война в Ираке весной 2003 г. и связанные с ней экологические последствия для арабских (и не только арабских) городов и агломераций). Одним из вариантов снижения таких негативных экологических последствий могла бы быть разработка и внедрение в практику новой категории международного права окружающей среды – «территории экологического бедствия». Такая территория может располагаться в пределах одного или нескольких государств и обладать определенным международным эколого-правовым статусом.