§ 3. Понятие правового режима земель населенных пунктов

Проблеме правовых режимов как общетеоретическому явлению посвятили свои работы А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.А. Мохов, С.С. Алексеев, О.С. Родионов, Э.Ф. Шамсумова и ряд других ученых.¹ Под «правовым режимом» в последних научных исследованиях понимается «установленный законодательством особый порядок регулирования, представленный специфическим комплексом правовых средств, который при помощи оптимального сочетания стимулирующих и ограничивающих элементов создает конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности в целях беспрепятственной реализации субъектами права своих интересов».²

Категория «правовой режим» тесно взаимосвязана с понятием «механизм правового регулирования», которое означает систему правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права. Если механизм правового регулирования - юридическая категория, показывающая, как осуществляется правовое регулирование, то правовой режим - в большей мере содержательная характеристика конкретных нормативных средств, призванных организовать определенный участок жизнедеятельности людей. Правовой режим представляет собой специфический механизм правового регулирования, его особый порядок, направленный на конкретные виды субъектов и объектов, «привязанный» не столько к отдельным ситуациям, сколько к более широким общезначимым социальным процессам (состояниям), в рамках которых эти субъекты и объекты взаимодействуют.³

Как отмечали А.В. Малько и О.С. Родионов, правовым режимам присущ ряд признаков: «1) они устанавливаются законодательством и обеспечиваются государством; 2) имеют целью специфическим способом регламентировать конкретные области общественных отношений, выделяя во временных и пространственных границах те или иные субъекты и объекты права; 3) представляют собой особый порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием; 4) создают конкретную степень благоприятности либо не благоприятности для удовлетворения интересов субъектов и их объединений».⁴

Правовой режим - разновидность социального режима. Главная его особенность состоит в том, что он, по определению, создается, закрепляется, регулируется правом и может быть определен для различных по своей юридической природе объектов: имущества юридических лиц, земельных участков, выборов в органы власти, объектов недвижимости, территорий, в отношении которых федеральным законом установлен особый порядок использования и охраны (например, территорий ЗАТО или национальных парков). Этот перечень не носит исчерпывающего характера и развивается в двух направлениях: формирования новых режимов либо конкретизации существующих.

По критерию органа власти, установившего правовой режим, выделяют федеральные, региональные и муниципальные правовые режимы. По критерию отрасли права, установившей соответствующие нормы, можно различать отраслевые режимы: гражданско-правовые, земельно-правовые и т.д. При этом необходимо иметь в виду, что некоторые правовые режимы определены как комплексные, что подчеркивает участие в их конституировании норм различных отраслей права.¹ Одним из наиболее ярких примеров последних и является правовой режим земель населенных пунктов. Наконец, установление правовых режимов может быть ориентировано на решение проблем как позитивного, так и негативного характера. В первом случае они содействуют эффективности функционирования государственных структур в их управленческом влиянии на множественные социальные процессы. Во втором случае они призваны предупредить развитие негативных тенденций в тех или иных областях государственного управления.² Применительно к сфере настоящего исследования необходимо отметить, что термин «правовой режим» различных категорий земель используется в ЗК РФ, Градостроительном кодексе РФ и иных нормативных актах РФ и субъектов РФ, постановлениях Конституционного Суда РФ.³ Однако сама дефиниция «правовой режим» в действующем законодательстве и судебной практике отсутствует, а в теории земельного права данная категория получила противоречивую трактовку.

Правовой режим земель обусловлен существованием категорий земель. Система категорий земель в земельном фонде не является неизменной. Категория земель – это «группирование земельных участков, площадей по каким-либо устойчивым признакам, которые в совокупности определяют правовой режим земли данной категории. Для распределения земельного фонда по категориям за основу берется целевое назначение земельного участка…».¹

В теории земельного права и ЗК РФ выделяется семь категорий земель в едином фонде РФ, каждая из которых не однородна и включает в себя ряд видов (субкатегорий) земель, использование и охрана которых может иметь определенную специфику даже в рамках соответствующей категории. Например, свои особенности имеет использование сельскохозяйственных угодий как составной части земель сельскохозяйственного назначения. В свою очередь, использование и охрана особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий имеет свою специфику в рамках указанной субкатегории земель (ст. 77, 79 ЗК РФ). Та же ситуация и с другими категориями земель.² По этой, в том числе, причине в научной литературе высказывалось предложение проводить классификацию правового режима почв не по категориям земель и тем более не по видам землепользований, а по земельным угодьям.³

Правовой режим категории земель населенных пунктов, выделяемой по основному целевому назначению, отражает особенности, которые свойственны правовому регулированию отношений по использованию и охране данной категории земельного фонда в рамках общих принципов земельного права, распространяющих свое действие на все категории земель.

Попытки сформулировать дефиницию «правовой режим земель» предпринимались в течение многих лет. Одним из первых данный вопрос поднял И.И. Евтихиев. Уже в 20-е годы он отмечал, что в условиях исключительной государственной собственности на землю у различных категорий земель не совпадают правовые режимы их использования. Под правовым режимом земель (земельным режимом) он понимал «статус прав и обязанностей органов земельного управления в отношении данного разряда земель, то есть выполнение органами земельного управления основных функций – административной, юрисдикционной и нормативной».⁴ Таким образом, правовой режим определялся как совокупность прав и обязанностей органов власти.

Как указывал Н.И. Краснов, правовой режим земли – это «установленный нормами права порядок должного поведения людей по поводу земли как объекта права государственной собственности и права землепользования, направленный на обеспечение ее рационального использования по назначению как всеобщего средства труда и основного (главного) средства производства».¹ Ряд авторов высказывал близкие по смыслу определения,² но большинство из них формулировало общую дефиницию правового режима земель без учета особенностей конкретных категорий земель в земельном фонде РФ.

В.П. Балезин первый сформулировал определение правового режима непосредственно земель населенных пунктов. Так, под правовым режимом земель сельских населенных пунктов он понимал «установленную законодательством систему правил, определяющих положение и место данного вида земель в составе единого государственного земельного фонда, а также порядок должного поведения в отношении этих земель со стороны органов государственного управления землей, землепользователей и всех иных лиц, которые обязаны бережно относится к земле как к всенародному достоянию».³

Предпринимались и попытки дать понятие правового режима части одной категории земель. Так, В.Ф. Горбовой писал, что «правовой режим городских лесов – это закрепленный в нормах права порядок общественных отношений, установленный и санкционированный Советским государством, связанный с использованием городских лесов и ведением лесного хозяйства в них, управлением ими, организацией их охраны в целях создания наиболее благоприятных условий для проживания советских людей в городах».⁴

В период земельной реформы упор на государственное управление землями как основание деления земельного фонда страны на категории стал просматриваться значительно меньше. Так, по мнению И.А. Иконицкой правовой режим земель - это «установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту государственного управления земельными ресурсами и объекту правовой охраны земли как природного ресурса, выполняющего определенные Конституцией РФ важнейшие социально-экономические функции – основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории».⁵

С.А. Боголюбов полагал, что правовой режим земель определяется совокупностью правил их использования и включения в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга, установленных земельным, градостроительным, лесным, водным, природоохранным и иным законодательством, законодательством о недрах, и распространяется на земли определенной категории.¹

По мнению О.И. Крассова, правовой режим земель «представляет собой определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, выражающееся в правах и обязанностях лиц, использующих земельные участки, посредством установления основного целевого назначения земель, зонирования и ограничения прав». Поскольку названное определение не охватывает особенностей правового режима отдельных категорий земель, то «средством уточнения и детализации правового режима конкретной категории земель служат территориальное зонирование, предусмотренное градостроительным законодательством, функциональное зонирование на особо охраняемых природных территориях и экологическое зонирование в районе озера Байкал».²

Таким образом, в научных работах конца XX – начала XXI века, затрагивающих в той или иной степени вопрос о правовом режиме земель различных категорий, отмечается, что общими элементами правового режима земель являются многообразие форм собственности, платность использования земель, охраны земли как природного ресурса и составной части окружающей среды, ответственность за нарушение требований земельного законодательства и т.д. Особенным будет являться оборотоспособность отдельных категорий земель (либо видов земельных участков в составе отдельных категорий или субкатегорий земель), платность использования земель, порядок предоставления и прекращения прав на земельные участки и т.д.

Свой вклад в решение данного вопроса внес Земельный кодекс РФ. Так, согласно п.2 ст. 7 ЗК РФ, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. При этом данную норму ЗК РФ нельзя рассматривать в качестве нормы общего характера, поскольку на данном этапе земельной реформы она не применима ко всем категориям земель. Как отмечал О.И. Крассов, это «объясняется тем, что разрешенное использование, определяемое путем территориального зонирования, устанавливается главным образом в отношении земель поселений. Соответственно, его нельзя рассматривать в качестве общего принципа земельного законодательства».³

Необходимо иметь в виду, что в рамках общего режима земель населенных пунктов, установленного ЗК РФ и ГрадК РФ, может выделяться определенное количество «субрежимов», определяемых по четырем критериям. Во-первых, территориальный критерий означает установление дифференцированного правового режима для земель, расположенных в различных территориальных зонах населенных пунктов (зоне сельскохозяйственного использования, жилой, общественно-деловой, производственной зоне и т.д.). Во-вторых, федеральными законами предусмотрены определенные исключения, например, в части приобретения права собственности на землю для отдельных категорий граждан. Например, федеральным законом или нормативным правовым актом субъекта РФ может быть установлен перечень категорий граждан, которым земельные участки в населенных пунктах предоставляются бесплатно (герои СССР и Российской Федерации, военнослужащие и т.д.).

В-третьих, субрежимы могут устанавливаться для конкретных населенных пунктов в связи с их особой значимостью для обороны и безопасности (населенные пункты в границах ЗАТО), охраны окружающей среды (населенные пункты в границах заповедников, национальных парков и иных особо охраняемых природных территорий, а также зонах экологического бедствия), повышения международного престижа России (города Сочи и Владивосток).¹

В-четвертых, в границах населенных пунктов с общим режимом могут устанавливаться особые ограничения на застройку земельных участков в зонах с особыми условиями использования территории (охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия и т.д.)

Однако следует иметь в виду, что существуют значительные различия при закреплении правовых режимов ограничивающего и стимулирующего характера. В первом случае режим детально разработан на вышестоящем уровне, а роль нижестоящего органа сводится к исполнению либо уточнению соответствующих предписаний. Во втором случае вышестоящие органы власти лишь намечают основные приоритеты регулирования, передавая полномочия по созданию конкретных режимов непосредственным исполнителям.² Данное правило распространяется и на земли населенных пунктов.

Конкретные стимулы и ограничения, дозволения и запреты правообладателям земельных участков по поводу их использования и охраны в границах населенных пунктов устанавливаются правилами землепользования и застройки поселений (городских округов) - нормативными актами органов местного самоуправления, регулирующими строительство и реконструкцию объектов недвижимости посредством градостроительных регламентов.

Правовой режим земель населенных пунктов определяется нормативно-правовыми актами, имеющими различную юридическую силу и отраслевую принадлежность. При этом, с точки зрения задач конкретной отрасли права установление правового режима части территории населенного пункта преследует свою, «отраслевую» цель, далеко не всегда логически вписанную в предусмотренные иными нормативно-правовыми актами правовые режимы для той же территории. Объясняется данная ситуация многообразием общественных отношений на локальной по площади территории городских населенных пунктов¹ и агломераций, обусловленных концентрацией населения и средств производства с одной стороны, и необходимостью решения социальных задач (экологических, рекреационных и иных) с другой.

Такая ситуация предполагает выяснение сферы действия отраслевого законодательства и выявление нормативно-правовых актов высшей юридической силы, определяющих базовый правовой режим земель населенных пунктов, в рамках которого должны действовать иные нормативные правовые акты и устанавливаемые ими правовые режимы.

Термин «сфера действия» в переводе с греческого «означает шар, то есть область действия, пределы распространения чего-либо».²

Представляется, что сфера действия законодательства о землях населенных пунктов имеет внешнюю границу (форму) и внутреннее содержание. Внешней границей его действия являются территории населенных пунктов, а в случаях, прямо предусмотренных законодательством, и пригородные зоны.

Под внутренней границей (содержанием) мы понимаем всю область действия законодательства о правовом режиме земель населенных пунктов, т.е. все содержание «правового поля», находящегося под воздействием норм этого законодательства при достаточно определенном «очертании пределов», границ этого поля. Внутренняя сфера действия может быть классифицирована по нескольким критериям: по кругу лиц; по сроку действия; по территории действия; по видам деятельности; по целям и задачам установления. Так, по последнему критерию законодательство о землях населенных пунктов может устанавливать «позитивный» или «негативный» режимы. В числе последних выделяется режим зон экологического бедствия, чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера, чрезвычайного положения и т.д.

Различные группы общественных отношений на территории населенных пунктов регулируются нормами конституционного, земельного, гражданского, экологического, муниципального, финансового, градостроительного, административного и ряда иных отраслей права. Каждая из этих отраслей имеет свой предмет правового регулирования, и для достижения поставленных целей данные нормы могут устанавливать в экономических, политических, природоохранных и иных целях свои «субрежимы» на всей территории Российской Федерации либо ее части, включая земли населенных пунктов.

Конкуренция указанных норм, на наш взгляд, может носить формально-юридический либо содержательный характер. Формально-юридический аспект заключается в коллизиях норм ГК РФ, ЗК РФ, ГрадК РФ и иных кодексов и федеральных законов, регламентирующих отдельные группы общественных отношений в границах населенного пункта. Существует традиционный общетеоретический способ разрешения данных коллизий. По мнению некоторых авторов, основными факторами (наряду с иерархией государственных органов), оказывающими влияние на построение иерархической структуры законодательства, являются следующие: степень непосредственности выражения воли народа; степень общности (абстрактности) норм права; значимость (важность) регулируемых общественных отношений; кодифицированный характер акта; делегирование нормотворческих полномочий; надведомственный характер компетенции; совместное нормотворчество.¹

Однако указанные теоретические посылки не всегда легко применимы в практической деятельности. Например, в случае коллизии норм ГК РФ и ЗК РФ по вопросам собственности (иных прав) на земельный участок как объект недвижимости, правоприменитель попадает в непростую ситуацию, поскольку ему надлежит определить, какое именно возникло правоотношение – гражданское или земельное.² Дело в том, что согласно п.1 ст. 2 ЗК РФ, нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать ЗК РФ; согласно п.2 ст. 3 ГК РФ, нормы гражданского права, содержащиеся в других федеральных законах, должны соответствовать ГК РФ. Последнее правило допускает двоякое толкование – ограничительное (применительно только к актам гражданского законодательства) и расширительное (ко всей сфере частного права). По мнению Полениной С.В., расширительное толкование данного правила является маловероятным.³ Последний подход разделяется и нами, поскольку допустимо говорить о приоритете одной нормы над другой лишь в рамках одной отраслевой горизонтали. Однако в реальной жизни так происходит не всегда.

Приведенная задача усложняется в случае, если нормы федерального земельного закона соответствуют ЗК РФ, но противоречат ГК РФ. Проблему усугубляет и тот факт, что Конституция РФ (ст.ст. 105,108) предусматривает наличие федеральных и федеральных конституционных законов. Федеральные законы не должны противоречить федеральным конституционным законам. Однако Конституция нигде не указывает, что федеральные законы могут быть неравны друг другу, и тем более что такое неравенство возможно на уровне кодифицированных федеральных законов. В связи с этим представляется, что указанные нормы ЗК РФ и ГК РФ противоречат Конституции РФ. Подобный вывод разделяется далеко не во всех научных исследованиях.

Так, В.А. Толстик полагает, что более высокая юридическая сила кодифицированных актов по отношению к актам текущего законодательства обусловлена как формальными, так и содержательными признаками, и является оправданной.¹ Однако анализа конституционных норм в подтверждении этого не проведено. Другими авторами высказана более, на наш взгляд, приемлемая позиция. Так, В.Б. Козлов считает, что с позиций законодательной техники неправомерно ставить ГК РФ на вершину системы одноуровневых нормативно-правовых актов, а включением п.2 ст.3 в данный кодекс законодатель придал забвению юридическую теорию, логичность правовой системы.²

Как отмечал В.А. Черепанов, «не может федеральный закон сам определять свое место среди других нормативных актов, сам наделять себя особой юридической силой по сравнению с другими нормативными актами, конституировать себя как правовую форму, имеющую приоритетное значение при разграничении компетенции и претендующую на определение принципов разделения власти в федеративном государстве». Об этом же пишет И.В. Лексин: место любого правового акта в правовой системе «не может произвольно устанавливаться в нем самом. Оно может лишь констатироваться исходя из норм вышестоящих актов, а также закрепляться в форме приоритета над ранее изданными актами, но ни в коем случае не любыми, а лишь иерархически подчиненными данному или находящемуся на одном с ним уровне (ранее изданными); все, что сверх того, позволяться не должно».³

Данная позиция разделяется и нами, в связи с чем представляется нелогичным и не конституционным установление приоритета одного кодекса над другим. Это подтверждает и анализ самих кодексов, позволяющий их дифференцировать в две группы. Кодексы первой группы устанавливают свой приоритет над иными федеральными законами. Кодексы второй группы такого приоритета не предусматривают¹ (например, Лесной кодекс РФ).

Ошибочность принятого на вооружение законодателем теоретического положения о более высокой юридической силе одного федерального закона (кодекса) перед другим еще более ясно видна при анализе законодательно установленного приоритета одного некодифицированного акта перед всеми другими федеральными законами (без указания на то, в форме кодекса они или нет), что может привести к самым серьезным последствиям в регулировании общественных отношений в границах населенных пунктов. Так, в случае коллизий Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. и Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. обнаружится, что в силу п.3 ст.5 Закона о местном самоуправлении именно он обладает высшей юридической силой, поскольку «в случае противоречия федеральных законов …, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону применяются Конституция Российской Федерации и настоящий Федеральный закон». При этом Федеральный закон «Об охране окружающей среды» подобных норм о собственной приоритетности перед другими федеральными законами не содержит. Следовательно, в случае возникновения между ними коллизий по вопросам охраны окружающей среды на муниципальном уровне, будет действовать муниципальный, а не экологический закон.

Можно привести и еще более наглядный пример. Согласно ст.1 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Учитывая, что Федеральный закон «Об охране окружающей среды» подобных норм о собственной приоритетности не содержит, получается, что в случае коллизий будет действовать не базовый закон (как в случае с ГК РФ или ЗК РФ), а федеральный закон по локальному вопросу.

Решение вышеуказанных проблем возможно либо посредством внесения изменений в Конституцию РФ, либо законодательным установлением равенства федеральных законов друг с другом. Коллизии между ними в последнем случае будут разрешаться с позиций приоритета позднее принятого закона либо приоритета специального акта перед общим и т.д. Включение же подобной нормы в Конституцию позволит усилить правовую защищенность публичных интересов и свести к минимуму возникающие коллизии нормативных актов. В числе иных возможных вариантов следует выделить конституционное закрепление такой разновидности федеральных законов, как Основы законодательства, занимающих промежуточное положение между федеральным и федеральным конституционным законами.

Особое место в контексте проблемы нормативно-правового регулирования общественных отношений в населенных пунктах занимает предусмотренное п.2 ст. 2 ЗК РФ полномочие Правительства РФ принимать решения, регулирующие земельные отношения. Данная норма противоречит ч.1 ст. 115 Конституции России, согласно которой «на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение». На данное несоответствие уже обращалось внимание в научной литературе. Так, указывалось, что Правительство может издавать только постановления и распоряжения, а «актов правительства РФ в форме решений Конституция РФ не знает, поэтому указание на них в ЗК РФ изначально должно быть признано неконституционным и с этих позиций должна оценивать их юридическая наука, в частности, при разработке теории земельного права».¹

С указанным выводом следует согласиться. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» упоминает «решения» правительства по ряду вопросов (ст.ст. 27-29, 35), например, решения по вопросам о внесении законопроектов в Государственную Думу. Однако данные «решения» не носят самостоятельного нормативно-правового характера, а оформляются в конституционных формах – постановлениями и распоряжениями. Например, согласно ст. 35 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», решение о сложении Правительством Российской Федерации своих полномочий оформляется распоряжением Правительства Российской Федерации в день вступления в должность Президента Российской Федерации.

В контексте рассматриваемой проблемы не менее важным представляется вопрос установления четких границ нормотворчества субъектов РФ. Суть проблемы заключается в отсутствии однозначного ответа на вопрос о том, могут ли субъекты Российской Федерации в свои земельные (экологические, градостроительные и иные) законы включать нормы гражданского права – о собственности, об обороте земель населенных пунктов и т.д.

Как известно, Конституция России разграничивает предметы ведения Российской Федерации (ст. 71), совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72) и предметы исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73). При этом перечень предметов ведения РФ и предметов совместного ведения сформулирован как исчерпывающий, в то время как перечень исключительных предметов ведения субъектов РФ (ст. 73) самой Конституцией не определен.

Сформулированные в статьях 71-72 Конституции предметы ведения в большинстве случаев можно рассматривать как перечни отраслей законодательства, относимых к федеральному либо совместному ведению. Однако юридическая наука и практика регулярно ставят вопрос об отнесении ряда комплексных нормативно-правовых актов (особенно субъектов РФ) к тем или иным отраслям законодательства и, соответственно, предметам ведения соответствующих уровней. Продемонстрируем ряд аспектов этой проблемы.

Предположим, субъект РФ принимает закон «Об обороте земель населенных пунктов». После вступления такого закона в силу, сразу возникнет вопрос о его конституционности и отраслевой принадлежности. Суть проблемы заключается в том, что обязательственное право традиционно рассматривается как подотрасль гражданского права, а, следовательно, любые нормы о купле-продаже или аренде земельных участков будут хотя бы формально относиться к числу норм гражданского права, которое ст. 71 Конституции отнесла к предметам исключительного ведения РФ. Следовательно, такой закон субъекта РФ противоречит закрепленному в Конституции РФ принципу разграничения предметов ведения не зависимо от его содержания.

Данная проблема обусловливает интерес к проблеме соотношения сферы действия земельного и гражданского права. По данному вопросу в научной юридической литературе не сложилось однозначного мнения. Высказанные позиции ученых можно классифицировать в следующие группы.

В первую «цивилистическую» группу следует включить ученых, полагающих существование приоритета в регулировании земельных отношений норм гражданского права (В.В. Витрянский, И.С. Ковалева, Н.П. Лотникова, А.Л. Маковский, Е.А. Суханов). Представитель данного научного направления В.А. Дозорцев и начал в 1994 г. эту дискуссию, заявив, что поскольку «земельные отношения распались на регулируемые гражданским и административным правом, то основания для признания земельного права самостоятельной отраслью перестали существовать, теперь земля попала в сферу действия гражданского права, являясь объектом экономического оборота».¹

Впоследствии данные идеи поддержали А.Л. Маковский, А.Д. Александров, С.А. Голосова и другие, отстаивая приоритет гражданского права и полагая, что нормы об имущественных отношениях могут содержаться в Земельном кодексе, но должны соответствовать Гражданскому кодексу.²

Однако законченные черты цивилистическая теория соотношения гражданского и земельного права приобрела благодаря трудам выдающихся российских цивилистов В.В. Витрянского, Е.А. Суханова и В.Ф. Яковлева. Так, последний отмечал, что гражданское (частное) право начало регулировать земельные отношения лишь в настоящее время, поскольку до недавнего времени частная собственность на землю в стране отсутствовала. «Но как только появилась частная собственность на землю, частное владение землей, появилась и возможность регулирования земельных отношений гражданским правом как частным правом. Так вот, право собственности, право владения, оборот земли должны регулироваться частным правом, то есть гражданским. А вот все, что касается сбережений земли как национального достояния, поскольку земля - это условие существования народа и нации, должно быть урегулировано путем установления соответствующего режима».¹

По мнению Е.А. Суханова, земельные участки в рыночной экономике становятся объектом гражданского оборота и одновременно приобретают режим объектов гражданских прав, в связи с этим оборот земельных участков составляет предмет регулирования уже не земельного, а гражданского законодательства.² В другой работе указанный автор уточняет, что право собственности и иные вещные права на землю, а также сделки с земельными участками являются частью имущественного, гражданско-правового оборота. Земельно-правовые нормы устанавливают ограничения, связанные с предельными размерами земельных участков, находящихся в частной собственности, обеспечением их строго целевого назначения и наиболее рационального использования, определением категорий земель и их учетом и т.п., а также предусматривают последствия их нарушения (в основном административно-правового характера), т.е. имеют публично-правовую природу.³

Надо изъять из ЗК РФ гражданско-правовые нормы. ЗК РФ должен устанавливать публично-правовые ограничения, запреты и процедуры с учетом «значения земли «как основы жизни и деятельности человека» и «исходя из представлений о ней как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы», как справедливо сказано в подп. 1 п.1 ст. 1 ЗК РФ. Представление же о земле (земельных участках) как о недвижимом имуществе и объекте вещных прав надо оставить гражданскому праву…».⁴

Эту же идею развивает Н.П. Лотникова: «Имущественные отношения по совершению сделок с земельными участками, отвечают критериям гражданско-правового отношения (регулируются методом юридического равенства сторон, объектом является недвижимая вещь и т. д.), в связи с чем их следует отнести к предмету только гражданского права и регулировать соответственно гражданским законодательством, при этом отдав приоритет нормам Гражданского кодекса РФ. Тем самым данные правоотношения будут отграничены от отношений, составляющих предмет земельного права, которые являются публичными по методу регулирования и преследуют основную цель – сохранение земли как основы жизни и деятельности людей».¹

Признавая правоту приведенных выше авторов в части необходимости более четкого и последовательного изучения сферы действия норм земельного и гражданского права, заметим, что даже такую совершенно позитивную идею можно довести до абсурда. Так, И.С. Ковалева пишет, что «к предмету ведения ЗК РФ должна быть отнесена земля как природный объект и природный ресурс, а также порядок ее использования. Предметом регулирования ГК РФ - права на земельный участок. Если нормы гражданского законодательства не устанавливают определенного поведения, стороны могут руководствоваться в своей деятельности обычаями делового оборота (ст. 5 ГК РФ)».² Последняя позиция автора выглядит несколько странно: если ЗК РФ не должен регулировать особенности предоставления земельных участков на праве собственности, аренды или иных правах, то зачем он тогда вообще нужен? И каким образом на практике, по мнению автора, стороны должны руководствоваться обычаями делового оборота, например, при предоставлении объектов недвижимости - земельных участков в собственность?

Подобным радикальным попыткам избавиться по надуманным причинам от ЗК РФ и земельного законодательства возражает Н.Н. Мисник: «Если из ЗК РФ изъять гражданско-правовые нормы, то таким же путем следует идти и в отношении Водного кодекса РФ, Лесного кодекса РФ и т.д. Затем изъятые нормы нужно будет куда-то поместить. Вряд ли ГК РФ выдержит такое «пополнение» без риска утратить свою сущность. Придется издавать специальные законы для гражданско-правового регулирования соответствующих отношений. Но тогда чем с этой стороны ситуация будет отличаться от размещения тех же норм в специальных, хотя и комплексных актах, которыми являются указанные кодексы?».³ Данный подход разделяется и нами.

Во вторую «земельную» группу следует включить авторов, предлагающих сохранение и в новых экономических и политических условиях приоритетности земельно-правового регулирования отношений в области использования и охраны земель либо поиска сочетания земельно-правовых и гражданско-правовых начал (Н.И. Краснов, О.И. Крассов, Б.В. Ерофеев, Н.Н. Осокин, Ю.Г. Жариков, Г.В. Чубуков). Так, Н.И. Краснов отмечал, что «единое понятие земельных отношений в современных условиях отражает единство сочетания частных интересов (автономия воли) и общественных (государственное регулирование), которое представляет собой объективную реальность, нашедшую свое выражение в правовых системах всего мира. И суть проблемы заключается не в распаде земельных отношений, а в установлении правильного соотношения гражданского и земельного права». ¹

По мнению Н.Н. Осокина, «выделение земельного участка из объекта земельных отношений – ненаучно, как и отнесение к гражданским отношениям вопросов, связанных с управлением земельными ресурсами страны».² Отсюда следует вывод о самостоятельности земельного права как отрасли права, сочетающей публично-правовые и частноправовые элементы.

Необходимость поиска правильного сочетания данных элементов прослеживается и в трудах еще одного представителя рассматриваемого научного направления – Ю.Г. Жарикова. Указанный автор отстаивает позицию приоритета земельного законодательства как специального закона, по отношению к гражданскому законодательству, как общему закону, при возникновении коллизий норм данных отраслей.³ Соотношение норм гражданского и земель­ного права, - пишет Ю.Г. Жариков, - проявляется как отношение общего к частному, где общей явля­ется норма гражданского права, а специальной - норма земельного права. При наличии специаль­ной нормы закона общая норма не может применяться. Если возникает коллизия норм двух отраслей права - действует специальная норма. В этом смысле можно говорить о приоритете норм земельного законодательства, когда речь идет о регулировании земельных от­ношений, родственных с гражданскими правоотношениями.⁴

В тоже время, как справедливо заметил Ф.Х. Адиханов, «вряд ли корректно говорить о приоритете (при­оритетности) законодательства одной отрасли права перед законодательством другой отрасли вообще. Речь может идти лишь о приоритете од­ного закона перед другим с учетом уровня его юридической силы. Так, Конституция РФ имеет приоритет перед всеми другими Федеральными законами. Федеральные законы имеют приори­тет перед законами субъектов Российской Феде­рации и т.д. Приоритет законодательства той или иной отрасли права может выражаться лишь в том, что именно оно регулирует ту область отно­шений, для регулирования которых создано».¹

Отмеченный в высказываниях представителей последнего (земельно-правового) направления компромиссный подход, заключающийся не в призывах «изъять все нормы гражданского права из ЗК РФ» или наоборот «все нормы земельного права из ГК РФ», а ориентированный на поиск компромиссного решения объективно существующих коллизий, разделяется и нами.

Суть нашей позиции в этой дискуссии заключается в следующем. Как уже отмечалось ранее, нелогично разделять три составных части указанных в п.1 ст.1 ЗК РФ представлений о земельном участке как объекте природы, природном ресурсе и объекте недвижимого имущества. Более того, правовой режим земельных участков определяется межотраслевыми институтами, включающими нормы различной отраслевой принадлежности (нормы земельного, гражданского, экологического, градостроительного права и т.д.). Отсюда следует невозможность разделения земельных и гражданско-правовых отношений, возведения некого «разделительного барьера» между нормами этих отраслей права. Подобные попытки расчленения единого правового режима земельных участков на части означают упрощенное понимание особенностей взаимодействия норм различной отраслевой принадлежности, составляющих межотраслевые институты, и обедняют понимание реального состояния данной сферы общественных отношений.

Попробуем уточнить высказанный тезис на конкретном примере. Представим себе земельный участок в населенном пункте, предоставленный гражданину для ведения индивидуального жилищного строительства. Собственник подобного участка владеет, пользуется и распоряжается им. Но может ли он его разделить на две части (акт распоряжения) и продать вновь образованные два участка третьим лицам? ГК РФ содержит лишь абстрактные рассуждения о делимой и неделимой вещи. ЗК РФ также вплоть до недавнего времени содержал весьма расплывчатые предписания о делимости земельного участка как недвижимой вещи (действующая же в настоящий момент глава 1.1 ЗК РФ, по сути, лишь конкретизирует нормы ст.41 ГрадК РФ).

И ранее, и сейчас необходимые критерии и процедуры такого раздела (распоряжения) земельного участка содержатся в градостроительном законодательстве. Более того, если такой собственник решит реализовать правомочие распоряжения таким участком (продать его третьим лицам), то сам по себе механизм купли-продажи, разумеется, будет определяться гражданским и земельным законодательством. Но чем будет определяться содержание правомочия пользования таким участком? Разве ГК РФ или ЗК РФ определяют для такого участка параметры, виды и характер застройки или порядок выдачи разрешения на строительство? Нет, но эти нормы есть в ГрадК РФ.

Следовательно, сводить «бытие» земельных участков лишь к узко отраслевым аспектам не отвечает целям и задачам юридической науки. Представляется, что вместо того, чтобы заниматься попытками возведения «берлинской стены» между нормами земельного и гражданского права, снова и снова пытаться развести эти нормы по «отраслевым квартирам», давно пора обратить внимание на единый, целостный межотраслевой правовой режим земельных участков, и заняться исследованием характера, типа и особенностей этих межотраслевых связей, различного рода государственно-правовых закономерностей, вытекающих из этого комплексного режима. Именно такой подход отвечает современным задачам юридической науки, поскольку деление системы права на отрасли в известной степени условно.

Акцент на глубоком исследовании отдельных элементов (гражданско-правовых, земельно-правовых, градостроительно-правовых и т.д.) указанного единого правового режима (с учетом остальных его составляющих) будет отвечать современным целям научного познания XXI века и позволит углубить фундаментальные представления о закономерностях установления и реализации правового режима отдельных категорий земель.

Если же вернуться к поставленному нами выше вопросу об отраслевой принадлежности закона субъекта РФ «Об обороте земель населенных пунктов» (равно как и «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»), то приведенные ранее аргументы позволяют сделать вывод о наличии комплексного (межотраслевого) правового регулирования земельных отношений, когда в одном законе сконцентрированы нормы права, «разобрать» которые на отраслевые части просто невозможно.

Так, в большинстве субъектов РФ приняты законы об обороте земель сельскохозяйственного назначения. При этом возникает вопрос о том, к какой отрасли законодательства следует отнести подобные законы субъекта РФ. На первый взгляд, ответ очевиден – земельного законодательства. Но ведь он содержит нормы, регулирующие особенности купли-продажи и аренды недвижимого имущества – земельных участков. А это классические институты гражданского права. И «удельный вес» таких норм в законе весьма велик. Следовательно, это акт гражданского законодательства. Однако по тексту закона неоднократно встречаются отсылочные нормы к законам субъектов РФ (и таковые приняты практически во всех субъектах РФ), которые должны урегулировать исходя из региональной специфики ряд важнейших вопросов оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения (достаточно сказать, что именно субъект РФ определяет момент начала приватизации земельных участков сельскохозяйственного назначения). А гражданское законодательство – предмет исключительного ведения РФ.

Все вышеизложенное позволяет нам сделать вывод о том, что законодатель, руководствуясь чисто практическими соображениями, уже де-факто отошел от узкоотраслевой теории, и сделал первый шаг к принятию комплексных законодательных актов, в которых нормы различной отраслевой принадлежности составляют неразрывное целое. И это неизбежно приведет к постановке вопроса о признании гражданского законодательства предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. На сегодняшний день данный вопрос является предметом острой дискуссии, и в юридической литературе высказано достаточное количество предложений о необходимости отнесения гражданского законодательства к числу предметов совместного ведения,¹ как впрочем, и прямо противоположных суждений.²

Между тем, существует весьма обширный зарубежный опыт по данному вопросу. Например, широко известен Гражданский кодекс канадской провинции Квебек, причем Канада является федеративным государством, как и Россия. Регулирование гражданских отношений на уровне субъекта Федерации не привело в этой стране ни к каким катастрофическим последствиям, а, напротив, является примером для подражания во многих зарубежных правовых системах. Это, на наш взгляд, как нельзя лучше подтверждает ненужность проведения жестких граней между нормами земельного и гражданского права, определяющих совместно и неразрывно оборотоспособность земельных участков вообще и земель населенных пунктов в частности.

Более того, правовое развитие России в первой декаде XXI века дает достаточно оснований для вывода о начале процесса формирования нового этапа правового регулирования имущественных отношений в сфере недвижимости, который не вписывается в существующие представления об отраслевом делении российского права, сформулированного еще в 70-е годы прошлого века советскими юристами, и удивительно живучего в рамках новых производственных отношений, имеющих мало общего с существовавшими в эпоху «развитого социализма». Консерватизм юридической науки – традиция оправданная. Но в данном случае он постепенно становится тормозом на пути формирования межотраслевых институтов, включающих нормы различной отраслевой (как частной, так и публичной) принадлежности, образующих комплексные межотраслевые институты. Входящие в их состав нормы тесно «переплетены», и для субъектов гражданских и иных правоотношений определить их «частную или публичную» природу весьма затруднительно. В самом деле, получение разрешения на строительство в органах местного самоуправления всегда предполагалось публично-правовой процедурой, поскольку предусмотрено ст. 51 ГрадК РФ. А государственная регистрация юридических лиц (ст. 51 ГК РФ) или прав на земельный участок и расположенные на нем объекты недвижимости (ст. 131 ГК РФ) будет иметь какую юридическую природу, если «гражданское право – частное право»?

С.Н. Братусь обоснованно писал: «разделяя взгляды тех, кто считает трудовое, колхозное и семейное право самостоятельными отраслями советского права, мы полагаем, что источник их формирования заключается не в механическом соединении элементов различных отраслей права, следовательно, и разнородных методов правового регулирования, а в появлении нового вида общественных отношений (курсив наш – А.А.), развившихся из элементов отношений, регулируемых ранее сложившимися отраслями права».¹ По мнению С.В. Полениной, превращение «пограничных» институтов, в новую отрасль права возможно только тогда, «… когда этот институт приобретает определенную «критическую массу». В результате у него появится необходимая сумма новых свойств, касающихся предмета, методов, принципов и механизма правового регулирования, наличие которых позволяет констатировать, что перед нами новая отрасль права»².

На наш взгляд, в настоящий момент в недрах российского права происходит формирование новой отрасли права («имущественное право» или «право недвижимости»). Задачи комплексного правового регулирования имущественных отношений привели к появлению сложной конструкции межотраслевого института, включающегося в себя нормы гражданского, земельного и градостроительного права, определяющих в своей совокупности единый правовой режим недвижимости, включая застроенные и незастроенные земельные участки, а также предприятия и иные имущественные комплексы (последние в будущем приобретут статус самостоятельного объекта гражданских прав, как это было убедительно доказано в работах С.В. Нарушкевич).³

Возможно, эта совокупность правового материала останется в статусе межотраслевого института; возможно - будет признана комплексной отраслью права или законодательства. Обсуждение этой формирующейся новой правовой реальности нуждается в отдельном глубоком исследовании.

Возвращаясь же непосредственно к объекту нашего исследования, нельзя не выделить мысль Ф.Х. Адиханова: «определенная группа земельных отно­шений для гражданского и земельного права представляют собой, образно говоря, общее оде­яло, под которым они обречены уживаться, сосу­ществовать. Каждому из них под этим общим оде­ялом отведено свое место. Об этом «своем месте» и должна идти речь, а не о приоритете одного за­конодательства перед другим. Решение проблемы путем установления при­оритетов - это из области перетягивания одеяла на себя и перспективы не может иметь».¹

Разделяя данный методологический подход, заметим, что признание факта осуществления правового регулирования имущественных отношений не тремя противоречивыми «частными» и «публичными» отраслями законодательства, а тремя равноценными группами федеральных законов позволяет предложить и вывод о необходимости разрешения коллизий между ними по правилу lex posterior derogat priori (позднейшим законом отменяется более ранний, особенно если все они предмет совместного ведения). Попытки использования принципа lex specialis derogat generali (специальный закон отменяет действие общего закона) в данном случае будут обречены на провал.

Другими словами, в современном российском праве есть две малоисследованные тенденции. С одной стороны, это тенденция к дифференциации и появлению новых отраслей права (валютное, медицинское, градостроительное), причем, на наш взгляд, нет совершенно ничего страшного, если таких отраслей будет признано не десять, как во времена СССР, а двадцать или более. С другой стороны, происходит «стирание граней» между традиционными отраслями права и появление новых правовых общностей, именуемых межотраслевыми институтами. Именно в этой плоскости находится точка соприкосновения земельного и гражданского права. На их базе (с дополнением ряда норм и институтов современного градостроительного права) в будущем появятся новые отрасли права либо иные массивы (правовые образования), которые пока не изучены в общей теории права и которым нет названия.

Таким образом, рассмотренная проблема необходимости уточнения предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ является частью более фундаментальной теоретико-правовой проблемы определения критериев отнесения той или иной правовой общности к отрасли права и снижения субъективизма в этом вопросе. Как отмечалось А.В. Кузьменко, появление в научной литературе «многих отраслей права (банковское, страховое, корпоративное, аграрное, профсоюзное и т.д.), вызывающих в ряде случаев серьезные возражения относительно «чистоты происхождения», можно рассматривать как неизбежный результат происходящих изменений: количественных (рост законодательства) и качественных (усложнение структуры общественных отношений и интеграция их правового регулирования). Этот процесс должен вызывать и соответствующие изменения в элементном составе и структуре системы права».¹ Поэтому работа по совершенствованию критериев выделения отраслей права и законодательства должна быть продолжена.

Как отмечалось в научной литературе, «отраслевое, т.е. традиционное, расчленение и функционирование права не может решать многие проблемы, порожденные и умножаемые техногенным мышлением. Для их решения необходимо, что­бы право наряду с совершенствованием классических отрас­лей (гражданское, международное и др.), т.е. развития по го­ризонтали, начало также развиваться принципиально иначе - по вертикали. Сущность такого направления должна состоять в органи­зующих функциях права, ставящих своей задачей объедине­ние разных знаний, включая юридико-отраслевые (например, естествознание и цивилистика, конституционное и естествен­ное право, религия и право) для решения глобальных проблем, которые не по силам ни государству, ни правовым отраслям в отдельности».² Поэтому формирование новых правовых общностей (отраслей права) на стыке гражданского, земельного и градостроительного права является лишь одной тенденцией развития права в XXI веке. Вторая тенденция представляет собой формирование новых научных направлений, возникающих на стыке собственно юриспруденции и не юридических наук. В нашем случае такой альянс возник на стыке земельно-правовой и архитектруно-градостроительной науки.