156
Глава 4. ЮРИДИЧЕСКИЕ
КОРРЕЛЯЦИИ
правильно понятой целесообразности, хотя закон является ее
своеобразной сердцевиной. В противном случае происходят не-
гативные явления «смещения функций» и увеличения объема
неформальных регуляторов отношений.
Управленческие и иные правовые решения и действия могут
быть осуществлены по разным основаниям. Чаще всего это яв-
ляется обязанностью органов и должностных лиц по закону, ко-
торую они должны выполнять систематически. Другое основание
заложено в природе их функций, когда
одни звенья управления и
должностные лица обязаны выполнять поручения вышестоящих
звеньев или требования других органов, организаций, а также
обращения, предложения граждан и их объединений. Третье
основание — инициативный выбор вопросов и определение задач,
подлежащих разрешению в рамках компетенции. Во всех случаях
объем усмотрения будет, естественно, неодинаков.
Как же соотносится закон с действиями и
актами на его основе
и во исполнение? С учетом мнений юристов и анализа
законов
можно выделить следующие формы «правовой связанности»:
а) установление в законе компетенции госорганов, должност-
ных лиц и др.;
б) определение круга вопросов, которые отнесены к их ве-
дению;
в) указание на конкретное действие или акт, который нужно
принять (или принимать);
г) допущение принятия решений на основе выбора одного из
вариантов, строго фиксированных в норме закона;
д) определение в гипотезе нормы
типичных характеристик
юридических фактов как оснований действий или решений;
е) установление нормативных пределов — «от» и «до»;
ж) допущение действий и решений на основе оценочных норм
и нормативных понятий, и даже на основе принципа аналогии
права и закона.
Таков, по нашему мнению, смысл традиционной юридической
формулы «на основе и во исполнение закона». Но ее практиче-
ское использование не может нас удовлетворить, поскольку не
отлажен
механизм действия закона
1
и допускается много на-
рушений законности. Немало актов федеральных министерств
принимается вопреки закону. Региональные органы не связаны
«исполнительской вертикалью» и действуют нередко вне феде-
1
См. подробно:
Тихомиров Ю.А. Действие закона. М.: Известия, 1992;
Он же.
Управление на основе права. М.: Формула права, 2007.
Tihomirov.indb 156
Tihomirov.indb 156
22.12.2009 21:59:54
22.12.2009 21:59:54
157
ральных законов. Да и региональные законы подчас остаются в
стороне. Должностные лица и госслужащие в сфере обслуживания
полностью игнорируют требования Жилищного кодекса, законов
о здравоохранении, связи и др., «ссылаясь» на ведомственные
инструкции и указания.
Мешает и неправильная трактовка известного принципа «до-
зволено все, если не запрещено законом», известная со времен
французской революции. Воскрешенная в годы перестройки эта
формула стала знаменем «борьбы» с действующими законами и
другими актами. И ею охотно воспользовались управленцы, долж-
ностные лица и хозяйственные руководители, поскольку обще-
дозволительный порядок открывал им простор для деятельности.
Однако правильно было отмечено учеными-юристами: такой
принцип не подходит для регулирования
деятельности в сфере
управления, где должны применяться разрешительный порядок и
определение исключительной компетенции администрации. Ис-
черпывающий перечень ее прав и обязанностей, «можно только
то, что прямо разрешено законом» — вот принцип, создающий
строго законную основу для административного усмотрения
1
.
Резюмируем: в законах и иных правовых актах закреплены
легальные основы и границы усмотрения. Но важно, чтобы
формулы типа «или-или», «в пределах», «санкции от и до», по-
зволяли точно и обоснованно гарантировать
объем льгот для
граждан, малые налоговые нагрузки на бизнес и т.п. Закрытый
перечень полномочий для публичных органов должен сочетаться
с открытым набором функций для организаций и их общими
и конкретными обязанностями. Полезны такие типы решений
как решает «самостоятельно», «по согласованию», «совместно»,
«предварительно», «по поручению».
К сожалению, наряду с нарушениями правовых основ усмо-
трения допускается большой объем властного усмотрения не по
закону, а вопреки закону. Корни такого мышления и поведения
кроются в противопоставлении целесообразности и законности
в корыстных мотивах и
коррупционных действиях, ведущих к
таким административным барьерам, как запрашивание излишних
документов, злоупотребление полномочиями, нарушение сроков,
бездействие, теневые договоренности, воспрепятствование за-
конным требованиям и действиям. Такому усмотрению нужно
объявить «бой».
1
См.:
Алексеев С.С. Право и перестройка. Вопросы, раздумья, прогнозы. М.:
Юридическая
литература, 1987. С. 66–77;
Матузов Н.И. Еще раз о принципе «не
запрещенное законом дозволено» // Правоведение. 1999. № 3.
Достарыңызбен бөлісу: