Глава 6. Управление основными народно­хозяйственными комплексами

• Направления научно-технической и промышленной политики • Органы управления топливно-энергетическим, агропромышленным, транспортным, оборонным комплексами • Акционерные компании и общества • Реформирование государственных предприятий • Опера­ции с пакетами государственных акций

Согласно теории «трех секторов», развитие идет последова­тельно от общества, где большая часть населения занята добычей и производством сырья, к обществу индустриальному, а затем и постиндустриальному, где дальнейший экономический рост свя­зан с перемещением хозяйственной деятельности в сферу услуг, информационной индустрией, охраной окружающей среды.

В годы реформ государство оказывало минимальное влияние на отраслевую структуру производства и она формировалась больше под воздействием стихийных рыночных механизмов, приспосабливаясь к платежеспособному спросу. В результате произошли структурные изменения, характеризующиеся значи­тельным снижением доли машиностроения, строительства, лич­ного потребления и резким повышением доли сырьевых отрас­лей и сферы обращения. Их нельзя считать прогрессивными, так как рост непроизводительных услуг не повышает эффектив­ность производства.

Нерациональная производственная структура представляет большую опасность, чем нехватка ресурсов. Поэтому в настоя­щее время государственное управление направлено на обеспече­ние экономического роста путем структурной перестройки, по­вышения инвестиционной активности, внедрения новейших на­учно-технических достижений, использования потенциала предприятий всех отраслей. Структурная политика берет курс на качественное совершенствование и восстановление объемов производства при активной государственной поддержке пер­спективных отраслей. На основе технологической базы более высокого уровня предстоит перейти к общенациональной, спо­собной в зависимости от ситуации решать и гражданские, и оборонные задачи промышленности. Приоритетами структурной политики становятся наука, производства, образующие «точки роста», транспорт и коммуникации, социальная сфера.

В первичном звене экономики — на предприятиях — преду­сматривается решение комплекса правовых, организационных, экономических проблем, связанных с корпоративным управле­нием, разграничением прав и ответственности между собствен­никами и менеджерами, укреплением договорной дисциплины, введением бухгалтерского учета по международным стандартам.

В новой экономической системе государство непосредственно не вмешивается во внутренние дела частных предприятий, не могут директивными методами управлять отраслевые министер­ства. Государственное воздействие на предприятия осуществляет­ся прежде всего упорядочением законодательства, установлением справедливых правил экономического поведения на рынке, вне­дрением новых форм и методов регулирования, при которых ми­нистерства берут на себя ответственность за структурные и ин­ституциональные преобразования, содействуют развитию эффек­тивного частного сектора. При этом функциональные органы исполнительной власти взаимодействуют с отраслевыми органа­ми, являющимися традиционными для экономической системы страны, и становятся штабами, где разрабатываются концепции развития, направления научно-технической и промышленной политики, на которые ориентируются все предприятия независи­мо от форм собственности и хозяйствования.

 

6.1. Государственная научная и промышленная политика

Развитие производительных сил, эффективность экономики, состояние обороны, защищенность личности от неблагоприят­ных факторов, уровень жизни, духовную культуру народа опре­деляет развитие науки. Наука должна предвидеть проблемы, ко­торые встанут в ближайшее время и в перспективе, выявлять зарождающийся спрос на новые знания, убеждать практиков, что и как им надо делать. Опыт развитых стран свидетельствует, что только государство способно регулировать технологическое развитие страны, аккумулировать заказы на науку, обеспечивать широкую доступность использования научных достижений в практических целях.

* СССР наравне с США был крупнейшей научной державой мира; исследования проводились интенсивно почти по всем направлениям науки, при этом около 50% затрат на науку поглощали исследования в сфере ВПК.

В настоящее время расширились возможности для свободы научного творчества, открытого обмена информацией, междуна­родного научного сотрудничества. Приняты важные документы и нормативные акты, направленные на активизацию научной политики: Доктрина развития науки, Закон «О науке и государ­ственной и научно-технической политике», Концепция рефор­мирования российской науки и др.

Установлен резерв средств в размере 2% бюджетных ас­сигнований на проведение исследований и содействие науч­но-техническому прогрессу, которые используются на финан­сирование фундаментальных и поисковых научно-исследова­тельских и опытно-конструкторских работ в составе феде­ральных целевых программ и других исследований, необхо­димость в выполнении которых возникает в течение года. Кроме того, 0,5% ассигнований, предусматриваемых в феде­ральном бюджете Министерству экономического развития и торговли России, направляются на выполнение прикладных экономических исследований.

Образованы внебюджетные фонды содействия развитию ма­лых форм предприятий в научно-технической сфере, производ­ственных инноваций, фундаментальных исследований.

Однако кризис, вызванный социально-политическим пере­устройством общества сказался на развитии науки и ее вкладе в укрепление экономики, о чем свидетельствуют данные табл. 6.1.

 

Таблица 6.1. Показатели научно-технического прогресса в России

 

Показатель	1992	1997
Численность исследователей и разработчиков
на 10 тыс. занятых в народном хозяйстве	213	150
Всего, тыс. чел.	1532,6	990,7
В том числе исследователи	804,0	484,8
Количество организаций, выполняющих ис­следования	4555	4122
В том числе в РАН	729	800
Численность сотрудников в РАН, тыс. чел.	144,0	118,0
В том числе научные работники	63,1	55,8
Затраты на финансирование науки, % к ВВП	0,54	0,33
Удельный вес принципиально новой продук­ции машиностроения в общем объеме, %	3,0	0,9
Выпуск металлорежущих станков, тыс. шт.	53,4	19,0
В том числе с ЧПУ	5,0	0,5
Структура оборудования в промышленности, %
до 5 лет	22,8	10,0
6-10	29,4	29,8
11-20	30,2	37,0
более 20	17,6	23,2
Средний возраст оборудования, лет	11,98	14,25
Степень износа машин и оборудования в промышленности, %	36,0	63,7

 

О политике государства в отношении науки судят прежде всего по размерам финансирования. В 1998 г. расходы на науку и научные разработки в развитых странах составили, % к ВВП:

Япония — 2,8

США — 2,6

Германия — 2,4

Франция — 2,3

Великобритания — 1,9

Канада — 1,7

Италия — 1,1

В России аналогичный показатель в 1990 г. составлял 1,99%, в 1998 г. — 0,33%. За 1992—1998 гг. финансирование науки со­кратилось в 8 раз, в том числе бюджетные расходы в 12 раз. В научные учреждения не поступало оборудование хотя бы в ми­нимальном разумном количестве. Сокращаются объемы иссле­дований, падает платежеспособный спрос промышленности на научный товар, замедляются темпы научно-технического про­гресса, утрачивается преимущество в численности занятых на­учными разработками.

Доля предприятий, которые внедряли научно-технические разработки, составляла в 1989 г. 63%, в 1998 г. — 3,7%. Россия занимает в обороте мирового рынка наукоемкой продукции и высоких технологий лишь 0,3% (США — 32, Япония — 23, Гер­мания — 10%). Но на Россию приходится 10% ученых всего ми­ра. Неслучайно научно-техническая сфера — одна из немногих сфер в России, куда Запад охотно инвестирует средства. В на­стоящее время иностранные источники финансирования со­ставляют в бюджете науки 10%.

По мере увеличения доли внешних источников финансиро­вания российская наука превращается в филиал западных ком­паний, которые определяют развитие и фундаментальных и прик­ладных исследований*. При этом до 80% полученных разработок могут иметь двойное назначение.

* Западные фирмы сотрудничают с учеными России только в тех областях, где отстают, и заказывают и оплачивают нужные себе разработки. Это грозит дегра­дацией науки.

Для изменения сложившейся ситуации государственная по­литика в области науки должна базироваться на реализации следующих основных принципов:

• Защита прав интеллектуальной собственности.

• Обеспечение беспрепятственного доступа к открытой ин­формации.

• Создание достойных условий жизни и работы ученых и специалистов.

Государство определяет стратегические направления разви­тия науки, формирует и реализует федеральные научно-технические программы и проекты, финансирует научную деятель­ность из федерального бюджета, управляет научными организа­циями федерального значения. Гарантируются свобода творче­ства, защита от недобросовестной конкуренции, повышение квалификации научных работников и специалистов.

В условиях ограниченности средств для сохранения науч­ного потенциала ресурсы концентрируются на приоритетных направлениях.

Под приоритетными понимаются исследования, которые обеспечивают основной вклад в научно-техническое развитие и достижение текущих и долгосрочных социально-экономических целей страны. Перечень их утверждает правительственная ко­миссия по научно-технической политике.

Приоритетными являются: фундаментальные исследования; информационные технологии и электроника; производственные технологии; новые материалы и химические продукты; техно­логии живых систем; транспорт; топливо и энергетика; экология и рациональное природопользование.

Каждое направление конкретизируется набором критических технологий. При отборе учитываются практическая значимость, влияние на развитие производства и качество жизни, конкурен­тоспособность и другие критерии. Использование критических технологий ведет к появлению принципиально новых машин, услуг, крупным сдвигам в производстве, социальном развитии. Отобраны 15 критических технологий федерального уровня и 7 стратегически важных технологий.

Развитие исследований осуществляется на основе разработки и реализации федеральных целевых программ. Программы иг­рают стержневую роль в механизме государственной научно-технической политики. Государственными заказчиками иссле­дований по программам выступают федеральные органы испол­нительной власти.

При определении целей и задач программ учитываются пер­спективные потребности промышленности и других отраслей в принципиально новых технических решениях для качественного изменения параметров производства и выпускаемой продукции.

Министерство промышленности, науки и технологий России проводит оценку финансовых ресурсов, необходимых для реали­зации программы, распределяет по исполнителям выделяемые бюджетные средства, контролирует целевое и эффективное их использование. Реализация программы осуществляется на осно­ве государственных контрактов (договоров), заключаемых государственным заказчиком с исполнителями программных меро­приятий, отбираемых на конкурсной основе. Контракт опреде­ляет права и обязанности государственного заказчика и испол­нителя, регулирует их отношения в процессе выполнения кон­тракта, в том числе условия и права на использование полученных результатов, порядок приемки завершенных работ.

Государственный заказчик отвечает за межотраслевую ко­ординацию исполнителей программы, взаимодействие с соот­ветствующими органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Текущее управление и координа­ция работ по программе осуществляются госзаказчиком и ди­рекцией программы.

В целях создания благоприятных условий для развития ве­дущих научных школ мирового уровня и подготовки высококва­лифицированных научных кадров 54 организациям и предпри­ятиям науки присвоен статус государственного научного центра РФ. Присвоение такого статуса означает отнесение к объектам, пользующимся особыми формами государственной поддержки.

Муниципальным образованиям с градообразующими науч­но-производственными комплексами присваивается статус наукограда. Совокупность организаций, осуществляющих научную, инновационную деятельность, испытания, подготовку кадров составляет научно-производственный комплекс наукограда. В него включается также инфраструктура, т.е. организации, обес­печивающие жизнедеятельность населения наукограда.

Статус наукограда присваивается Президентом РФ по пред­ставлению Правительства РФ на срок до 25 лет. Присвоение муниципальному образованию статуса наукограда не изменяет формы собственности и организационно-правовые формы орга­низаций научно-производственного комплекса наукограда.

Правительство РФ определяет приоритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, инно­вационной деятельности, экспериментальных разработок в со­ответствии с государственными приоритетами развития науки и техники.

Финансирование научной, инновационной, эксперимен­тальной деятельности, подготовки кадров наукограда осуществ­ляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов соот­ветствующих субъектов РФ, иных источников в соответствии с законодательством России. Разрабатывается и утверждается в установленном порядке федеральная целевая программа разви­тия наукограда. Государственная поддержка осуществляется в соответствии с программой развития муниципального образова­ния как наукограда.

Государственную научно-техническую политику граждан­ского назначения осуществляет Министерство промышленно­сти, науки и технологий Российской Федерации совместно с Российской Академией наук, федеральными органами испол­нительной власти. Научно-техническая политика в отношении отраслей реализуется соответствующими органами исполни­тельной власти с привлечением хозяйствующих субъектов, а на региональном уровне — органами государственной власти субъектов РФ с учетом единой государственной научно-технической политики и интересов региона.

Органы государственной власти утверждают уставы научных учреждений, контролируют использование предоставленного им в ведение имущества. Ученые советы разрабатывают планы на­учных работ исходя из государственных заданий, профиля науч­ной организации, научных и экономических интересор. Право­вой формой отношений между научной организацией и заказ­чиком исследований является договор на создание, передачу и использование научно-технической продукции. Правительство РФ и органы власти субъектов РФ, учредившие государствен­ную научную организацию, вправе устанавливать ей обязатель­ный государственный заказ на выполнение научных и экспери­ментальных работ.

В развитых странах наука является важным объектом управления, причем в каждой из них оно имеет особенности. В США наука управляется с помощью агентств и фондов. В Японии управление нау­кой и образованием осуществляет одно министерство. В Великобрита­нии для управления образованы 6 фондов (советов): биотехнология, технические и физические исследования, экономика, медицина, ядерная физика, окружающая среда. Их координирует Комитет по науке и технологиям. Во Франции и Италии исследования концентрируются в университетах (интеграция науки и образования). Государства практи­куют целевые заказы на научную продукцию.

Экономический рост возможен лишь на основе инновационного пути развития, создания эффективной системы внедре­ния наукоемких технологий через цивилизованный рынок дос­тижений науки. Инновации служат связующим звеном науки с производством. Государство поддерживает инновационную деятельность, вовлечение интеллектуальной собственности в хозяй­ственный оборот, развитие малого предпринимательства в науч­но-технической сфере.

Научные идеи и разработки превращаются в рыночные про­дукты, внедряются в отрасли производства в условиях благопри­ятной и эффективной государственной промышленной полити­ки. Она включает как макроэкономическое воздействие на ре­альный сектор в целом, так и приоритеты, системы регулирова­ния по отношению к отдельно взятым комплексам, отраслям, предприятиям.

В стратегическом плане промышленная политика ориенти­руется на развитие отраслей, определяющих научно-техничес­кий прогресс, работающих на удовлетворение внутреннего спро­са, экспорт продукции высокотехнологических производств. В текущем плане задачами промышленной политики являются преодоление спада, низкой инвестиционной активности и не­полной загрузки оборудования, деградации технологической структуры, повышение конкурентоспособности продукции на внутреннем и внешнем рынках. Для этого используются сле­дующие основные рычаги:

• Поддержка проектов, базирующихся на новых высокоэф­фективных технологиях.

• Создание благоприятного климата для прямых инвести­ций, в том числе облегчение налогового бремени для реального сектора, трансформация сбережений населения в инвестиции.

• Протекционизм развития легкой, пищевой промышленно­сти, стимулирование конечного спроса на отечественные товары, в том числе с помощью роста госзакупок, контроля за за­купками оборудования за рубежом, воздействия на обменный курс рубля, инвестиционной эмиссии.

• Поддержка отечественных экспортеров на мировом рынке и защита внутреннего рынка от недобросовестной конкуренции зарубежных фирм.

• Замораживание цен естественных монополий на первич­ные ресурсы.

По направлениям реализации промышленной политики пред­приятия делятся на три группы:

1. Предприятия экспортно-ориентированных отраслей (нефть, газ, лес, алмазы). Они имеют все возможности и необходимые условия для развития на собственной финансовой базе и не ну­ждаются в прямой государственной поддержке.

2. Отрасли, обладающие большим научно-техническим по­тенциалом и способные в короткие сроки создать конкурентоспособные изделия для мирового и внутреннего рынка: авиация, ракетно-космическое производство, атомная промышленность, вооружение, частично машиностроение и электроника, биотех­нология. Это сектор потенциальных и реальных высоких технологий. Он может рассчитывать на все формы государственной поддержки: госзаказ, инвестиции, субсидии и др. При этом приоритет получают высокоэффективные проекты, в которых государство участвует на долевых началах с частными инвесто­рами и реализация которых окупит затраты в течение полутора-двух лет.

3. Отрасли с большим техническим отставанием: автомо­бильное, транспортное, дорожное, сельскохозяйственное маши­ностроение, легкая, пищевая промышленность. Они должны самостоятельно приспосабливаться к рынку. Однако предпри­ятиям могут предоставляться кредиты под гарантированные эф­фективные проекты под жестким государственным контролем за их расходованием. Государство также защищает эти отрасли до­зированным протекционизмом с помощью снижающихся им­портных тарифов (в пределах, допускаемых международными нормами), сертификации иностранной продукции, антидемпинговых процедур, нетарифного регулирования.

Проводниками промышленной политики являются феде­ральные органы исполнительной власти. В результате приватизации рычаги влияния на предприятия перешли к министерст­вам экономического блока, приоритетным стало функциональ­ное управление. Если прежде экономические блоки управления обслуживали отраслевые, то теперь, наоборот, отраслевые блоки обслуживают экономические.

Функциональные службы обеспечивают инвестиции и струк­туризацию, развитие предпринимательства и внутреннего рынка, анализ, информатику. Решения по выделению бюджетных средств, кредитов предприятиям, предоставлению льгот прини­маются через посредничество Минфина России, Министерства экономического развития и торговли России. Отраслевые мини­стерства функционируют в основном в сфере естественных мо­нополий, природных ресурсов, транспорта, а также в непроиз­водственной сфере. Они проводят государственную промышлен­ную политику в подведомственных отраслях, реализуют целевые и межгосударственные программы, размещают заказы на закупку и поставку продукции для государственных нужд, управляют унитарными предприятиями. За отраслевыми структурами оста­ются также технология, конкурентоспособность продукции. Од­нако когда отраслевые органы федерального управления сведены к минимуму, только функциональные службы не смогут решить стоящие перед промышленностью задачи, тем более что их дея­тельность связана преимущественно с институциональными пре­образованиями, не затрагивающими непосредственно материаль­ные основы производства.

Поэтому формируется среднее между Центром и предпри­ятиями звено управления, которое берет на себя часть прежних функций отраслевых министерств, но находится ближе к произ­водству и лучше приспособляется к рыночным условиям. Харак­терными чертами таких управленческих структур являются со­единение промышленного и финансового капитала, наличие в едином комплексе крупных и малых предприятий, страховых фирм и банков, предприятий независимо от форм собственности.

В мировой экономике погоду делают крупные государственные и корпоративные структуры. Процесс их укрупнения продолжается. В США образовались супергиганты «Локхид-Мартин», «Боинг-Макдонелл-Дуглас», в Западной Европе объединяются авиакосмическая и основная часть электронной промышленности. В качестве минимальных приняты следующие параметры конкурентной корпорации:

Чистая прибыль, млн долл. — 50,0

Численность работающих, тыс. чел. — от 25

Отношение долгосрочных обязательств

к собственному капиталу, ед. — 0,3—0,4

Капитализация, млрд долл. — от 1,0

Кроме того, характеристиками являются стабильный рост продаж, соблюдение международных стандартов корпоративной структуры и правления, оборот акций на международных финансовых рынках, уча­стие в стратегическом альянсе с ТНК, регулярная выплата дивидендов.

В России корпораций мирового класса, способных к конку­ренции в глобальном масштабе, которые включаются в основ­ные мировые рейтинги или ценные бумаги которых продаются на ведущих фондовых площадках, немного. Низки их уставные капиталы и рыночная капитализация, характерны неэффектив­ная структура собственности, организация финансов, наличие конфликтов между компанией и государством, менеджерами и акционерами и т.д. В табл. 6.2 приводятся основные типы кор­поративных структур.

 

Тип	Коли­чество	Основные представители
1. Государственные компа­нии	30	ГКНПЦ им. М. Хруничева, «Росэнергоатом», «ТВЭЛ», концерн «Сплав»
2. Акционерные компании, учрежденные государством и приватизированные по пла­нам	40	ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», РАО «Норильский никель», «Автоваз», ОАО. «ГАЗ», «Ростелеком»
3. Частные на основе круп­ных акционерных компаний	50	«Сибирский алюминий», «Уралмашзаводы», концерн «Красный Октябрь», ком­пания «Балтика»
4. Структуры под эгидой фе­деральных ведомств	20	МПС, Минатом, Росавиакосмос, Росконтракт, Росинкор
5. Финансово-промышленные группы (ФПГ де-юре)	80	«Промприбор», «Точность», «Контур», «Нефтехимпром»
6. Многоотраслевые конгло­мераты	15	«Интеррос», «Альфа-групп», «Мост», «Логоваз»
7. Российские отделения ТНК	20	ABB, UTG, Mars, Coca-Cola, PepsiCo, Siemens, IBM, Daewoo

 

Наибольшее правовое обеспечение получили финансово-промышленные группы.

Состав ФПГ определяется следующими условиями:

• В ФПГ могут входить коммерческие и некоммерческие (кроме общественных) организации, в том числе и иностранные,

• Участие более чем в одной ФПГ не допускается.

• Среди участников обязательно наличие организаций, дей­ствующих в сфере производства товаров и услуг, банков или иных кредитных организаций.

• Дочерние хозяйственные общества и предприятия входят в состав финансово-промышленной группы только вместе со сво­им основным обществом.

Участники, подписавшие договор о создании ФПГ, учреж­дают центральную компанию, которая является юридическим лицом (хозяйственное общество, ассоциация) и уполномочена на ведение общих дел. Центральная компания выступает от имени участников в отношениях, связанных с деятельностью ФПГ, ведет сводный учет и баланс и выполняет другие функции в соответствии с уставом. Входящие предприятия и организации передают центральной компании пакеты акций или вклады в имущество и владеют объединением совместно. Государствен­ным унитарным предприятиям — участникам ФПГ предостав­лено право вносить в качестве вклада в уставный капитал цен­тральных компаний недвижимое имущество, находящееся в их хозяйственном ведении и являющееся федеральной собственно­стью. Центральные компании могут это имущество сдавать в аренду и отдавать в залог. Для концентрации собственности в компаниях разрешено передавать им в доверительное управле­ние закрепленные в федеральной собственности пакеты акций участников ФПГ.

Основной целью финансово-промышленной группы являет­ся технологическая или экономическая интеграция для реализа­ции инвестиционных и иных проектов и программ. Деятель­ность ФПГ осуществляется ее. участниками в соответствии с договором и организационным проектом. По обязательствам центральной компании участники несут солидарную ответст­венность. Высшим органом управления ФПГ является Совет управляющих, включающий представителей всех ее участников. Компетенция Совета управляющих определяется договором о создании ФПГ.

Государство оказывает поддержку деятельности финансово-промышленных групп. Их участники получили право самостоя­тельно определять сроки амортизации оборудования и накопле­ния амортизационных отчислений. По решению Правительства РФ предоставляются инвестиционные кредиты, государствен­ные гарантии для привлечения инвестиций. Банк России может предоставлять банкам — участникам ФПГ, осуществляющим в ней инвестиции, льготы по нормам обязательных резервов и другим нормативам.

В составе ФПГ — 90 финансово-кредитных учреждений; свыше тысячи промышленных предприятий, общая численность работающих — более 2 млн чел.

ФПГ являются эффективным средством реализации приорите­тов структурной политики и концентрации инвестиционных ре­сурсов. Они способны сочетать горизонтальную и вертикальную интеграцию (районные ФПГ) и на этой основе расширить внут­ренний рынок своей продукции, затем выйти на мировой и стать по мощности в один ряд с крупными зарубежными фирмами.

Инструментом государственной промышленной политики являются также холдинговые системы. Холдинги централизуют функции управления дочерними предприятиями. Они создаются как со 100%-м участием государственного капитала, так и с уча­стием государства в форме владения крупными пакетами акций входящих в холдинг предприятий.

Предприятия объединяются в холдинг для повышения кон­курентоспособности производства, технологических прорывов. Холдингу легче привлечь внутренние и внешние частные инве­стиции, так как риск меньше, чем вложения в отдельно взятое предприятие. В функции холдинга входят также страхование предприятий, лизинг, ликвидация неплатежей. Холдинги могут наделяться статусом правительственного агента при междуна­родных переговорах.

Координирует в масштабе страны проведение промышлен­ной политики Совет по промышленной политике при Правитель­стве РФ. Это экспортно-консультативный орган, обеспечиваю­щий взаимодействие руководителей предприятий, банков, науч­ных организаций с федеральными органами управления, консолидацию их усилий для реализации промышленной поли­тики. К работе в Совете привлекаются специалисты органов го­сударственного управления, ведущие ученые, предприниматели России и других стран. Рекомендации Совета при необходимо­сти реализуются решениями Правительства РФ.