Социальная помощь Лиги Наций российским беженцам в 1920 - 1930-е годы

Под социальной помощью принято понимать систему социальных мер по оказанию помощи нуждающимся лицам или группам населения, способствующих преодолению или смягчению жизненных трудностей, поддержанию социального статуса и полноценной жизнедеятельности нуждающихся, их адаптации в обществе.²⁵⁶ В отношении эмигрантов социальная помощь выражается в повышении (или сохранении) статуса и улучшении их положения, а также в воздействии на среду, в которую включается эмигрант. Масштабная и планомерная работа в отношении эмигрантов, система их защиты и урегулирование статуса беженцев ведут отсчет от российской эмиграции «первой» послереволюционной волны.

Содействие в жизнеобеспечении бывших российских подданных оказывали международные, иностранные и собственно эмигрантские учреждения. Виды и формы помощи были разнообразные. Это и сугубо благотворительная, и правовая, и информационная, и связанная с расселением и трудоустройством и т. п. Особого внимания требовали наиболее уязвимые, с социальной точки зрения, категории беженцев, неспособные обеспечить себя средствами к существованию, т.е. дети, женщины, старики, инвалиды, а также учащаяся (либо желавшая учиться) молодежь.

Необычайно тяжелой оказалась первая половина 1920-х годов, когда русские изгнанники находились во многих странах в поиске пристанища и работы. Тогда же шло становление социальных институтов, учреждений, структурирующих их жизнь. Правительства стран-реципиентов административно и законодательно адаптировались к своим непрошенным гостям. На этот период пришелся самый высокий уровень активности благотворительной помощи и финансовых вливаний.

Прежде всего, заботы о материальном обеспечении бывших подданных Российской империи взяли на себя государства-реципиенты. Поиски механизма решения беженской проблемы велись, в первую очередь, Францией и Великобританией, которые потратили к августу 1921 года соответственно 150 млн. франков и 1 млн. фунтов стерлингов на поддержку эвакуированных ими россиян. Неудивительно, что европейские лидеры хотели облегчить тяжелую ношу расходов, более или менее равномерно распределить ее между всеми странами, создав международную систему поддержки русских изгнанников. В результате постепенно сложились институты на международном, государственном, эмигрантском уровнях, одной из главных задач которых стала социальная защита беженцев.

«Ликвидация беженской проблемы» (именно так она была сформулирована мировым сообществом) была возложена на Лигу Наций²⁵⁷, в рамках которой возник в 1921 году верховный комиссариат по делам русских беженцев во главе с норвежцем Ф. Нансеном. В 1930 году должность верховного комиссара, ставшая вакантной после смерти Нансена, была упразднена, беженская секция расформирована.

С 1 апреля 1931 года учреждалась автономная организация – Международный офис по делам беженцев имени Ф. Нансена во главе с М. Губером, выдающимся юристом, профессором Цюрихского университета, членом Постоянной палаты международного суда в Гааге, председателем МККК²⁵⁸, с 1936 года – норвежцем, юристом М. Ханссоном. В конечном счете, «единоличное ведение беженцами в лице верховного комиссара» было преобразовано «в управление коллегиальное».²⁵⁹

Во главе Международного офиса стоял Административный совет. Исполнительным органом являлось правление. Офису было предоставлено право назначать представителей в отдельных странах, непосредственно сноситься с правительствами стран, как состоявших членами Лиги Наций, так и не входивших в ее состав. Его агенты наделялись дипломатическим иммунитетом. Деятельность этой международной организации предполагалось закончить к 31 декабря 1939 года.

Однако благотворительные программы в планы верховного комиссариата не входили. Приоритетными задачами стали расселение, трудоустройство, репатриация и урегулирование правового положения беженцев. Еще 27 июня 1921 года на сессии Совета Лиги Наций подчеркивалось, что вопрос о российских беженцах это вопрос не только «политическо-социальный, но по преимуществу – финансовый».²⁶⁰ Поэтому на состоявшейся в Женеве 22-24 августа 1921 года конференции уполномоченных заинтересованных правительств²⁶¹ было высказано пожелание, чтобы Совет Лиги Наций предложил экономической и финансовой комиссиям рассмотреть различные финансовые стороны вопроса и возможность использования фондов прежних российских правительств и других организаций, находившихся за границей. Эсер О.С. Минор, возглавлявший подотдел о военнопленных и интернированных Исполнительной комиссии совещания членов Учредительного собрания, в одном из писем так определил держателей средств: «К несчастью, нерв всякой работы – деньги, а они в руках старых «владельцев» в России (чиновников, буржуа, военных и т. п.) и новых ее владельцев, а у нас как ничего не было, так оно и сейчас – ничего нет».²⁶²

В ряду крупных международных благотворительных организаций следует назвать АРА²⁶³, Американский Красный Крест, Международный союз помощи детям²⁶⁴ и другие.

Необходимость в благотворительности усиливалась, тем более что привезенные беженцами с собой из России, а также находившиеся за границей остатки российских государственных средств, за счет которых субсидировались общественные организации, иссякали, а число нуждавшихся в заботе росло. Трудоустройство изгнанников, на что делалась ставка, проблему не решало ввиду высокого удельного веса недееспособных лиц. Экономические кризисы, особенно в конце 1920-х годов, пополняли число нуждавшихся в благотворительной помощи безработными, но вполне трудоспособными эмигрантами. В ряде стран (Польша, Германия) круг лиц, требовавших попечения расширялся в связи с закрытием лагерей военнопленных, интернированных, беженцев, содержавшихся на средства местных правительств.

Сложность и одновременно актуальность большего социального внимания для русских беженцев была обусловлена тем, что они в странах-реципиентах образовали особую категорию иностранцев, к которым трудно было применить обычно практикующиеся принцип взаимности либо национальный режим. Многие выходцы из России утратили гражданство, не приняв советскую власть, и имели паспорт, выданный властями уже несуществующей страны (Российской империи), либо уже несуществующими правительствами. Российские эмигранты-апатриды не только обладали меньшим объемом прав и свобод, чем граждане страны пребывания, но и были лишены возможности обратиться к дипломатической помощи.

Только Лига Наций могла стать реальным гарантом прав и свобод, социальной защиты для лиц без гражданства, хотя и считавших себя российскими подданными, но реально не имевшими за собой страны, обеспечивавшей бы их юридическую защиту. Рассчитывать на полноценную помощь стран-реципиентов, требующую огромных материальных и финансовых вложений, не приходилось. Вышедшие из войны с расстроенными финансами и разрушенной экономикой, обремененные собственными беженцами, они не в состоянии были взвалить на свои плечи груз полной ответственности не только за своих граждан, но и россиян.

Однако беженскому вопросу в Лиге Наций придавалось второстепенное значение. В Пятой комиссии по социальным вопросам, наряду с беженским, решались вопросы об эсперанто, о торговле женщинами и детьми, о продаже опиума, о борьбе с порнографией и т.д. Поэтому решение проблемы целиком лежало на верховном комиссаре по делам русских беженцев – Ф. Нансене, а его авторитет в международном сообществе – безусловен.

Межправительственная конференция 16-19 сентября 1921 года в Женеве признала необходимым назначить в каждой стране двух представителей по беженским делам: одного от местного правительства, другого от Нансена.²⁶⁵ К маю 1922 года верховный комиссар имел своих представителей в 14 государствах. 12 государств назначили своих представителей.²⁶⁶ Однако со временем ситуация менялась, и далеко не всегда в пользу эмигрантов. После 1923 года в связи с сокращением финансирования верховного комиссариата по делам русских беженцев его представительства стали ликвидироваться.

В силу разных причин прекращали свою деятельность российские дипломатические миссии. Так, в начале 1924 года, когда русская колония в Риме выразила желание получить представителя Лиги Наций, ходатайствующему об этом К.Н. Гулькевичу ответили: нет средств.²⁶⁷ Отъезд 10 января 1923 года главы миссии А.М. Петряева из Болгарии явился «первым случаем во всем мире в послевоенное время» и имел «громадное принципиальное значение для русской зарубежной государственности», создав «очень тяжелый прецедент для дипломатических представительств в других странах».²⁶⁸ В январе 1924 года перестало существовать российское посольство и консульства в Турции. В марте М.Н. Гирс приступил к закрытию представительств в Испании, Бельгии, Нидерландах, Норвегии.²⁶⁹ 2 апреля 1925 года покинул Швейцарию посланник и полпред Временного правительства И.Н. Ефремов.²⁷⁰ Главной причиной так же являлось отсутствие денег. Даже представителю совета послов при Ф. Нансене К.Н. Гулькевичу с 1924 года платить в полном объеме прежнее содержание стало невозможно («особенно с учетом высокого курса швейцарских денег»).²⁷¹ С 1931 года в Лиге Наций стал обсуждаться вопрос о дальнейшем существовании в различных странах представительств нансеновского бюро.²⁷² Сокращение финансирования неминуемо вело к их ликвидации. В резолюции совещательного комитета²⁷³ от 21 марта 1932 года указывалось «на неудобства намеченной в целях экономии замены представителей Офиса им. Нансена в каждой отдельной стране местными чиновниками».²⁷⁴ Кроме того, комитет настаивал на своевременном обсуждении вопроса создания «новой системы защиты беженских интересов к моменту упразднения Офиса».²⁷⁵ Предполагалось постепенно (до 1937 года) ввести для связи с властями и покровительства эмигрантов особые комитеты из представителей нансеновского бюро, беженских, правительственных, краснокрестных организаций стран-реципиентов.²⁷⁶

Чтобы верховный комиссариат по делам русских беженцев не превратился в чисто бюрократическое учреждение, в сентябре 1921 года при нем образовался совещательный комитет.²⁷⁷ В комитет вошли представители международных и российских эмигрантских организаций, занимавшихся оказанием помощи беженцам, материально самостоятельных, бюджет которых не зависел от внешних финансовых вливаний. Заседания комитета созывались один раз в три месяца.²⁷⁸ Он имел трех своих представителей в одном из центральных органов Лиги Наций. В результате в Административный совет, как отмечал В.А. Маклаков, «во имя справедливости… выбирали одного русского Гулькевича с его заместителем Рубинштейном, одного армянина и одного иностранца».²⁷⁹ В 1929 году совещательный комитет поддержал идею создания межправительственной совещательной комиссии и предложил ввести в ее состав своих технических консультантов.²⁸⁰ В качестве экспертов направили Гулькевича и Петерсена.²⁸¹

Сначала совещательным комитетом российские эмигрантские организации интересовались мало, и в его состав вошли лишь те, кто имел своих представителей в Женеве: совещание послов, Земгор и РОКК. Именно эти организации играли главенствующую роль в защите интересов всех русских беженцев, поскольку имели уже значительный, накопленный годами, опыт. С течением времени, особенно с конца 1920-х – в 1930-е годы, когда собственно российские источники для социальной помощи практически были исчерпаны и относительно эффективной оставалась лишь забота Лиги Наций, отношение эмиграции к членству в этом комитете изменилось. Из массы организаций, не только всеэмигрантских, таких как Земгор или РОКК, имевших свои региональные отделения, но и сугубо местных (а в каждой более или менее крупной колонии их насчитывалось несколько десятков), претендовавших стать посредниками между эмигрантским сообществом и местными органами власти, приходилось выбирать. Русские общественные организации за рубежом стремились стать членами совещательного комитета «в целях получения возможности с большим успехом отстаивать интересы русской эмиграции».²⁸² Возникла угроза потери делового характера комитета, превращения его «в многочисленный парламент с вредным, порою, для скромной работы направлением, в особенности после допущения в него» организаций, преследующих больше политические, чем гуманитарные цели.²⁸³ К.Н. Гулькевич предложил образовать особую приемочную подкомиссию. На заседаниях 15 февраля и 4 сентября 1929 года был установлен порядок рассмотрения заявлений о приеме в совещательный комитет. Отбирались центральные организации, цели которых не дублировали бы деятельность уже вошедших в его состав. Разбирательство каждого из ходатайств кандидатов в члены комитета длилось в течение шести месяцев, по его результатам на очередной сессии комитет заслушивал соответствующий доклад.

Так, 21 марта 1932 года на заседании совещательного комитета, где присутствовали Н.Д. Авксентьев (от Земгора), М.М. Федоров (от ЦК по обеспечению высшего образования русскому юношеству за рубежом), К.Н. Гулькевич (от совета послов и Союза инвалидов), В.А. Маклаков (от Эмигрантского комитета), Я.Л. Рубинштейн (от Центральной юридической комиссии) и В.В. Муравьев-Апостол (от Главного управления (старая организация) Российского Красного Креста и Союза врачей), рассматривался вопрос о принятии в состав совещательного комитета пяти русских организаций: Белградского союза русских благотворительных и профессиональных организаций, Русского комитета в Финляндии, Русского попечительного комитета об эмигрантах в Польше, Русского комитета в Югославии, Центрального союза русских обществ в Болгарии. Согласно порядку рассмотрения подобных заявлений, установленному в 1929 году, эти предложения были переданы в Особую комиссию (Sous Comitè) для доклада на следующей сессии комитета.²⁸⁴

Особый комитет по делам русских в Финляндии начал ходатайствовать о принятии его с состав совещательного комитета с мая 1931 года. Переписка продолжалась более двух с половиной лет. В результате К.Н. Гулькевич в письме от 30 января 1933 года оповестил, что его просьба отклонена на заседании 15 декабря 1932 года, «т. к. членами совещательного комитета могут быть только самостоятельные организации. Ваша же получила… два года сряду по 3 тыс. шв. фр. пособий на административные расходы».²⁸⁵

В таком случае защищать свои интересы в Лиге Наций следовало либо путем непосредственного обращения к русским представителям, либо присоединившись к той организации, которая уже вошла в состав совещательного комитета. Например, к Эмигрантскому комитету в Париже. Он начал свою работу 16 декабря 1924 года. Его создание было обусловлено признанием французским правительством Советского Союза, что повлекло за собой потерю значения посольства и бывших российских консульских учреждений. Члены комитета избирались двумя группами российских организаций: 6 человек от Русского комитета объединенных организаций, в котором были представлены 175 организаций, 3 – от Совета общественных организаций. Эмигрантский комитет выполнял посреднические функции между полуофициальным Офисом по защите интересов российских беженцев (эмигрантским учреждением, ставшим преемником русского генерального консульства в Париже), французским правительством и русской колонией. Ввиду его значимости комитет распространял свою деятельность далеко за пределами Франции, в том числе был представлен в международных организациях. В совещательном комитете при Лиге Наций интересы эмигрантов отстаивали В.А. Маклаков, председатель Эмигрантского комитета, и Я.Л. Рубинштейн, член Комитета от Совета общественных организаций, и одновременно Центральной юридической комиссии. Например, в 1931 году Объединение русских общественных организаций в Загребе (Югославия) по главе с П.М. Боярским обратилось к В.Н. Коковцеву, председателю Русского комитета объединенных организаций, с просьбой принять его под свое покровительство.²⁸⁶ Авторитет русских объединений, находившихся во Франции, объясняется тем, что они обладали большей осведомленностью и свободой сношений с женевскими учреждениями. В.Н. Коковцев ограничился готовностью «получать… сообщения о возникающих… вопросах повседневной беженской жизни» в Югославии и поделиться, теми способами, которыми руководствуется Русский комитет, защищая свои собственные интересы.²⁸⁷

Всего в конце 1935 года из 38 входивших в совещательный комитет организаций, русских насчитывалось 12.²⁸⁸

Совещательный комитет, а также специально созданная в связи с этим при совещании послов в Париже Центральная юридическая комиссия по изучению вопроса о правовом положении беженцев под председательством Б.Э. Нольде, в составе А.Н. Мандельштама, А.А. Пиленки, П.П. Гронского, Я.Л. Рубинштейна,²⁸⁹ проделали большую работу по подготовке сертификатов для бесподданных россиян, получивших название «нансеновских паспортов». Их введение способствовало упрочению социального статуса беженцев. Пятая комиссия Лиги Наций под нажимом русских организаций не сразу, но согласилась заменить первоначальное наименование «Сertificat de réfugiе’» (удостоверение беженца) на «Сertificat d’identite» (удостоверение личности), а наименование «беженец» на «русский по происхождению, не приобретший никакой другой национальности». Представитель Земгора Я.Л. Рубинштейн настаивал заменить название документа, исключив слово «беженский», обязательно в документе оговорить национальность лица, предлагал придать документу значение не только удостоверения личности, но и вписать в него обещание защиты, которую брали бы на себя как правительство, его выдавшее, так и Лига Наций.²⁹⁰ 22 апреля 1922 года М.Н. Гирс циркулярным письмом предлагал своим дипломатическим представителям «ввиду несомненной желательности изменения названия новых документов предпринять в пределах», им «доступным, шаги к тому, чтобы государство, при коем» они были «аккредитованы, в своем ответе секретариату Лиги Наций высказалось в пользу изменений в именовании новых документов и рекомендовало термин «Passeport provisoire»» (временный паспорт).²⁹¹

Инициированный совещательным комитетом субсидиарный, т.е. факультативный, вспомогательный, дополняющий, характер нансеновского паспорта, позволял беженцу выбирать наиболее приемлемые варианты решения своих проблем в каждом отдельном случае, ибо положение беженцев в разных странах отличалось многообразием, и правительства неоднозначно относились к обилию форм документов, бывших у них на руках.

Принятый сертификат компенсировал вакуум в правовом пространстве беженца, отсутствие удостоверений личности, заменял такие виды документов, которые не признавались теми и ли иными странами (например, выданные старыми российскими посольствами или миссиями в государствах, установивших связи с Советской Россией), и, соответственно, облегчал получение виз и трудоустройство. Однако юристы-эмигранты признавали, что эти паспорта «не помешают правительствам, которые пожелали бы стеснить беженцев, сделать это».²⁹² Более того, они воспринимались как документы, лишь подчеркивающие бездомность их обладателей.

Писатель В.В. Набоков отмечал, что иметь нансеновский паспорт значило то же, что быть преступником, отпущенным под честное слово, или незаконнорожденным.²⁹³ Отсутствие паритета между «удостоверением личности» и полноценным «паспортом» негативно сказывалось на социальном положении русских беженцев.²⁹⁴

Необязательность для правительств решений Лиги Наций в отношении бывших подданных Российской империи, отсутствие гарантий возвращения в страну, выдавшую нансеновский паспорт, неустойчивое положение русских эмигрантских организаций приводило к тому, что социальное и правовое положение беженцев в большой степени оставалось зависимым от доброй воли правительств тех государств, которые их приютили.

С середины 1920-х годов Лига Наций перенесла акцент в решении беженской проблемы на урегулирование личного статуса бесподданных, улучшение их положения путем трудоустройства. Ф. Нансен говорил о более 200 тыс. российских беженцев в Европе, остававшихся без работы.²⁹⁵

В связи с этим изменилась структура органов Лиги Наций, которые решали беженский вопрос. Пятая сессия Лиги Наций высказалась за перевод верховного комиссара беженцев из прямого подчинения секретариату Лиги в Международное бюро труда (МБТ).²⁹⁶ С 1 января 1925 года трудоустройство беженцев было передано именно этому ведомству. А. Тома, директор МБТ, инициировал идею переселения в Южную Америку.²⁹⁷

Предполагалось создать оборотный фонд в размере 100 тыс. ф. ст. для покрытия расходов по перевозке переселенцев и обустройства их на месте,²⁹⁸ привлечь к финансированию переселения беженцев, изменить режим сертификатов. Эти вопросы обсуждались на межправительственной конференции, подготовка к которой вызвала волну дискуссий в эмиграции. К.Н. Гулькевич возвратился к идее о передаче права выдачи удостоверений личности Лиге Наций.²⁹⁹

М.Н. Гирс, возражая ему, писал, что, во-первых, правительства посчитали бы такой порядок выдачи паспортов несовместимым с территориальным суверенитетом; во-вторых, это привело бы к устранению беженских организаций и снизило бы их авторитет; в-третьих, Лига Наций, к сожалению, до такой степени непопулярна среди беженской массы, что передача ей «функции удостоверения личности, имеющей первостепенное значение в беженском быту, вызвало бы среди этой массы большое неудовольствие».³⁰⁰

Юристы поддержали М.Н. Гирса, отметив, что монополия органов МБТ нежелательна с точки зрения интересов беженцев, т.к. «имея дело с правительственными органами, беженцы будут лучше защищены от возможных злоупотреблений, чем, имея дело исключительно с органами МБТ, на которые некуда будет жаловаться». За беженцами должно оставаться право обращаться непосредственно к правительствам.³⁰¹ Было поддержано предложение К.Н. Гулькевича убеждать правительства, подписавшие Женевское соглашение 1922 года, отчислять в пользу беженской секции до 50% с взимаемых с беженских удостоверений паспортных сборов.

10 мая 1926 года на межправительственную конференцию прибыли представители 24 государств. Как докладывали Б.Э. Нольде и Я.Л. Рубинштейн, правительства не склонны были принимать участие в образовании оборотного фонда и ассигновании средств для него. 12 мая 1926 года конференция приняла решение о сборе 5 золотых фр. в оборотный фонд, взимаемых как с сертификатов, так и с других документов, получение которых беженцами было обязательно. Устанавливался годичный срок действия беженских удостоверений личности. Предложение о превращении их в нормальный полноценный паспорт конференция отвергла. Таким образом, беженцы-апатриды оставались выделенными из общего числа полноправных граждан.³⁰² Правительства «продолжали рассматривать беженцев как элемент опасный, от которого нужно защищаться».³⁰³

Особый (оборотный) фонд³⁰⁴ формировался за счет платных 5-франковых марок, которые наклеивались на беженские зеленые паспорта. По предложению Ф. Нансена, в состав постоянной комиссии при верховном комиссариате, контролирующей особый фонд, с совещательным голосом был избран К.Н. Гулькевич. Средства фонда шли на нужды беженцев, прежде всего для облегчения переселения и устройства в заокеанских странах, на возвратные ссуды для колонизации и заселения Южной Америки.

Введение нансеновского сбора взволновало эмиграцию. Оплата в размере 5 золотых фр. для подавляющей массы русских эмигрантов, добывавших себе пропитание тяжелым мало оплачиваемым физическим трудом, была обременительна. Сбор взимался с каждого лица, достигшего 16 лет, при получении удостоверения личности. Неимущие от него освобождались, но степень состоятельности такого беженца не определялась. Предполагалось при содействии верховного комиссариата расширить круг лиц, пользовавшихся льготой.³⁰⁵ Эмигранты возражали не против принципа привлечения их к участию в деле устройства их собственной судьбы, но против той формы, в которой эти сборы должны были производиться.

МБТ, не имея больших сумм для помощи переселенцам, разработало следующую схему. Субсидии выдавались взаимообразно тем лицам, которые в заявке указывали, куда выселяются, нужны ли для этого средства. Для предоставления ссуды необходим был поручитель, удовлетворявший требованиям МБТ. Просьбы о финансировании подавались представителю МБТ по месту проживания. Копию следовало послать К.Н. Гулькевичу, чтобы тот поддержал ходатайствующего перед Лигой Наций.³⁰⁶ На VII сессии МБТ А. Тома отчитался о 6 тыс. беженцев, которым была оказана помощь по приисканию работы.

Представители русских организаций также настаивали на использовании части оборотных средств фонда, формировавшегося из доходов от продажи нансеновских марок, в благотворительных целях (на больницы, школы и т.п.).³⁰⁷ Х сессия Лиги Наций (сентябрь 1929 года) постановила, «чтобы часть фонда, образуемого от продажи нансеновских марок, была использована для пополнения фондов, учрежденных для оказания помощи беженцам, заслуживающим вспомоществования».³⁰⁸ Так, во Франции половина нансеновского сбора шла в Лигу Наций, а другая половина поступала в распоряжение Распределительного комитета в Париже, который входил в состав Эмигрантского комитета. Распределительный комитет состоял из председателя – В.Н. Коковцова и двух членов – Н.Д. Авксентьева и Н.В. Савича. Избирался он один раз в три года Эмигрантским комитетом и утверждался МИД Франции. Средства, полученные от нансеновского сбора, Распределительный комитет направлял в адрес русских благотворительных организаций во Франции.³⁰⁹ Но во многих странах эти деньги целиком шли в Женеву.

Следующим шагом Лиги Наций стала подготовка соглашения о юридическом статусе русских и армянских беженцев. 30 июня 1928 года было подписано межправительственное соглашение о юридическом статусе русских и армянских беженцев.³¹⁰ Оно состояло из двух частей. Первая часть (1 ст.) официально закрепила представительства верховного комиссара в различных странах: они должны были выполнять для эмигрантов функции, лежащие обычно на консульствах. Таким образом, вводился совершенно новый институт, не имевший прецедентов в мировой практике. Во второй части (2-9 ст.) оговаривались личные права эмигрантов.³¹¹

Нансеновский офис в странах-реципиентах наделялся следующими полномочиями: удостоверять личность и звание беженцев, их семейное положение и гражданское состояние на основании актов, совершенных в России, или фактов, имевших там место (прибегая к помощи свидетелей); удостоверять подписи эмигрантов, копии и переводы их документов, составленных на русском языке, на иностранный язык; удостоверять перед местными властями репутацию, хорошее поведение беженца, прежнюю службу, профессиональную квалификацию, университетские и академические звания; т.е. представители верховного комиссара могли выдавать удостоверения, заменявшие утерянные или оставшиеся в России аттестаты и дипломы об окончании различных учебных заведений, о производственном стаже, принадлежности к сословию присяжных поверенных, к практикующим врачам, к ремесленникам того или иного цеха и пр.; рекомендовать беженца компетентным властям, в частности, по вопросам виз, разрешений на жительство, допуска в школы, библиотеки и т.д.

Их деятельность не могла носить политического характера и не допускала вмешательства в функции местных властей. Вопрос о признании документов, выдаваемых представителями верховного комиссара, официальными и о разграничении функций нансеновских офисов, местных органов власти, эмигрантских учреждений и советских представительств вызвал на конференции 28-30 июня 1928 года определенные разногласия. В результате дискуссий было решено предоставить государствам возможность самостоятельно определять приоритетность либо нансеновских офисов, либо местных органов власти, либо эмигрантских учреждений, либо советских представительств в урегулировании положения русских изгнанников.

Личные права эмигрантов отныне, как правило, регулировались местным правом, но некоторые статьи допускали отступление в пользу законов добольшевистского периода. Прослеживалась тенденция уравнивания в правах эмигрантов с гражданами стран-реципиентов.

Преимущество соглашения заключалось в попытке создания единого правового поля для россиян в рассеянии сущих. Законы, которым были подчинены личные права эмигрантов, становились более устойчивыми, «следовавшими за ними при передвижениях» из страны в страну. При переездах беженец уже не попадал каждый раз под новое право, и правительства обязывались соблюсти ряд социальных гарантий.

20 сентября 1928 года на сессии Лиги Наций был одобрен план очередной реорганизации дела помощи беженцам, предложенный верховным комиссаром и директором МБТ. МБТ прекращало свое участие в устройстве беженства. Всю работу должен был сосредоточить в своих руках верховный комиссариат с особой состоявшей при нем совещательной комиссией.

С утверждением 14 декабря 1928 года советом Лиги Наций при верховном комиссаре межправительственной совещательной комиссии по делам беженцев для рассмотрения правовых и организационных вопросов³¹² начался новый этап международной помощи нашим соотечественникам за рубежом. На передний план выходили меры по формированию основ экономической самостоятельности беженцев.³¹³

На первой сессии совещательной комиссии (16-18 мая 1929 года) Я.Л. Рубинштейн на примерах показал важность сочетания международного покровительства беженцам с мерами, принимаемыми отдельными правительствами. Совещательная комиссия разделила эту точку зрения и также подчеркнула необходимость признания за беженцами особого статуса.³¹⁴

Ее деятельность свидетельствовала, «что совместные усилия верховного комиссариата и заинтересованных правительств могут заменить отсутствие национальной защиты и обеспечить беженцам легальный статус, чтобы создать необходимые условия для равноправного существования беженцев в странах, предоставивших им убежище».³¹⁵

Политико-правовое покровительство беженцам и гуманитарные функции были разделены с учреждением в 1931 году Международного офиса по делам беженцев имени Ф. Нансена во главе с М. Губером. Как отмечал выпускник Московского университета В.А. Маклаков, Международный офис был создан только для благотворительной и гуманитарной помощи, а правовая помощь оставалась в ведении секретариата Лиги Наций без всякого ограничения срока.³¹⁶ Политико-правовая помощь беженцам возлагалась на генерального секретаря Лиги Наций, которому поручалось: а) следить за эволюцией беженской проблемы, б) обеспечивать, упорядочивать и следить за применением существующих Соглашений, в) в случае надобности брать на себя почин пересмотра существующих Соглашений и заключение новых.

Устав Офиса, утвержденный 19 января 1931 года советом Лиги Наций, определял его как автономный орган, непосредственно подчиненный Лиге Наций, которая назначала председателя, ассигновала средства на его содержание, проверяла через своих ревизоров его отчетность, ежегодно рассматривала отчетный доклад. § 3 Устава определял следующие задачи: Офис 1. «собирает и объединяет сведения о материальном и моральном положении беженцев, способствует размещению и устройству их, собирая сведения о рынках труда в странах иммиграции, 2. согласует деятельность и дает директивы организациям помощи, 3. собирает и распределяет при содействии всех, кто может быть в этом полезен, в частности, при содействии совещательного комитета частных организаций, средства для улучшения существования беженцев, в том числе суммы, выручаемые от продажи нансеновских марок, 4. в пределах своей компетенции облегчает применение к частным случаям соглашений, заключенных в интересах беженцев».³¹⁷

Административный совет уточнил роль прежних сохранявшихся представительств комиссариата: представительство интересов беженцев перед местными властями в отдельных частных случаях (визы, право занятия промыслами и трудом, вопрос о праве проживания в стране и т.д.). Порядок подачи ходатайств и пособий не изменился: их рассматривала финансовая подкомиссия совещательного комитета частных организаций (Гулькевич, Клузо (Швейцария), Пашалаян).

Планирующаяся ликвидация Офиса к 31 декабря 1939 года стимулировала подготовку конвенции о юридическом статусе русских и армянских беженцев, подписание которой обеспечило бы им гарантированную социальную защиту со стороны правительств стран-реципиентов. Такую конвенцию представители 12 государств подписали 28 октября 1933 года. Ее положения носили уже не рекомендательный, а обязательный характер.

Конвенция расширяла соглашение 1928 года, включая несколько пунктов о социальном обеспечении (о льготах относительно вознаграждения рабочих за несчастные случаи, о пособиях больным, безработным и детям, о стипендиях и освобождении от платы за обучение в школах, об устройстве Обществ взаимного вспомоществования и участии в них). Что касается права на труд, то подчеркивалось, что законы по защите национального рынка труда не должны ограничивать беженцев, проживавших не менее трех лет в стране; женатых на подданных данной страны; имевших детей-подданных страны; бывших участников Первой мировой войны. По вопросам образования, организации обществ взаимопомощи, налогового режима и т.д. русские беженцы приравнивались к местным гражданам или к наиболее привилегированным иностранцам. По вопросу о личном статусе устанавливался применявшийся почти повсеместно к бесподданным принцип подчинения законам места жительства (domicile), а за неимением его – законом местопребывания (residence).

Русский комитет объединенных организаций в Париже поручил особой комиссии заняться вопросом реорганизации русской фракции в совещательном комитете. Доклад был подготовлен В.Б. Ельяшевичем и представлен экспертам. Комиссия предложила включить в совещательный комитет центральные гуманитарные организации, беженские офисы (во Франции, Германии, Югославии, Румынии) и представителей, избранных от каждой страны специальными объединениями действующих в них гуманитарных организаций.³¹⁸

По мере приближения срока окончания деятельности Международного офиса по делам беженцев им. Нансена, международное сообщество все более четко осознавало неразрешимость проблемы к намеченному рубежу – к концу 1938 года. Когда устанавливались эти сроки, предполагалось, что эмигранты к этому времени либо вернуться на родину, либо ассимилируются. Но на попечении Офиса оставались еще около 600 тыс. беженцев, число которых сократилось за 1936 год лишь на 100 тыс. преимущественно за счет натурализации армян. Уменьшение числа других категорий беженцев путем натурализации (за 1936 год не менее чем 1812 чел.³¹⁹) компенсировалось естественным приростом.

Не убывала работа Офиса по выдаче нансеновских сертификатов, виз, свидетельствованию разного рода актов, ходатайствам об отмене высылок, о праве на труд, о материальной помощи, о принятии в госпитали, санатории, приюты и т.д.³²⁰ Фонд помощи пополнялся за счет нансеновского марочного сбора лишь немногим более чем наполовину. Было ясно, что ликвидация организации не будет равносильна ликвидации самой беженской проблемы. Принятые решения по налаживанию координации в Лиге Наций деятельности по покровительству беженцам и реорганизации такого центра привели к ликвидации автономной заботы о русских.