Принципы оэср в сфере регуляторной политики, основанные на передовой практике Управление регуляторов оэср

жүктеу/скачать 0.78 Mb.

бет	2/8
Дата	27.06.2016
өлшемі	0.78 Mb.
	#161350

1 2 3 4 5 6 7 8

Глава 1
Прояснение роли

Эффективный регулятор должен иметь ясные цели и понятные и взаимосвязанные функции и механизмы согласования своей деятельности с другими органами для достижения желаемых результатов регулирования. Данная глава описывает пути постановки регуляторами ясно определенных задач и распределения обязанностей в рамках регуляторных схем.

Принципы, обеспечивающие ясное понимание роли
Цели

Законодательные акты, на основании которых создается регуляторная схема или система, должны быть написаны так, чтобы цель регулятора и задачи регуляторной системы были понятны для персонала регулятора, регулируемых объектов и граждан.

Функции

Полномочия и прочие функции регулятора, которые должны осуществляться в интересах достижения регулятором поставленных целей, должны быть четко определены в рамках законодательства, на основании которого был создан такой регулятор, и должны соответствовать поставленным целям и являться достаточными для их достижения.

На регуляторов не следует возлагать конфликтующие функции или ставить перед ними конкурирующие цели. Возложение потенциально конфликтующих функций на любого регулятора допустимо только в случае очевидной общественной пользы от объединения таких функций и в том случае, если возможно эффективное управление рисками, связанными с конфликтом между такими функциями.

В том случае, если регулятор наделяется потенциально конфликтующими или конкурирующими функциями, в обязательном порядке должен быть создан механизм, обеспечивающий прозрачность возникающих противоречий и процедуры их разрешения. Должна быть создана правовая база для согласования и определения порядка взаимодействия между соответствующими регуляторами или органами.

Если регулятор наделяется конкурирующими функциями, в законодательстве должны быть предусмотрены методические основы, позволяющие регулятору находить компромисс при исполнении таких функций, или должно содержаться требование, предписывающее регулятору создание таких методических основ совместно с соответствующим органами (например, законодательными, исполнительными и судебными).

Регуляторы должны действовать в пределах полномочий, предоставленных им законодательной властью, и законодательство должно предусматривать проведение судебных проверок действий, которые могут совершаться за пределами полномочий регулятора. В то же время при определении сферы деятельности регулятора следует учитывать, в каких случаях требуется предоставление определенной свободы с тем, чтобы полномочия регулятора рассматривались последним как средства для достижения своих целей без отклонения от основной миссии.

Ответственность за определение государственной политики или консультирование по вопросам государственной политики, в частности, относительно характера и объема полномочий и функций регулятора, не должна лежать исключительно на регуляторе, даже если регулятор обладает большей частью современных знаний по вопросам регулируемого сектора. Основная ответственность за оказание помощи исполнительной власти в формировании государственной политики должна лежать на ответственном органе исполнительной власти, а регулятор должен играть роль официального консультанта при решении такой задачи. Во всех случаях такая политика должна проводиться в тесном диалоге с соответствующим регулятором и другими ведомствами, и должны быть созданы механизмы, определяющие порядок участия регуляторов в процессе формирования политики.

Согласование

Для сокращения степени совпадения функций и снижения регулятивного бремени все регуляторы должны быть в явном порядке наделены полномочиями по сотрудничеству и обязаны сотрудничать с другими организациями (неправительственными и принадлежащими к различным уровням правительства) в тех случаях, когда это может оказаться полезным для достижений их общих целей.

В интересах прозрачности на сайтах регуляторов должны быть опубликованы документы о сотрудничестве между организациями, такие как соглашения о намерениях, официальные договоры или контракты об оказании услуг с учетом изъятия ряда данных (например, данных, которые носят коммерческий конфиденциальный характер).

Прояснение роли
Прояснение роли имеет большое значение для регулятора, так как позволяет последнему понимать и исполнять свою роль эффективно. Роль регулятора должна быть четко определена с точки зрения его целей, функций и с учетом сотрудничества с другими организациями. Такие цели и функции должны быть ясны не только регулятору, но и регулируемым организациям, гражданам и другим заинтересованным лицам. Это необходимо для обеспечения надлежащего функционирования регуляторной системы, действующие лица которой хорошо знают свою роль и цели, которые дополняют, а не дублируют друга и не препятствуют достижению других целей.
Цели
Законодательство, наделяющее регуляторными полномочиями отдельную организацию, должно содержать четкое определение целей законодательной власти и полномочий организации (ОЭСР, 2012; Палата Лордов: Специальный комитет по вопросам деятельности регуляторов, 2007). Цели должны быть поставлены для определения тех результатов, которые должны быть достигнуты, или ожидаемых результатов, но не для определения средств, которыми такие результаты будут достигаться.
Если не будут определены ясные цели, регулятор будет лишен необходимого контекста для определения приоритетов, процедур и границ своей работы. Кроме того, ясные цели необходимы и для того, чтобы другие участники могли потребовать от регулятора отчета о результатах его деятельности. Регулируемые предприятия обладают правом знать, на каких основаниях их деятельность может регулироваться или ограничиваться.
Соответствующая степень регламентации или детализации в законодательстве является вопросом для обсуждения. Законодательство, основанное на принципах, скорее всего, является самым приемлемым способом достижения политических целей в сложных или быстро меняющихся областях (см. например, Haldane 2012). Если основные принципы и цели определены на законодательном уровне, регуляторам предоставляется свобода в части их применения, и они могут выбирать из определенного набора регуляторных и нерегуляторных инструментов те, которые наилучшим образом подходят для достижения целей общественной политики. Обеспечение соблюдения нормативных требований не может само по себе рассматриваться в качестве цели, но является скорее средством для ее достижения.
Если цели, установленные законодательно, стратегически широки, это неизбежно приведет к тому, что толкование таких целей и их достижение будет в большой степени делом регулятора. Такой подход имеет преимущества в тех случаях, когда существуют факторы неопределенности или регулируемая среда является динамичной и быстро меняющейся, или в случае недостатка информации, когда регулятору предоставляется свобода «более подробной детализации» при применении закона. Здесь очень важно, что остальные принципы в данном отчете строго институализированы в рамках регулятора для обеспечения наличия компетенции и структур, позволяющих распоряжаться такой степенью свободы.
Цели регулятора и любые свободы, предоставленные ему, не должны поощрять или предоставлять возможность «отклонения от миссии». Регулятор должен оставаться в пределах той деятельности, которая определена законодательством и которая контролируется в рамках открытых, прозрачных и подлежащих оценке процессов, при этом судебная власть имеет право призвать регулятора к ответу в случае превышения последним предусмотренных законом полномочий.
Конкурирующие цели
Если две цели могут, по крайней мере, теоретически достигаться одновременно, они определяются как конкурирующие. Регулятор может нести ответственность за принятие решений, включающих достижение двух или более конкурирующих целей. Наделение регулятора потенциально конкурирующими функциями может быть желательно или необходимо, например, в том случае, когда обслуживающие функции формируют сильную базу знаний, которая может эффективно служить источником информации в рамках регуляторной деятельности, и такие функции наиболее эффективно реализуются в рамках комплексной организации. Примером может служить противопожарная служба, которая обладает регуляторными функциями по обеспечению пожарной безопасности. Если конкурирующие функции передаются одной организации, очень важно, чтобы в законодательстве была в явном порядке предусмотрена необходимость компромисса со стороны регулятора при выполнении таких функций и возможность исполнения таких функций в контексте основных соображений и приоритетов, предусмотренных в законодательстве или разработанных в сотрудничестве с министром (Палата Лордов: Специальный комитет по вопросам деятельности регуляторов, 2007). Регулятор либо получает определенную свободу при принятии решений, либо ему предоставляются методические рекомендации по порядку решения таких вопросов. В любом случае, процесс принятия регулятором определенной позиции и ее обоснование должны носить прозрачный характер.
Функции
Само по себе регулирование редко может быть эффективно в достижении правительственных целей. Все регуляторы исполняют функции по принятию решений на основании закона, т.е. они принимают решения, которые могут касаться прав людей или регулировать их деятельность или поведение, и такие решения подлежат проверке со стороны судебной власти.¹ Как правило, такие функции объединены с другими функциями, предусматривающими поощрение одних действий или одного типа поведения и препятствование другим действиями или другому типу поведения в качестве средств на пути к достижению установленных политических целей.
Соответственно, регуляторы могут также исполнять ряд вспомогательных функций, которые позволяют им достигать своих целей. Такие функции могут включать управление добровольными или рыночными программами, образовательную деятельность, оказание помощи и внедрение системы поощрения и поощрительных программ. В том случае, если регулятор наделен полномочиями для выполнения таких функций, наиболее верным подходом является использование средств, отличных от средств регулирования, когда регулятор прибегает к традиционным средствам только в том случае, если они являются наиболее эффективным и результативным способом достижения определенной цели (Coglianese, 2010). Тем не мнее, использование таких средств не должно заменить регулирование во всех случаях, и зачастую дополнительные программы носят вспомогательный характер по отношению к традиционному регулированию.
Кроме того, регуляторам должны быть доступны соответствующие полномочия для достижения своих целей. Полномочия должны быть предоставлены в достаточном объеме и не должны быть шире или уже полномочий, необходимых регулятору для эффективной деятельности. Это может относиться не только к полномочиям по проведению расследований, правоприменительной практике и наложению санкций, но также может быть связано со сбором информации, например, для осуществления контроля за деятельностью рынка. Уровень данных регуляторных полномочий требует соответствующего уровня подотчетности для обеспечения надлежащего функционирования регуляторного режима.
Конфликтующие функции
Если регулятор выполняет целый комплекс функций, важно, чтобы такие функции носили взаимодополняющий характер и не могли привести к конфликту. Это означает, что выполнение одной из функций не должно ограничивать или нарушать способность регулятора к выполнению других функций (включая основную регуляторную функцию).
Наделение регулятора одновременно функциями по развитию отрасли и ее регулированию, например, по защите окружающей среды или здоровья населения, может снизить эффективность его деятельности в рамках одной или сразу обеих функций и может также привести к падению общественного доверия. Такие конфликтующие функции могут размыть роль регулятора и не будут способствовать его эффективной работе. По этим причинам такой комбинации функций следует избегать.
Регуляторы с обширной программой действий или многоцелевые регуляторы (например, независимые многоотраслевые регуляторы или региональные регуляторные органы с многочисленными регуляторными приоритетами) могут иметь конфликтующие функции, например, функции защиты потребителя и развития отрасти, а потому сталкиваться с большим числом проблем при выполнении таких функций. В том случае, если регулятор работает в интересах различных общественных групп, механизмы его регуляторной деятельности должны быть основаны на передовых методах регулирования в соответствии с другими принципами, предусмотренными в настоящем отчете, а также на волевом усилии регулятора, направленном на предотвращение общих негативных последствий, и его способности выбирать правильные регуляторные инструменты, которые позволяют объединить одну конфликтующую функцию с другой, такие как стимулирование решений, направленных на энергетическую устойчивость, и контроль за конкуренцией. Наличие институциональных механизмов, обеспечивающих прозрачность процесса принятия решений, подотчетность в части принятых решений и совершенных действий, и доступ к решению трудных задач является жизненно важным.²

Врезка 1.1. Обязанность поддержания экономического роста как функция неэкономических регуляторов Великобритании
Правительство Великобритании намерено ввести «обязанность поддержания экономического роста» для обеспечения учета неэкономическими регуляторами экономических последствий их действий, в частности, для экономического роста, в рамках процесса принятия ими своих решений. Данные, полученные в рамках инициативы «Фокус на правоприменение» и анализа последствий внедрения Корпоративного кодекса регуляторов, позволяют предположить, что в Великобритании регуляторы могут рассматривать экономические соображения в качестве несовместимых с их текущими обязанностями и в ряде случаев воздерживаются от поддержания экономического роста, даже если и хотели бы сделать это, так как перед ними не стоит ясной цели по поддержанию такого роста.
Правительство Великобритании высказало свое мнение о том, что цели, направленные на обеспечение защиты интересов общественности и экономический рост, не могут быть несовместимы и что предполагаемая обязанность предоставит регуляторам основания, которые позволят рассматривать вопросы экономического роста наряду с существующими обязанностями по защите, что было невозможно раньше. При обсуждении вопроса об «обязанности поддержания экономического роста» правительство не стремится отклониться от основной цели или свести на нет основную цель таких регуляторных органов, в его намерения входит использование тех ресурсов, которыми такие организации обладают, для поощрения регулируемых объектов к росту за счет пропорциональной регуляторной деятельности и предоставления надежных рекомендаций, не ставя при этом под угрозу защиту общественных интересов. «Обязанность поддержания экономического роста» будет носить дополнительный характер по отношению к ныне существующим обязанностям регуляторов и будет включена в сферу их текущей ответственности.
Источник: Министерство предпринимательства, инноваций и ремесел (2013), Великобритания

Даже не будучи наделен соответствующей предписанной регуляторной функцией, регулятор все равно должен анализировать возможность расхождений между частными и социальными затратами. Эффективное и беспристрастное регулирование отрасли в интересах общества может способствовать росту доверия потребителя к такой отрасли и стать вкладом в ее долгосрочное развитие. Однако явное наделение регулятора такой функцией, как развитие или продвижение отрасли, может привести к появлению существенных конфликтов, как это уже происходило в ряде случаев.³ Например, решительное преследование определенной отрасли за несоблюдение требований и предупреждение потребителей о случаях такого несоблюдения может оказать отрицательное воздействие на репутацию отрасли в краткосрочной перспективе, но может быть необходимо в интересах безопасности потребителя.

Объединение функций поставщика услуг или источника финансирования внешних поставщиков с функцией применения регуляторных стандартов может также порождать конфликты, в частности, в тех случаях, когда один и тот же персонал осуществляет обе функции и отчитывается перед одним и тем же лицом, ответственным за принятие решений, и потому может избежать последствий. Такие конфликты могут возникать из-за того, что энергичное внедрение регуляторных стандартов может существенно повлиять на поставку государственной услуги или стоимость поставки. Если число поставщиков ограничено, может оказываться давление в целях принятия заниженных стандартов в интересах предотвращения сбоев в поставке услуг. Это может привести к озабоченности клиентов и поставщиков в связи с непоследовательным применением стандартов.
Точно также предоставление конкурентных грантов регулируемым фирмам в целях повышения качества соблюдения нормативных требований может привести к предполагаемым или фактическим конфликтам, если регулятор в последующем применит к таким фирмам меры принудительного характера. Например, анализ деятельности Природоохранного регулятора Австралии выявил, что регулятор издал предупреждение о нарушении правовых норм в адрес одной компании, предоставив ей же грант в целях финансирования модификаций, необходимых для повышения уровня соблюдения правовых норм, одной неделей раньше (Krpan, 2011. стр. 279-281). И что еще более усугубило риск, обе команды, и та, что принимала решение о предоставлении грантов, и так, которая применила меры принудительного характера, отчитывались перед одним и тем же руководящим органом.
Объединение функций, которые управляют поставкой услуг или финансированием внешнего поставщика, с работой по определению (а не применению) регуляторных стандартов, которые распространяются на такие финансируемые предприятия, не обязательно ведет к конфликтам, описанным выше. Например, регулятор в сфере телекоммуникаций может нести ответственность за определение стандартов деятельности в сфере приема экстренных вызовов, которая осуществляется частным предприятием, и обеспечивать надлежащее финансирование такой деятельности. Объединение обеих функций может обеспечить возможность информированного компромисса между регуляторными стандартами и теми последствиями, которые могут возникнуть для поставки услуг и взаимоотношений с поставщиками. С другой стороны, в тех случаях, когда регуляторные стандарты распространяются как на государственные предприятия, так и на другие организации, которые не финансируются государством, может возникнуть конфликт при объединении таких функций, так как сформулированные стандарты могут быть излишне обременительными или могут по иным причинам не подходить предприятиям, не финансируемым государством. В обоих случаях риски будут отчасти устранены за счет высокой степени прозрачности и активного участия заинтересованных лиц в процессах разработки и внедрения стандартов. Общественная экспертиза позволит обеспечить соответствие компромиссов, найденных между разнородными требованиями, приоритетам сообщества.
Структурное разделение конфликтующих функций в целом - идеальное решение, но в тех случаях, когда это невозможно, следует обратить внимание на разделение групп исполнителей, выполняющих такие потенциально конфликтующие роли, и тех, кому они подотчетны. Некоторые виды контроля или анализа регуляторной деятельности также будут способствовать решению данного вопроса.
Существует ограниченное число ситуаций, когда наделение регулятора потенциально конфликтующими функциями желательно или необходимо, например, если функции по поставке услуг способствуют созданию серьезной базы знаний, которая может быть использована в рамках регуляторной деятельности, и когда такой цели легче всего добиться в рамках комплексной организации. Примером могут служить службы по распространению опыта в сельскохозяйственной сфере, которые также наделены регуляторными функциями по контролю за распространением сельскохозяйственных вредителей и болезней. Однако любая комбинация потенциально конфликтующих функций должна быть тщательно обоснована с позиций общественной пользы. Кроме того, должен быть определен порядок управления неизбежными рисками, в том числе в форме крупномасштабных и серьезных консультаций с заинтересованными лицами при необходимости и обеспечения прозрачности в вопросах путей разрешения конфликтов.
Конкурирующие функции
С учетом того, что штат регуляторных ведомств малочислен, а финансовые ресурсы ограничены, всегда будет существовать конкуренция между различными функциями в вопросах их приоритетности. Очень важно, чтобы регуляторы обеспечивали надлежащее внимание к исполнению своих обязанностей по контролю за соблюдением правовых норм. Обоснования и подтверждения, лежащие в основе решений, принимаемых регуляторами в части распределения ресурсов, должны быть четко изложены в бизнес-плане регулятора с демонстрацией их связи с целями регулятора.
Объединение функций по предоставлению услуг или финансированию внешних поставщиков с функцией надзора и применения мер принудительного характера также ведет к возникновению риска того, что регулятор не сможет обеспечить надлежащее финансирование и управленческое внимание своей регуляторной задаче. В то время как отдельные регуляторные подразделения предпочитают «устанавливать карантин» на распределение ресурсов и сосредоточивают внимание на управленческих функциях, другие механизмы внутреннего управления возможно смогут эффективно достигать тех же самых результатов.
В то время как грамотная работа регуляторов направлена на оказание помощи тем регулируемым ими объектам, которые пока не могут обеспечить минимального уровня соблюдения нормативных требований, такая работа не должна осуществляться за счет деятельности, направленной на обеспечение соблюдения регуляторных стандартов. В ряде случаев признание хороших результатов деятельности компаний, которые добровольно повышают степень соблюдения нормативных требований, может высвободить ресурсы для того, чтобы сосредоточиться на более срочных приоритетах (Hampton, 2005).
Многоцелевым регуляторам сложнее сбалансировать конкурирующие функции. Они не только испытывают необходимость в обеспечении достаточного внимания соблюдению регуляторных стандартов, но также должны решать вопросы распределения ресурсов между различными направлениями в соответствии с расчетным риском и результатами с точки зрения общего социального, экономического и экологического благополучия.

Врезка 1.2. Многоцелевой регулятор - Нидерланды
Ведомство Нидерландов по защите потребителя, Антимонопольное ведомство Нидерландов (NMa) и Независимый орган Нидерландов по вопросам почты и телекоммуникаций были объединены 1 апреля 2013 года в Ведомство Нидерландов по защите потребителя и рынкам (АСМ). Ведомство Нидерландов по защите потребителя и рынкам является независимым органом, который создает возможности и предоставляет выбор предприятиям и потребителям. АСМ несет ответственность за экономическое регулирование водоснабжения, энергетики, телекоммуникаций и транспорта и защиту конкуренции и потребителей.
Источник: Ведомство Нидерландов по защите потребителя и рынкам (2013), Нидерланды

Политические функции регуляторов
Политические идеи могут возникать из многочисленных источников, однако формулировка политических задач в их основном значении осуществляется избранными правительствами. Правительство определяют принципы, цели, приоритеты и подходы, которые они принимают к руководству. Такие принципы, приоритеты и подходы воплощаются через законодательную власть, вводятся в сферу правового регулирования, в том числе, за счет финансирования отдельных программ.

Роль правительственных министерств и ведомств заключается в консультировании правительства по вопросам политики и реализации политики, выработанной действующим правительством. По решению министерства такие задачи могут включать

разъяснение и изучение последствий принятия правительством определенной политики;

применение политики при решении отдельных вопросов;

исследование отдельных вопросов и стратегий для их решения;

консультации с заинтересованными лицами;

разработка законодательства и подзаконных актов;

введение законодательных актов в силу;

рекомендации по реализации программ и их стоимости;

оперативные программы или оказание услуг; и

анализ законодательной базы, организаций и программ.

Ряд юрисдикций придерживается того принципа, что основная ответственность независимых регуляторных органов не распространяется на предоставление министрам рекомендаций касательно политических вопросов и что эта роль должна исполняться соответствующим министерством.

Однако регуляторы все же выполняют важные политические функции благодаря своему знакомству с регулируемым сектором и на основании своей ответственности за окончательную реализацию регуляторной политики (Meister, 2010). Во-первых, они должны более подробно (и часто более критично) разрабатывать оперативную политику, которая является руководством к реализации политических решений высокого уровня, принятых министерством или законодательной властью. Во-вторых, они должны разрабатывать и принимать ряд политических решений высокого уровня, если законодательство, наделившее их полномочиями, предоставляет регуляторам больше свобод в сфере принятия решений. В-третьих, в том случае если мы хотим, чтобы формулирование политики министерствами основывалось на достоверной информации и такая политика эффективно воплощалась в жизнь и отвечала на изменения в регуляторной среде, очень важно, чтобы соответствующий регулятор активно участвовал в создании такой политики на ранней стадии, а в последующем в принимал участие в уточнении политики для поддержания процессов развития под руководством министерства.
Кроме того, опыт, полученный регуляторами в области норм, регулирующих их деятельность, может содействовать пересмотру министерствами основ политики, в рамках которой действуют такие регуляторы. В связи с этим регуляторы должны выполнять особую и четкую роль консультантов в отношении государственной политики. С другой стороны, регуляторам должна быть предоставлена возможность участия в разработке государственной политики.
Соответствующие роли регулятора и министерства должны быть четко определены и согласованы. В том случае, если регулятор на каком-либо основании наделяется существенными полномочиями в сфере политической деятельности, параметры такой деятельности и любые каналы передачи рекомендаций министерству или министру должны быть формально определены и предпочтительно закреплены законодательно. Независимые регуляторы не могут быть освобождены от исполнения формальных требований, предъявляемых к проведению анализа влияния регуляторной деятельности и соответствующих консультативных процедур при разработке новых правовых норм. Точно также регулятор при исполнении таких формальных требований обязан осуществлять данную деятельность в качестве общегосударственного субъекта, а не вспомогательного министерского органа. Кроме того, должен быть четко определен приоритет политических функций и их взаимодействие с прочими обязанностями регулятора.
Кроме того, регуляторы должны осуществлять постоянный контроль и проводить оценку результатов своей деятельности. Тем не менее, масштабный и регулярный анализ и оценка регуляторного механизма, включая результаты деятельности регулятора, должны проводиться независимым от регулятора органом. Процедура такой оценки должна быть прозрачной и должна включать данные, предоставленные регулятором и лицами, на которых распространяется его деятельность.
Согласование
Эффективность и действенность системы регулирования зависит, в частности, от того, насколько предсказуемы и предотвратимы в рамках законотворчества потенциально дублирующие функции регуляторов и упущения в их функциях (Rodrigo et al. 2009; Meloni 2010). Регуляторы часто регулируют одни и те же предприятия, стремясь достичь различных политических целей. Регулируемые предприятия порой рассматривают деятельность различных регуляторов как дублирующую. Целевое согласование деятельности может предоставить возможности для снижения нагрузки на регулируемые объекты и в то же время повысить степень соблюдения правовых нор (см., например, Hampton, 2005). Однако такие процедуры согласования должны осуществляться на основании четко определенных полномочий во избежание неуверенности в законности предпринимаемых действий.
Для ряда регуляторов необходимость в согласовании может распространяться на федеральных регуляторов, местных регуляторов или муниципальное/местное правительство.
Регуляторы должны создавать надлежащие механизмы согласования в рамках практической реализации регуляторной политики со всеми уровнями правительства, в том числе за счет использования средств к достижению гармонизации или заключения соглашений о взаимном признании (ОЭСР, 2012). Формальные механизмы согласования для прояснения ролей и ответственности могут включать договоры, подробно описывающие соответствующие роли и процедуру сотрудничества с регуляторами в других юрисдикциях и электронный доступ к информации, находящейся в распоряжении других регуляторов. Эффективность таких соглашений зависит от способности регуляторов выявлять возможности и строить эффективные рабочие отношения.
Законодательство должно в явном порядке уполномочивать регулятора на сотрудничество с другими органами и ведомствами в процессе достижения целей регулятора. В таком случае регуляторы получат возможность упростить свои отношения с предприятиями и прочими субъектами за счет делегирования полномочий, распространения информации, совместного регулирования и корегулирования. В законодательство могут быть включены отдельные положения, определяющие порядок аккредитации деятельности других предприятий и их штата, если такая деятельность соответствует стандартам, установленным регулятором. Такие положения позволят упростить процедуру выявления и использования возможностей для повышения уровня согласования или эффективности.

Врезка 1.3. Установленные законодательством механизмы согласования для Федерального института телекоммуникаций (IFT), Мексика

IFT будет сотрудничать с федеральной исполнительной властью по вопросам создания общей публичной телекоммуникационной сети, которая облегчит доступ населения к широкополосной связи с телекоммуникационными услугами.

Конгресс сформирует Консультационный совет IFT, который будет выступать в качестве консультационного органа.

IFT обязан предварительно уведомлять федеральные исполнительные власти о начале процедуры отзыва концессионых прав, для того, чтобы исполнительная власть имела возможность при необходимости осуществить свои полномочия по обеспечению бесперебойного обслуживания.

IFT может принимать к сведению необязательные заключения от

- Министерства связи и транспорта (SCT) в случае предоставления, отзыва и введения в силу поручений или в случае изменения в управлении, правах собственности или деятельности компаний, связанных с концессиями;

- Министерства финансов и общественного кредита (SHCP) в целях определения размера фиксированных пошлин или компенсаций в связи с предоставлением концессий или прав на оказание услуг, связанных с вышесказанным.
После создания IFT в случае достижения соглашений с другими регуляторами такие положения подлежат публикации, так как в новой редакции статьи 28 Раздела IX законом предусмотрено содействие со стороны IFT прозрачности деятельности правительства на принципах цифрового правительства и открытой информации.
Источник: «Decreto por el que se reforman y adictionan diversas disposiciones de los articulos 6o., 7o, 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos, en material de telecommunicaciones” (2013).

Примером процедуры согласования, которая может быть создана в порядке наделения регуляторов полномочиями по согласованию, может служить механизм Первичного властного органа, принятый в Великобритании, Согласно такому механизму предприятие, деятельность которого осуществляется на территории нескольких местных советов, может сформировать партнерские отношения с одним регулятором из одного из местных советов. Такой регулятор затем становится единственным регулятором в соответствующей сфере регулирования для такого предприятия из числа всех советов, на территории которых такое предприятие действует. И регуляторные решения, принимаемые данным регулятором, автоматически признаются всеми остальными местными регуляторами.

Врезка 1.4. Согласование регуляторной деятельности:

схема Первичного властного органа
Созданная в 2008 году схема Первичного властного органа обеспечивает последовательное и пропорциональное регулирование и сокращение объемов дублирующего документооборота и проверок. Законодательно закрепленные соглашения между местными органами и предприятиями позволяют создать единый центр для обращений и обеспечивают получение рекомендаций компаниями, работающими на территории нескольких местных советов. Партнерства, создаваемые с Первичным властным органом, уже включают в свой состав 807 предприятий с 64 000 помещениями, расположенными на территории 107 местных органов. Схема в настоящее время действует в сфере законодательно установленных природоохранных стандартов, стандартов в сфере здравоохранения и торговли или в отношении отельных функций, таких как безопасность продуктов питания и лицензирование деятельности по нефтедобыче. Целью такого механизма является распространение данной схемы на все большее число правовых нормативов и предприятий в рамках торговых объединений и франшиз в октябре 2013 года.
Источник: Министерство предпринимательства, инноваций и ремесел (2013 г.), Великобритания.

Применение принципов – Прояснение роли

Цели

Каковы цели законодательства?

Насколько необходим компромисс между целями?

- располагает ли министр возможностями для определения приоритетов, или

- существуют ли четкие методические рекомендации в рамках законодательства в отношении решения регулятором вопроса о компромиссе между целями при принятии любого решения?

Как придать четкость любым компромиссам между целями в рамках процесса принятия решения? Является ли такая информация понятной, исчерпывающей и доступна ли она регулируемым организациям?

Определены ли четко цели? Есть ли еще простор для интерпретаций, который может привести к «отклонению от цели»?

Предусматривает ли законодательство определенную регуляторную свободу? Если да, то зачем? Как можно ей воспользоваться?

Функции

Как регулятор достигает целей или участвует в формировании целей, предусмотренных законодательством (т.е. каковы его обязанности или функции)?

Наделяет ли законодательство регулятора необходимыми полномочиями для исполнения таких функций и достижения таких целей?

Пропорциональны ли такие полномочия той степени риска или опасности, с которой регулятору придется иметь дело?

Существует ли необходимость в предоставлении регулятору регуляторных свобод? Как решить такой вопрос (т.е. какой уровень прозрачности и подотчетности должен быть институционально закреплен)?

Существуют ли противоречия или потенциальные конфликты между функциями регулятора? (Конфликты, скорее всего, возникнут между правоприменительной практикой регулятора и функциями, направленными на развитие отрасли и поставку услуг.)

Существуют ли достаточные политические основания для объединения конфликтующих функций? Перевешивают ли такие основания те преимущества, которые можно получить, разделив данные функции?

Как урегулировать противоречия между функциями (например, как придать прозрачность любым возникающим конфликтам и какую процедуру использовать для разрешения конфликтов)?

Предусмотрена ли законодательством судебная проверка в случае нарушения регулятором границ и целей, установленных законодательством?

Четко ли определены соответствующие роли министра, министерства и регулятора в разработке политики и поддерживаются ли такие роли процедурами, обеспечивающими эффективное сотрудничество?

Выполняют ли регуляторы явную консультационную роль во время разработки политики?

Какие институциональные процедуры были установлены для обеспечения тесного и эффективного диалога между регулятором и соответствующим министерством во время определения законодательных и финансовых приоритетов?

Предусмотрена ли на законодательном уровне процедура проверки, предметом которой являются как законодательство, так и регуляторы (т.е. регуляторный, целевой, полный контроль или контроль по определенному вопросу и т.д.)?

Согласование

Выявляются ли потенциальные дублирующие функции или пробелы, общие для деятельности нескольких регуляторов? Как они устраняются?

Предоставляет ли законодательство регулятору возможность сотрудничать с другими органами с теми же задачами? Такие возможности могут включать право

- аккредитации других программ или схем в качестве полезных для функций на основании законодательства,

- предоставления должностным лицам других органов определенных функций (например, по проведению проверки, обеспечению соблюдения правовых норм),
- заключения договоров с другими органами, или
- обмена соответствующей или необходимой информацией с другими регуляторами.

Как информация об общих программах или программах сотрудничества предоставляется регулируемым предприятиям?

Примечания

Данные функции иногда описывают как квазисудебные.

Дополнительные сведения приведены у Georgosouli (2013 а).

Например, Национальная комиссия по разливу нефти во время разработки БиПи глубоководных горизонтов и подводного бурения (2011 г.) описала объединение в рамках действующей тогда Службы управления минеральными ресурсами функции по сбору прибыли и регулированию как «смешение нефти с водой» (стр. 64) и отметила, что на протяжении последних 15 лет директора службы в основном были сосредоточены на вопросах лицензионных платежей в ущерб регуляторному надзору за подводным бурением.

Смена технологий может привести к неожиданным пробелам в регуляторных схемах. Например, национальное и местное регулирование, которое ранее защищало персональные данные в порядке контроля за публикациями, может стать неэффективным в мире, в котором информация, публикуемая анонимно в других юрисдикциях, стала гораздо доступнее.

жүктеу/скачать 0.78 Mb.

Достарыңызбен бөлісу:

1 2 3 4 5 6 7 8