Развитие ситуации в Южно-Китайском море с конца 1990-х до 2009 г

2.3. Развитие ситуации в Южно-Китайском море с конца 1990-х до 2009 г.

Еще одним важным фактором развития отношений между странами является то, что по Южно-Китайском морю осуществляется импорт нефти, ресурса, в котором ощущает потребность все развивающиеся страны АТР.

Рассматривая события 90-х годов следует принимать во внимание политику отдельных стран в отношении спорных территорий. Так, КНР продолжал линию дальнейшего хозяйственного освоения Парасельских островов (прежде всего, острова Вуди) и увеличения на них военного присутствия. Это не могло не вызывать определенных опасений у соседних стран, в первую очередь из-за того, что такие действия заметно укрепляли позиции КНР в регионе; кроме того, учитывая стратегически значимое географическое положение Парасельских островов, политика КНР могла рассматриваться как приготовление к захвату островов Спратли.

В то же время в конце 90-х годов Китай, осознавая ограниченность военного и экономического потенциала Парасельских островов и необходимость налаживания более тесного взаимодействия со странами АСЕАН, внес изменения в свой политический курс, сосредоточив усилия на улучшении качества жизни на островах. Так, на острове Вуди были созданы условия для обеспечения населения мобильной связью, построены сооружения для сбора дождевой воды и произведены другие мероприятия по улучшению инфраструктуры, на одном из островов была построена метеорологическая станция, а также на Парасельских островах были организованы научные исследования, которые с одной стороны были направлены на поиск доказательств принадлежности спорных территорий КНР, а с другой – на исследование самих островов (биологического разнообразия, геологических особенностей и проч.).

Таким образом, Китай нацелен на комплексное освоение островов Южно-Китайского моря, уделяя внимание как развитию военной, так и общеэкономической составляющей. Такая политика способствует созданию надежной системы защиты китайских границ, согласуется с общим курсом Китая на защиту «исконно китайских территорий» (который в том числе относится и к Тайваню), а также позволяет Китаю продемонстрировать странам АСЕАН свои «мирные» намерения, что в контексте последних тенденций в отношениях Китай – АСЕАН создает условия для осуществления совместных проектов в невоенных сферах.

Общей тенденцией остается то, что КНР по-прежнему пытается исключить Тайвань из процесса обсуждения территориальных конфликтов, не признавая его самостоятельным игроком на международной арене.

В начале последнего десятилетия двадцатого века отношения между КНР и АСЕАН заметно улучшились, некоторые исследователи даже называют период с начала 1990-х гг. до 1997 г. «золотым веком сотрудничества»⁵⁷. На основании этого можно сделать вывод, что главным направлением деятельности сторон было утверждение положительной динамики развития отношений между КНР и АСЕАН. Это автоматически означало установление ограничений на обсуждение спорных вопросов. В частности, в рамках поддержки данного направления, в 1993 году была создана специальная площадка для обсуждения вопросов региональной безопасности в АТР - Азиатско-Тихоокеанский совет сотрудничества по безопасности (АТССБ)⁵⁸, который в настоящий момент действует параллельно с АРФ.

На тот момент решение конфликта в Южно-Китайском море между вовлеченными в него странами рассматривалось как путь к установлению добрососедских отношений между КНР и странами Ассоциации, хотя и было ясно, что обсуждение, скорее всего, не приведет к решению проблемы, поскольку Китай признавал лишь возможность обсуждения территориальных споров в двусторонних переговорах⁵⁹. Кроме того, азиатский кризис 1997 г. поставил перед странами АСЕАН совершенно другие задачи. По этой причине решение проблемы Южно-Китайского моря временно отошло на второй план, тем более что Китай активно поддерживал государства-члены Ассоциации в период кризиса, и отказ КНР от девальвации валюты во многом способствовал восстановлению их экономик. Это удерживало страны АСЕАН от обращения к вопросам, которые потенциально могли негативно повлиять на отношения двух сторон.

Еще одним важным следствием этого явления было то, что в 1997 году на встрече в Малайзии не было выработано четких правил взаимодействия сторон в Южно-Китайском море: было лишь обозначено, что все конфликты должны решаться в процессе переговоров и в соответствии с нормами международного права. Говоря о результатах данной встречи, следует отметить, что фактически проблема Южно-Китайского моря стала направлением взаимодействия КНР и АСЕАН. Вместе с этим произошло изменение характера взаимодействия между сторонами: если раньше основное влияние на развитие сотрудничества между Китаем и членами Ассоциации принадлежало АСЕАН, то после встречи 1997 г. инициативу в подобных вопросах взял на себя Китай.

Отдельно хотелось бы сказать по поводу провидимых в рамках взаимодействия между сторонами рабочих встреч по урегулированию конфликтов в Южно-Китайском море, которые являются важной частью обсуждения приграничного конфликта на неформальной основе.

В отличие от рассмотренного ранее формата взаимодействия, где, по сути, предпринимается попытка выстроить отношения на основе разработанных эффективных моделей устранения противоречий, концепция рабочих встреч базируется на предпосылке о реальных достижениях в решении данной региональной проблемы, иными словами, формат рабочей встречи предусматривает обсуждение реальных проектов сотрудничества.

Изначально инициатива организации подобных обсуждений была выдвинута Индонезией в 1989 г. Хотя эта страна не имеет территориальных притязаний в Южно-Китайском море, безопасность данного региона является для нее стратегически важной, поскольку от этого во многом зависит экономического ее благополучие. Кроме того, спорные территории расположены близко к ее границам, что потенциально создает вероятность втягивания Джакарты в конфликт за острова. Идеей Рабочих встреч, как уже говорилось выше, было развитие различных направлений сотрудничества в данном регионе, а также обеспечение возможности совместного обсуждения данной проблему между всеми заинтересованными сторонами, что в дальнейшем должно способствовать выработке комплексного подхода при рассмотрении ситуации, а также укреплению доверия между участниками конфликта. Особое внимание уделялось созданию «психологического климата», который бы создавал благоприятные условия для разработки и обсуждения вариантов решения конфликтов в акватории Южно-Китайского моря. Кроме этого, одной из главных задач было наладить взаимодействие сторон по реальным проектам, важность которых признается всеми сторонами, на постоянной основе.

Несмотря на значимость выдвинутых предложений, их практическое воплощение было затруднено в силу нескольких важных обстоятельств. В первую очередь, государства столкнулись с нехваткой опыта работы на подобных площадках, тем более что АСЕАН до этого момента намеренно не вмешивался в проблемы, так или иначе связанные с государственным суверенитетом. К тому же регулирование территориальных споров, как правильно, носит двусторонних характер, таким образом, воспользоваться уже имеющимся опытом создания подобных многосторонних площадок в случае Южно-Китайского моря не представлялось возможным. Тем самым формат проведения совещаний и их содержание приходилось оттачивать опытным путем.

Финальная версия варианта проведения Рабочих встреч содержательно представляла собой, помимо уже упомянутых положений, следующие⁶⁰:

1) переговоры должны проходить на неформальной основе, что предполагает участие не только членов правительства, но и вовлечение в дискуссию представителей академических сообществ и др.;

2) проекты по взаимодействию в Южно-Китайском море должны быть одобрены всеми участниками встречи;

3) в процессе обсуждения не должен фигурировать вопрос о принадлежности островов тому или иному государству;

4) необязательный характер четкой структуры формата встреч

Итак, проанализировав основные черты данного подхода к решению споров в Южно-Китайском море, можно сказать, что в целом он напоминает принятый в АСЕАН способ достижения договоренностей на основе плавного движения к цели путем достижения компромисса на каждой стадии обсуждения соглашения и намеренного исключения из него спорных моментов (так называемый «ASEAN way»).

Первая Рабочая встреча прошла уже на следующий год после озвучивания данной идеи (т.е. в 1990 году) в Индонезии. Основной целью данной встречи было получение представления о характере взаимодействия в данном формате. Кроме того, на ней не было представителей КНР, что делало ведение каких-либо серьезных дискуссий невозможным.

В 1992 году встреча прошла более продуктивно, однако сразу стало ясно, что построить эффективную схему взаимодействия будет непросто: КНР открыто заявлял, что острова Южно-Китайского моря являются частью территории КНР, и по этой же причине скептически отнесся к предложенному на рассмотрение варианту совместного освоения ресурсов Южно-Китайского моря в спорных районах. Такая позиция Китая по большей части объяснялась стремлением Китая решать территориальные споры в процессе двусторонних переговоров (тем более что присутствие на встречах представителей Вьетнама могло спровоцировать дискуссию по поводу возвращения Парасельских островов, что для КНР крайней нежелательно), а также обуславливалось недоверием китайского правительства к возможности обсуждения взаимодействия без учета вопроса о принадлежности островов и позицией КНР в отношении политического статуса Тайваня, который, согласно официальной китайской точке зрения, является «неотъемлемой частью КНР», а в формате Рабочей встречи выступает с позиций независимой стороны. С этим связано принятие КНР в 1992 году такого документа как Закон о территориальном море и прилежащей зоне⁶¹, в котором Китай официально заявляет свои права на архипелаг Спратли и Парасельские острова.

Несмотря на возникшие сложности, участники Рабочей группы продолжили работу по реализации практических проектов в Южно-Китайском море, формируя группы специалистов по различным вопросам (например, были созданы группы по оценке ресурсов Южно-Китайского моря, по проведению научно-исследовательских работ в море и др.).

Как показала практика, выбранный формат взаимодействия оказался наиболее эффективным, поскольку каждая из рабочих групп занималась лишь теми вопросами, которые были в сфере ее компетенции, тем самым не затрагивая болезненных вопросов о национальной принадлежности островов. В дополнение к этому, постоянное и постепенное развитие конкретных направлений, которое имело вполне ясные и ощутимые результаты, создавало стимул для дальнейшего развития отношений и формирования дружественной атмосферы для взаимодействия между сторонами.

Ситуация значительно изменилась в 2001 году, когда прекратилось финансирование данных встреч из канадских фондов, которые были основным источником финансирования инициативы⁶². После исчезновения этого источника деятельность Рабочих групп фактически стала существенно менее активной. Однако не стоит рассматривать это как шаг к приостановлению сотрудничества по направлениям развития взаимодействия в Южно-Китайском море. За прошедшее десятилетие в рамках Рабочих групп был достигнут очень важный результат: изменилась сама тональность взаимодействия по проблемам Южно-Китайского моря, что оказало большое влияние и на отношения КНР и стран АСЕАН. С конца 1990-х годов Китай предпринимал меры по установлению более тесных связей со странами Ассоциации, что само по себе свидетельствует об уменьшении угрозы возникновения вооруженного конфликта (а ведь обеспечение безопасности в регионе и было одной из целей создания Рабочих групп). Также стоит учитывать и то, что в рамках сотрудничества между КНР и АСЕАН на момент конца 1990-х – начала 2000-х гг. велось активное обсуждение и согласование Кодекса поведения сторон в Южно-Китайском море, которое в итоге закончилось подписанием соответствующей Декларации в 2002 году⁶³ (об этом более подробно речь пойдет в следующем пункте этой главы).

Подводя определенный итог деятельности Рабочих групп, можно сказать, что их создание стало первым шагом на пути к формированию многосторонней переговорной площадки, на базе которой возможно создание условий для начала совместных проектов по Южно-Китайскому морю. Несмотря на то что реальная практическая реализация проектов демонстрирует довольно низкую степень эффективности (частично по причине нехватки денежных средств, частично из-за отсутствия четких границ в экономических зонах), проект в целом можно рассматривать как подготовительный этап работы по урегулированию конфликта, который имеет целью установление доверительных отношений для дальнейшего ведения переговоров на официальном уровне.

Анализ деятельности Рабочих групп, таким образом, свидетельствует о необходимости более интенсивного использования официальных каналов для построения более эффективного взаимодействия в Южно-Китайском море. Одним из таких направлений может послужить взаимодействия Китая и стран АСЕАН на региональных площадках сотрудничества, таких как Региональный Форум АСЕАН – АРФ. Основное предназначение данного форума – обсуждение насущных вопросов регионального развития, в число которых и была включена проблема Южно-Китайского моря, которая и послужила одним из наиболее значимых стимулов для создание такого рода структуры.

На начальном этапе работа форму осложнялась позицией Китая по вопросу взаимодействия КНР и АСЕАН в данном формате, поскольку Пекин считал, что это будет способствовать дискриминации китайском позиции и будет ставить его в неравные условия по сравнению с остальными участниками дискуссии, создавая тем самым возможность оказания на него давления. Китай по-прежнему не верил в методы многосторонней дипломатии, считая, что все конфликты должны решаться на двусторонней основе. Кроме того, Китай опасался того, что при обсуждении вопросов в формате многостороннего обсуждения на процесс принятия решений будут оказывать влияние США и Япония. Сдерживающим фактором для полноценного участия Китая в работе форумов было и то, что Китай считал недопустимым интернационализацию проблемы территориальных конфликтов, причем это касается не только к островам Южно-Китайского моря, но и к Тайваню.

Из сказанного выше ясно, что в начале 1990-х гг. Китай не имел четкого представления о том, насколько необходимо его участие в региональном форуме. Это сказывалось и на ходе дискуссии по проблеме островов Южно-Китайского моря. В чем-то ситуация была похожа на ту, что сложилась с первые годы функционирования Рабочих групп. Так, в 1994 году, на первом форуме АРФ, данный вопрос не затрагивался в дискуссии, основными пунктами обсуждения было определение перспектив практической реализации проекта создания Регионального Форума АСЕАН для «обеспечения мира и стабильности в регионе и способствования развитию и процветанию региона»⁶⁴. Однако уже на следующий он был включен в повестку, что было связано с эскалацией противоречий между КНР и Филиппинами. Попытку внесения данного пункта в повестку дня сложно назвать удачной. Обсуждения фактически не произошло, что было связано с позицией КНР о том, что АРФ не является площадкой для дискуссий подобного рода, поэтому по сути все ограничилось лишь напоминанием о необходимости соблюдения норм международного права. Помимо этого стало очевидны противоречия в толковании положений Конвенции по морскому праву 1982 года. Получилось так, что Китай, который ратифицировал Конвенцию в 1996 году, в тот же год заявил об увеличении территориальных вод за счет включения в их состав Парасельского архипелага. Такая постановка проблема опасна сама по себе опасен, поскольку создает возможность повторения данного прецедента в отношении островов Спратли, в то время как АРФ оказался неспособным стать механизмом предотвращения таких случаев.

Однако вскоре произошел ряд обстоятельств, способствовавших изменению отношения КНР к АРФ. Прежде всего, речь идет об осознании китайской стороной необходимости улучшения восприятия КНР партнерами из Юго-Восточной Азии, так как эти страны исходили из представлений об угрозе со стороны Китая, что препятствовало развитию сотрудничества. Кроме того, сам формат диалога, который строится на принципе консенсуса, позволяет учитывать интересы всех сторон, таким образом, предупреждая опасность создания антикитайского блока. Помимо этого, произошел рост популярности идеи многополярного мира среди стран АСЕАН, и страны Ассоциации стремились укрепить свои позиции в АТР. В этой связи Китай стал иначе воспринимать данное направление внешней политики и, начиная с 1996 года, начал принимать активное участие в организуемых АРФ мероприятиях.

В 1994 году на Форуме обсуждались вопросы военной стратегии стран, а также выдвигались предложения по различным направлениям сотрудничества, которые были направлены на укрепление доверия между сторонами.

Однако несмотря на то, что Китай стал более расположен к сотрудничеству в рамках Регионального Форума АСЕАН, это не привело к существенной трансформации отношений конфликтующих государств, поскольку Китай по-прежнему настаивал на решении территориальных вопросов в формате двустороннего взаимодействия, а на самом Форуме были озвучены лишь общие, в том числе международноправовые, принципы, которые должны лежат в основе сотрудничества. Низкая эффективность согласованных мер по проблеме Южно-Китайского моря подтверждается тем, что в 1996 году вновь произошло обострение конфликта (между КНР и Вьетнамом), причем Китай делал акцент на том, что его действия оправданы с точки зрения международного права и не нарушают положений Конвенции по морскому праву 1982 г⁶⁵.

После азиатского кризиса 1997-1998 гг., который выявил неспособность АСЕАН как международной организации справиться с его последствиями, изменился сам формат взаимодействия стран: если ранее сотрудничество было направлено на расширение сфер взаимодействия, то после кризиса наметилась тенденция к их ограничению. В дополнение к этому, страны АСЕАН были обязаны Китаю получением помощи во время кризиса, в то время как США и Япония, по сути, остались в стороне. Это оказало влияние на обсуждение спорных территорий по Южно-Китайскому морю, поскольку на заседаниях 1998-2001 года детального обсуждения данной проблемы с вынесением конкретных предложений не происходило.

Непродуктивность подобной тактики привела к дискуссии о разграничении сферы компетенции Форума, результаты которой были закреплены в Концепции и принципах превентивной дипломатии (2001 г.)⁶⁶. В целом нельзя сказать, что этот шаг серьезно изменил ситуацию, поскольку в документе (пункт 6) подчеркивалось, что принципы носят рекомендательный характер и их нужно рассматривать как общее направление выстраивания взаимодействия в рамках Форума, а в своих действиях государства должны ориентироваться на нормы международного права⁶⁷. Такая постановка вопроса изначально накладывает значительные ограничения на принятие решений в рамках Форума, что в итоге проявилось в процессе обсуждения стоявших перед странами задач.

Тем не менее, АРФ стал площадкой многостороннего взаимодействия по проблемам транснациональной преступности. Так, в 2001 году страны АСЕАН подписали Конвенцию по противодействию терроризму⁶⁸, которая легла в основу деятельности АРФ по этому направлению, которое на тот период было признано приоритетным⁶⁹. Главным достижением АРФ является то, что Форум стал «системой безопасности на основе кооперации, в которой каждая сторона имела голос, но у нее не было определенных врагов»⁷⁰. В этой связи проблема Южно-Китайского моря рассматривалась на заседаниях 2002-2004 гг. лишь с формальной точки зрения.

Таким образом, для стран АСЕАН и КНР стало очевидно, что найти решение проблемы Южно-Китайского моря в формате АРФ вряд ли удастся. Причина этого была заложена в ограничениях, которые изначально были приняты при обсуждении формы взаимодействия в рамках данной площадки многостороннего диалога: необязательность выполнения рекомендаций АРФ, необходимость принятия решений на основе взаимоприемлемого компромисса, принцип невмешательства во внутренние дела стран, отсутствие четкого разграничения компетенций Форума и четкой институциональной структуры⁷¹.

Рассматривая данный период развития АСЕАН, следует отметить, что к началу 2000х годов, из-за значительного расширения формата и направлений взаимодействия как внутри стран АСЕАН, так и с его «внешними» партнерами, возникла необходимость в совершенствовании нормативно-правовой базы, которая бы соответствовала новым потребностям. Так, в 2004 году было принято решение разработать Устав АСЕАН, в котором бы были зафиксированы основные принципы функционирования данной организации. Подписание этого документа состоялось на 13 саммите АСЕАН в Сингапуре (2007 г.), и после своего вступления в силу в 2008 году он стал законодательным закреплением правосубъектности данной международной организации.

Итак, период с 1990х гг. по 2009 г. характеризовался увеличением количества площадок для многостороннего сотрудничества между КНР и странами АСЕАН, в том числе по проблеме Южно-Китайского моря. Практически на всем временном отрезке сотрудничество между сторонами развивалось в позитивном ключе. Несмотря на это, позиция Китая по Южно-Китайскому морю претерпела лишь незначительные изменения, поскольку он по-прежнему предпочитал решать вопросы в процессе двусторонних переговоров, чо и нашло отражение в подписанной в 2002 году Декларации. После 2002 года ситуация на некоторое время стабилизировалась и отличалась лишь временными незначительными осложнениями вплоть до возникновения нового витка конфликтов в 2009 г.

Подводя итог рассматриваемому хронологическому периоду, стоит сказать, что до окончания «холодной войны» конфликт в Южно-Китайском море не имел большого значения в политике стран региона, главным образом по причине того что, во-первых, страны были вовлечены в другие международные конфликты и вынуждены были решать накопившиеся внутренние проблемы. Кроме того, ресурсный потенциал Южно-Китайского моря на тот момент не был изучен.

В последующий период до конца 1980-х годов проблема Южно-Китайского моря носила характер двусторонних споров в регионе. Затем с начала 1990 гг. стали развиваться многосторонние платформы взаимодействия.

Летом 2009 года произошло довольно значимое событие, оказавшее существенное воздействие на развитие отношений между АСЕАН и КНР: США были включены в состав Восточно-Азиатского саммита (после подписания Балийского договора о Дружбе и сотрудничестве в Юго-Восточной Азии 1976 г.). Более подробно об этой трансформации речь пойдет в следующей главе.