Проблемы беженцев в международном праве

Другой региональной международной организацией, в компетен­цию которой входят различные аспекты вынужденной миграции и решения проблем беженцев, яв­ляется Совет Европы. Его Устав⁷¹ содержит весьма широкое определе­ние целей организации: «...достижение большего единства между его Членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, явля­ющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и со­циальному прогрессу. Эта цель будет достигаться усилиями органов Совета Европы посредством рассмотрения вопросов, представляющих общий интерес, заключения соглашений и проведения совместных действий в экономической, социальной, культурной, научной, право­вой и административной областях, равно как и путем поддержания и дальнейшего осуществления прав человека и основных свобод». Такая широкая формулировка позволяет Совету Европы заниматься и про­блемами вынужденных мигрантов.

Сотрудничество государств в рамках Совета Европы осуществляется в нескольких формах. Через Комитет министров организация устанав­ливает стандарты, разрабатывая международные договоры и рекомен­дации для государств-членов. Он осуществляет мониторинг условий со­держания и обращения с беженцами в европейских странах; в частности, с помощью посещений Комиссаром Совета Европы по правам человека и представителями Европейского Комитета по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обраще­ния или наказания (ЕКПП). Учрежденный в рамках Совета Европы Ев­ропейский суд по правам человека рассматривает конкретные случаи нарушений при рассмотрении дел по Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Он также пытается повышать осве­домленность о проблемах беженцев и обязанностях органов государ­ственной власти государств-членов, распространяя информацию и про­водя обучение ей и государственных чиновников⁷².

Исходя из того положения, что «право убежища является неотъем­лемой частью европейских традиций», Ассамблея Совета Европы при­нимала все большее число рекомендаций о праве убежища, а Совет министров принимал большее число резолюций, деклараций или ре­комендаций, а в 1977 г. учредил отдельную структуру — Специальный комитет экспертов по правовым аспектам территориального убежища, беженцев и лиц без гражданства. Принятые инициативы не часто при­водили к формированию международных обязательств для государств в области убежища. Однако разработанные документы, даже не имею­щие обязательной юридической силы, свидетельствуют о наличии политической воли Совета Европы относительно обеспечения в евро­пейских государствах эффективной международной защиты лиц, ищущих убежище, при этом такая защита зачастую выходит за преде­лы международной защиты, предусмотренной Конвенцией 1951 г.

После неудачной попытки принять конвенцию об убежище в 1977 г. на Конференции ООН по территориальному убежищу дискуссию было решено продолжить в Совете Европы. В этом же году была при­нята соответствующая декларация, но не конвенция. Однако серьез­ное обсуждение вопроса о «государстве первого убежища» или «защите в другом месте» началось в 1981 г. Переговоры по данной проблеме характеризовались разногласиями между государствами первого и второго убежища касательно объема их обязательств.⁷³

Первый проект конвенции, подготовленный Специальным коми­тетом экспертов по правовым аспектам территориального убежища, беженцев и лиц без гражданства, предусматривал, что основной целью Конвенции будет установление правил, которые позволят избежать ситуации, когда лица, ищущие убежище, не могут найти государство, которое рассмотрит их ходатайство, в соответствии с демократическим и гуманитарными традициями государств — членов Совета Европы, и которые обеспечат справедливое распределение бремени между участвующими государствами.

Проект 1982 г. предусматривал следующее: тот факт, что ходатайству­ющий законно находится по крайней мере шесть месяцев на территории другого государства-члена рассматривается как свидетельство наличия крепкой связи, но в Комитете так и не смогли прийти к компромиссу по данному вопросу. Проект также предусматривал, что обязательства, вы­текающие из соглашения, не должны затрагиваться применением дого­воров о реадмиссии, стороной которого является соответствующее госу­дарство, на том основании, что последние не предназначались для применения к беженцам и лицам, ищущим убежище⁷⁴.

Несмотря на то что вся работа в рамках Совета Европы по вопросу убежища так и не была успешна завершена, необходимо признать, что в рамках Совета Европы был разработан ряд важных международных соглашений в области вынужденной миграции. К ним следует отнести следующие:

1. Европейское соглашение об отмене виз для беженцев 1959 г. Со­гласно Соглашению беженцы, законно проживающие на территории одной из Договаривающихся Сторон, освобождаются, в соответствии с Соглашением и на условиях взаимности, от обязанности приобре­тать визы для въезда на территорию или выезда с территории другой договаривающейся стороны через любую границу.⁷⁵

2. Европейское соглашение о передаче ответственности в отноше­нии беженцев 1980 г.⁷⁶ Согласно ст. 1 понятие «беженец» означает лицо, в отношении которого применяется Конвенция о статусе бе­женцев 1951 г. или, в зависимости от конкретного случая, Протокол, касающийся статуса беженцев 1967 г. В соответствии с Соглашением ответственность считается переданной по истечении двухлетнего пе­риода фактического и непрерывного пребывания во втором государ­стве с согласия его властей или ранее, если второе государство раз­решило беженцу остаться на его территории либо на постоянной основе, либо в течение периода, превышающего срок действия про­ездного документа. С момента передачи ответственности ответствен­ность первого государства продлевать или возобновлять срок дей­ствия проездного документа беженца прекращается; на второе государство возлагается ответственность за выдачу беженцу нового проездного документа.

Конечно, в рамках Совета Европы действуют и иные международ­ные договоры, которые касаются вынужденных мигрантов. На послед­них распространяются выработанные в международном праве дого­воры о правах человека. Не является исключением и Европейская конвенция о правах человека 1950 г. Хотя ЕКПЧ и не содержит поло­жений об убежище и правах вынужденных мигрантов, некоторые ее статьи могут использоваться при обосновании позиции ходатайствую­щего о предоставлении убежища в случае нарушения его прав. Статьи, относящиеся к миграции, появились только в Протоколе № 4 к Кон­венции 1950 г⁷⁷ и не могут рассматриваться как нормы права, позволя­ющие защищать права беженцев и иных категорий вынужденных ми­грантов. Так, Протокол № 4 Конвенции 1950 года запрещает только коллективную высылку иностранцев⁷⁸. Протокол также содержит нор­мы о невысылке своих граждан и их праве возвращаться в государство своего гражданства. В своей практике ЕСПЧ сталкивался с примене­нием ст. 4 к лицам, ищущим убежища. При анализе подобных случаев Суд признает необходимость изучения процедуры и установления на­личия гарантий, свидетельствующих о действительном и дифферен­цированном учете индивидуального положения каждого из лиц⁷⁹.

Заслуживает внимания и Протокол № 7 к ЕКПЧ⁸⁰, ст. 1 которого предусматривает, что иностранец, на законных основаниях прожива­ющий на территории какого-либо государства — члена Совета Евро­пы, не может быть выслан из него иначе как во исполнение решения, принятого в соответствии с законом, и должен иметь возможность представить аргументы против его высылки, требовать пересмотра его дела и для этих целей быть представленным перед компетентным орга­ном или перед одним или несколькими лицами, назначенными таким органом. При этом ЕСПЧ в своих решениях отмечал, что, как и Кон­венция 1950 г., данный Протокол не гарантирует права на убежище или на другое разрешение на проживание⁸¹.

В доктрине международного права, посвященной проблеме вынужденной миграции, также упоминается такой документ, как Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 г. Применение данного документа к ситуации, в которой находятся вынужденные мигранты, объясняется тем, что многие из них могут принадлежать к «национальному меньшинству», испытывающему го­нения со стороны государства происхождения по причине принадлеж­ности к данному «национальному меньшинству». Однако сфера при­менения данной Конвенции носит достаточно узкий характер, чтобы рассматривать ее основным международным договором, регулирую­щим статус вынужденных мигрантов.


Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)

Значительную роль в области международной защиты беженцев и других категорий вынужденных мигрантов играет Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Особенность ее дея­тельности в этой сфере заключается в том, что «процедуры ОБСЕ, воз­можно, не имеют строго нормативного характера, свойственного меж­дународному договору»⁸². Вопрос о сотрудничестве государств в рамках ОБСЕ постоянно находится в центре внимания на каждой встрече⁸³. Например, на Венской встрече 1986—1987 гг. государства-участники СБСЕ⁸⁴ обсудили комплекс вопросов, касающихся миграции, включая свободу покидать любую страну, включая свою собственную, и воз­вращаться туда, а также право беженцев на репатриацию⁸⁵.

В Заключительном документе Копенгагенской конференции СБСЕ по человеческому измерению также были подтверждены основные права человека, включая свободу передвижения и всеобъемлющее право на эффективные средства правовой защиты⁸⁶. Позднее, в ноябре 1990 г., государства СБСЕ приняли Парижскую хартию для новой Ев­ропы с руководящими принципами укрепления демократических ин­ститутов, поощрения богатого вклада национальных меньшинств, борьбы против всех форм этнической розни и дискриминации и т. д.⁸⁷

Несмотря на тот факт, что процесс сотрудничества в рамках ОБСЕ носит во многом формальный, необязательный характер⁸⁸, неодно­кратное подтверждение государствами-участниками основных прин­ципов, а также формирование и развитие новых структур ОБСЕ — важное доказательство укрепления нормы о сотрудничестве и процесса все более широкого участия государств в этой региональной системе сотрудничества по вопросам защиты беженцев и других категорий вы­нужденных мигрантов.

Проблема защиты беженцев затронула и американский континент. На Международной конференции по проблеме центральноамерикан­ских беженцев в Гватемале в 1989 г. также было обращено внимание на положение лиц, перемещенных внутри страны. Решение провести дан­ную конференцию было принято в связи с необходимостью решения проблем беженцев и перемещенных лиц в Центральной Америке. Еще в 1987 г. в Гватемале на совещании на высшем уровне Эскипулас II было подписано соглашение «Пути установления прочного и стабильного мира в Центральной Америке». Раздел 8 соглашения возложил на госу­дарства обязательство предоставлять защиту и помощь беженцам и перемещенным лицам, появившимся в результате регионального кри­зиса, в особенности в том, что касается здравоохранения, образования, трудоустройства и безопасности и, кроме того, способствовать их репа­триации, переселению или перемещению, при условии, что данные действия являются добровольными и осуществляются с учетом индиви­дуальных обстоятельств'. Исполнительная комиссия, созданная в соот­ветствии с соглашением, постановила создать Подкомиссию по вопро­сам беженцев и перемещенных лиц в составе представителей стран Центральной Америки, чтобы изучить и рекомендовать пути содействия и облегчения добровольной репатриации, а также механизмы регионального сотрудничества и совместные с международным сообществом действия⁸⁹. Таким образом, Конференция по проблеме центральноаме­риканских беженцев представляла собой еще одну возможность для об­суждения уже принятых и разработки новых механизмов сотрудниче­ства по вопросам вынужденной миграции в регионе.

На конференции была принята Декларация и Согласованный план действий в интересах центральноамериканских беженцев, репатриан­тов и перемещенных лиц⁹⁰. План действий предусматривал реализацию различных программ, направленных на улучшение правового положе­ния таких лиц. Такие программы должны быть направлены прежде всего на то, чтобы упростить возвращение в страну происхождения и вос­становление их сообществ или их размещение в пределах националь­ной территории или в местах их фактического проживания. При этом основной целью таких действий должна являться интеграция ЛПВС и их участие в процессе развития на тех же условиях, на которых в нем участвуют граждане соответствующего государства.

В 80-е гг. XX в. вспышка гражданских конфликтов в Центральной Америке привела к массовому исходу почти 1 млн человек, создав се­рьезные экономические и социальные проблемы для стран, в которые направлялись эти массовые потоки вынужденных мигрантов. В 1984 г. эти «принимающие» страны приняли Картахенскую декларацию о бе­женцах⁹¹, которая установила правовые основы обращения с централь­ноамериканскими беженцами⁹².

В п. 3 разд. III Декларации была отмечена необходимость рассмо­трения вопроса о расширении определения «беженец», учитывая сло­жившееся в регионе положение, Конвенцию, регулирующую конкрет­ные аспекты проблем беженцев, и доктрину, применяемую в докладах Межамериканской комиссии по правам человека⁹³. Таким образом, для применения в регионе было рекомендовано такое опре­деление понятия «беженец», которое, включая в себя положения Кон­венции 1951 г. и Протокола 1967 г., относит к беженцам тех лиц, кото­рые бежали из страны, поскольку их жизни, безопасности или свободе угрожали всеобщее насилие, иностранная агрессия, внутренние кон­фликты, массовые нарушения прав человека или другие обстоятель­ства, приведшие к серьезному нарушению общественного порядка.

Поскольку данная Декларация является источником «мягкого пра­ва», то она не имеет обязательной юридической силы. Однако в после­дующие годы ее важное значение постоянно подчеркивалось как са­мой Организацией американских государств (далее по тексту — ОАГ), так и за ее пределами, в частности УВКБ ООН. Так, определение по­нятия «беженец», содержащееся в Декларации, было одобрено Гене­ральной ассамблеей ОАГ и Генеральной Ассамблеей ООН. Генераль­ная Ассамблея ОАГ в 1991 г. приняла Резолюцию «Правовое положение беженцев, репатриантов и перемещенных лиц в Американском полушарии»⁹⁴, в которой одобрила поддержку государствами положе­ний Декларации, а также рекомендовала тем государствам, которые этого еще не сделали, продолжать укреплять национальные системы защиты беженцев.

Страны американского континента также сформулировали основ­ные принципы убежища в Договоре Монтевидео о международном уго­ловном праве 1889 г., Гаванской конвенции о нормах, подлежащих со­блюдению при предоставлении убежища 1928 г., Конвенции Монтевидео о политическом убежище 1933 г., Договоре Монтевидео о политическом убежище и беженцах 1939 г., Каракасской конвенции о дипломатиче­ском убежище 1954 г., Каракасской конвенции о территориальном убе­жище 1954 г.

В 2010 г. латиноамериканские государства вновь подтвердили свою приверженность расширительному определению понятия «беженец», приняв Бразильскую декларацию о защите беженцев и лиц без граждан­ства⁹⁵. В ее преамбуле подчеркивается «более широкие пределы защиты, предоставляемые в связи с использованием более широкого определе­ния беженца, которое было отражено в национальном законодательстве некоторых стран региона. В ней также отмечена необходимость даль­нейшего поиска долгосрочных решений проблем вынужденных ми­грантов и содержится призыв к международному сотрудничеству в об­ласти оказания им помощи и защиты, обмену опытом, полученным при осуществлении Картихенской декларации и Плана действий, которые признаются важными инструментами сотрудничества государств по оказанию помощи ЛПВС и беженцам. В Декларации было также отме­чено, что действующее национальное законодательство государств о бе­женцах и ЛПВС (лица перемещенные внутри страны) в государствах континента учитывает особенности, свя­занные с полом, возрастом, различия в положении данных лиц для того, чтобы оказывать помощь с учетом особых обстоятельств женщинам, мужчинам, детям, пожилым, инвалидам и др.

Внутригосударственная защита беженцев включает следующие стадии:

• 
  процесс предоставления убежища (процедура, закрепленная в законодательстве или административных актах);
  
• 
  признание беженцем лица, ищущего убежища (статус беженца либо статус дополнительной защиты).
  

а) приема лица, пересекающего границу (беженец допускается на территорию государства для рассмотрения его просьбы о получении убежища; обычно осуществляется в кратчайший срок);

б) решения вопроса о предоставлении статуса беженца. Хотя она должна занимать максимально короткий срок, на практике такая процедура может сильно затягиваться (в случае отклонения просьбы о предоставлении убежища, пересмотр иногда продолжается несколько лет);

в) завершающей стадии признания лица беженцем с предоставлением ему национального режима либо режима, предоставляемого иностранцу, в зависимости от законодательства государства, национального режима либо режима, предоставляемого иностранцам.⁹⁶

Россия присоединилась к Конвенции о ста­тусе беженцев 1951 г. и Протоколу, касающемуся статуса беженцев, 1967 г. в феврале 1993 г. Для приведения национального права в обла­сти вынужденной миграции в соответствие с данными международны­ми договорами в России был разработан и принят Закон РФ «О бежен­цах» от 19 февраля 1993 г. № 4528-1, в который в последующие годы вносились изменения и дополнения.

Закон РФ «О беженцах» четко определяет понятие «беженец», ко­торое, в общем, соответствует Конвенции о статусе беженцев и Согла­шению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам 1993 г. За­кон предусматривает процедуру подачи лицом, ищущим убежище, соответствующего ходатайства. Сама процедура предусматривает определенные этапы:

• 
  обращение с ходатайством о признании бе­женцем;
  
• 
  предварительное рассмотрение ходатайства;
  
• 
  принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по суще­ству либо в отказе в рассмотрении ходатайства по существу;
  
• 
  выдачу свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;
  
• 
  рассмотрение ходатайства по существу;
  
• 
  принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании бежен­цем;
  
• 
  выдачу удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцев.
  

Беженец не может быть возвращен против его воли в страну, которую он покинул по основаниям, предусмотренным в ука­занном Законе.

Если лицо, имеющее статус беженца, получает разрешение на постоянное проживание на территории Российской Федера­ции либо приобретает российское гражданство, — оно утрачи­вает статус беженца.

Также 19 февраля 1993 года был принят Закон «О вынужденных переселенцах». Он содержит положе­ния, в какой-то мере сходные с положениями Закона «О бе­женцах». Разница заключатся в том, что нормы о вынужденных пересе­ленцах касаются граждан РФ, которые покинули, согласно п. 1 ст. 1 Закона «О вынужденных переселенцах», место своего жительства на территории другого государства либо на терри­тории Российской Федерации вследствие совершенного в от­ношении них или членов их семей насилия или преследова­ния в иных формах либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной при­надлежности, вероисповедания, языка, а также принадлеж­ности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводом для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.⁹⁸

В отношении беженцев и вынужденных переселенцев Пра­вительством РФ принят ряд постановлений, в частности: от 3 марта 1992 г. «О мерах по оказанию помощи беженцам и вы­нужденным переселенцам»; от 28 января 1997 г. «О предостав­лении вынужденным переселенцам долговременной беспро­центной возвратной ссуды на строительство (приобретение) жилья»; от 14 марта 1995 г. «О порядке формирования целевого земельного фонда для расселения беженцев и вынужденных пе­реселенцев и режима его использования» (в ред. от 18 сентября 1995 г.); от 12 декабря 1995 г. «Об удостоверении беженца». Эти постановления устанавливают порядок выплаты беженцам и вынужденным переселенцам единовременного пособия, пен­сий, предоставления льготных кредитов на строительство и приобретение жилья и решают ряд других вопросов, касающих­ся создания для указанных лиц необходимых условий.

Помимо этого, государ­ства — участники СНГ подписали Соглашение «О помощи бе­женцам и вынужденным переселенцам» от 24 сентября 1993 г., участники которого, принимая во внимание ситуацию, сложив­шуюся в связи с ростом числа переселенцев и беженцев на тер­ритории бывшего Союза ССР, обязались предпринять ряд мер по обеспечению статуса беженца и вынужденного переселенца, в том числе посредством осуществления эвакуации населения из зон вооруженных и межнациональных конфликтов и пре­доставления возможности для его беспрепятственного выезда на территорию одной из сторон по основаниям, предусмотрен­ным Соглашением⁹⁹.

В нашей стране действует ряд фондов занимающихся организацией помощи беженцам. Например, в 1992 году был создан Российский Фонд помощи беженцам "Соотечественники" преимущественно занимающийся:

• 
  поддержкой и сохранением рабочих мест в общинно-компактных поселениях беженцев и вынужденных переселенцев;
  
• 
  обеспечением бытовых условий для беженцев;
  
• 
  строительством жилья и объектов занятости;
  
• 
  созданием рабочих мест и обеспечением занятости.
  

В разное время, в разных регионах мира многие сотни тысяч людей изгонялись либо покидали обжитые места по причине их принадлежности к той или иной расе, национальности, религии, определенному социальному классу, либо вследствие политических убеждений. Кто-то бежал от войны, от погромов, кто-то от политических репрессий, а кто-то в поисках лучших условий жизни.

В настоящее время очевидно стремление западноевропейских стран в рамках Европейского союза создать единую политику в области помощи беженцам и предоставления убежища. Вместе с тем, право беженцев, действующее в странах Евросоюза, демонстрирует явные отступления от традицион­ных международно-правовых стандартов защиты беженцев. Как было показано в данной работе, право беженцев представляет собой компромисс меж­ду государственными интересами в регулировании миграции и гума­нитарными императивными нормами, вытекающими из продолжаю­щейся вынужденной миграции. Отсюда следует, что государство стро­ит свое миграционное законодательство на основе норм, защищающих права беженцев. Однако логически возникает вопрос, на каком уровне должно проводиться такое регулирование? Другими словами, должно ли правовое регулирование предоставления убежища осуществляться непосредственно государствами, как это определено в международном праве, или лучше проводить его в рамках региональных форм сотрудничества?

Практика европейских государств относительно беженцев показы­вает стремление к всеобъемлющему региональному сотрудничеству. При этом региональное регулирование отражает внутреннюю полити­ку государств в отношении предоставления убежища и оказания помощи беженцам, основанную на всевозможных препятствиях и ограничениях. Поэтому основная зада­ча заключается в том, чтобы процесс регулирования в странах ЕС основывался не только на внутригосударственных системах государств, но и на общем праве и практике.

Надо отметить, что ввиду отсутствия превентивных стратегий, на­правленных на ликвидацию причин перемещения, государства в ос­новном стремятся сделать миграцию регулируемой. Это отмечается и в указаниях Комитета по миграции Европейской комиссии: «Конт­роль над миграцией не обязательно означает полное разрешение ее проблем, а подразумевает ее регулирование». Далее, проводя различие между убежищем и другими аспектами миграции, Комиссия утверж­дает, что: «Политики предоставления убежища разнятся, так как их целью является такое регулирование практик рассмотрения ходатайств об убежище, которое бы предусматривало справедливое и эффектив­ное рассмотрение каждого ходатайства».¹⁰⁰

Таким образом, можно сделать вывод о том, что основной целью, стоящей перед странами Европейского союза, является разработка стра­тегий, разрешающих все проблемы современной миграции. При этом на региональном уровне такие стратегии не должны основываться толь­ко на ограничениях, а должны наиболее эффективным способом ре­шать проблему.

Тем не менее, не смотря на наличие адекватного плана решения проблемы беженцев, существует ряд проблем связанных с регулированием уже имеющейся международной законодательной структуры помощи беженцев.

Например, проблема, связанная с определением статуса беженца, о котором писалось в первой главе. Если быть точнее, то данная проблема больше связана с с тем, что единого и четкого определения кто же такой беженец нет.

Как можно видеть, определение статуса беженца, используемое странами Латинской Америки, основано на определениях, закрепленных в Конвенции 1951 г. и Протоколе 1967 г., а также Конвенции ОАЕ 1969 г. Это озна­чает, что оно не включает такие основания для признания лица бежен­цем, как экологические причины. Однако эксперты УВКБ ООН счи­тают, что оно является достаточным для данного региона, поскольку учитывает все обстоятельства, которые могут повлиять на обществен­ный порядок так сильно, что жизнь, безопасность и свобода личности окажутся под серьезной угрозой. Было признано, что хотя экологиче­ские факторы и играют определенную роль в Центральной Америке, они не носят столь серьезный характер, который угрожал бы физиче­ской неприкосновенности личности в странах региона¹⁰¹.

С моей точки зрения, с этим утверждением нельзя согласиться. Примеры Фукусимы или Чернобы­ля показали, что природные и антропогенные катастрофы могут при­обретать универсальный характер и затрагивать многие, а в долгосрочной перспективе — все государства. Поэтому наиболее удачной следует признать формулировку, которая включала бы наибольшее количество возможных ситуаций, влекущих за собой появление зна­чительных потоков беженцев. С другой стороны, не все государства готовы согласиться с таким широким определением, поскольку не за­интересованы в принятии беженцев.

Проблема разработки эффективно и четко действующей процедуры определения статуса стоит чрезвычайно остро. К сожалению, едва ли какое-нибудь из наших государств может похвастаться наличием такой процедуры. В некоторых странах закон о беженцах принят недавно и статус не предоставлен еще ни одному ходатайствующему, но дано уже множество отказов

Относительно Африки и Америки казалось бы были достигну­ты наибольшие успехи в области международно-правового регулиро­вания права беженцев. Однако в доктрине подчеркивается, что несмотря на «оптимистичный тон», принятые странами данных континентов документы не позволяют сделать вывод, что государства приняли на себя международные обязательства по предоставлению убежища. Тяжелое экономическое положение африканских и южноа­мериканских стран не позволило им конкретизировать свои обяза­тельства в отношении территориального убежища, и обращение с бе­женцами в большей степени связано с обстоятельствами, чем с согласованной политикой в области принятия беженцев¹⁰².

Помимо этого, пожалуй, одной из самых больших проблем регулирования является неспособность многих стран соблюдать уже имеющиеся Конвенции и Соглашения перечислявшиеся во второй главе моей работы, т.к. их экономика достаточна слаба, гражданское общество неразвито, демократические институты не устоялись, а традиции правового государства четко не выработаны. Поэтому даже те граждане, которые постоянно проживают в таких странах, не имеют достаточной правовой и социальной защиты, экономической стабильности и уверенности в завтрашнем дне. Что уж говорить про людей, которые ищут в такой стране убежище. В таких условиях единственной надеждой беженцев остается статус и подразумеваемые им льготы.

Также, необходимо отметить недостаточность и несоответствие юридической базы, в том числе международной, масштабу и специфике возникших проблем. В частности, не прописан механизм компенсационных мер со стороны тех правительств и государств, откуда вынуждены были бежать или переместиться эти люди. Если бы существовали нормы международного права, адекватных ситуации, возможно, это частично решило бы проблему. В Программе действий, предложенной и принятой Региональной конференцией по рассмотрению вопросов беженцев, не добровольно перемещенных лиц, других форм недобровольных перемещений и возвращающихся лиц в странах СНГ и соответствующих соседних государствах, которая проходила в Женеве 30-31 мая 1996 г. эти вопросы поднимались лишь частично, а решения по ним носят не обязательный, а рекомендательный характер. С тех пор в этой области мало что изменилось¹⁰³.

Касательно нашей страны можно сказать, что нынешняя система оказания помощи и защиты беженцев замкнута и непрозрачна на всех уровнях функционирования. Вынужденный мигрант превращается в объект воздействия государственных органов. Сами эти органы подконтрольны только себе или вышестоящим по властной вертикали. Реальный контроль и взаимодействие со структурированными группами беженцев отсутствует.

Исполнительный комитет ООН призывал государства «сохранять и укреплять институт убежища в качестве одного из неотъемлемых инструментов международной защиты беженцев, добросовестно соблюдать основополагающий принцип невысылки и делать все возможное для обеспечения безопасности и благополучия беженцев в пределах их юрисдикции»¹⁰⁴ тем не менее, проблемы все равно остаются. И даже более того, с каждым годом ситуация становится все хуже и хуже.

Учитывая все вышеперечисленное, можно сделать вывод, что культурологическая и правовая многомерность проблемы беженцев неисчерпаема. Но если выделить главное, то беженцы – это категория людей, лишенных социального пространства, утративших органическую связь с обществом, в котором они сформировались как личность. Это люди, которые не создали новую целостную социальную организацию, люди, не ставшие органической частью чужого общества. Лишившись старого своего, не создав нового своего, не обретя чужого – они никто. И чем больше становится людей с таким статусом, тем более зыбким становится наш общий мир.

В связи с этим, в нашем 2013 году вопрос оказания помощи беженцем стоит категорически остро. А невероятно быстрый рост количества беженцев на территории отдельных стран и во всем мире в целом, показывает, что ныне существующая система регулирующая данный вопрос не справляется со своими задачами и нуждается в переработке и доработке.

1. 
   Абзалова Л.Ф. Международно-правовое регулирование миграционных процессов // Государственная власть и местное самоуправление, 2006, № 5.
   
2. 
   Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Комментарий законодательства о беженцах.- М.: Юрид. Лит., 1999 .- 393с.
   
3. 
   Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Комментарий законодательства о вынужденных переселенцах. М.: Юрид. лит., 1998.- 441с
   
4. 
   Анисимов П.В. Организационно-правовые проблемы реализации прав беженцев и вынужденных переселенцев //Законность. 2002.-№2.-С.
   
5. 
   Беженцы и международное гуманитарное право // Международное право. 2000. № 3(9) С. 22-40.
   
6. 
   Бекяшев Д.К., Иванов Д.В. Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции. – М.: Проспект, 2013. – 392 с.
   
7. 
   Введение в вопросы международной защиты беженцев: Защита лиц, находящихся в компетенции УВКБ. UNHCR 1 августа 2005 год. – 185 с.
   
8. 
   Витковская Г.С. Вынужденная миграция: проблемы и перспективы / Ин-т народнохоз. прогнозирования РАН: РЭНД (США). - М.. 1993.
   
9. 
   Воронина Н. А. Международное право и проблемы правового регулирования положения внутриперепещенных лиц // Юрист-международник, 2005, № 3.
   
10. 
    Вынужденные мигранты: интерпретации и возвращение. М.: Ин-т этнологии и антропологии РАН, 1997. - 309с.
    
11. 
    Гетьман-Павлова И. В. Международное частное право. М., 2009. С. 704.
    
12. 
    Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве. М., 1997. – 214 с
    
13. 
    Здравомыслова А. Г. Беженцы / М., Юнита. 1993.- 310с.
    
14. 
    Иванов Д.В., Бобринский Н А. Правовой статус лиц, ищущих убежище в совереном международном праве. М., 2009. С. 309—333.
    
15. 
    Казанцев В. И. Международное частное право. М., 2008. С. 204.
    
16. 
    Канашевский В. А. Международное частное право. М., 2006. С. 704
    
17. 
    Каткова Н.Н. Некоторые аспекты законодательства Российской Федерации о беженцах // Право и жизнь. 1998.- N 16.-С. 11-12
    
18. 
    Григоричев К.В., Зимовина Е. П.. Правовой статус беженцев. - Караганда: Экожан, 2005, c. 67-76.
    
19. 
    Келин В. Руководящие принципы по вопросу о перемещении внутри страны. М., 2004. – 184 с
    
20. 
    Ковшиков Е.М. Обеспечение и защита прав беженцев и вынужденных переселенцев в субъектах Российской Федерации// Гражданин и право. 2000-№9 .-С. 21-22
    
21. 
    Краснец Е.С. Международная миграция населения в России в условиях перехода к рынку. М.. 1997.
    
22. 
    Луков В.А.. Нагдалиев С.С. Вынужденная миграция. Социальные последствия межнациональных конфликтов. М.. МГСА. Социум. 2000.
    
23. 
    Максаковский В.П. Географическая картина мира. Кн. I: Общая характеристика мира. 4-е изд. – М.: Дрофа, 2008 - 495 с.
    
24. 
    Назарова Е.А. Особенности современных процессов миграции // Социологические исследования. 2000. № 7.
    
25. 
    Переведенцев В.И. Методы изучения миграции населения. М.. 1975. – 324 с.
    
26. 
    Павлова, Л.В. Международно-правовой статус беженца : пособие для студентов вузов / Л. В. Павлова, А. В. Селиванов. — Мн. : Тесей, 2006. — 192 с.
    
27. 
    Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев. Женева, 1992. – Смоленск, - 2005. – 154 с.
    
28. 
    Соколов А.В., Деев В.М. Беженцы: Краткий словарь-справочник. М., 1993.- 284 с.
    
29. 
    Статус беженцев, покидающих свою страну в связи с военными действиями. // Российский ежегодник международного права / Сиен. Издание. СПб: "Россия-Нева", 2001. С. 175 - 178.
    
30. 
    Тиунов О. И. Международное гуманитарное право: Учебник, 2-е издание. –М.: Издательство НОРМА, 2012 г. – 336 с.
    
31. 
    Тишков В.А. Вынужденные мигранты и государство.- М., ЭКОС., 1998.- 221с.
    
32. 
    Хорев Б.С. Чапек В.Н. Проблемы изучения миграции населения. М.. 1989. – 248 с.
    
33. 
    Ястребова, А. Ю. Институт убежища и статус беженцев в международном праве // Сов. государство и право. 1990. № 10. С. 133.
    
34. 
    HurwitzA. The collective responsibility to protect refugees. Oxford University Press, 2009. P. 26-27.
    
35. 
    Protecting refugees// СоЕ, UNHCR, 2010. Р. 2-3.
    

1. 
   Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.
   
2. 
   Документ Копенгагенской встречи Конференции по челове­ческому измерению: от 29 июня 1990г. СБСЕ. 29 ILM 1305(1990).
   
3. 
   Документы в области защиты беженцев УВКБ ООН http://unhcr.ru/index.php?id=85
   
4. 
   Дублинская конвенция 1990 г определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств-членов Европейского Сообщества.
   
5. 
   Европейское соглашение об отмене виз для беженцев от 20 апреля 1959 года.
   
6. 
   Европейское соглашение о передаче ответственности в отноше­нии беженцев от 16 октября 1980 г.
   
7. 
   Закон РФ «О беженцах» // Российская газета. 1993. 20 марта.
   
8. 
   Закон РФ «О вынужденных переселенцах» // Российская газета. 1993. 20 марта. http://base.garant.ru/10105693/
   
9. 
   Замечания УВКБ ООН по Закону Российской Федерации \"О беженцах\" // Гражданин и право. 2002.- N 6.-С.13-16
   
10. 
    Исполком № 109 (LX) — 2009: Затяжные ситуации, связанные с беженцами
    
11. 
    Конвенция 1969 года по конкретным аспектам 
    проблем беженцев в Африке (вступила в силу 20 июня 1974 года) http://www1.umn.edu/humanrts/russian/instree/Rz2arcon.html
    
12. 
    Конвенция Европейского союза 1990 г. о применении Шенгенского соглашения 1985 г.
    
13. 
    Отчет по Региональной конференции по вопросам защиты беженцев и международной миграции в Центральной Азии 15-16 марта 2011 года http://www.unhcr.org/migration/almaty-conference-report_final_RUS.pdf
    
14. 
    Парижская хартия для новой Европы: от 21 ноября 1990 г. СБСЕ. 30 ILM 190(1991). http://constitution.garant.ru/act/right/megdunar/2541028/
    
15. 
    Позиция УВКБ ООН в отношении защиты беженцев и решений в городских районах от сентября 2009 года http://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=4b1ccc962
    
16. 
    Протокол № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод об обеспечении некоторых прав и свобод, помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней: от 16 сентября 1963 г.
    
17. 
    Протокол № 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 22 ноября 1984 г. http://www.echr.ru/documents/doc/2440805/2440805.htm
    
18. 
    Региональная конференция по рассмотрению вопросов беженцев, недобровольно перемещенных лиц, других форм недобровольных перемещений и возвращающихся лиц в странах Содружества Независимых Государств и соответствующих соседних государствах - Женева, 30–31 мая 1996 года.
    
19. 
    Резолюцией 319 (IV) Генеральной Ассамблеи ООН Беженцы и бесподданные.
    
20. 
    Сборник международно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев / сост. Ю. Л. Сарашевский, А. В. Селиванов. С. 84—85.
    
21. 
    Соглашение «О помощи бе­женцам и вынужденным переселенцам» от 24 сентября 1993 г.
    
22. 
    Соглаше­ние Содружества Независимых Государств о помощи беженцам и пе­реселенцам от 24 сентября 1993 года
    
23. 
    Устав Совета Европы: от 05 мая 1949 года.
    
24. 
    Устав Международной организации по делам беженцев: 1946 год.
    
25. 
    Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах» (ред. от 30.12.2006) // "Российская газета", № 126, 03.06.1997.
    
26. 
    Хартия основных прав Европейского союза 2000 г.
    
27. 
    Framework for Durable Solutions for Refugees and Persons of Concern http://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain?docid=4124b6a04
    

1. 
   Защита беженцев и роль УВКБ ООН. М., 2009. – 34 с. Web-сайт http://www.unhcr.ru/files/zb_2009.pdf
   
2. 
   http://ru.euronews.com/
   
3. 
   http://www.infosysblogs.com/web2/
   
4. 
   Слука Н.А.. Беженцы. География вынужденной миграции. Web-сайт Издательского дома «Первое сентября» http://archive.lseprember.ni/geo/1998/geo44.htm
   
5. 
   Итоговый документ Всемирного саммита 2005 года http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/outcome2005_ch4.shtml#t3
   
6. 
   Порядок финансирования проектов по поддержке и сохранению рабочих мест в общинно-компактных поселениях беженцев и вынужденных переселенцев, осуществляемых Российским Фондом помощи беженцам «Соотечественники» за счет средств федерального бюджета http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_59971.html
   
7. 
   http://kurs.ru/news/54874/yavlinskiy-k-2014-godu-problema-bezhentsev-stanet-glavnoy
   
8. 
   УВКБ ООН : Цифры и Факты http://unhcr.ru/index.php?id=15