АНАЛИЗ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ганов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, 
общественных объединений и организаций независимо от форм 
собственности, должностных лиц и отдельных граждан, а также 
права, обязанности и гарантии граждан в связи с осуществлени­
ем борьбы с терроризмом. 
В порядке реализации требований Федерального закона «О борь­
бе с терроризмом» принят ряд указов Президента Российской Фе­
дерации и постановлений Правительства Российской Федерации. 
Перечень основных нормативных правовых документов по вопро­
су борьбы с терроризмом приведен в приложении. 
Указанные нормативные акты разработаны с учетом требова­
ний документов, принятых ООН по вопросу усиления борьбы с 
международным терроризмом. 
Совершенствование нормативной правовой базы по вопросу 
борьбы с терроризмом осуществляется постоянно. В связи с возра­
станием масштабов и угроз терроризма для обеспечения защиты 
населения, обеспечения устойчивого функционирования учреж­
дений, предприятий и организаций, а также защиты материаль­
ных и культурных ценностей от возможных террористических 
проявлений, встает вопрос о целесообразности создания Госу­
дарственной системы противодействия терроризму (на всех уров­
нях государственного управления). В качестве первого шага необ­
ходимо проанализировать существующую нормативную правовую 
базу в этой области и подготовить предложения по созданию еди­
ной системы правовых документов, начиная от закона о противо­
действии терроризму и заканчивая ведомственными организаци­
онно-методическими документами. 
Как показывает анализ, не выработаны и законодательно не 
закреплены четкие критерии, стандарты, достаточно ясные и внят­
ные требования, которые могли бы помочь обосновать хотя бы 
пределы стремления компаний укрепить антитеррористическую 
устойчивость объектов. 
Как известно, системный подход предписывает искать истоки 
проблем как внутри так и вне предприятия. Особое место среди вне­
шних факторов системы обеспечения безопасности предприятия как 
раз и занимает нормативная база (нормативы, методики, рекомен­
дации, стандарты, регламенты и т.п.). Более того, что касается опас­
ных производственных объектов, во многом именно нормативы, 
установленные и закрепленные законодательно, и определяют уро­
вень безопасности, который должны иметь указанные объекты. 
В соответствии с действующим законодательством Российской 
Федерации принято рассматривать службы безопасности на 
предприятиях, созданные в соответствии с Федеральным зако­
ном «О частной детективной и охранной деятельности», как не­
что обособленное от других служб и подразделений предприятия, 
с некими особыми задачами. 
104 

Однако закон о частной детективной и охранной деятельности 
для указанных предприятий — всего лишь инструмент, который 
государство предоставляет, и которое они могут использовать, 
организуя защиту своих объектов, в том числе и от террора. Этот 
закон не указывает, какие объекты и каким образом следует охра­
нять. Такое требование выдвигает Федеральный закон «О про­
мышленной безопасности опасных производственных объектов» 
от 21.07.1997 № 116-ФЗ, предписывающий руководителям пред­
приятий организовывать охрану опасных производственных объек­
тов. Задача служб безопасности в части охраны (или охранных струк­
тур) определена в нем в ст. 9: «Организация, эксплуатирующая 
опасный производственный объект, обязана предотвращать про­
никновение на опасный производственный объект посторонних 
лиц». Таким образом, охрана объектов, в том числе и защита от 
террора, относится к одному из основных требований обеспече­
ния промышленной безопасности. 
Отсюда вывод: деятельность служб безопасности на опасных 
производственных объектах, в том числе и защита от террора, 
должна строиться в рамках обеспечения промышленной безопас­
ности, т.е. быть подчиненной общей идее обеспечения промыш­
ленной безопасности. 
Системный подход предполагает обязательную непрерывность 
процессов обеспечения безопасности, по всему технологическо­
му циклу деятельности с обязательным учетом всех возможных 
видов угроз (несанкционированный доступ в информационные 
и другие автоматизированные системы, терроризм, пожар, сти­
хийное бедствие, поломка оборудования, нарушение техноло­
гии и т.п.). Другими словами — обеспечение такого состояния 
условий функционирования человека, объекта, технических 
средств и технологий, при котором они надежно защищены от 
всех возможных видов угроз в ходе непрерывного производствен­
ного процесса. 
Законодательство о промышленной безопасности при таком 
подходе надо приводить в соответствии с требованиями времени. 
Сейчас этот закон построен на логике поведения «нормальных» 
людей, как имеющих непосредственное отношение к этим объек­
там (т.е. персонала), так и находящихся во внешнем их окруже­
нии. Политическая, а точнее, применительно к реальной ситуа­
ции в мире и нашей стране — террористическая составляющая 
всего комплекса рисков, существующих при эксплуатации опас­
ных производственных объектов, в нем не учитывается. 
При организации работы должен учитываться факт возможно­
го наличия в окружении объекта людей, в том числе среди его 
персонала, вынашивающих злой умысел, или что такой умысел 
может сформироваться у кого-либо из сотрудников в будущем. Меж­
ду тем, в законе о промышленной безопасности к организациям, 
105 

имеющим в своем составе опасные производственные объекты, 
требования по осуществлению мер антитеррористического харак­
тера предусмотрены не были. 
С одной стороны, это правильно. Исполнять меры антитерро­
ристического характера обязывает закон «О борьбе с террориз­
мом». Он предусматривает, что осуществлять противодействие и 
борьбу с терроризмом должны специальные субъекты государ­
ства, указанные в законе, или определяемые Правительством 
Российской Федерации. Организации независимо от форм соб­
ственности согласно закону должны лишь содействовать органам, 
осуществляющим борьбу с терроризмом. Более того, в законе пред­
усмотрено, что если все же террористическая акция будет совер­
шена, то причиненный ею вред должен возмещаться за счет госу­
дарства, точнее — за счет субъекта Российской Федерации, на 
территории которого произошел теракт. 
С другой стороны, какие-то меры противодействия возмож­
ным террористическим актам (т. е. защиты от террора) организа­
ция, эксплуатирующая опасный производственный объект, вы­
нуждена все-таки предусматривать. 
В связи с этим по инициативе Госгортехнадзора России данное 
упущение закона о промышленной безопасности было устранено 
в нормативном акте — Правилах экспертизы декларации промыш­
ленной безопасности (1999 г.): «При оценке обоснованности ре­
зультатов анализа риска аварий необходимо учитывать доста­
точность мер предотвращения постороннего вмешательства в дея­
тельность опасного производственного объекта, а также противо­
действия возможным террористическим актам» (п. 5.4.2). 
Из указанного требования не ясно: включает ли понятие «по­
стороннее вмешательство», использованное в Правилах, только 
лиц, посторонних по отношению в целом к опасному производ­
ственному объекту (т.е. внешняя угроза), как это предусматрива­
ется в законе о промышленной безопасности. Или же оно включа­
ет также и лиц из числа персонала предприятия, представителей 
обслуживающих и других подрядных организаций, находящихся 
на территории объекта на законном основании, однако по долж­
ностным обязанностям не имеющих отношения, например, к опас­
ному производственному участку этого объекта (т. е. внутренняя 
угроза). 
От правильного толкования указанного понятия зависит набор 
тех достаточных мер «предотвращения постороннего вмешатель­
ства», который необходимо предусмотреть организациям, как экс­
плуатирующим, так и проектирующим опасный производствен­
ный объект, подлежащий декларированию. Если в первом случае 
будет достаточным построить надежные ограждения территории 
объекта, оснастить их, к примеру, периметровой сигнализацией 
и организовать охрану, то во втором случае дополнительно (как 
106 

минимум) придется внедрять систему контроля и управления до­
ступом (СКУД) на опасные производственные участки этого 
объекта. 
Вопрос о затратах на снижение уязвимости предприятий и на 
обеспечение их антитеррористической защищенности также ос­
тается законодательно неурегулированным. Требование к предпри­
ятию принимать меры противодействия возможным террористи­
ческим актам должны компенсироваться государством или, как 
минимум, затраты на них следует относить к производственным, 
т. е. включать в себестоимость продукции. 
В нашей стране законодательная база в области безопасности 
носит частично фрагментарный характер, порождая локальные 
(изолированные) и разрозненные массивы правовых норм, каса­
ющиеся отдельных видов безопасности и относящиеся к разным 
отраслям права. Последнее связано с тем, что вопросы безопасно­
сти пронизывают фактически все сферы общественных отноше­
ний и объективно могут быть определены в любой из существу­
ющих правовых отраслей. 
В декабре 2002 г. был принят Федеральный закон «О техниче­
ском регулировании», который вступил в силу 1.07.2003. Обяза­
тельные технические нормы во всех отраслях согласно этому за­
кону могут устанавливаться только техническими регламентами, 
принимаемыми федеральными законами и международными до­
говорами, а также, при необходимости, указами Президента и 
постановлениями Правительства Российской Федерации на 
определенный срок до принятия соответствующих федеральных 
законов. В качестве обязательных могут устанавливаться только нор­
мы, обеспечивающие безопасность жизни и здоровья людей и 
окружающей среды, защиту имущества и предупреждение дей­
ствий, вводящих в заблуждение приобретателей. Теперь докумен­
ты, разрабатываемые органами исполнительной власти, будут 
иметь только рекомендательный характер. 
Технические регламенты разделены на общие и специальные. 
Специальные технические регламенты устанавливают требования 
только к тем отдельным видам продукции и процессам производ­
ства, минимально необходимый уровень безопасности которых не 
обеспечивается общими регламентами. 
В законе прописано, что разработчиком технического регла­
мента может быть любое лицо (физическое, юридическое, обще­
ственная организация и т.д.), проект регламента должен быть до­
ступен для ознакомления всем заинтересованным лицам, а также 
для публичного обсуждения. 
Полный свод технических регламентов должен быть принят в 
течение семи лет. Наиболее значимые технические регламенты 
обретут статус федерального закона. Это около пятисот феде­
ральных законов — технических регламентов. К первоочередным 
107 

отнесены общие технические регламенты по безопасности ма­
шин и оборудования, окружающей среды, промышленной 
безопасности, безопасности эксплуатации зданий и установок, 
противопожарной безопасности, а также санитарно-эпидемио­
логической безопасности. При этом государственные контроли­
рующие структуры будут контролировать исполнение законов о 
технических регламентах, а не ведомственных постановлений, 
как сегодня. 
Кроме того, закон расширяет сферу применения такого нов­
шества, как декларирование соблюдения обязательных требова­
ний. В Декларации о соответствии изготовитель (продавец) на ос­
нове имеющихся у него собственных доказательств удостоверяет, 
что выпускаемая им продукция соответствует требованиям техни­
ческих регламентов. Сейчас это понятие широко используется в 
основном в сфере обеспечения промышленной безопасности опас­
ных производственных объектов. Основное ее назначение — убе­
дить власти и общественность в достаточности принимаемых мер 
по обеспечению безопасности, 
В Федеральном законе «О техническом регулировании» пре­
дусмотрено, что Правительство разрабатывает предложения об 
обеспечении соответствия технического регулирования интересам 
национальной экономики и в этих целях утверждает программу 
разработки технических регламентов, которая должна ежегодно 
уточняться и опубликовываться, но при этом не указано, кто бу­
дет осуществлять мониторинг факторов, влияющих на безопас­
ность в стране, для целей рассматриваемого закона, на основа­
нии которого и должна разрабатываться вышеуказанная програм­
ма, кто будет нести ответственность за адекватность ее требовани­
ям безопасности на каждый момент времени и определенный прог­
нозируемый период, чтобы упреждающе ставить вопрос перед 
Правительством о корректировке программы. Учитывая возмож­
ные последствия для страны, логично было бы закрепить эти обя­
занности и ответственность за конкретным федеральным органом 
в законе. 
Подробное рассмотрение Федерального закона «О техническом 
регулировании» помогает ответить на вопрос: обеспечит ли без­
опасность система безопасности, выстраиваемая в государстве но­
вым законодательством? Все вышеизложенное дает основание от­
ветить на него утвердительно, но при условии активного включе­
ния в работу всех, кто должен заняться разработкой специально­
го технического регламента по вопросам обеспечения безопасно­
сти при эксплуатации опасных производственных объектов. Этот 
регламент должен следовать из общего технического регламента 
по промышленной безопасности. Уже созданы методики по кате-
горированию объектов защиты, выявлению возможных угроз, уяз­
вимости объектов, выбора средств защиты. 
108 

Предложенная трактовка существа анализа уязвимости выте­
кает из требований к содержанию декларации безопасности про­
мышленного объекта и порядку проведения ее экспертизы. Со­
гласно совместному приказу Госгортехнадзора и МЧС России ана­
лиз условий возникновения и развития аварийных ситуаций, про­
водимый при декларировании безопасности объекта, включает 
выявление возможных причин возникновения и развития аварий, 
связанных с внешними воздействиями техногенного характера. 
Согласно другому совместному приказу указанных органов вла­
сти, которым был утвержден порядок экспертизы декларации 
безопасности, при экспертизе сведений об опасности на промыш­
ленном объекте необходимо оценить наличие и достаточность мер 

жүктеу/скачать 1.16 Mb.

Достарыңызбен бөлісу: