Реформа публічного управління в Україні
Важливе питання: неподаткові доходи з власних джерел13
жүктеу/скачать 1.64 Mb.
|
3. Важливе питання: неподаткові доходи з власних джерел13 3.1 Спеціальне завдання для зборів та платежів Зборам та платежам у літературі про публічні бюджети приділяється значна увага. Це спеціальна властивість джерела доходів, що є у центрі нової дискусії14: збори та нарахування приватині господарства та підприємства обізнаними щодо справжньої вартості публічних послуг, подібно до сигналів, що надходять від цін на ринку15. Це має декілька наслідків. Перший, більш бережливе ставлення до наданих населенню товарів та послуг. Якщо опалення безкоштовне, вікна у кімнатах будуть відкриті якщо занадто тепло. Якщо стягується відповідна ціна, термостати стають популярними. Другий наслідок – вже згаданий – сильніша фіскальна відповідальність уряду до громадян. Якщо ціна значна, отримувачі послуг спитають про гроші, а влада буде змушена працювати ефективніше. Податки не можуть виконувати цю функцію однаково добре, оскільки вони зазвичай не призначені для специфічних публічних завдань, і навіть якщо так і є, то вони не є настільки близькими до справжньої вартості як збори та платежі. Таким чином, збори та платежі зменшують фінансову іллюзію. Інший принцип надходжень також служить досить добре через збори та платежі: (1) підкреслені функції цілком ідентичні з джерелами доходів: лише якщо існує специфічна функція ці доходи можуть збиратись. Та (2) адекватність доходів може бути легко досягнена якщо збори покривають видатки. У разі якщо вони нижчі видатків, рівень субсидій політично політично можлива і може бути відкрито обговорена муніципальною радою. Відповідно, збори та платежі повинні отримати важливість як джерела доходів. Закони щодо фінансів місцевого самоврядування у деяких німецьких землях це конкретно визначають. Звісно, теорія публічних товарів стверджує, що не всі публічно послуги можуть мати ціну. Це стосується лише тих послуг, від яких споживач може бути звільнений, якщо не хоче платити збір. Але особливо на місцевому рівні управління багато послуг мають свою ціну. Якщо громадяни не звикли до оплати і замість цього отримують багато таких послуг майже безкоштовно, тоді технічна можливість та політична готовність встановлювати ціни буде порушена. Часто два аргументи осмислено наводяться, щоб уникнути можливого встановлення цін: «це ніколи не впроваджувалось, отже це ймовірно ніколи і не працювало». Важливою перешкодою буде розподіл, так як бідні люди можуть розгялдатись, особливо в Україні у цей час, як дуже бідні щоб платити справедливу ціну. У цьому випадку політичне звернення може звучати наступним чином: там де встановлення ціни можливе, воно повинно бути серйозно обговорене та впроваджене настільки швидко, наскільки це можливо. Це може сприяти спочатку досить низькому рівню зборів та платежів. Більш важливо взагалі мати систему встановлення цін як таку, ніж прагнути значного рівня покривання коштів з самого початку. Якщо вже було сказано, що збори та платежі заслуговують на приоритетність, також має бути зазначено, що це не включає доходів від економічної діяльності, який приватний бізнес може здійснювати добре, а можливо навіть краще. Місцевий уряд завжди має спокусу вести такий бізнес якщо він обіцяє доходи для місцевого бюджету. Однак, у ринковій економіці органи місцевої влади не мають вести бізнес-діяльність. Такі випадки час від часу трапляються також у Німеччині, однак відповідний земельний закон забороняє це, за тим винятком якщо приватиний бізнес не в змозі виконувати завдання. 3.2 Типічна картина місцевих зборів та платежів Таблиця 8 зображає місцеві збори та платежі у Німеччині. Вона показує типічні функції, які у багатьох країнах фінансуються через збори та платежі за послуги, замість того, щоб фінансувати їх через податки. Вони розміщені відповідно до того рівня, до якого вони покривають відповідні послуги. Всі ці функції близькі до приватних – у іншому випадку сплата по ним не працювала б. Саме тому, у Німеччині розглядають можливість приватизації більшості з цих публічних послуг. D. Вирівнювання, трансферти та запозичення I. Фіскальне вирівнювання та трансферти16 a. Трансферти як частина системи міжбюджетних відносин Потреба та робота з трансфертами виникла досить давно, коли багаторівнева система була впроваджена або значно реформована. Вставка 3 демонструє логіку таких кроків. Вони починаються з розподілу функцій та джерел доходів, як це було описано у розділі В. Навіть якщо цей розподіл зрблений настільки скурпульозно, наскільки це можливо, доходи від призначених доходів, як це було описано у секції С, у багатьох випадках не буде покривати видатки на призначені функції, залишаючи деякі місцеві органи влади бідними чи багатими. Яякщо ця різниця є значно великою, запроваджується фіскальне вирівнювання. Кожна така система логічно складається з чотирьох елементів, які можуть визначатись окремо:
Як показує вставка 3, усі чотири елементи врешті решти визначають розмір трансфертів, чи будуть вони розподілені вертикально або горизонтально, між багатими та бідними. Ці елементи відомі кожному спеціалісту з цього питання. Однак вони отримують спеціальну роль у будь-якому процесі реформ, з таких причин. Коли дискусії починаються, завжди важливо пам’ятати, що система вирівнювання досить складна, вимагає багато політичної волі для встановлення та – найбільш важливе – вони приносять з собою значні труднощі для піднаціональних органів влади. Тому, особливо у країні, де стимули обмежені але в той же час розвиток важливо розвивати регіональну економіку, стимули мають бути взяті до уваги з самого початку. Тому, перед створенням системи вирівнювання важливо знову переглянути функції та доходи на предмет того, які з них призначені занадто нерівномірно, можуть бути змінені або навіть призначені на нижчий рівень. Що ж до тих, що залишаться, слід визначити спочатку чи деякі з них не можуть виконуватись без інтервенцій, знову ж таки через значну складність будь-якої системи вирівнювання. b. Побудова простої та прозорої системи Вставка 3: Вертикальні та горизонтальні фіскальні відносини 
вертикально чи горизонтально Джерело: Zimmermann 2004, стор. 5. Встановлення системи вирівнювання у країні, що розвивається, часто виглядає як дуже складний процес. Велика кількість індикаторів була розроблена, часто, як це було у Росії, за допомогою іноземних консультантів, для яких такий аналіз був викликом. Щоб бути впевненим, остаточний результат,тобто зразок трансфертів який походить з такої системи, бере до уваги усі можливі несправедливості. Однак є значна політична ціна, що пов’язана з цією складністю:
На щастя такі складні системи часто містять елементи, які можна уявляти як елементи, що передують нинішню систему вирівнювання (вставка 3, верхня частина). Приміром в Україні система індикаторів містить значні вагові складові, які належать до перерозподілу доходів фізичних осіб, не до типового регіонального вирівнювання. У економічній літературі це було описано як різниця між вирівнюванням між «людьми проти місяця» (Zimmermann 1999a, p. 52). Зазвичай індикатори стосуються груп одержувачів. У інших країнах такі розподільчі функції здійснюються окремими центральними урядовими установами, які використовують піднаціональні органи влади як платників. У Росії окремі з цих функцій були перенесені до національного фонду, щоб розподілятись людям, а не регіонам, через індикатори трансфертної системи. Піднаціональні бюджети тоді міститимуть лише ті функції, які у типічних західних країнах виконувались би там, і ці функції можуть і повинні виконуватись наскільки це можливо найнижчим рівнем. Індикатори цих основних піднаціональних функцій повинні бути у системі вирівнювання настільки простими, наскільки це є можливо. Оскільки більшість цих функцій з’являються у більшості піднаціональних урядах досить подібними, можливо розпочати з населення як головного індикатора, який може бути інтерпретований як змінна парасолька, так як це покриває багато різних функцій (Wallich 1992). Ще більший крок на шляху до спрощення та прозорості, але і у напрямку більшої децентралізаії фіскальних повноважень, робиться якщо центральний уряд здійснює вирівнювання лише між бюджетами середнього рівня, тобто в Україні це області. Тоді кожна одиниця на середньому рівні відповідальна за вирівнювання на наступному нижчому рівні, можливо на основі затверджених центральним урядом принципів, для прикладу у конституції. Той нижчий рівень, для прикладу район, буде відповідальним за вирівнювання на рівні його місцевих органів, знову ж таки на основі встановлених принципів. – Це б значно знизило складність будь-якої з таких систем, оскільки тепер лише функції наступного нижчого рівня мали б описуватись у індикаторах. У іншому разі, як зараз в Україні, функції усіх піднаціональних рівнів разом мали б бути об’єднані у одну систему індикаторів, як обов’язково буде дуже складною. c. Варіанти реформ для чотирьох елементів системи вирівнювання Наступний коментар стосується чотирьох елементів будь-якої змодельованої системи вирівнювання, яка має на меті горизонтальне вирівнювання між бюджетами піднаціонального рівня. Ці елементи зображені у нижній частині вставки 2. 1. Рішення щодо величини розподілу Перший крок для визначення коштів для розподілу може бути зроблений різними способами. Простіший спосіб складався б з обрахунку надлишку багатих та недостатніх сум у бідних одиниць а потім через переливання цих сум з багатих до бідних через певного агента. За цією технологією окремі «фонди» не повинні створюватись, а результуватись автоматично після обрахунків. Цей підхід досить рідкий (німецьке вирівнювання між землями певною мірою використовує цю схему), і з хороших причин. Він був зображений як «братський» підхід, оскільки він очевидно потребує альтруістичного ставлення серед частини донорів, а це ставлення досить рідке серед публічних установ. Тому, зазвичай обирається вертикальна техніка з горизонтальними завданнями. У цьому випадку влада вищого рівня вирішує політично щодо обсягу коштів. У німецькому вирівнюванні між місцевим самоврядуванням окремої землі, відповідльністю якої воно є, вирішується на пропорції податків землі які надійшли до фонду. В Україні центральний уряд вирішує які джерела надходжень надходять до фонду і робить це через вже згадувані кошики. 2. Визначення фіскального потенціалу Як тільки фонд створений, має бути обчислена фіскальна позиція окремих одиниць. Вона складається з фіскального потенціалу порівненого з її фіскальними потребами. Фіскальний потенціал відрізняється від нинішніх доходів, для усіх доходів для яких окремий уряд може визначити пропорцію, переважно податки (збори та платежі зазвичай виключаються). Якщо нинішні доходи були використані, уряд, що оподатковує своїх громадян та бізнес за низько, буде бідним і отримувати гранти. Ось чому, у будь-якій організованій системі використовується стандартизований рівень податку для обчислень. – також, усі одиниці одержувачі-доходів повинні бути включеними, для прикладу спеціальні фонди; у іншому випадку створюватиметься стимул перенести бюджетну діяльність до таких спеціальних фондів. З іншого боку, джерела що потребують підтримки, повинні бути виключені, навіть якщо частково. У перехідних країнах приватизація часто відбувається неохоче, також на місцевому рівні. Якщо надходження від приватизації включені у обрахунки фіскального потенціалу, стимул приватизувати слабшає. Те ж саме стосується податків, оскільки уряди можуть намагатись не розширювати базу оподаткування та не підвищувати ставку податку, оскільки це не подобається виборцям та бізнесу. Отже уряди на усіх рівнях повинні мати стимул використовувати власну базу оподаткування, перед тим як вони звернуться за допомогою до вирівнювання та трансфертів. – У Шанхаї, для прикладу, безперечно не бідному місті, бюджету міста дозволяється утримувати усі основні податки, якщо вони перевищують нижній рівень, понад 70% усіх доходів. Таким чином основні центри розвитку Китаю можуть фінансувати свою визначну інвестиційну політику значною мірою з власних податків та тим самим без грошей центрального уряду та відповідно впливу. В Україні кошики розділені лише включенням джерел доходів у систему вирівнювання та трасфертів (див. вище). Загальне виключення деяких джерел доходів звісно роблять слабшою дію вирівнювання. З іншого боку, виключення залишає деякі джерела для піднаціонального уряду для вільного розвитку. Можливо одним з варіантів міг би бути включення більшої кількості джерел та замість цього зменшити – відповідно – рівень вирівнювання загалом у системі. Окрім того, деякі з джерел є зборами більш, ніж податками і повинні таким чином бути виключеними з процесу вирівнювання. 3. Обрахунок фіскальної потреби Питання з чого складається фіскальна потреба уряду є у всіх країнах найбільш важким питання якщо система вирівнювання розроблена. Ще у 1978 році була опублікована значна робота ОЕСР що була присвячена цим питанням та лише для місцевого рівня (OECD 1981). Якщо є потреба зберегти систему простою та прозорою, це належить понад усе до потреб виміру. У деяких Західних країнах система індикаторів складна, у інших – досить проста. У трансформаційних країнах ймовірно надавалась перевага системам складних індикаторів. Це могло мати дві причини. Перша – це вже описаний вплив іноземних академічних радників з тенденцією до складного та тому досить наукових методів. Однак такий підхід не міг бути прийнятний одержувачам допоки він не відповідав певним основним позиціям проблеми у країні. Ця позиція є тим перспективним вирівнювання, як це було заплановано – і частково досягнуто – у розподілі власного доходу як і у регіональному розподілі публічних ресурсів при Радянському союзі. Хоча у дійсності розподіл був дуже нерівний у деяких сегментах, сприйняття у адміністрації та загальної спільноти був, що уряд мав досягнути серйозного вирівнювання. І це є у сфері потрібних індикаторів, що рівний чи нерівний розподіл видимий краще всього. Тому, системи розроблення індикаторів покрили всі сфери життя та намагаються досягнути рівного розподілу у кожній з них. Це виникає головно при будь-якій специфічній потребі, будь-то у охорона здоров’я, освіта, і т.д., через кількістні індикатори (нормативи), чи для осіб чи для інституцій, з інституціями, що настільки однаково розподілені між населення наскільки це можливо. Це призводить до досить рівних результатів. Однак це трапляється за кошти децентрального прийняття рішень. Навіть якщо фонди не призначені для відповідних цілей, політичний тиск використати їх у цьому напрямку значний, індикатори є там і відхилення від будь-якого з них має бути виправданим. У Західних країнах деякі з цих потреб вирішуються верхнім рівнем управління, а тоді місцеве управління використовується лише як агент оплат, що не скорочує їхню силу прийняття рішень. Або ж потреби визначені у дуже ширко. У Західній Німеччині, для прикладу, головним індикатором є населення, головно вимірена розміром міста, що підтверджує всесвітнє спостереження, що більші міста мають більшу фіскальну потребу ніж менші, з численних причин. Це модифіковане число населення є «змінною парасолькою», що представляє увесь ряд місцевих функцій. У калькуляціях тоді знову, однак вже легше, змодифіковані деякими додатковими індикаторами. Уся система для Землі досить прозора, з перевагами для політиків та виборців як було зазначено раніше. В Україні система індикторів потреб досить складна. Більшість індикаторів не служать вирівнюванню, однак покривають індивідуальні функції незалежно від того чи вони виникають у системі місцевих урядів17. подивившись на всю систему виникає питання чи всі вони потрібні. Кандидатами для можливої «змінної парасольки» що може покрити декілька потреб, може бути:
Декілька додаткових коментарів має бути зроблено. З боку фіскальної можливості, також має бути визначено фіскальну потребу чи встановлені правельні стимули. Дійсні кошти ніколи не повинні братись до калькуляції, а лише стандартизовані кошти. Також не повинна з’являтись дійсна кількість одержувачів, оскільки це дає невірний стимул, а саме збільшити кількість, приміром для одержувачів соціальної допомоги. Останнє по порядку, але не за значенням – індикатори потреб не повинні легко та часто змінюватись. Така система має бути дійсною на декілька років і не змінюватись щорічно, як це все ще трапляється в Україні, можливо навіть через бюджетний рік. Це робить процес бюджетного планування дуже важким, оскільки особливо для бідних урядів приділяється найбільша частина бюджету. І звісно розмір трансфертів для кожного уряду має бути відомий зарання, щоб мати можливість ропочати процес планування бюджету. 4. Степінь вирівнювання
Теорія публічних фінансів відкинула майже всі аргументи на користь тривалих запозичень на фінансування бюджету (для огляду див. Циммерманн 1999) – можливо з окремими винятками для місцевого рівня у країнах з високим доходом (див. нижче). Питання чи можуть деякі «шоки», як велика рецесія, чи окремий випадок об’єднання Німеччини, які всі є тимчасові, виправдати запозичення залишається тут відкритим. Питання що має бути адресованим є наступне: чи є значний агрумент щоб запланувати в бюджет на наступний рік деякі запозичення? Це критикувалось все більше і більше. Запозичення дозволяють видатки зараз і перекладають фінансовий тягар на громадян на пізніший період. Фіскальна іллюзія властива цьому механізму дуже часто змушує уряди – не лише місцеві – витрачати більше, порівняно з тим що мало б бути витрачено, якщо тягар у формі податків був перекладений на громадян відразу. Не існує переконливого аргументу на користь місцевим запозиченням для фінансування загальний бюджет, хоча запозичення самі по собі можуть тлумачитись як елемент фіскальної автономії. Загальне збереження віз-а-ві запозичень також утримується для місцевого рівня. Тому, особливо допоки справжні фіскальні відповідальності на місцевому рівні не можуть бути доведені (випадок поганого фіскального управління виникає у будь-якій країні), хтось може хотіти бути обережним з наданням місцевому рівню управління право запозичувати для запланованого бюджету. Можливий виняток стосується великих локальних інвестиційних проектів (Циммерманн 1999, ст.204). Якщо вони пізніше призведуть до покривання коштів через збори та платежі, надходження від наданих послуг таким проектом, і якщо вони не пов’язані напряму з місцевим бюджетом, а керуються окремою незалежною установою, вони можуть бути фінансовані запозиченнями. Однак невірне використання цієї нагоди має бути уникнута чіткими юридичними правилами яким чином фіскально управляти такими інституціями. Варіантом такого винятку може бути випадок, коли сильний кредитний рейтинг незалежного кредитного агентства b. Місцеві запозичення в Україні Місцеві запозичення в Україні є, як і скрізь, не проблемними допоки це стосується справжніх грошових запозичень. Великі борги, які існували протягом тривалого часу, для прикладу у відносинах між місцевим урядом та постачальником газу, є іншою справою. Вони можуть бути неминучі для якогось часу та якихось випадків, але вони не можуть ставати правилом, оскільки у іншому разі, знову, вони дозволяють здійснювати видатки без оплати ціни, у цьому випадку покриваючої витрати ціни за газ. Рішення можливо прийде автоматично, якщо буде зроблено намагання звільнити місцеві уряди від їхніх відповідальностей фінансувати комунальну сферу та передати цю урядову функцію приватному секторові, без того щоб місцева влада була фінансово залучена у вироблення та розподіл таких товарів та послуг (за винятком прямих оплат бідним громадянам). Заплановані місцеві запозичення для бюджених цілей дозволені у Бюджетному кодексі статтею 73. Можливо цей процес реформ є вдалим часом змінити правила та дозволити лише запозичення спрямовані лише на інвестування як про це згадано вище. Table 1: Система “кошиків”18 у бюджетних показниках, млн. UAH, 2006 Кошик 1: Доходи та видатки, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів Доходи Податок з доходів фізичних осіб 22 791 Плата за землю 752 Плата за видачу ліцензій та сертифікатів 3 Державне мито 196 Єдиний податок на підприємницьку діяльність 1 348 Надходження від штрафів та фінансових санкцій 22 Плата за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності 28 Плата за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності 752 Плата за ліцензії на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями та тютюновими виробами 528 Інші доходи 4 439
Освіта 19 195 Фізична культура і спорт 725 Культура і мистецтво 2 208 Охорона здоров"я 14, 270 Соціальний захист та соціальне забезпечення 1 466 Інші видатки 15
що належать до комунальної власності 309 Платежі за користування надрами 72 Податок на промисел 7 Плата за землю 1 840 Надходження сум кредиторської та депонентської заборгованості підприємств, організацій та установ, щодо яких минув строк позовної давності 1 Інші податки 779 Фіксований сільськогосподарський податок 137 Місцеві податки і збори 642 Плата за оренду майнових комплексів та іншого майна, що у комунальній власності property complexes 335 Інші доходи 253 Всього доходів 4 375 Видатки Місцева пожежна охорона 34 Програми місцевого значення стосовно дітей, молоді, жінок, сім"ї 30 Місцеві програми соціального захисту, культурного і спортивного розвитку 563 Позашкільна освіта 526 Інші програми місцевого значення 17 254 Інші видатки ?
Податок з власників транспортних засобів 1 085 Плата за придбання торгових патентів пунктами продажу нафтопродуктів (автозаправними станціями, заправними пунктами) 16 Власні надходження бюджетних установ 3 444 Надходження від збору за проведення гастрольних заходів 1 Надходження коштів від відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва 156 Інші надходження до фондів охорони навколишнього природного середовища 143 Збір за забруднення навколишнього природного середовища 278 Надходження коштів від енергопідприємств до Державного фонду охорони навколишнього природного середовища 83 Інші збори за забруднення навколишнього природного середовища до Фонду охорони навколишнього природного середовища 191 Надходження від сплати збору за забруднення навколишнього природного середовища фізичними особами 4 Цільові фонди, утворені Верховною Радою Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади 1 196 Перерахування підприємцями частки вартості виготовленої нестандартної продукції 1 Інші доходи 2 403
Програми природоохоронних заходів місцевого значення 1 410 Транспорт, дорожнє говподарство 1 541 Інші програми місцевого значення 13 126 Інше ?
Доходи від власності та підприємницької діяльності 175 Надходження від відчуження майна, яке належить Автономній Республіці Крим та майна, що знаходиться у комунальній власності 1 150 Надходження від продажу землі 1 513 Інші доходи 6 163 Всього доходів 9 001 Видатки Погашення основної суми боргу АРК та органів місцевого самоврядування 45 Внески органів влади Арк та органів місцвеого самоврядування у статутні фонди суб"єктів підприємницької діяльності 216 Капітальні вкладення 3 393 Інші видатки 0
Таблиця 3: Розподіл функцій та відповідних видатків між бюджетами
Джерело: Бюджетний кодекс України Частина 4: Видатки піднаціонального рівня за функціями, 2006, млн. UAH
*включає будівництво, с/г, лісове господарство, рибне господарство, транспорт, дороги, комунікакції, та інші види економічної діяльності. Джерело: Міжнародний центр політичних досліджень. – Показники без трансферів до інших бюджетів. Таблиця 5: Видатки піднаціонального рівня за видом економічної діяльності, 2006, млн. UAH
продовження: Таблиця 5: Видатки піднаціонального рівня за видом економічної діяльності, 2006, млн. UAH
Джерело: Міжнародний центр політичних досліджень Table 6: Центральні та призначені доходи піднаціональних бюджетів, 2006
Source: International Centre for Policy Studies жүктеу/скачать 1.64 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|