Реформа публічного управління в Україні
III. Принципи розмежування функцій піднаціональному рівню
жүктеу/скачать 1.64 Mb.
|
- Бұл бет үшін навигация:
- Вставка 1: Завдання для центрального та місцевого рівнів публічного управління
- IV. Щодо варіантів реформи для піднаціональних функцій
- C. Розподіл державних доходів I. Перерозподіл ресурсів як пріоритет для країн, де відбуваються реформи
- Табл. 2: Логіка перерозподілу
- Необхідні фінансові ресурси та персонал для нової системи (як зазначено у пропозиції стосовно реформи) ./. Доходи та персонал старої системи
- ./. Заощадження завдяки реорганізації (наприклад, ліквідація або обєднання деяких органів) = необхідні доходи та персонал в результаті процесу реформ
- II. Наявна структура податків
III. Принципи розмежування функцій піднаціональному рівню Розмежування функцій між рівнями управління є завданням, з яким стикаються усі багаторівневі країни. Ключовим принципом є «ареал корисності» публічної функції. Він визначається доступністю зовнішнії користувачів до послуг (фізичний аспект) та подальшим практичним використанням послуг. До цього, слід враховувати ефективність пов’язаних з певними послугами заходів на різних рівнях публічної влади (економія на масштабах). Як результат, функції можуть бути розділені відповідно до їхньої придатності на центральному та піднаціональному рівнях (див. вставка 1). Вставка 1: Завдання для центрального та місцевого рівнів публічного управління
Джерело: Циммерманн, 1999/2003 Внизу вставки 1 ми бачимо публічні функції які зазвичай належать до центрального уряду, у верхній частині – функції місцевого самоврядування. Також зауважимо, що функції які повинні виконуватись місцевими органами влади головним чином є тими, що можуть легко бути передані приватному сектору. Вставка 1 передбачає, що розмір здійснюваних видатків відповідає обсягу виконуваних завдань. Іншими словами, передбачається, що передача завдань до компетенції місцевих органів влади автоматично передбачає повну самостійність останніх у питаннях, пов’язаних із здійсненням та фінансуванням цих завдань. Принцип «фіскального вирівнювання» (Манкур Олсон) передбачає, що органи публічної влади, що вирішили щодо необхідних витратах, повинні вирішувати і про необхідні доходи для цих функцій. Однак в Україні, як і в багатьох інших країнах Європи цей принцип не завжди спостерігається, оскільки особливо місцеві органи влади, як найнижчий рівень влади завжди контролюється органами вищого рівня. Причиною цьому є те, що завдання, які виконуються на місцевому рівні часто торкаються не лише місцеві інтереси. Шкільна освіта може бути прикладом, оскільки хоча вона надається і фінансується місцевими бюджетами у більшості країнах, вона безперечно є питанням національного інтересу. Водночас, залежність місцевого самоврядування від центрального уряду зменшує мотивацію місцевих органів взяти більше зобов’язань для виконання функцій, оскільки рішення центрального уряду не дозволяються місцевому самоврядуванню правельно планувати та виконувати місцеві функції. Бюджетний кодекс України дозволяє компенсовувати місцевому самоврядуванню додаткові видатки, необхідні для фінансування доручень центрального уряду, однак немає чітких правил що регулює таке компенсування. У Німеччині такі додактові видатки також повинні бути компенсовані, між федеральним рівнем та землею, але також між центральним урядом та урядами земель, відносно місцевого самоврядування. Таким чином, принцип взаємопов’язаності визначає, що рішення повинні впроваджуватись за кошти того органу влади, який їх затверджує. Якщо ж говорити про взаємозв’язок між розмежуванням завдань, видатковими повноваженнями та фінансовими зобов’язаннями, то ці три елементи повинні бути по можливості закріплені за якимось одним рівнем влади. Цього вимагає принцип неподільної відповідальності (Циммерманн, 1999). Адже скрізь, де така вимога залишається невиконаною, існує стимул фінансувати власні видатки з бюджетів інших рівнів, і, зазвичай, у більших обсягах ніж це необхідно, адже фінансування здійснюється не за власний кошт. IV. Щодо варіантів реформи для піднаціональних функцій Надзвичайно важливо, аби подальша бюджетна децентралізація відбувалась після змін у адміністративно-територіальному устрої країни, системі державного управління, соціального захисту, податковій системі. Від того якими будуть ці реформи значною мірою залежатимуть обсяги видатків місцевих бюджетів, та якими доходами вони будуть покриватись. Хоча окремі законопроекти у цій сфері вже розроблені, проте вони ще не винесені на розгляд Верховної Ради. Таким чином, впровадженню подальшої бюджетної децентралізації значною мірою перешкоджає невизначеність механізмів роботи нової системи влади. Відсутність змін у цих сферах зробить здобутки бюджетної реформи нестійкими, а невизначеність параметрів пов’язаних реформ унеможливлює пошук оптимальної бюджетної системи. Загалом, рівень децентралізації у публічному секторі повинен відповідати співвідношенню двох показників якими є: 1) свобода органів місцевої влади у прийнятті рішень та 2) адекватності політичної відповідальності місцевих органів влади за прийняті нею рішення. В частині видаткових повноважень місцеве самоврядування повинно мати право приймати рішення щодо врегулювання питань, які безпосередньо стосуються життя мешканців за принципом субсидіарності. Однак, у той же час місцева влада також має бути зобов’язана виконувати передані функції. Існують випадки, коли місцеве самоврядування дуже хотіло заявити про свою неспроможність виконувати функції, щоб їх виконував район. У будь-якому разі, для ефективного впровадження бюджетної реформи слід розвинути відповідальність за бюджет і розподіл надходжень адекватно до розподілу завдань. Так, для бюджетів нижнього рівня важливо, щоб їхні питання могли вирішуватись максимально вільно від бюджетних рішень вищих рівнів. З цією метою доречно розмежувати на законодавчому рівні видатки на виконання делегованих державою і «власних» повноважень органами піднаціонального рівня, як це є у Бюджетному кодексі та «кошиках». Щодо делегованих функцій, одним з кроків покращення фінансової основи місцевого самоврядування могло б бути затвердження державних соціальних стандартів, які б гарантували якісні послуги (професійні стандарти) та в той же час служили б як основа для розрахунків фінансових потреб комун та їхніх місцевих бюджетів. Це дозволить чітко визначити відповідальність держави за прийняття рішень щодо делегованих повноважень та їх фінансове забезпечення. Водночас рівень фінансової допомоги з боку держави повинен відповідати можливості місцевого самоврядування забезпечувати дотримання вказаних соціальних стандартів. Стосонво «власних» повноважень держава може встановити загальні вимоги для місцевого самоврядування щодо якості надання суспільних послуг. Однак, ці стандарти не мають бути занадто специфічні. При цьому місцевому самоврядуванню повинні бути надані вагомі фінансові інструменти для забезпечення виконання цих повноважень. Такі інструментами мають включати право встановлювати, а також регулювання ставок, адміністрування місцевих податкових доходів, а також забезпечувати правовий захист рішень органів піднаціонального рівня в частині стягнення місцевих податків та зборів. Держава повинна забезпечити розумну схему фінансової допомоги на виконання «власних» повноважень піднаціонального рівня, яка б дозволяла заохочувати ініціативу місцевих рад до ефективного використання бюджетних коштів. Однак це вже веде до питання як фінансувати піднаціональні рівні. Це питання пов’язане із наступним розділом, який також містить ширший і вужчий варіант реформ, який знову має відношення до системи функцій цих органів. C. Розподіл державних доходів I. Перерозподіл ресурсів як пріоритет для країн, де відбуваються реформи a. Філософія перерозподілу6 Досить незвично розпочинати розгляд системи державних надходжень тієї чи іншої країни з розмови про перерозподіл ресурсів. Більш звично було б розпочати цю роботу з опису наявної системи, перерахувати критерії фіскальної децентралізації, а потім розробити пропозиції стосовно реформи цієї системи. Але для України ми обрали інший підхід: перед тим, як розглядати будь-які нові варіанти, подивіться, що саме у Вас є, і що саме може бути предметом перерозподілу! Такий підхід є набагато легшим, ніж розробка грунтовної податкової реформ. У зв'язку з цим ми спочатку розглядаємо розподільчий підхід (I). На основі цього підходу ми аналізуємо наявну податкову систему України та намагаємося визначити, які податки, після перерозподілу, можуть бути залишені у своєму теперішньому вигляді (II). Після цього ми робимо короткий огляд такого перспективного джерела надходжень, як збори та відрахування (III). Фіскальні надходження завжди є недостатньо високими у будь-якій країні світу. Зростаючі державні витрати (частина з яких є об'єктивно необхідною, а інша частина є лише політично мотивованою) зазвичай перевищують наявні доходи держави. Результатом, як правило, є зростання зборів та відрахувань, а також, передусім, ставок оподаткування. Дефіцит, який залишається і після цих заходів, покривається (принаймні, частково) за рахунок позик. Країни з перехідною економікою не є унікальними у цьому питанні. Їх фінансові потреби для забезпечення подальшого розвитку та соціального захисту населення набагато перевищують за обсягом можливості їх часто обмеженої податкової бази. Винятком є лише такі країни, як Росія, де наявність величезних природних ресурсів, які користуються попитом на ринку, допомагає полегшити цей фінансовий тягар. Але цей аргумент не спрацьовує (або, принаймні, спрацьовує не повністю) у випадку адміністративної та територіальної реформи у країні з перехідною або будь-якою економікою. Для цього можна поглянути на наявну ситуацію з наданням державних послуг для приватних домогосподарств та компаній. Можливо, у порівнянні з іншими країнами, рівень надання цих послуг в Україні є адекватним на теперішньому етапі її економічного розвитку. Відповідно, на кожному рівні державного управління та у кожному державному органі наявні певні доходи та, передусім, персонал та інфраструктура для виконання відповідних державних функцій. Пропозиції з адміністративної та передусім територіальної реформи часто недостатньо враховують цей аспект. Автори цих пропозицій наводять перелік нових інституцій з детальним викладенням кількості необхідного персоналу та джерел надходжень. При цьому враховується міжнародний досвід, який демонструє використання цих ресурсів у наявних інституціях. Для країни, яка перебуває на етапі реформ, більш доцільно було б спочатку визначити наявні фіскальні та кадрові ресурси для кожної державної функції та кожного рівня державного управління у існуючій адміністративній та територіальній системі. Ці ресурси можна було б об'єднати, разом вони створили б стратегічну масу для перерозподілу та надання підтримки реформованій системі. Ця стратегічна маса може виявитися достатньою або недостатньою. Наприклад, у разі створення нового рівня державного управління можуть виникнути нові витрати. У разі ліквідації або об'єднання деяких інституцій у ході реформи витрати можуть бути знижені. Такий метод дозволяє полегшити процесс реформ. Розрахунок витрат для кожної державної функції та кожного державного органу може мати форму, наведену у табл. 1. Якщо пропозиції стосовно реформи оцінюють лише необхідні ресурси для нової системи, а читач має лише слабке уявлення про те, що значна частина цієї системи вже існує, може виникнути враження (це трапляється досить часто), що реформа потребує дуже великих ресурсів, як фінансових, так і кадрових (потреба у інфраструктурі відчувається не так гостро, тому що відповідні громадські будівлі вже існують, їх бачить кожен громадянин, тому вони є менш абстрактними, ніж кількість персоналу або обсяг податкових надходжень). Також важливо відчувати, чи користується реформа, яка справляє значний вплив на структуру органів управління та територіальний устрій, підтримкою серед населення. Особливо важливо відчувати при цьому наявність, принаймні, рудиментарну, демократичних інституцій на кшталт вільної преси. Деякі побоювання населення та громадських діячів, пов'язані з такою реформою, стосуються додаткових ресурсів, яких нібито можуть потребувати пропозиції реформаторів за відсутності розрахунку можливого перерозподілу вже наявних ресурсів. Для забезпечення додаткового персоналу та інших витрат, перерахованих у пропозиціях стосовно реформ, необхідні відповідні кошти, а додаткові податки завжди сприймаються як тягар у будь-якій країні. Це особливо стосується сааме країн з перехідною економікою, які потребують коштів для свого розвитку та вирішення принаймні деяких соціальних проблем. Будь-хто з цілком зрозумілих причин сприймає додаткові податки (а це саме те, до чого усім слід готуватися) як додатковий тягар для економіки. Табл. 2: Логіка перерозподілу 
Зазвичай, пропозиція стосовно реформи починається з опису нової адміністративної та територіальної системи після реформи, у якому наводиться також необхідна кількість персоналу та необхідні фіскальні ресурси для реформованих інституцій. Отже, типова пропозиція стосовно реформи містить опис Необхідних фіскальних та кадрових ресурсів нової системи Ці ресурси складаються з трьох підрівнів:
Перший з зазначених підрівнів є найбільшим за обсягом. Його головна особливість – він вже існує і не потребує нового фінансування. Відповідно, для того, щоб оцінити додаткові необхідні ресурси і, таким чином, витрати на саму реформу, які, можливо, доведеться фінансувати за рахунок нових фіскальних заходів, необхідно зробити наступний розрахунок: Необхідні фінансові ресурси та персонал для нової системи (як зазначено у пропозиції стосовно реформи) ./. Доходи та персонал старої системи ./. Заощадження завдяки реорганізації (наприклад, ліквідація або об'єднання деяких органів) = необхідні доходи та персонал в результаті процесу реформ Ці додаткові необхідні ресурси можуть відрізнятися за своїм обсягом у залежності від економічного ефекту реорганізації. Солідна база даних для ухвалення політичного рішення повинна забезпечувати такий розрахунок для кожної державної функції та для усіх рівнів та інституцій державного управління. У разі потреби у додаткових ресурсах необхідно знаходити шляхи для їх отримання. Але головне завдання під час реформи полягає у правильному визначенні обсягу та напрямків перерозподілу найбільшого підрівня “Доходи та персонал старої системи”. Це головним чином стосується наступних двох сегментів державного сектору: (1) перерозподіл персоналу та відповідної частки бюджету (див. розділ ... цієї роботи); (2) перенаправлення фіскальних потоків, що буде розглянуто у наступних розділах. Відповідно, перерозподіл ресурсів є основним завданням будь-якої адміністративної та територіальної реформи. Потреба у перерозподілі та відповідний процесс повинні бути визначені заздалегідь, це стосується кількох значних за обсягом сегментів державного сектору: (1) персонал та відповідні бюджетні витрати; (2) пере направлення фіскальних потоків. b. Трансфер персоналу та відповідних бюджетних витрат Припустимо, що метою адміністративної та територіальної реформи є посилення місцевого та районного рівнів, обласний рівень ми поки що залишимо поза увагою. Як правило, ознакою типової країни з перехідною економікою є сильні позиції місцевих центральних органів влади на рівні району. Натомість, кадрове та фінансове забезпечення органів самоврядування на районному та нижчих рівнях (селища тощо) є слабким. Відповідно, до бюджету цих структур необхідно перевести багато ресурсів (персонал, інвестиції і т.д.), які раніше були передбачені для інших елементів державного сектору. Необхідність перерозподілу на цьому підобласному рівні в Україні стосується щонайменше двох напрямків. По-перше, вищі рівні (зокрема, міністерства) повинні забезпечити передачу персоналу та відповідного бюджетного фінансування до зазначених рівнів по вертикалі. Після цього необхідно здійснити відповідну роботу на горизонтальному рівні, а сааме – створити адміністративні структури, які мають охоплювати усю територію країни та виконувати нові або розширені державні функції. Це означає здійснення територіальної реформи там, де вона потрібна. Але це також означає, що після територіальної реформи нові адміністрації повинні бути підготовлені для виконання нових завдань, тобто, вони повинні мати достатньо персоналу, відповідну інфраструктуру та не в останню чергу достатні фіскальні ресурси. Фіскальні ресурси означають владу, економічна теорія бюрократії достатньо детально пояснює це, відповідно, спротив проти перерозподілу бюджетних коштів буде дуже серйозним. Така опозиція виникає в усіх країнах, головним чином, від керівники відповідних структур. Окрім цього, працівникам не може подобатися їх відрядження до нижчих рівнів управління, оскільки влада зазвичай знаходилась на горі. Лише підвищення заробітних плат та пов’язаних із цим доходів може подолати це. Однак, це стикається із певними проблемами в Україні. Тоді як у Німеччині існує уніфікована система законів та регуляцій для працівників усіх трьох рівнів управління та їхніх установ, Україна має спеціальний закон про державних службовців. Це стосується не лише службовців центрального рівня, але також включає службовців «державних адміністрацій» у кожній області та районі (див. Частину 4). Отже поділ є між службовцями у державних адміністраціях в області та районі, з одного боку, так службовців, зайнятих у місцевому самоврядуванні, з іншого боку. З огляду на цю ситуацію, було б відносно легко перемістити персонал державної служби, приміром з обласної державної адміністрації до районної. Разом з тим, переміщення персоналу із державної сфери до сфери місцевого самоврядування має означати більшу оплату для останніх щоб компенсувати різницю у статусі. Як наслідок, було б краще прибрати правову різницю статусу через юридичну уніфікацію усіх публічних службовців. c. Фіскальні потоки: перетворення трансферів на нову податкову базу Такий самий амбітний процес перерозподілу ресурсів є необхідним і для доходної частини. Фіскальні інструменти різних рівнів державного управління відображували колишній розподіл функцій. У багатьох випадках частка трансферів у загальній системі доходів залишається дуже значною. Це пов'язано з тим, що за радянських часів власне податки відігравали дуже незначну роль. Таке співвідношення між трансферами та податками необхідно суттєво змінити, якщо ми ставимося до фіскальної децентралізації серйозно, і якщо місцевий рівень державного управління дійсно повинен проявляти власну ініціативу у своїй роботі. У цьому питанні, так само, як і у розрахунку загальної вартості реформ, автори відповідних пропозицій недооцінюють обсяг вже наявних ресурсів. У багатьох випадках реформатори охоче обговорюють або навіть заздалегідь планують запровадження нових податків для фінансування того чи іншого посиленого або нового рівня управління. Якщо розглядати ці податки відокремлено, вони одразу видаються додатковим тягарем для платників. Але якщо фіскальні потоки тлумачити як трансферні кошти, перетворені на податкові платежі, ставлення до них одразу міняється. Припускаючи, що наявний рівень державних послуг розглядається як адекватний до наявного рівня розвитку та ВВП, то, відповідно, є достатньо коштів у публічній системі загалом. Централізовану податкову базу необхідно лише перетворити на податкову базу для адміністрацій нижчих рівнів. Розрахунок у цьому питанні знову являє собою переважно т.з. zero-sum game, принаймні, у цифрах. Політична перспектива є більш складною. Наші зауваження стосовно персоналу, інвестицій та відповідних часток бюджетних коштів так само стосуються формальних повноважень отримувати податкові надходження: відповідальні особи на вищому рівні не матимуть ніякого бажання розлучатися з своїми джерелами надходжень, оскільки їх використання є втіленням політичної влади. У той же час, це питання є радше політичною грою, яка пов'язана з бажанням утримати владу. d. Внесок проекту ГТЦ у виконання цього завдання На цьому етапі процесу, який наближає Україну до проведення адміністративної та територіальної реформи, було важливо, щоб відповідальні особи усвідомили необхідність перерозподілу або, висловлюючись більш загально, розробки фіскальної субструктури реформи. Типові пропозиції стосовно реформ містять довгі переліки функцій різних рівнів управління, а у деяких випадках – навіть приблизну кількість персоналу, необхідного для нової структури7. Ідея про те, що ці цифри завжди необхідно порівнювати з наявною кількістю персоналу, інфраструктурою та фіскальними ресурсами, ще не булла розвинута достатнім чином. Через це здійснення реформ у наявній системі видавалося занадто складним та не дуже доцільним. Відповідно, мета проекту перш за все полягала у роз'яснювальній роботі. На прохання надати свій коментар до офіційних пропозицій стосовно реформи, експерти ГТЦ чітко вказали на цю мету (Шиманке/Циммерманн 2007) та ще раз наголосили на ній у наступних дискусіях. Окрім цього, вони вимагали надання інформації про наявну кількість персоналу державних органів управління, тому що витрати на персонал є головним пунктом витрат будь-якої адміністративної структури. Цей розділ публікації буде розповсюджено окремо українською мовою для подальшого обговорення. II. Наявна структура податків Якщо ставитися до перерозподілу ресурсів серйозно (наразі це видається єдиним можливим варіантом), необхідно спочатку розглянути існуючу структуру податків (а також структуру зборів та відрахувань), а потім визначити, якою мірою вона може бути використана у процесі фіскальної децентралізації, який повинен відбуватися одночасно з децентралізацією органів управління, державних функцій і т.д. В Україні наявна структура податків може виявитися особливо придатною для зазначеного перерозподілу. a. Наявна система Перегляд кошиків як основного інструменту для організації стосунків між різними органами державного управління в Україні (див. вище розділ А цієї глави) об'єднав групи податків з групами витрат. Їх інтерпретація засвідчила, що основна частина національної бази оподаткування є “призначеною” (запланованою) для субнаціональних податків8 у особливому сенсі: більшу частину суми складають, у економічний термінах, трансфери з певного національного фонду – відповідно, вони не є власними податками місцевих адміністрацій у тому сенсі, що вони надходять безпосередньо до їх бюджетів з наступним фінансовим вирівнюванням. Усі податкові надходження нижчих рівнів у кошиках (див. табл. 2), які є «призначеними» для бюджетів нижчих рівнів (включно з обласним рівнем), складають близько 60% усіх податкових надходжень у країні (табл. 6, перший рядок9). Як зазначалося у розіділ A, цю нібито високу частку нижчих рівнів у загальних податкових надходженнях необхідно тлумачити у контексті нормативів, які регулюють витрати на нижчих рівнях державного управління, зокрема, у головному Кошику 1. Це питання є дуже важливим з огляду на можливі варіанти реформи (див. нижче). b. Придатність податків для фіскальної децентралізації Хоча субнаціональні податкові надходження у табл. C.1 наразі не свідчать про відповідну ступінь фіскальної децентралізації, вони показують нам характеристики, які є цікавими для обговорення реформи: усі ці характеристики обраховані з урахуванням їх регіонального походження. Це означає, що розрахунок остаточних бюджетних показників міста починається з суми податкових надходжень, які збираються на його власній території. Цей факт, а також визначення цих податків як таких, що є призначеними для адміністрацій нижчих рівнів, роблять їх кандидатами для програм реформ (див. нижче). З цієї перспективи цікаво оцінити, чи податки у табл. 6 дійсно підходять до відповідного рівня. На цьому етапі ми також розглядаємо податки, які наразі призначено для центрального бюджету. Ми робимо це на той випадок, якщо додаткові субнаціональні податкові надходження виявляться необхідними у процесі реформ через надання відповідним рівням додаткових функцій та, відповідно, необхідність фінансування ними додаткових витрат у порівнянні з відповідною часткою у консолідованому бюджеті на даний час, див. табл. 6. Очевидним є також те, що ПДВ, податок на зовнішню торгівлю та акцизи на імпорт суто з технічних причин повинні підпорядковуватися центральному рівню. Перенаправлення (частини) доходів від цих податків до нижчого рівня є можливим лише за допомогою певних індикаторів, а не у залежності від місця їх стягнення. ПДВ у Німеччині є вдалим прикладом для цього: частина доходів від ПДВ надходить до федеральних земель відповідно до певних індикаторів та незалежно від місця його стягнення. Акцизи на товари українського походження та збори за використання природних ресурсів не повинні (повністю) підпорядковуватися центральному уряду, на практиці певна частина надходжень від цих податків дійсно залишається на нижчому рівні. Але ця частина, яка залишається у розпорядженні нижчих рівнів державного управління, могла б бути значно вищою. Критерієм є розташування відповідних підприємств-виробників на території держави. Якщо виробництво (або видобування корисних копалин) здійснюється у багатьох регіонах країни (наприклад, виробництво пива або видобування щебню), надходження від зазначених податків можуть залишатися у розпорядженні області або навіть конкретного району. Якщо ж виробництво розташоване лише у одному чи двох регіонах, або у разі видобування рідкісних копалин більша частина надходжень від зазначених податків повинна належати центральному уряду. На перший погляд видається дивним перенесення надходжень від податку на доходи громадян на нижчі рівні державного управління. Міжнародний досвід демонструє нам велику увагу до розподільчого аспекту цього податку та відповідної прогресивної шкали оподаткування, що робить його типовим податком для центрального уряду. Натомість, на місцевих рівнях може залишатися лише невелика частина надходжень від цього податку, або для них може бути передбачено певну надбавку до цього податку. Проте, більш уважний погляд на податок на доходи громадян показує, що його розподільчий ефект на національному рівні можна забезпечити єдиними ставками оподаткування, а у разі стягнення зазначеної надбавки з суми податку розподільчий ефект залишається практично незмінним. У Німеччині закон про податок на доходи громадян є єдиним, але федеральні землі та навіть місцеві адміністрації отримують свою частку від нього. Деякі фахівці з податкової реформи пропонують також передати податки на доходи громадян та компаній на місцевий рівень та підпорядкувати надходження від ПДВ виключно центральному уряду. Таке рішення може бути реалізоване в Україні у процесі децентралізації. Для податку на прибуток компаній доцільно зберегти підпорядкування центральному рівню, тому що розподіл надходжень від оподаткування компаній з багатьма виробничими підрозділами між регіонами (не кажучи вже про громади) є дуже складним завданням. с. Доходи адміністрацій рівня, нижчого за обласний Надходження у табл. 6 містили також і обласний рівень. Але ще не ухвалено рішення про те, чи адміністративно-територіальна реформа призведе до більш значної фіскальної децентралізації і на обласному рівні. Формально Україна є унітарною державою. Це означає, що області не можуть стати середнім рівнем федеральної системи, хоча деякі законопроекти передбачають для них функції та джерела надходжень, які могли б зробити їх більш самостійними у фіскальному плані. Отже, можна твердити, що у центрі уваги під час фіскальної децентралізації знаходяться рівні, які є нижчі за обласний, тобто, райони, міста районного значення та села і селища, які є частиною районів (див. вступну главу). Вони є предметом для розгляду у табл. 7 та 8. Табл. 7 складено відповідно до міжнародного підходу, який передбачає відокремлення “надходжень з власних джерел” від “міжурядових надходжень”. У надходженнях з власних джерел визначне місце завжди займають збори та відрахування, тому що вони являють собою джерело доходів, яке відповідає місцевим потребам та витратам, а також через те, що вони зазвичай можуть суттєво варіюватися та, відповідно, забезпечують суттєву автономію місцевим адміністраціям у питаннях їх визначення та стягнення. На жаль, місцеві збори та відрахування в Україні складають лише прибл. 1% доходів рівня, нижчого за обласний (у порівнянні з 25% у Німеччині, див. табл. 8). Ще один пункт, який вказує на низький рівень автономії місцевих адміністрацій, утворюють місцеві податки (та доходи, подібні до податків). Їх частка у доходах адміністрацій рівня, нижчого за обласний, також складає лише бл. 1% (у порівнянні з 17% у Німеччині), тому пропозиції стосовно податкової реформи цілком обгрунтовано приділяють велику увагу цьому виду доходів (див. нижче). Необхідно зазначити, що рядок “Місцеві податки та збори” у табл. 6 містить податки, які часто позначаються як справді “рідні” податки місцевих адміністрацій, тому що згідно з ст. 15 “Закону України про систему оподаткування" (№ 1251-XII) вони залишаються у повному розпорядженні місцевих адміністрацій. Деякі з них можуть бути запроваджені та скасовані місцевими адміністраціями, а для деяких з них місцеві адміністрації можуть визначати ставку оподаткування. Проте, беручи до уваги їх незначний обсяг, наразі до них можна ставитися у кращому випадку як до паростка, який ще потрібно виходити. Принаймні, ці податки є справжніми місцевими податками, хоча деякі з них є дуже малими та вимагають значних адміністративних витрат. Тому у довгостроковій перспективі доцільним може бути скасування деяких з цих місцевих податків. Досить цікавим є те, що один з трьох відносно великих місцевих податків називається податком на прибуток комунальних підприємств. Можливо, у інших країнах ці підприємства знаходяться у приватній власності, тому цей податок теж навряд чи існуватиме у майбутньому. Доходи від більших за обсягом та значенням податків надходять до відповідних адміністрацій через розподіл. Ці суми ретельно перевіряються Міністерством фінансів, тому що вони є частиною “Кошиків”. Розподіл податкових надходжень може відбуватися з мінімальним втручанням вищого рівня, якщо кошти надходять до місцевих бюджетів безпосередньо від органів, які їх стягують. Можливим є навіть встановлення ставок оподаткування на місцевому рівні, що посилює місцеву фіскальну автономію. Але в Україні розподіл податкових надходжень ще недостатньо розвинуто. У той же час, такі надходження є найбільш цікавим фрагментом податкової системи, тому що їх частка у загальному доході адміністрацій на рівні, нижчому за обласний, становить бл. 36% (табл. 7). Найбільша частина доходів рівня, нижчого за обласний, становить 52% і усе ще формується за рахунок трансфертів від Уряду. Цей показник є високим у порівнянні з 40% у Німеччині (табл. 8) та дає привід запитати, за якою саме формулою відбувається обрахунок цих трансфертів (див. нижче розділ Г). d. Фінансовий супровід реформи потреба реформи дохідної частини залежить від обсягу адміністративної реформи, особливо щодо розміру власних функцій що мають реалізовуватись на піднаціональному рівні. Один висновок є очевидний: якщо значні функції будуть децентралізовані, відповідні джерела доходів мають слідувати за ними. Тому два сценарії розглядаються тут, залежно від рівня децентралізації функцій: Сценарій 1: незначне посилення деяких податків - Невеликі податки, що додаються - Вужчі зусилля щодо реформи пов’язані головним чином з «власними податками», оскільки їх існує сьогодні незначна кількість (див. знову таблию 6). Такий погляд має переваги та недоліки. Переваги пов’язані з тим фактом, що ці податки мають, як вже зазначалось, є дуже децентралізовані. Недолік полягає у тому, що є небезпека концентрування на реформі малого сегменту, а головний сегмент інших можливих місцевих податків залишиться поза планами реформи. Нині деякі реформаторські пропозицїі Міністерства фінансів та пов’язаних установ вказують саме таку спрямованість. Документ МінФіну від 2007 р. містить “Плани реформування місцевих податків для отримання додаткових надходжень до місцевих бюджетів” (МінФін 2007). Цей документ починається з зауваження про те, що ставки місцевих податків та зборів не переглядалися з 1993 р., що пояснює їх незначну частку у надходженнях на місцевому рівні. У проекті нового податкового кодексу МінФін пропонує скасувати деякі “неефективні” податки та збори. Деякі з них стосуються кінних перегонів, лотерей тощо. Замість цього, об’єктом оподаткування повинні стати гральні автомати. Це більш загальний аспект. Держава завжди повинна мати свою частку у доходах від азартних ігор незалежно від їх форми. Це пов’язано як з необхідністю зменшити масштаби відповідної діяльності, так і утримати на користь держави частину доходів, які вважаються аморальними та нетрудовими. Тому оподаткування азартних ігор у тій чи іншій формі існує у багатьох країнах і повинне залишитися і в Україні. Але при цьому невідомо, чи цей податок повинен мати місцевий характер. Можливо, це був би адекватний податок для бюджету нового району, тому що відповідну процедуру оподаткування недоцільно доручати (малим) громадам. Інший новий вид надходжень у цій пропозиції – збори за будівництво. Їх класифікація як збір (наприклад, за надання дозволів на будівництво) або податок (наприклад, за використання будівель) залежить від їх призначення, у другому випадку вони повинні стати елементом нового земельного податку, який буде розглянуто нижче. Другий документ, “Концепція реформи місцевих адміністрацій, схвалена Постановою Кабінету Міністрів України № 308 від 23 травня 2007 р.” (Концепція 2007), визначає, що одним з основних завдань цієї концепції є посилення фіскальної бази місцевого самоврядування. Водночас, цей документ не пропонує нових джерел надходжень для місцевого самоврядування. При цьому необхідно звернути увагу на застереження щодо таких малих податків, яке стосується і України. Ці малі податки отримали назву “дріб’язкових” (див. вище), тому що громадяни та компанії витрачають зайвий час, щоб розібратися з ними. Водночас, ці податки є обтяжливими і для місцевих адміністрацій, оскільки надходження від них часто ледве перевищують відповідні адміністративні витрати, а працівники, відповідальні за їх стягнення, могли б працювати з набагато більшою віддачею, якби вони присвячували свій час роботі з великими податками. - Пропозиції щодо земельних податків - Інші пропозиції щодо реформи є більш масштабними за ці, але вони дещо вужчі за широкий варіант, запропонований вище. Кілька пропозицій по реформі зосереджуються на земельних податках. Асоціація міст України та громад оприлюднила “Концепцію децентралізації державного управління та розвитку місцевого самоврядування” у 2005 р. (AМУ 2005). У цьому документі Асоціація запропонувала загальній увазі комбінований податок на землю та нерухоме майно, Ю. Ганущак у своїй роботі підтримує цю пропозицію. Запровадження такого податку пов'язане також з вимогою скасувати відповідні податкові пільги за виключенням пільг для державних об'єктів нерухомості. Скасування пільг стосується також землі під багатоквартирними будинками та нерухомості сільськогосподарського призначення (див. Ганущак). У “Зеленому документі” (Національна Рада 2006) також було запропоновано зміни у земельному оподаткуванні у вигляді реформи існуючого земельного податку та запровадження податку на нерухомість. У своємі звіті від 2007 р. Асоціація повторно вимагала розширення бази оподаткування для застосування земельних податків (АМУ 2007). Відповідно, постає загальне питання про те, яким чином необхідно оподатковувати нерухоме майно, яке має у своєму складі земельні ділянки та будівлі. Звичайно, існування земельного податку робить бажаним принаймні збереження наявної бази оподаткування та її розширення. Але існування окремих податків на землю та на будівлі є неефективним. Земельні податки мають стосуватися одночасно земельних ділянок та житлових приміщень або тільки ділянок, якщо ділянка ще не забудована. Предметом податкової оцінки, звичайно, теж повинні бути обидва зазначені елементи. При цьому, методи оцінки кожного окремого елементу відрізняються один від одного. Земля може оцінюватися за загальними категоріями, і потім до неї може застосовуватися ціна, виведена з продажу пустої ділянки відповідної категорії. Будівлі також оцінюються окремо, при цьому їх податкова вартість повинна максимально відповідати їх ринковій ціні. Ринкова ціна не обов’язково повинна автоматично прийматися як база для оподаткування, але податкова оцінка повинна визначити відносну вартість будівель та, відповідно, земельних ділянок. Податок на нерухомість у тому вигляді, у якому він зараз існує у Німеччині, не є моделлю, яку має копіювати Україна. Але наразі у Німеччині з'являються різноманітні пропозиції щодо спрощення податкової оцінки землі та нерухомого майна, які можуть бути цікавими для України. Вдалим прикладом у цьому контексті є остання пропозиція, яка наразі є основою для дискусії про реформу податку на нерухомість у Німеччині (Звіт 2004). Для оцінки земельних ділянок під будівлями пропонується близький до ринкової вартості метод, який передбачає застосування “орієнтовної вартості” (Richtwerte). Наприклад, "орієнтовна вартість" окремої ділянки для індивідуального житлового будівництва у Марбурзі (80000 мешканців, 100 км на північ від Франкфурту-на-Майні) складає 190 євро/кв. м. При застосуванні цієї вартості для визначення суми податку на спадщину зазвичай допускаються певні знижки з цієї суми, наприклад, через високий рівень шуму у відповідному районі. Підвищення цієї орієнтовної вартості спостерігається досить рідко. Прикладом може бути розташування ділянки у районі з житловою та торгівельною нерухомістю, де можна відкрити крамницю завдяки розташуванню будинку10. Орієнтовна вартість переглядається через певний період часу, вона повинна бути корисним та легким для користування джерелом даних для податкової оцінки. Зазначена пропозиція щодо реформи податку на нерухомість передбачає, що 70% від цієї офіційної вартості повинні бути елементом бази оподаткування. Звичайно, для того, щоб створити таку систему даних по орієнтовній вартості, необхідно спиратися на ціни, які фактично сплачуються за земельні ділянки, а не на ціни, навмисно знижені для того, щоб сплачувати меншу суму податку. Зазвичай, оцінка будівель є набагато складнішим завданням. Заради створення простої системи пропонується застосовувати фіксовану вартість у євро за кв. м. площі різних типів (житлова та комерційна) будівель у діапазоні 400 - 1000 євро. Не в останню чергу такий дуже сильно спрощений підхід пропонується для того, щоб місцеві адміністрації змогли здійснювати податкову оцінку та стягувати податок самостійно, без допомоги Земельного казначейства, яке відповідає за розрахунок бази оподаткування у Німеччині, після чого місцеві уряди, навіть найменші за розмірами, встановлюють ставку оподаткування. Відповідно до аналогічних ідей у пропозиціях українських фахівців та, можливо, з огляду на ідеї реформи податку на нерухомість у Німеччині, можна сподіватися, що земельний податок, надходження від якого розподіляються між різними рівнями, стане виключно місцевим податком. Міжнародний досвід свідчить про те, що його реалізація саме на цьому рівні є найбільш оптимальною11. При цьому, земельний податок необхідно розширити і перетворити його на повноцінний податок на нерухомість. Стосовно права на отримання надходжень від податку на нерухомість (див. вище розділ В) необхідно розробити окреме рішення, якщо райони стануть одиницями самоврядування з власними джерелами надходжень. У Німеччині надходження від усіх місцевих податків належать громадам незалежно від їх підпорядкування (район, місто обласного або республіканського значення). Райони у Німеччині (Landkreis) отримують фінансування за рахунок внесків їх громад, їх власні податкові надходження є мінімальними12. Якщо Україна обере цю модель, не потрібно буде ухвалювати додаткового рішення щодо розподілу податкових повноважень. Але якщо майбутні райони в Україні повинні мати власну базу оподаткування, до неї, мабуть, не повинен входити земельний податок, який має повністю належати громадам. У разі реформи місцевих податків необхідно ознайомитися з усіма пропозиціями стосовно земельного податку. Така категоричність стосовно статусу земельного податку базується на розглянутих вище критеріях та на міжнародному досвіді. Земельний податок є суто місцевим податком. - Інші пропозиції щодо реформи місцевих податків - Особливо актуальною є пропозиція Асоціації стосовно посилення місцевих надходжень від податку на особисті доходи та оподаткування підприємств. Це пов’язано як з міркуваннями фіскальної відповідності, так і з критеріями для оптимальних місцевих податків. Ця пропозиція веде нас до більш загального питання, яке полягає у тому, чи бажає український уряд надати (дуже великі) надходження від податку на особисті доходи (у першу чергу, оподаткування зарплатні) виключно місцевим адміністраціям. Можливо, у довгостроковій перспективі надходження від цього податку зростатимуть дуже відчутно, і уряд забажає використати досвід найбільших країн Заходу, оподаткування доходів у яких має кілька рівнів (наприклад, розподіл податкових надходжень у Німеччині або окремі, але узгоджені один з одним податки у США). Ці пропозиції не повинні стосуватися оподаткування підприємств. Існуючий в Україні єдиний податок для підприємств є корисним джерелом надходжень для місцевих адміністрацій (також для рівня, нижчого за райониий) і тому повинен бути збережений та посилений. У такий спосіб можна буде досягти необхідного балансу інтересів між оподаткуванням підприємств та приватних домогосподарств у межах громади (див. вище). 2. Сценарій 2: Значне перенесення функцій та відповідних податків на піднаціональні рівні У цьому контексті очевидна велика перевага системи кошиків. Значна частка податкових надходжень «призначених» для піднаціональних органів влади, у розумінні політичної економії не є податковими коштами центрального уряду. Це було б випадком, коли фіскальні потоки до піднаціонального рівня надходили від загального центрального фонду, що фінансувався «центральними» податками. Однак у системі кошиків, центральний уряд не «залишить» кошти центрального уряду. Замість цього, реформа тоді б просто означала змінити «призначені» піднаціональні податки у «справжні» піднаціональні податки. Податкові надходження які вже розраховані з їхнього регіонального походження просто залишаться там, тобто будуть надходити прямо до бюджетів областей, районів та піднаціональних одиниць. Призначення базового розміру податку слідувало б за середнім витратам, які мають бути профінансовані цими бюджетами після перерозподілу функцій (див. попередню секцію В цього розділу). Звісно це призвело б до значної реформи існуючої системи видаткових нормативів, у двох напрямках. По-перше, виглядає необхідним детальне обговорення обсягу та рівня. Це окреме та важливе обговорення у процесі реформи. Його результат визначить справжній рівень децентралізації, оскільки децентралізація доходів не матиме ефекту, якщо витрачання цих коштів регулюються значною мірою. По друге, нормативи, що лишились, - і деякі існують у кожній країні – застосовуються для роботи з бюджетом кожним піднаціональним рівнем, і вони більше не використовуватимуться Міністерством фінансів напряму у процесі визначення піднаціональних доходів для кожного піднаціонального рівня. жүктеу/скачать 1.64 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|
