Раздел 3. Евросоюз и страны СНГ: конструирование новых отношений в формате «соседства»

Раздел 3.
Евросоюз и страны СНГ: конструирование
новых отношений в формате «соседства»

Что такое формат «добрососедства»? Это особый характер отношений между расширенным Евросоюзом и граничащими с ним странами, постепенно адаптирующий «новых соседей» к европейским нормам и стандартам, но не предусматривающий, однако, их членства в ЕС. На этом этапе отношений ЕС возлагает на себя миссию «европеизации» соседних с ним государств, что должно обеспечить стабильность, безопасность и процветание европейскому континенту.

На экспертном уровне представление о «соседских отношениях» начало складываться в Брюсселе, еще в 2002 г. В марте 2003 г. была одобрена разработанная Еврокомиссией стратегия «Широкая Европа – новое соседство: новые рамки отношений с нашими восточными и южными соседями»³⁹, а на ее основе сформулированы цели и задачи европейской политики соседства (ЕПС). Суть этой политики - целенаправленное формирование внешнего «кольца друзей» из числа стран, с которыми Евросоюз имеет общие сухопутные или морские границы. По замыслу разработчиков ЕПС, дружественное окружение, иначе говоря, «пояс соседей» примыкает к ЕС-27 на востоке и на юге. Это средиземноморские и некоторые ближневосточные государства (Алжир, Египет, Израиль, Иордания, Ливан, Ливия, Марокко, Тунис, Сирия и Палестинская автономия), а также восточно-европейские соседи ЕС - Россия, Белоруссия, Украина и Молдова.

В июле 2003 г. Европейская Комиссия (ЕК) объявила о начале реализации программ, направленных на развитие и укрепление сотрудничества между странами на границах ЕС. Их финансирование должно было осуществляться в рамках программы ТАСИС - для постсоветских партнеров и МЕДА – для средиземноморских партнеров, а для заинтересованных государств из числа членов ЕС – в рамках инициативы ИНТЕРРЕГ.

В мае 2004 г. Европейская Комиссия опубликовала стратегический доклад (Strategic Paper) по Европейской политике соседства (ЕПС), в котором были изложены принципы и конкретные условия работы ЕС со странами-»соседями». Политика предполагала выстраивание привилегированных отношений, основанных на приверженности общим европейским ценностям (демократия и права человека, верховенство закона, эффективное и демократическое управление, принципы рыночной экономики, устойчивое развитие) без перспективы присоединения стран-соседей к ЕС на основе полноправного членства. К участию в ЕПС были приглашены, помимо ранее названных восточноевропейских стран и России, три государства Южного Кавказа - Армения, Азербайджан и Грузия. Азербайджан попал в эту группу стран-соседей, безусловно, с большой натяжкой, благодаря расширительному толкованию Еврокомиссией понятия «Черноморский регион» (как Причерноморско-Каспийский).

Россия и Беларусь отрицательно восприняли идею ЕПС и отказались принимать участие в данной программе. Решение России основывалось на двух факторах. Во-первых, по словам помощника Президента по вопросам сотрудничества РФ с ЕС Сергея Ястржембского, в российском случае ЕПС не целесообразна, поскольку «ни с одним другим соседом у ЕС не было такого интенсивного взаимодействия, как с Россией»⁴⁰, в связи с чем она рассчитывала на особое отношение со стороны ЕС. Во-вторых, для Российской Федерации огромное значение имеют равенство и партнерство и, следовательно, неприемлема схема, предполагающая приведение в одностороннем порядке российского законодательства в соответствие с законодательством ЕС. Особая позиция России была учтена, и в результате Саммит РФ-ЕС в Санкт-Петербурге в мае 2003 г. принял решение об особом формате сотрудничества РФ и ЕС - формировании четырех общих пространств.

Внешняя политика Евросоюза по отношению к каждому из государств СНГ, ставшему объектом европейской политики соседства, отныне выстраивается и координируется в русле общей стратегии соседства. Как официально сформулировано в документах Еврокомиссии, цель ЕПС - «обеспечить соседним с ЕС государствам выгоды от расширения Евросоюза и избежать появления новых разделительных линий в Европе». Поставлена задача - создать «кольцо друзей», не присоединяя к себе соседей, но формируя вместе с ними «территорию общих ценностей, стабильности, безопасности и процветания в странах – соседях ЕС по образцу Евросоюза»⁴¹. Главное содержание ЕПС – это развитие более тесного сотрудничества ЕС с соседями в области внешней политики, региональной безопасности, экономики и культуры по сравнению с уже существующим уровнем взаимодействия в рамках СПС. Европейская политика соседства затрагивает следующие сферы:

• 
  политический диалог и реформы;
  
• 
  торговля и меры по подготовке стран-партнеров к постепенному усилению их позиций на внутреннем рынке ЕС;
  
• 
  правосудие и внутренняя политика;
  
• 
  энергетика, транспорт, информация и общественные коммуникации;
  
• 
  окружающая среда, исследования и инновации;
  
• 
  социальная политика и контакты между людьми;
  
• 
  межгосударственное и региональное, а также трансграничное сотрудничество.
  

Уровень взаимодействия ЕС со странами-соседями в рамках политики добрососедства будет определяться тем, насколько эти государства разделяют принципы «общих ценностей» ЕС, а также насколько их национальные интересы совпадают с общими интересами государств Евросоюза.

Статус «страна – сосед ЕС» не означает для кого-либо из этих государств четкой и определенной перспективы присоединения к Евросоюзу. Однако на начальном этапе разработки ЕПС этот подход не рассматривался как незыблемый принцип. Об этом, в частности, свидетельствуют некоторые высказывания представителей ЕС. Так, например, представитель ЕС на Украине, в Молдове и Беларуси, г-н Ян Бог, комментируя в декабре 2004 г. данное положение ЕПС, заявлял: «С другой стороны, то, что дверь еще не открыта, не означает, что она непременно заперта»⁴².

Политике добрососедства Евросоюз отводит особую роль в деле развития своих внешних связей на перспективу. Это подтвердил Совет по общим вопросам и внешним связям ЕС, состоявшийся 25 апреля 2005 г. Принимавшие в нем участие министры иностранных дел ЕС выразили готовность, «распространять эту политику и связанные с ней обязательства Европейского союза на страны Средиземноморья, Восточной Европы и Закавказья». В Еврокомиссии была введена специальная должность комиссара по внешним связям и европейской политике соседства, ответственного за это направление. В настоящее время пост занимает г-жа Бенита Ферреро-Вальднер. Кроме того, политику добрососедства курируют Верховный представитель ЕС по вопросам общей внешней политики и политики безопасности г-н Хавьер Солана и лично глава Еврокомиссии г-н Жозе Мануэль Баррозу. Важнейшие направления ЕПС рассматриваются и утверждаются на Совете министров ЕС.

Стоит напомнить, что на протяжении большей части 90-х годов внешняя политика ЕС определялась в основном перспективой вступления или невступления новых государств в его состав. Если вступление той или иной страны стояло на повестке дня, тогда ЕС проводил по отношению к ней особую политику. В противном случае единая внешняя политика практически отсутствовала как таковая. В отношении стран СНГ отдельные европейские государства имели собственную позицию, которую реализовывали в двусторонних контактах. Эта ситуация постепенно меняется: уровень координации действий европейских государств по отношению к странам постсоветского пространства существенно возрос после утверждения ЕПС. Кроме того, действия ЕС в рамках политики соседства дополняются и координируются действиями НАТО и США в Европе и в СНГ.

Основным механизмом реализации европейской политики добрососедства стали специальные документы – совместные Планы действий по сотрудничеству (Action Plans).Они разрабатываются органами ЕС индивидуально для каждой страны-соседа и передаются потом этим странам для исполнения. В начале 2005 г. была утверждена первая серия индивидуальных Планов действий (ПД) для 7 стран. Среди них оказались две страны СНГ – Молдова и Украина, что свидетельствует об особом внимании ЕС к этим восточноевропейским государствам. Документы были одобрены совместными органами по управлению сотрудничеством (Советами по сотрудничеству данных стран с ЕС).

По истечении срока Плана совместных действий предусмотрена возможность заключения новых двусторонних соглашений о взаимодействии между Евросоюзом и данной страной-соседом. Содержание этих соглашений может быть гораздо шире существующих сейчас договоренностей, зафиксированных в СПС. Но переход к сотрудничеству по новым соглашениям произойдет только в том случае, если та или иная страна-сосед успешно, по мнению ЕС, выполнит свой индивидуальный План. Тогда Евросоюз будет готов начать переговоры с конкретной страной о подписании так называемых усиленных соглашений, или углубленных соглашений (enhanced agreements) между ЕС и новыми соседями.

В индивидуальном Плане действий ЕС-Грузия в области безопасности предусмотрено обеспечить мирное урегулирование внутренних конфликтов и грамотное управление границами. Специальный раздел также посвящен энергетике и транспорту. Грузии предлагается постепенно принять участие в работе трансевропейских сетей в соответствии с рекомендациями Группы высокого уровня по транспорту, а также обеспечить дальнейшую поддержку транспортного потока TRACECA. Рекомендации по энергетическому сотрудничеству не отличаются от положений в Плане действий для Азербайджана.

Механизм составления индивидуальных Планов действий отражает, как это показано выше, принцип дифференцированного подхода ЕС к своим новым соседям на постсоветском пространстве. Об этом говорится в Заключении Совета по общим вопросам и внешним связям (от 25 апреля 2005 г.) и в специальном Коммюнике Европейской Комиссии (от 2 марта 2005 г): «Планы действий будут разрабатываться с той степенью интенсивности и амбициозности, которая будет отражать реальную ситуацию во взаимоотношениях с каждой из стран, их нужды и возможности, а также общие с Евросоюзом интересы и то, насколько страны разделяют коллективные ценности стран- членов ЕС».⁴⁵

Внедрение европейской политики соседства осуществляется, прежде всего, через различные механизмы двусторонних консультаций и политического диалога. Другой важнейший компонент взаимодействия в рамках ЕПС – это постепенное повышение финансовой помощи странам-соседям со стороны ЕС. Согласно предыдущему бюджету ЕС и в рамках программ, разработанных еще для реализации Соглашений о партнерстве и сотрудничестве, все партнеры по Европейской политике соседства получили в течение 2000-2006 г. финансирование в размере 8,5 млрд. евро. На следующий бюджетный период (2007-2013 г.) Еврокомиссия предложила увеличить эту сумму почти вдвое и выделить в рамках нового Механизма реализации европейской политики соседства и партнерства⁴⁶ около 15 млрд. евро в виде фонда бюджетных грантов. В дальнейшем этот фонд будет распределен по времени с постепенным увеличением от начальной суммы. Новый финансовый механизм, или как его называют Инструмент европейского партнерства и добрососедства (ИЕПД/ENPI) призван заменить существующие программы помощи странам Средиземноморья и СНГ (MEDA, TACIS). Подробное законодательное предложение по этому механизму (инструментарию) опубликовано в документах Еврокомиссии⁴⁷. Дополнительно к бюджетному фонду Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) создает кредитный фонд для инвестирования стран-соседей. При этом в различных регионах своей деятельности ЕИБ будет предоставлять заинтересованным странам из «пояса соседства» кредиты, не уступающие по размерам бюджетным грантам ЕС.

В конце 2005 г. появились первые отчеты Еврокомиссии о ходе выполнения двусторонних Планов действий. Представляя эти отчеты, еврокомиссар по политике соседства Б. Ферреро-Вальднер охарактеризовала контакты ЕС со странами соседями как «новые, особенные взаимоотношения», а 2005-й год назвала «годом реализации политики соседства». В этой связи, отметила она, задача, стоящая перед ЕС и его партнерами, заключается в том, чтобы «превратить обязательства и стремления, отраженные в Планах, в реальные действия путем проведения реформ, приносящих конкретную пользу странам – соседям ЕС и их гражданам».

С момента начала реализации ЕПС в отношении стран СНГ (2005 г.), подкрепленных совместными Планами действий, отношения между Россией и ЕС, с одной стороны, и между ЕС и «восточными соседями», с другой, развиваются в разных форматах, слабо увязанных между собой (см. Табл.1). Это существенно осложняет перспективы взаимодействия по линии Россия-ЕС-СНГ. Анализ первых шагов, предпринятых ЕС в рамках политики соседства, а также содержания совместных Планов действий ЕС-СНГ и «дорожных карт» по четырем общим пространствам показывает, что отныне Евросоюз не рассматривает Россию в качестве своего приоритетного партнера в постсоветском регионе. В гораздо большей степени он начинает ориентироваться на те страны СНГ, которые отдают предпочтение «западному вектору» во внешней политике и сделали свой «европейский выбор» (ориентируются на США, ЕС и НАТО).
Таблица 1

Типы отношений ЕС со странами – соседями в СНГ
в формате «добрососедства»

Страна-сосед	Наличие СПС, Год приятия	Наличие Плана действий, срок	Другие программы Сотрудничества ЕС-СНГ	Наличие представительства Еврокомиссии (ЕК)
Россия	СПС, 1994 г.	Нет	Концепция и дорожные карты по четырем «общим пространствам» с ЕС. Программы ТАСИС, ИНТЕРРЕГ, Северное измерение и др.	Делегация ЕК в России
Украина	СПС 1998 г.	ПД 2005–2007г г.	ТАСИС, ЕИПД, Приграничные программы добрососедства Меморандум о закрытии ЧАЭС	Делегация ЕК на Украине, в Молдове, Белоруссии; Миссия по мониторингу украинско-молдавской границы
Молдова	СПС 1998 г.	ПД, 2005–2007 г.	ТАСИС, ЕИПД и др.	Делегация ЕК, Спецпредставитель ЕС по приднестровскому урегулированию; Миссия по мониторингу украинско-молдавской границы
Беларусь	СПС, 1998 г.*	Нет	Несколько программ содействия в рамках ТАСИС и КОРЕ, программы приграничного сотрудничества	Делегация ЕК на Украине, в Молдове, Беларуси
Грузия	СПС, 1998 г.	ПД 2007-2011	ТАСИС, Образование судей, Консультативный центр по политическим и законодательным вопросам (GEPLAC).	Делегация ЕК в Грузии и Армении; Спецпредставитель ЕС по Закавказью
Армения	СПС, 1998 г.	ПД 2007-2011	Стратегия ЕС по Армении. Межпарламентское сотрудничество ЕС–Армения. Региональные инициативы для Черноморско-Каспийского региона и Южного Кавказа (наркотики, экология); Консультативный центр(AEPLAC)	Делегация ЕК в Грузии и Армении. Спецпредставитель ЕС по Закавказью
Азербайджан	СПС, 1998 г.	ПД, 2007-2011	Стратегия ЕС по Азербайджану на период 2007-2013 г. Бакинская инициатива, 2004 г. ТРАСЕКА, ИНОГЕЙТ. Меморандум о взаимопонимании по сотрудничеству в энергетической сфере	«Дом Европы» (офис) в Азербайджане, запланировано открытие Делегации ЕК в РА. Спецпредставитель ЕС по странам Закавказья

* Фактически СПС не действует по политическим причинам. ЕС ввел санкции для Белоруссии на период до марта 2008 г. - Источник: составлено автором по документам ЕС и сообщениям прессы
В концепции ЕПС недвусмысленно утверждается, что ЕС намерен обсуждать все вопросы с заинтересованными странами напрямую, без посредничества Москвы. В результате конфликт интересов между Европейским Союзом, проводящим активную политику на постсоветском пространстве и Россией, пытающейся сформировать на территории бывшего СССР закрытые региональные интеграционные группировки с участием стран-объектов политики соседства, становится все более очевидным.

Политика соседства ЕС в отношении государств СНГ явно набирает темп и конкретизируется с учетом внутренней политической ситуации в отдельных странах, а также изменяющейся позиции России на постсоветском пространстве. При всей критике в адрес ЕПС, а именно, подчеркивании многими экспертами факта «недостаточных стимулов» соседям для проведения внутренних преобразований, приближающих эти государства к стандартам Евросоюза, признания «отсутствия ясной перспективы членства в ЕС даже в долгосрочном плане», нельзя не отметить, что европейская политика соседства становится важным фактором в развитии государств СНГ и оказывает влияние на их отношения с Россией.

• 
  С момента начала подготовки первых совместных планов «для восточных соседей» (2003-2004 г.) и по март 2007 г. ЕПС расширилась по географическому охвату: в нее включены все три страны Южного Кавказа, в т.ч. «условный сосед» Азербайджан.
  
• 
  Главные средства реализации ЕПС – планы действий – приняты для всех стран-соседей в СНГ, кроме Беларуси (в феврале 2005 г. – для Украины и Молдовы, а в ноябре 2006 г. – для Армении, Грузии, Азербайджана). Для Республики Беларусь эксперты в Брюсселе обсуждают вариант принятия рабочего плана «в проектном и одностороннем порядке», включив в него пожелания ЕС и ожидания белорусского общества.
  
• 
  Проводится регулярный мониторинг выполнения планов ЕС-Украина и ЕС-Молдова на национальном уровне, составляются отчеты Еврокомиссии, по результатам которых, например, Евросоюз признал Украину страной с рыночной экономикой.
  
• 
  С 2007 г. увеличивается финансирование мероприятий в странах СНГ, осуществляемых в рамках политики соседства, через новый инструмент международной технической помощи – Европейский инструмент партнерства и добрососедства (ENPI), а также через кредитные фонды ЕБРР и Европейского инвестиционного банка. Так, в частности, на заседании Совета директоров 12 декабря 2006 г., ЕБРР одобрил новую Стратегию своей работы даже для Беларуси, предусматривающую расширение деятельности банка в сфере кредитования малого и среднего бизнеса⁴⁸. В Еврокомиссии обсуждаются вопросы создания для европейских соседей в СНГ Инвестиционного фонда соседства и Фонда содействия управлению и др.
  
• 
  Наряду с новыми финансовыми инструментами, Еврокомиссия выработала новые механизмы реализации политики соседства, дополняющие Планы совместных действий со странами из «кольца друзей ЕС». Это: Стратегии и индикативные программы сотрудничества для каждой из стран в «поясе соседей», меморандумы о взаимопонимании по сотрудничеству в энергетической сфере (с Азербайджаном), «энергодиалоги» с Украиной и с Россией. новые региональные инициативы для Южно-кавказских соседей и др.
  
• 
  В ходе реализации политики соседства практически в каждой стране СНГ открылись новые Представительства Еврокомиссии (Делегации ЕК), в нескольких регионах появились Спецпредставители ЕС с особыми миссиями – в зоне Приднестровского конфликта, на Северном Кавказе. Тем самым Евросоюз все лучше «осваивает» постсоветское пространство, в том числе дипломатическими методами, знакомится с ситуацией на местах, и это позволяет конкретизировать и оперативно корректировать политику соседства в регионе.
  
• 
  Четко обозначилось стремление Евросоюза подключить к политике соседства и целому ряду проектов ЕС государства Центральной Азии, в первую очередь, Казахстан, который готов участвовать в проектах по экспорту каспийской нефти в Европу через Азербайджан и Украину. В целом в период председательствования Германии в Евросоюзе (до 1 июля 2007 г.) внимание к странам Центральной Азии возрастает.
  

Например, Польша претендует на то, чтобы официально курировать Украину от имени ЕС в рамках «восточного измерения» европейской внешней политики. Из числа «новичков» выделяется в последние годы своей активной политикой Литва, поддерживающая усилия Польши по втягиванию восточноевропейских стран СНГ, в первую очередь, Украины, в евроатлантический блок НАТО. Литва и Польша многое делают по реанимации геополитической идеи Балтийско-Черноморского союза, отсекающего Россию от Большой Европы. Все учредительные форумы Сообщества демократического выбора (СДВ) проходили в Литве. Кроме того, Литва выдвинула идею курирования трех стран Южного Кавказа (Армении, Грузии и Азербайджана) странами Балтии и «обмена опытом» в вопросах «солидарного противостояния России в ее имперских планах». Литва, при американском финансовом содействии, активизировала в 2006 г. - начале 2007 г политику в отношении Беларуси с целью свержения нынешнего руководства страны и переориентации внешней политики РБ на Запад.

Недавнее вступление Румынии в Евросоюз 1 января 2007 г. (одновременно с Болгарией) вне всякого сомнения, осложнит в ближайшей перспективе отношения России с Молдовой. Официальное руководство Румынии не скрывает своего намерения объединить Молдову с Румынией, или, проще говоря, поглотить эту территорию. Еще накануне вступления в ЕС было сделано заявление, что Румыния будет относиться к Молдове так же, как Греция относится к Македонии, т.е. считая ее не независимым государством, а «географическим понятием». В настоящее время президент Румынии Траян Бэсеску открыто заявляет, что сделает все зависящее, чтобы «вернуть в Европу молдаван», присоединив Молдову к Румынии.⁴⁹ Выступая в Брюсселе, Т.Бэсеску прямо предложил Кишиневу объединиться в рамках Евросоюза: « Румыния все еще остается разделенной на две страны, однако румыно-молдавское объединение произойдет внутри Европейского союза и никак иначе».⁵⁰ Издаваемый в Бухаресте еженедельник «Cotidianul» обнародовал данные специального исследования, по которым воссоединение «двух Румыний» займет 5 лет и потребует 35 млрд. долл. Однако, с учетом того, что в состав Молдовы входит самопровозглашенная независимая Приднестровская молдавская республика (ПМР), опекаемая Россией, ЕС, скорее всего, пока не пойдет на открытый конфликт со своим стратегическим партнером – РФ, но попытки «выдавить» российские войска из Приднестровья станут более настойчивыми. После вступления Румынии в ЕС она стала особенно привлекательной для молдаван, многие из которых стремятся в Шенгенскую зону в поисках заработка. За две первые недели 2007 г. посольство Румынии в Молдове выдало 7 тыс. виз.

В двустороннем порядке активно действует в странах СНГ Турция, давно дожидающаяся приема в Евросоюз. Она действует на юге Украины (в Крыму), в государствах Центральной Азии и Южного Кавказа, всюду, где проживает мусульманское население. Турция поддерживает группировку стран ГУАМ (Грузия, Украина, Азербайджан, Молдова). Турецкая позиция поддержки Азербайджана, в противовес Армении, вносит дополнительные трудности в осуществление планов самого Евросоюза. Так, Франция, как государство-основатель и авторитетный член ЕС, страна с большой и авторитетной армянской диаспорой, настаивает на официальном признании исторического факта геноцида армянского народа со стороны Турции и ставит, соответственно, препятствия на пути вступления Турции в ЕС. Из-за такой официальной позиции Франции у нее весьма натянутые отношения с Азербайджаном, а именно на это государство делается сейчас главная ставка ЕС в экономических аспектах политики соседства по отношению к Южному Кавказу.

Нынешняя политика добрососедства, разработанная в 2003-2004 г., по признанию многих европейских политиков а, особенно, экспертов, демонстрирует некоторую слабость, поскольку не может принуждать соседей к проведению внутренних реформ без достаточных на то побудительных мотивов, а именно – без перспективы вступления в ЕС. Политические структуры Европы и прямо, и косвенно признали, что вопрос присоединения новых государств не появится в повестке дня, по крайней мере, в ближайшие пятнадцать лет. Страны-соседи, которые провозглашали как одну из своих важнейших целей присоединение, должны избавляться от иллюзий и завышенных ожиданий. В отдельных странах существенно возросли скептические настроения по отношению к объединенной Европе и к будущему членству (прежде всего, в Украине, которая надеялась стать «любимой соседкой» Евросоюза после оранжевой революции).

Европейская политика соседства, похоже, не в состоянии обеспечить в соседних странах такие же преобразования, как те, что осуществили государства Центрально-Восточной Европы и Балтии в процессе подготовки к вступлению ЕС. Стимулы для соседей оказались не очевидными, а побудительные эффекты практически никак не повлияли на отношение стран к проведению реформ и преобразований, необходимых с точки зрения ЕС. ЕПС привлекательна, как правило, для элит в новых независимых государствах СНГ, но мало интересует рядовых граждан, так как участие в программах соседства не дает свободы передвижения по Евросоюзу, преимуществ трудоустройства, социальных гарантий и т.п.

Европейская Комиссия в аналитическом докладе, обнародованном 4 декабря 2006 г., признала, что политика добрососедства мало эффективна в деле содействия разрешению замороженных или текущих конфликтов в регионе. Было отмечено также, что она не обладает возможностью предложить торгово-экономические послабления и облегчение визового режима, даже если страны-соседи действительно начнут реформы и приведут свое законодательство в соответствие с нормами ЕС, к чему их и призывают. 'Что касается доступа к рынкам и их интеграции, а также других экономических выгод, это дело отдаленной перспективы. Все это серьезно затрудняет данным странам завоевание поддержки со стороны населения, необходимой для проведения реформ', - говорится в докладе. Гернот Эрлер (Gernot Erler), государственный министр федерального МИД Германии и эксперт по региону СНГ, согласен с тем, что слабость стратегии ЕС по отношению к Украине и Южному Кавказу состоит в неспособности ЕС предложить им ясную перспективу членства в Евросоюзе. « Среди элиты это порождает определенное разочарование» - сказал он. По определению г. Эрлера, «Европейская политика добрососедства - это суррогат членства в ЕС».⁵¹

В этой связи в Евросоюзе явно задумались об усилении стимулов к сотрудничеству со странами-соседями. Появляются новые идеи - как заинтересовать восточноевропейских партнеров в безусловном выполнении программ, намеченных в рамках ЕПС и двусторонних планов, не обещая членства с Евросоюзе. Канцлер ФРГ А.Меркель недавно заявила: «ЕС, естественно, не может предложить всем соседям место в своих рядах, однако он должен разработать для них более привлекательный пакет стимулов».⁵² Германия планирует предложить соседним странам программы их интеграции с европейским энергетическим рынком и с транспортной системой. Кроме того, по инициативе Германии и других стран, Еврокомиссия одобрила схему развития «расширенной зоны свободной торговли» с Украиной и еще некоторыми государствами. Эта торговая модель предусматривает устранение не только тарифов, но и некоторых нетарифных барьеров в торговле, а также расширение инвестиций.

Новым будет и то, что Союз попытается предложить соседям, демонстрирующим наибольшие успехи в деле реформ, партнерство в рамках Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) ЕС. Предполагается, что, если такие страны, как Украина или Грузия, будут неуклонно продвигаться к построению либеральной демократии, Евросоюз предложит им направить своих дипломатов в Совет министров иностранных дел в Брюсселе. Там они смогут принимать участие в обсуждении политического курса по проблемам, представляющим взаимный интерес – таким, к примеру, как обеспечение безопасности в Черноморском регионе, нераспространение оружия массового поражения, борьба с терроризмом и нелегальной иммиграцией. Как партнеры они смогут даже участвовать в разработке политики ЕС. Однако, не являясь членами Союза, не будут иметь права голоса при ее одобрении. Сотрудничество предполагается в режиме так называемого добровольного присоединения. После того как правительства стран Евросоюза одобрят те или иные политические мероприятия, партнеры смогут сами решить, присоединяться к ним или нет.

Эксперты считают, что партнерство в вопросах внешней политики и безопасности действительно сможет принести соседним странам несколько преимуществ. Политики и чиновники станут прямыми участниками процедур принятия решений в ЕС. Кроме того, это будет стимулировать соседей к принятию модельного законодательства Евросоюза по вопросам внешней политики и безопасности. В отличие от других областей права, особенно касающегося экономики и торговли, эта область в значительной степени носит декларативный характер и не влечет за собой выполнения жестких условий. При этом, на взгляд политической команды Ангелы Меркель, партнерство в рамках ОВПБ поможет таким странам, как Украина и Грузия, почувствовать себя в более устойчивом положении. Политическое руководство этих стран не раз называло свое предполагаемое членство в НАТО надежной гарантией безопасности. Но поскольку вступление в альянс - дело будущего, в качестве промежуточного шага им предлагается укрепление связей с ЕС на этом направлении. Такой вариант сотрудничества не вызовет, как считают в ЕС, раздражения у России, в отличие от перспектив вступления бывших республик СССР в НАТО. Правда, при этом для Союза могут возникнуть свои издержки. Возможно, что присутствие представителей стольких государств за столом переговоров замедлит и даже осложнит процесс принятия решений. Поэтому реализацию этой схемы Германия предлагает начать с обсуждения нескольких специально подобранных вопросов. Если подобный вариант докажет свою эффективность, ЕС и страны-партнеры могут распространить ее и на другие направления.

Немецкие инициативы по привлечению соседей к партнерству в вопросах безопасности и общей внешней политики ЕС, по замыслу их разработчиков, должны оказать влияние также на те европейские государства, которые негативно относятся к дальнейшему расширению Евросоюза. Не секрет, что многие в «старой» Европе выступают против предоставления соседям любого статуса, который может восприниматься как «плацдарм» для их официального присоединения. Но Германия рассчитывает, что через вовлечение в совместную работу евроскептики изменят свою позицию.

Схожую модель предлагает и группа итальянских экспертов во главе с Карло Альтомонте, экономистом и преподавателем Университета Боккони в Милане. К.Альтомонте - автор «Концепции привилегированного партнерства». Он считает, что, поскольку европейская интеграция смогла добиться поразительных результатов, обеспечила мир на континенте, а также мощный скачок в уровне жизни для многих народов, она должна расширяться. Итальянский эксперт отмечает, что необходимо провести переоценку приоритетов. Для Европы, по его мнению, главный приоритет - укрепление уверенности в себе и ликвидация страха перед внешним миром. Поэтому Евросоюз должен продемонстрировать всем народам Европы свою готовность к действиям. К.Альтамонте утверждает, что около 72% европейцев в целом поддерживают идею расширения EС в будущем, но при условии, что процесс пойдет не слишком быстро. 70% европейцев полагают, что нужно предложить соседним государствам иную форму партнерства, не предполагающую формального присоединения. Поэтому логичной, считает Альтамонте, будет «новая форма отношений, нечто среднее между присоединением и ассоциированным партнерством, которая может быть, на первых порах, будет применима к Турции. Это позволит избежать прямого ответа на вопрос о том, будет эта страна принята в EС или нет, а также избежать риска блокирования переговоров.

«Концепция привилегированного партнерства», которую разработала итальянская группа экспертов, включает в себя следующее: «понимание того факта, что, с одной стороны, существуют протяженные во времени процессы, такие как расширение, как процесс европейской интеграции, на их ход оказывают воздействия многие привходящие обстоятельства... С другой стороны, на некоторые вопросы общество требует немедленного ответа – например, это касается иммиграции или энергетики». Необходимо выработать и предложить соседям формулу ассоциированного партнерства, близкую к членству, а в некоторых критических областях идентичную ему, глубоко учитывая при этом политическую и историческую специфику каждого соседнего государства.⁵³

В конце 2006 г. впервые появился термин «экономическое соседское сообщество» как определение той формулы сотрудничества ЕС с восточными соседями, какой она видится из Брюсселя. Еврокомиссар Б.Ферреро-Вальднер использовала это определение в связи с оценкой дальнейших перспектив сотрудничества ЕС с Украиной. Пока такая формула выглядит недостаточно определенной. Может быть, это и есть «углубленная зона свободной торговли», о которой шла речь ранее, т.е. сотрудничество в режиме ЗСТ и на принципах ВТО, но дополненное различными международными проектами, особенно в энергетике и транспортной инфраструктуре, а также тесными приграничными контактами.

На сегодняшний день становится все более ясно, что формат «еврососедства» - это отнюдь не трамплин в Евросоюз для государств, расположенных в зоне соседства, а некая форма развития этой внешней периферии ЕС в направлении адаптации к законодательным нормам и стандартам Большой Европы. Задача выравнивания уровня жизни «добрых соседей» до уровня среднестатистического «старого» европейца в этой политике вообще не ставится, да и финансовые средства на ЕПС при всем их увеличении , относительно невелики.

Последствия реализации политики соседства чрезвычайно важны для России. В новых политических условиях пояс стран – «новых соседей», входящих на данный момент в СНГ, становится зоной потенциальных конфликтов интересов России и ЕС, зоной борьбы за влияние. Этот факт, как правило, затушевывается, дипломатично сглаживается на уровне официальных межгосударственных отношений и в контактах на самом высоком уровне.

Экспертное сообщество, напротив, все настойчивее обращает внимание политических лидеров на новые реалии в геополитическом треугольнике, образовавшемся на востоке Европы. Показательны в этом отношении титульные наименования некоторых недавно вышедших работ европейских ученых, посвященных проблемам отношений в треугольнике: Россия–СНГ–ЕС. Так, например, французский Институт международных отношений (IFRI), расположенный в Париже, опубликовал в электронной версии несколько докладов, выполненных в рамках Программы исследований по России и СНГ. Один из них, посвященный отношениям с Молдовой, называется «Общее соседство или новая линия фронта? Молдавский перекресток»⁵⁴. Автор - Дав Линч весьма откровенно пишет о «…разногласиях по поводу сотрудничества в направлении стран этого региона, который на протяжении 90-х годов оставался на периферии интересов ЕС, но был провозглашен Россией «сферой ее жизненных интересов». Отныне пространство общего соседства превратилось в новую линию фронта» ⁵⁵. Категориями из военной стратегии оперируют и другие западноевропейские исследователи, анализируя ситуацию на восточных границах расширенного Евросоюза. Вышедшая в свет монография трех немецких авторов – Е. Пиля, П. Шульце и Х. Тиммерманна - называется «Открытый фланг Европейского союза»⁵⁶. Авторы книги последовательно рассматривают ситуацию в европейской группе стран – в России, на Украине, в Беларуси и Молдове, анализируют их экономическое и политическое развитие, а также внешнеполитический курс с тем, чтобы выработать адекватные политические подходы к этим соседям ЕС. При этом в основу восточной политики ЕС, по мнению авторов, должны быть заложены интересы ведущих стран Евросоюза. Восточная политика Евросоюза – как часть европейской политики добрососедства – прямо вытекает из «Стратегии европейской безопасности», принятой в ЕС еще в декабре 2003 г. В ней сказано, что в задачу ЕС входит «поощрение разумного управления в странах к востоку от ЕС, с которыми он поддерживает тесные отношения сотрудничества»⁵⁷.

Официальное отношение российской стороны к ЕПС сегодня неоднозначно. Следует еще раз напомнить, что первоначально ЕПС была предложена и России. Однако российское правительство отказалось от участия в новой политике ЕС, аргументируя свой отказ тем, что Россия поддерживает с ЕС отношения «стратегического партнерства», значение которых не должно обесцениваться. Принятие концепции и политики нового соседства воспринимается российской стороной как некое вмешательство ЕС в дела стран СНГ, ставших объектами этой политики. Отныне Евросоюз как бы получил право оценивать деятельность стран-соседей, судить о том, насколько успешно они продвигаются к неким параметрам общеевропейских ценностей.

Нередко ЕПС трактуется как фундаментальный вызов российскому присутствию и влиянию во всем постсоветском регионе в долгосрочной перспективе. Отношение России к возможности европейского вмешательства тем более негативно, что это происходит при отсутствии параллельного создания равноправного глобального партнерства в сфере безопасности, необходимость которого признается пока не всеми странами ЕС.

Стремление ЕС взять под свой контроль восточных соседей подкрепляется встречной политикой ряда стран СНГ, которые приоритетными направлениями своей внешнеполитической стратегии считают сближение с ЕС и НАТО вплоть до интеграции в эти структуры. Таких приоритетов придерживаются в настоящее время Украина, Молдова, Грузия, и отчасти Азербайджан. Все эти страны объединены в региональный союз ГУАМ, который считается альтернативой «пророссийским» союзам на постсоветском пространстве и развивают активное сотрудничество с НАТО по различным программам партнерства.

Беларусь и Армения, в противоположность выше названной группе стран, гораздо больше ориентируются на связи с Россией и на формирование с ней региональной системы коллективной безопасности в рамках ОДКБ. Беларусь входит в экономическую организацию – Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС) она заключила с Россией Договор о формировании Союзного государства РФ и РБ (1999 г.), а, кроме того, подписала в 2003 г. Соглашение о формировании Единого экономического пространства четырех стран (при участии также Украины и Казахстана). Армения – государство – член ОДКБ и страна-наблюдатель в ЕврАзЭС.

На наш взгляд, для России новая ситуация в ее «ближнем зарубежье» означает необходимость срочного пересмотра прежних подходов к сотрудничеству с государствами постсоветского пространства. Ее отношения с новыми соседями ЕС перемещаются из геополитического сектора СНГ в новый сектор, который мы предлагаем называть «Евровосток»⁵⁸. Это – особая контактная зона России и Евросоюза, которая включает государства СНГ, расположенные в восточно-европейском субрегионе. В исторической перспективе для этих стран существует теоретическая возможность вхождения в иные региональные союзы: в расширяющийся Евросоюз, или в самостоятельную субрегиональную группировку стран Восточной и Центральной Европы (такие проекты периодически озвучиваются). Либо они могут и далее сохранять членство в СНГ или каких-то иных союзах с Россией, как, например, об этом заявляет Беларусь. В современной глобальной экономике небольшие страны Восточной Европы, каковыми являются новые соседи ЕС, не могут в принципе развиваться изолированно, вне какого-либо более мощного союза. Предвидя такую гипотетическую возможность перехода «новых соседей» из состава СНГ в иные группировки стран, а также будущее «переформатирование» постсоветского пространства и его дальнейшую регионализацию, Россия вынуждена пересмотреть концепцию евразийской интеграции, применительно к этой группе стран.