Изследвания, енергетика и транспорт

Както беше за 2008 г., ГОД за 2009 г. на всяка от четирите генерални дирекции, изпълняващи действия по 6^-та Рамкова програма по изследвания („Предприятия и промишленост“, „Информационно общество и медии“, „Изследвания“ и „Мобилност и транспорт“¹¹) съдържаха резерва, свързана с допустимостта на разходите, декларирани от бенефициерите на безвъзмездни средства.

Всяка служба докладва за изпълнението на своя дял от многогодишната стратегия за одит и по-ниски проценти на кумулативна остатъчна грешка в сравнение с 2008 г. Докато това представлява напредък към многогодишната цел на контрола за намаляване на процента на остатъчната грешка под прага от 2 % до края на 2010 г., за изпълнението на заключенията на значителен брой одити е необходимо да се пристъпи към възстановяване на средства, както и бъде завършена цялата програма за одит до края на 2010 г. Въз основа на текущите резултати, налице е обаче вероятността, целта от 2 % да не бъде постигната въпреки значителното увеличение на проведените одити в сравнение с плана.

Генералният директор по предприятия и промишленост също издаде резерва, свързана с надеждността на финансовото докладване от делегирания орган относно изпълнението на една от дейностите по съвместното управление. Предварителните данни от одита показаха съществена грешка във финансовия доклад на изпълнителния орган. Количественото определяне на въздействието не е възможно, тъй като то ще стане известно едва в края на програмата, когато се изчислява окончателният принос на Съюза въз основа на разходите, извършени за изпълнението на програмата.

Комисията признава факта, че сложните изисквания за допустимост за бенефициерите на безвъзмездни средства са основната причина за грешките, открити в глава „Изследвания, енергетика и транспорт“.

В съобщението си „Опростяване на изпълнението на рамковите програми за научни изследвания“¹² Комисията представи мерки и варианти за опростяване на финансирането от ЕС на изследвания и призова другите институции на ЕС да се включат в дебата и да изразят становища относно вариантите. Извън непосредствените действия Комисията също така предлага възможни направления за по-радикално опростяване, такива, които впоследствие могат да се превърнат в конкретни действия или да приемат формата на нови законодателни предложения, включително прегледа на всеки три години на Финансовия регламент.

До ефективното въвеждане на такива предложения Комисията трябва да решава проблемите, предизвикани от сложните правила за допустимост за бенефициерите на безвъзмездни средства. На 26 май 2010 г. Комисията прие съобщение до другите институции, с което предлага допустимо ниво на риск в тази област между 2 % и 5 %¹³. Нивото на допустимия риск е определено, като са взети предвид ефективността на контрола спрямо разходите и едно приемливо ниво на остатъчна грешка, което е обосновано по отношение на тези разходи.

Освен това, Комисията създаде оперативна група на високо равнище, специализирана в областта на изследванията , която да разгледа inter alia управленски и организационни въпроси в областта на изследванията.

Съвместното управление представлява особени предизвикателства по отношение на управлението на фондове на ЕС в тази и в други глави от разходите на ЕС. Комисията инструктира Генералния секретариат и Генерална дирекция „Бюджет“ да започнат заедно с отговорните служби преглед на най-често срещаните проблеми и да предложат възможни подобрения в областта на съвместното управление.

3.4. Външна помощ, развитие и разширяване

В тази глава има няколко важни събития, свързани с управлението, които трябва да бъдат подчертани. Генералният директор по разширяване можа да свали резервата по управлението на фондове на ЕС в България въз основа на постигнатия напредък от компетентните органи в изпълнението на плана за действие. Също така през февруари 2009 г. сметките на Европейския фонд за развитие (ЕФР) бяха прехвърлени успешно в централната (с натрупвания) счетоводна система на Комисията ABAC — промяна, която беше препоръчана от Сметната палата и органа за освобождаване от отговорност. Значителни подобрения бяха въведени в методиката за планиране на външните одити на EuropeAid, а с организациите, част от ООН, беше договорено техническо задание за външните одити при мисиите за проверка. Накрая, с влизането в сила на Договора от Лисабон започна работата по създаването на Европейската служба за външна дейност (ЕСВД). Новата структура ще има голямо въздействие по отношение на докладването по тази глава най-напред в ГОД за 2010 г.

В ГОД за 2009 г. генералният директор по външни отношения вписа резерва за управлението на общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС) и на инструмента за стабилност. Проблемът в основата на това е свързан с трудността за изпълнение на подходящ последващ контрол и получаването в резултат на този контрол на достатъчни количествени данни за операциите. Резервата е издадена от гледна точка на репутацията, с оглед на сериозни слабости, открити от одитите на ЕСП, СВО и ИСАК, и на възможността, че, веднъж определени количествено, тези слабости могат да покажат процент на грешка, надхвърлящ прага на същественост от 2 %.

Дейностите на Комисията, свързани с контрола на управлението на фондовете по разширяване/следприсъединителните фондове, които във финансово отношение представляват значителна част от тази глава, доведоха до успешното коригиране на потенциалното въздействие на откритите преди това слабости, като позволиха свалянето на важна резерва.

Проблемите, определени от генералния директор по външни отношения, засягат много по-малки суми, но трябва да бъдат решени също така ефективно. По въпроси, свързани със своите отговорности, и в рамките на своите възможности ГД „Външни отношения“ изготвя цялостен план за действие в резултат на тази резерва, като консолидира и гради върху съществуващите специфични планове за действие, които са в процес на изпълнение вследствие на одитни констатации. Въпросите, по които трябва да се работи, включват преглед на капацитета за финансово управление (включително ресурсите) в контекста на растящите бюджети и нуждата от подпомагане на мисиите на ОВППС за постигане на съответствие с правилата; организиране на последващ контрол за получаване на количествени резултати; изясняване на методите за последващ контрол; и проектиране на външни одити и използване на техните констатации.

Комисията инструктира генералния директор по външни отношения отблизо да наблюдава разработването и изпълнението на плана за действие. Тя предвижда създаването на специална служба в Комисията, която да докладва пряко на заместник-председателя и Върховен представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност, с цел осигуряване на финансов контрол на инструментите, включително бюджета на ОВППС и приемника на инструмента за стабилност.

До края на 2010 г. Комисията ще представи предложение за допустимо ниво на грешка в областта на външната политика.

3.5. Образование и гражданство

Предвид успешната реализация на всички действия, предвидени в плана за действие, генералният директор, отговарящ за комуникациите, свали резервата, която бе изразил през 2008 г. относно недостатъците в качеството, открити при последващите проверки на прякото централизирано управление. Въпреки това генералният директор запази резервата относно възможното нарушение на авторските права от службите на Комисията, въведена през 2008 г., по причини, свързани със запазването на репутацията.

Коригиращи действия, предвидени в плана за действие, са в процес на изпълнение: за всички искове, заведени от организации за колективно управление на права, е намерено решение и вътрешното разглеждане на ситуацията с авторските права в различните области на дейност на Комисията е приключено. Споразуменията и правната информация се актуализират, освен това се сключват споразумения за авторски права с организации за колективно управление на права и други притежатели на права. Съставени бяха насоки относно авторските права за служителите на Комисията и в началото на 2010 година в ГД „Комуникации“ беше създадена специална служба за помощ относно авторските права. Комисията очаква планът за действие да бъде изцяло изпълнен в края на 2010 г.

Генералният директор на ГД „Образование и култура“ изрази резерва относно твърде високия процент на грешка в централизираното пряко управление предвид значителното наличие на грешки в извършените трансакции, открити при последващи проверки. Одитите на случаен принцип, приключени през 2009 г., показаха процент на грешка от 2,3 %. Наблюдаваните грешки най-често се отнасят до невъзможността от страна на бенефициерите да представят документи, служещи като доказателство, или документи с достатъчно качество.

Генералният директор в областта на правосъдието, свободата и сигурността изрази три резерви в годишния отчет за дейността за 2009 г. Първата беше прехвърлена от 2008 г. и представлява резерва по причини, свързани със запазването на репутацията, относно забавянето на завършването на проекта за Шенгенската информационна система (ШИС II). Втората резерва е подобна и се отнася до забавянето на реализацията на друга широкообхватна информационна система, Визовата информационна система (ВИС). Третата резерва бе изразена въз основа на процентите на съществената грешка: 2,15 % остатъчен процент на грешки беше открит в групата на безвъзмездните средства, които могат да бъдат проверени, по програмите за основни права и гражданство.

Комисията признава, че създаването и управлението на широкообхватни информационни системи като ШИС II и ВИС представлява особено предизвикателство. Тя ще продължи усилията си за укрепване на управлението и подобряване на сътрудничеството със заинтересованите страни, като същевременно извършва мониторинг на подизпълнителите с помощта на подизпълнител, който следи за качеството. Тя ще укрепи наличните договорни и финансови коригиращи мерки, включително финансовите санкции и нарежданията за възстановяване, в случаите, когато подизпълнителите не изпълнят договорните си задължения своевременно и ефективно.

Комисията прикани всички генерални дирекции и служби, които създават и управляват широкообхватни информационни системи, да осигурят наличието на необходимите експертни знания за управление на проекти, за да създадат подходящи планове за управление на риска и планове за непредвидени обстоятелства.

Комисията съзнава, че сложните изисквания за допустимост на бенефициерите на безвъзмездни средства са една от основните причини за грешките, открити в глава „Образование и гражданство“. Тя приветства усилията на съответните отдели за намаляване на проблема чрез увеличаване на броя на посещенията за мониторинг и процента на одитираните проекти, особено за рисковата група, както и чрез по-бързо приключване на стари досиета. Комисията напомня за необходимостта от анализиране на разходите за контрол и ще направи предложения за допустимите нива на риск през 2011 г. Комисията също ще предложи опростяване и подобряване на управлението на безвъзмездни средства (вж. раздел 4 по-долу „Напречни въпроси“).

Накрая, Комисията е доволна от работата, извършена в отговор на възможни нарушения на правилата за авторските права от страна на нейните служби, което бе причина за резервата, изразена от генералния директор, отговарящ за комуникациите, в годишния отчет за дейността за 2008 г. Комисията отбелязва факта, че не са представени нови искове и планът за действие следва да бъде напълно реализиран до края на тази година с цел да се позволи на оправомощените разпоредители с бюджетни кредити да вдигнат резервата от годишния отчет за дейността за 2010 г.

3.6. Икономически и финансови въпроси

Генералният директор по икономическите и финансовите въпроси беше в състояние да вдигне резервата, изразена през 2008 г., относно слабостите, установени в системите за контрол на изпълнителен орган. Резервата се отнасяше до възможността новите смекчаващи проверки, въведени вследствие на резултатите от доклада за последващата проверка, да не са напълно ефективни за новата програма. Смекчаващите мерки, въведени през 2009 г., бяха достатъчни за решаване на проблема и позволиха на оправомощените разпоредители с бюджетни кредити да вдигнат резервата.

Сложността на правилата за допустимост на бенефициерите на схемите за безвъзмездни средства, включително изискването за възстановяване на действително направените разходи, беше една от причините в основата на 9 от 20-те резерви, изразени от оправомощените разпоредители с бюджетни кредити в годишния отчет за дейността за 2009 г. Това беше причина за повтарящи се няколко години резерви в глава „Научни изследвания, енергетика и транспорт“ и през 2009 г. беше признато за оказващо въздействие върху някои области на разходите в глави „Селско стопанство и природни ресурси“ и „Образование и гражданство“. Грешки при прилагането на законите, уреждащи обществените поръчки, са сред най-честите проблеми, стоящи в основата на грешките в глава „Сближаване“.

Простите правила намаляват риска от погрешни искове от страна на бенефициерите. Въпреки това определено ниво на сложност е необходимо, за да се постигнат специфични цели на политиката, и затова трябва да се намери подходящ баланс¹⁴.

В контекста на преразглеждането на всеки три години на Финансовия регламент Комисията направи предложения за по-нататъшно опростяване на схемите за безвъзмездни средства, без да се засяга постигането на целите на политиката. Инициативите за опростяване целят безвъзмездните средства на ЕС да се доближат до система, основана на постигнатите резултати, с по-често използване на общи еднократни суми, стандартни таблици за разходите за единица продукт и фиксирани ставки. Възможността за по-нататъшно опростяване на подробното секторно законодателство за 2007—2013 г. обаче е ограничена поради времето, необходимо за завършване на процедурата по приемане.

Комисията приканва останалите институции да вземат предвид предложенията, които е направила в съобщението си „Опростяване на изпълнението на рамковите програми за научни изследвания“, и отново подчертава желанието си за улесняване на междуинституционалния дебат. Освен това ще бъде важно да се постигне споразумение относно подходящите поносими нива на риск за всички области на разходите въз основа на предложенията на Комисията.

Комисията ще проведе също задълбочено проучване за това как правилата за обществените поръчки могат да бъдат опростени. Тя призова Генералния секретариат и Генерална дирекция „Бюджет“ да създадат необходимите контакти между службите, отговарящи за създаването и мониторинга на прилагането на инструментите за обществени поръчки, както на ниво ЕС, така и на ниво държави-членки.

Задълбочените промени на законодателната рамка обаче са дългосрочна задача и основната възможност за по-нататъшен напредък ще бъда в законодателството след 2013 г. В краткосрочен план е необходимо институциите да постигнат съгласие за степента, в която е разумно да се очаква от Комисията да ограничи нивото на неоткрити грешки на годишна основа. Комисията е готова постоянно да подобрява своите системи за контрол, включително системите на партньорите ѝ по изпълнението. При все това тя осъзнава различните рискови профили на своите дейности и счита, че е важно да се установят разумни и стимулиращи показатели за сравнение (като се използва подходът за „допустим риск от грешка“), съгласно които нейното управление на риска може да се оценява обективно, като се вземат предвид наличните ресурси за контрол.

На 26 май Комисията прие конкретни предложения относно допустимия риск в областта на научните изследвания, енергетиката и транспорта и развитието на селските райони. Тя ще създаде нови предложения за всички глави от годишния доклад на Сметната палата и активно ще защитава идеята за допустимия риск по време на междуинституционалните обсъждания.

През април 2007 г. Комисията представи своя „преглед“ на човешките си ресурси и пое ангажимент да поддържа броя на своите служители стабилен за периода 2009—2013 г. (след интеграцията на всички постове, свързани с присъединяването) и да удовлетвори необходимостта от нови служители в основни области на политиката само чрез вътрешно преразпределение. Докладът съдържаше и анализ на ръководството на Комисията. Европейският парламент приветства този доклад и през 2008 г. и 2009 г. бяха представени две негови актуализирани версии. В началото на 2010 г. беше подготвен последващ доклад, който показва, че тенденцията за намаляване на броя на служителите, имащи административни и поддържащи функции, продължава, особено на ниво департамент.

Ежегодният преглед се превърна в полезен инструмент, въз основа на който да се вземат решенията за преразпределение с цел по-добре да се отговори на политическите приоритети. През 2009 г. бе събрана група от различни експерти за ограничени във времето специфични задачи, свързани с финансовата и икономическа криза. Схема на доброволен принцип позволява временното назначаване на служители в отделите, отговарящи за управлението и последващите действия във връзка с кризата и изпълнението на Европейския план за икономическо възстановяване (по-специално генералните дирекции „Конкуренция“, „Вътрешен пазар“ и „Икономически и парични въпроси“). В по-общ план Комисията продължи временно да разпределя служители за обслужване на ограничени във времето дейности, което е динамичен и гъвкав метод, позволяващ подходящо разпределение на служителите за посрещане на моменти с високо натоварване, допринасящ за динамичното управление на човешките ресурси във времето.

С цел приоритетите да се обслужват при наличие на ограничени постоянни ресурси службите на Комисията се реорганизират, като приспособяването към политическите приоритети означаваше създаване на нови генерални дирекции, прехвърляне на отговорности и преработване на портфолиа. Икономии от мащаба също се постигат чрез обединяване на помощната инфраструктура между генералните дирекции и създаването на дирекции с поделени ресурси: през 2009 г. станахме свидетели на нововъведението една дирекция за ресурси да обслужва ГД „Транспорт“ и ГД „Енергетика“ и една дирекция за ресурси да обслужва ГД „Околна среда“ и ГД „Действия по климата“

По отношение на прехвърлянето на управлението на програми към изпълнителните агенции Комисията спази ангажимента си да не създава нови изпълнителни агенции освен тези, предвидени да се справят с удвоения бюджет за изследвания.

Що се отнася до назначаването на граждани на новите държави-членки, целевият брой назначения за ЕС-10 като цяло беше надвишен в края на 2008 г., две години преди края на „преходния период“, определен за 2010 г. ¹⁵ Целевият брой назначения от ЕС-2 беше достигнат¹⁶ и бе докладвано, че като цяло назначенията са „в процес на осъществяване“. Въпреки това трудностите при назначаването на специализиран персонал все още пораждат загриженост в някои служби, които имат нужда от подходящи кандидати със специални/технически профили в много различни области, но не винаги ги намират в резервните списъци. За някои профили перспективите за кариера и заплащането, които могат да бъдат предложени, не успяват да привлекат необходимите хора със способности. Централните служби създадоха механизъм за наблюдение с цел да се определят специфичните въпроси и техните възможни решения.

През 2009 г. EPSO се подготви за стартиране на „Програмата за развитие на EPSO“, която предвижда основна преработка на методите на ЕС за подбор на служители с цел подходящите служители да се подбират в подходящия момент, да се подобри качеството на процеса на подбор и да се създаде положителен и съвременен образ на институциите. Беше създадена изцяло нова структура за конкурси за специалисти, за да се позволи на институциите да назначават най-добрите кандидати с необходимите умения. По отношение на персонала с непостоянни договори редица служби отбелязаха, че се разчита прекалено на този персонал и някои генерални дирекции продължават да са изправени пред значителни проблеми в тази област поради честата смяна на персонала в основните седалища и постоянно високия процент на свободни работни места в делегациите (в делегациите в някои страни за договорно наетите служители този процент достигна 20 % в края на 2009 г.).

Комисията отново подчертава ангажимента си да продължи усилията за ограничаване на управленската структура и прехвърляне на спестяванията към дейностите от основно значение. Тя ще продължи да извършва прегледи по сектори и, когато е необходимо, специфични действия, като създаване на изследователска целева група за разглеждане на специфични за всеки сектор управленски въпроси.

През 2009 г. Комисията отбеляза допълнителен напредък в усилията си да интегрира управлението на непрекъснатостта на дейностите в институцията. Събития, като пожарът в сградата Берлемон и заплахата от грипна пандемия, подчертаха важността от наличието на подготовка за справяне с потенциални заплахи. Сред забележителните постижения през изминалата година са успешното продължаване на дейностите на Комисията по време на пожара и стартирането на нов комуникационен инструмент за управление на непрекъснатостта на дейностите („NOAH“). Тригодишен план за действие, насочен към препоръките от скорошния одит на Службата за вътрешен одит, беше приет в края на 2009 г. и в момента се изпълнява.

• 
  Комисията подчертава ангажимента си да продължи да дава приоритет на получаването на декларация за достоверност (ДД) без резерви от Европейската сметна палата (ЕСП). Тя е убедена, че е постигнат значителен напредък в управлението на фондовете на ЕС благодарение на промените в системите за управление и контрол, методите на работа и културата, и е удовлетворена, че декларацията за достоверност за 2008 г. е най-добрата досега.
  
• 
  Комисията признава, че съществуват още сфери за подобрение, особено в някои области на споделеното управление. Тя ще работи и занапред заедно с държавите-членки предвид техните нараснали отговорности съгласно Договора за функционирането на Европейския съюз. Тя приканва държавите-членки да продължат да усъвършенстват системите за управление и контрол за всички открити програми в областта на сближаването.
  
• 
  Комисията приканва останалите институции да реагират положително на нейното предложение за годишни декларации за управлението, обхващащи всички разходи при непряко/споделено управление в контекста на преразглеждането на финансовия регламент, както и държавите-членки да се подготвят за влизането в сила на тези разпоредби.
  
• 
  Комисията признава трудностите, възникващи от сложните правила за бенефициерите на безвъзмездни средства и обществените поръчки. Тя вече направи предложения за опростяване на правилата за схемите за безвъзмездни средства в контекста на преразглеждането на всеки три години на Финансовия регламент. Тя призовава останалите институции да реагират положително на нейните предложения за конкретни нива на допустим риск.
  
• 
  Комисията е доволна, че плановете за действие, създадени от ОРБ, са в състояние да решат слабостите и да смекчат откритите рискове и призова всички носещи отговорност генерални директори и началници на служби да ги прилагат внимателно.
  
• 
  Комисията приканва другите институции и държавите-членки да започнат задълбочено проучване как по-нататък да подобрят концепцията на схемите за финансиране, както и тяхното изпълнение, механизми за управление и контрол, с цел както да се увеличи тяхната ефективност в действие, така и да се гарантира, че контролът върху разходите, извършвани от ЕС, е ефикасен, пропорционален и ефективен спрямо разходите.