Сравнительно-правовая характеристика положения, роли, влияния и этапов формирования партий и партийных систем стран пиренейского полустрова

4. КПИ - Коммунистическая Партия Испании (Partida Comunista de Espahna - PCE).

5. Ассоциация борцов за свободу страны басков.

6. Христианско - демократический Союз.

7. Патриотический Союз.

8. Республиканская Радикальная Партия.

9. Объединенная Социалистическая ПАртия Каталонии.

ИСПАНИЯ. 1а ПЕРИОД.

В декабре 1874 с помощью Pronunciamentо - ?? - восстановлена монархия.
В этот период были образованы следующие ПП: Либеральная партия (1875), Консервативная партия ( ? ), ИСРП (1879). В этот же период начали появляться первые рабочие организации ( 70-е гг).
Подписаны следующие документы: Конституция 1876, Pacto el Partido 1885 - соглашение о поочередном правлении Либеральной и Консервативной партий, Закон о всеобщем избирательном праве.

ИСПАНИЯ. 1б ПЕРИОД.

В конце 19 - начале 20 веков начинается новый подъем политической активности масс. Развивается национальное движение басков и каталонцев. 0
Образуются следующие ПП: Республиканский Союз (1903) и Республиканская Радикальная Партия (1906-11??).

В 1909 ИСРП создала союз с буржуазными республиканцами для борьбы за демократическую республику.

ИСПАНИЯ. 2 ПЕРИОД

1918-30 - кризис социально-политического строя монархии Бурбонов.

Итак, ни одна партия не могла похвастаться внутренним единством: многочисленные течения, группировки довольно точно отражали глубокий кризис политический системы монархии.

КПИ.
Создана в 1920 году на своем съезде Федерацией Социалистической Молодежи под названием ИКП. Отличалась нетерпимым отношением к социалистам и анархо-синдикалистам. Учредительный манифест основан на марксистско-ленинских принципах, при этом Коминтерн признавался единственным центром объединения пролетарских сил. Особо указывалось на диктатуру пролетариата и одобрялась парламентская деятельность.

Необходимые документы:

ПЕРИОД АВТОРИТАРНОГО ПРАВЛЕНИЯ. В 1926 власть захватывает триумвират, а затем - единолично генерал Карлиона. В 1928 в правительство вошел Салазар, он создал партию правящего режима, а затем и возглавил правительство. В отличии от других фашистских вождей Салазар пришел к власти не опираясь на какую-либо партию. Поскольку другие партии проявляли активность, находя себе поддержку в каких-либо слоях населения, то и Салазар видел необходимость создания масовой опоры режима (Коломиец).

Конституция 1933 узаконила диктатуру в форме "унитарной корпоративной республики".

Под воздействием поражения фашизма в Европе режим пошел на определенные уступки, и в 1945, накануне выборов в Национальное Собрание оппозиции было разрешено выставить своего кандидата. Аналогичная ситуация повторилась в 1949.

ИСПАНИЯ. СОВРЕМЕННАЯ ПАРТИЙНАЯ СИСТЕМА.

Итак на политической арене Испании действует широкий спектр политических сил; значительно более широкий, чем в Португалии. Всего в Испании перед выборами 1979 было зарегистрировано 156 политических партий, а в настоящее время их насчитывается более 250. Из них около 30 можно считать реальной значительной политической силой, но большинство из них являются региональными. Общенациональное значение имеют лишь 6-7.

Генеральный секретарь Консервативной партии Испании Рахой избран ее председателем

На проходящем в Мадриде XVI съезде Народной (консервативной) партии, которая до выборов 14 марта правила в Испании, ее председателем большинством голосов (98,37%) избран ее нынешний генеральный секретарь Мариано Рахой.

Таким образом, Рахой возглавит крупнейшую в Испании оппозиционную политическую силу, за которую голосует 10 миллионов из 42 миллионов испанцев.

Новый председатель консервативной партии родился 49 лет назад в Галисии, он юрист по образованию. После учебы был регистратором недвижимости, но вскоре ушел в политику. Занимал ряд министерских постов в правительствах Хосе Мариа Аснара, в том числе - министра внутренних дел, был первым вице-премьером.

Аснар, объявив об отказе претендовать в третий раз на пост главы правительства Испании, который он занимал с 1996 года, предложил кандидатуру Рахоя на пост генсека партии. Это означало также автоматическое выдвижение Рахоя кандидатом и на пост премьера на выборах 14 марта. В силу установленной Аснаром железной дисциплины в партии, кандидатура Рахоя была утверждена единогласно, хотя многие консерваторы считали, что кандидатом на пост премьера должен был быть выдвинут более популярный в Испании вице-премьер и министр экономики Родриго Рато.

На выборах 14 марта Рахой потерпел поражение, к власти пришла соцпартия во главе с Хосе Луисом Родригесом Сапатеро, а Рато несколько позже был избран главой Международного валютного фонда.

Многие испанские аналитики считают, что главная проблема Рахоя - это его чрезмерная зависимость от Аснара, имеющего огромный престиж в партии, а также от его политики, которая требует обновления.

Ожидается, что к вечеру воскресенья съезд консерваторов изберет исполнительный комитет, кандидатами в который выдвинуты 19 мужчин и 21 женщина (в правительстве Сапатеро впервые в истории Испании половина министров - женщины).

Считается делом решенным то, что Аснар будет избран на пост почетного председателя партии и членом исполкома, что позволит емуоказывать влияние на текущую политику, хотя ранее он заявлял, что решил полностью отойти от политической деятельности. Нынешний почетный президент партии 82-летний Мануэль Фрага Ирибарне, бывший влиятельным министром еще при Франко, а сейчас являющийся президентом автономной области Галисия, займет специально для него созданный пост председателя-основателя партии.

Также решено, что Генеральным секретарем консервативной партии станет близкий Аснару бывший министр внутренних дел Анхель Асебес, хотя многие считают его ответственным за то, что он не принял упреждающих мер против терактов со стороны исламистов. Видным членом руководства будет избран также близкий к экс-премьеру бывший министр обороны Федерико Трильо, крайне непопулярный в Испании из-за его действий в связи с гибелью 28 мая 2003 года 62 миротворцев, которые разбились в Турции, когда самолетом возвращались из Афганистана на родину.

Съезд консерваторов Испании должен завершиться в воскресенье вечером.

Опубликовано в журнале: «Вестник Европы» 2005, №16

Андрей Медушевский Договорная модель перехода к демократии версия для печати (34521) « ‹ – › »

Договорная модель позволяет показать значение конституционной преемственности в условиях переходного периода от авторитаризма к демократии. Конституция демократического общества возникает на основе развития предшествующего законодательства авторитарного режима, но трансформирует его радикальным образом. Это достигается за счет достижения консенсуса между политическими партиями. Данная модель переходного периода получила в литературе название договорной1. Договорная модель имеет ряд важных особенностей: переходный процесс осуществляется без формального правового разрыва с предшествующим конституционным законодательством авторитарного режима; основывается на согласии основных политических сил (политических партий) о содержательных параметрах переходного процесса и будущей конституции; это согласие фиксируется в письменном договоре между ними, который впоследствии реализуется; фиксируются такие процедуры создания новой конституции, которые позволяют политическим партиям оказывать непосредственное влияние на этот процесс; наконец, принятая конституция включает такие процедуры своего изменения, которые делают его возможным лишь при наличии поддержки основных политических сил страны. В качестве основного примера реализации договорной модели перехода к демократической конституции рассмотрено принятие Конституции Испании 1978 г.

Модели договора и разрыва в Южной Европе

Своеобразное понятие “иберийского конституционализма” предложено для выражения сходства испанской и португальской моделей демократического переходного периода. Несмотря на значительные отличия, даже взаимное недоверие и соперничество в истории (опасения испанского гегемонизма, более отсталая аграрная экономика, различие результатов переходных процессов в двух странах), обе страны имели диктатуры в один период времени, в обеих странах в одно десятилетие осуществился мирный переход от диктатуры к демократии и обе вошли в Европейское сообщество также в одно время. Далее новая история двух стран демонстрирует поразительный параллелизм: источником первой португальской конституции (1822 г.) была испанская конституция 1808 г.; гражданские войны между абсолютистами и либералами являлись параллельными процессами; диктатура генерала Примо де Ривера в Испании соотносится с военной диктатурой в Португалии до периода установления “Государства нового типа” (Estado Novo) Оливейро Салазара; и наконец, революция апреля 1974 г. в Португалии и Конституция 1976 г. являются непосредственными стимулами для начала демократического перехода и конституционного процесса в Испании2.

Можно суммировать сходства и различия переходного процесса по следующим направлениям: истоки демократии; развитие демократического процесса; создание конституции и институционализация демократии. В Португалии переход к демократии начался 25 апреля 1974 г. с военного переворота. Переход в Испании развивался как комплексный гражданский процесс после смерти генерала Франко 20 ноября 1975 г. Каждому из этих событий предшествовали длительные диктатуры и уникальные исторические процессы. В Португалии диктатура началась в 1926 г. с военного переворота генерала Гомеса де Кошта: позднее под правлением генерала Антонио Кармона в качестве президента республики и Оливейро Салазара в качестве премьер-министра она развивалась в направлении “гражданской” диктатуры, Estado Novo, вдохновленной доктриной католической корпоративной системы, выдвинутой Ватиканом в 1930-е гг., и итальянским фашизмом3. Это было однопартийное государство, все гражданские и политические права подавлялись. Традиционалистский характер диктатуры исключал ее модернизирующий или индустриализирующий характер. При Салазаре режим тяготел к застою, “иммобилизму” в своих внутренних экономических и социальных структурах, а также в отношениях к своим колониальным территориям. Финансовый и социальный кризис, завершившийся распадом экономики (совпавший с общим кризисом 70-х гг.), а также поражения в Африке и брожение в колониальных войсках стали непосредственными причинами военного восстания 1974 г. Португальская колониальная армия была главной движущей силой падения диктатуры. Во-первых, армия, благодаря знанию колониальной реальности, оказалась способной сформулировать внутри себя демократический импульс. Во-вторых, население было слишком пассивно и дезорганизовано, чтобы взять на себя главную инициативу в борьбе с диктатурой. Эти два факта оказались решающими для развития переходного процесса, в котором армии принадлежала ключевая позиция и лидирующая роль4.

Существенно иным был переходный процесс в Испании. Если Португалия оставалась колониальной державой до 1970-х гг., то Испания перестала быть ею в последние годы XIX в. после поражения в войне с США. Португалия стала республикой в 1910 г., Испания оставалась военно-авторитарной клерикальной монархией, закрытой для реформ и враждебной к либеральным и националистическим движениям. Главной характеристикой политической системы было противоречие между идеями монархии и республики. После неудачных попыток установить и стабилизировать республику это противоречие вызвало в 1936 г. кровавую гражданскую войну. В 1923 г. в условиях монархии Альфонсо XIII в Испании установилась первая военная диктатура генерала Примо де Риверо, вдохновленная прежде всего итальянским фашизмом и сходная с режимом Кармона-Салазара в Португалии. Падение этой диктатуры в 1930 г. открыло путь ко Второй испанской республике в 1931 г.; король, отказавшись отречься, был низложен и бежал из страны. Период республики был временем социальной и идеологической смуты, возбудив большие надежды на социальные и экономические реформы. Однако восстание испанской армии во главе с Франко положило конец этим надеждам: после поражения демократических сил в 1939 г. установилась диктатура на 40 лет5. Эта диктатура не прекратилась, как в случае Португалии, в результате колониального кризиса или военного восстания, но выход из нее стал результатом соединения нескольких факторов - смерть диктатора и рост внутренних противоречий режима, новые условия развития испанского общества в европейском контексте, настоятельно диктовавшие необходимость изоляционизма; наконец, третье - трудная, но эффективная реконструкция политических авангардов, разрушенных репрессиями после гражданской войны. Но антифранкистская оппозиция не была достаточно организована, чтобы преобразовать себя в широкое народное движение, способное свергнуть диктатуру.

Этим объясняется эволюционный и реформистский характер переходного процесса, основанного на череде столкновений и договоренностей, поиске компромиссов между реформистским крылом режима и демократической оппозицией ему. Общим результатом стали достижение демократии и разработка и принятие новой конституции 1978 г.6 Однако данный результат имел серьезные нюансы, связанные с сохранением главных институтов франкистского государства - вооруженных сил, службы безопасности, судебной системы, корпоративистских институтов публичной администрации и привилегий для больших частных корпораций и католической церкви. Главной проблемой перехода к демократии стало поэтому консолидирование новой системы, усиление поддержки ей для разрешения исторических противоречий - конфликта между монархией и республикой, сочетание между испанской национальной идентичностью и плюрализмом национальных и региональных настроений и в то же время - инкорпорации в демократическую систему, без новых резких социальных конфликтов, институтов предшествующего режима. Осознание этой необходимости было основой консенсуса в движении к демократии в Испании.

Другая фаза - развитие демократического процесса. О.Салазар правил Португалией с 1933 до 1970 г. После его смерти его преемник Марсело Каэтано стремился сочетать небольшие внутренние реформы и сохранение диктаторского правления. Он проиграл: изменения были неизбежны. После неудачи военных консерваторов восстановить контроль над ситуацией военный переворот 25 апреля 1974 г. поставил у власти хунту из семи офицеров из Movimento des Forcas Armadas (Движение вооруженных сил, или MFA). Оно было преимущественно левоориентированным и балансировало между радикалами и умеренными, причем все они испытали сильное влияние опыта португальских колоний и явно симпатизировали антиколониальным движениям7.

Переход к демократии, имевший место в Испании в течение периода 1976-1981 гг. (последняя попытка военного переворота), стал рассматриваться как модель для других процессов перехода от авторитаризма к демократии. Испанская модель (el “modelo espaЦol”) начала ассоциироваться с переговорами и договорами между политическими элитами и достижением консенсуса в обществе, что позволило избежать актов мести, насильственной конфронтации и гражданской войны. В этом смысле мирный и договорный переход 1976-1981 гг. отличается от предшествующего переходного периода - от Второй республики к диктатуре, завершившегося гражданской войной 1936-1939 гг. Существенную роль в успехе демократического переходного периода 70-х гг. играло искусство политических технологий - манипулирования общественным сознанием.

Говорили об “испанском чуде” как лучшем возможном примере для стран Восточной Европы при освобождении от коммунистических диктатур. Стратегия переходных периодов в Восточной Европе (в частности, так называемые “круглые столы” между партией и оппозицией на начальном этапе перестройки) многим обязана именно испанской модели8. Можно сделать вывод, что демократический переход в Испании (в этом его специфика и оригинальность) имел место на основе процедур, подготовленных и предложенных в рамках действующего позитивного права. Сами эти демократические реформы, по признанию испанских экспертов, осуществлялись законодательством “без малейшего разрыва в формально-юридическом плане”.

Большие периоды исторического конституциализма Испании

Понятие “большие периоды исторического конституционализма” (“Los Grandes Periodos del Constitucionalismo Historico”) выражает в испанской правовой и политической литературе феномен повторяемости сходных ситуаций и политических режимов на разных исторических этапах. Некоторые исследователи, констатируя этот факт, считают возможным сделать вывод о цикличности испанского конституционализма по аналогии с французским. Другие, напротив, полагают, что в Испании не существует периодической смены конституционных циклов, идет процесс медленного, противоречивого и драматического создания системы аппаратов и институтов гражданского общества путем ослабления олигархии9.

В целом история испанского конституционализма за длительный период времени оказалась неспособна выработать стабильные основы конституционной демократии в стране. После Франции, говорит известный исследователь истории испанских конституций Томас Вилляройя, Испания, вероятно, следующая страна по числу конституций и темпам, с которыми они вступали в силу и признавались недействительными. Он говорит даже о таком постоянном феномене испанской политико-правовой традиции, как “конституционная лихорадка” (“una fiebre constituyente”). Конституционная нестабильность имеет три измерения: во-первых, одна конституция может вступить в силу на различных этапах (как было с конституцией 1812 г., которая был отвергнута в 1814 г., восстановлена в 1820 г. после пронунциаменто Риего, вновь аннулирована в 1823-м; восстановлена в 1836 г. после восстания в Ля Гранха и, наконец, заменена конституцией 1837 г.). Во-вторых, несмотря на вступление в силу какой-либо конституции, уже в это время начинают интенсивно выдвигаться проекты ее замены или корректировки. Так, несмотря на вступление в силу конституции 1845 г., уже в 1850-е гг. появляется ряд проектов новой конституции, идет обсуждение не вступившей в силу конституции 1856 г., производится деятельность по отмене и редактированию дополнительных актов и конституционных законов, которая радикально меняет текст 1845 г. В-третьих, конституционная нестабильность возрастает по другим мотивам, независимым от выдвигаемых текстов и проектов. Испанская политическая ситуация, по словам этого автора, находящаяся в постоянных конвульсиях, производит на современников впечатление, что в любой момент действующая конституция может быть ниспровергнута или заменена каким-либо новым проектом в результате дворцового заговора, военного пронунциаменто или восстания10.

В целом в испанской литературе констатируется: слабости конституционализма соответствовали социальные параметры гражданского общества. Конституционные конфликты в Испании выявили три основные проблемы, которые раскалывали общество: отношение к католицизму; форма правления (монархия или республика); положение автономий. К числу особенностей конституционного развития относят: влияние традиционализма (в частности, духовенства, начиная с участия в принятии конституции 1812 г.), отсутствие (за отдельными исключениями) аутентичной системы политических партий, узкие каналы доступа к власти, возможность принятия или непринятия всеобщего избирательного права, отрыв социальной реальности и правящих классов, постоянное присутствие вооруженных сил, в большинстве случаев проявлявших себя в конституционном процессе через систему активного вмешательства как “род Домоклова меча, постоянно нависавшего над политической жизнью нашей страны”. Исключительная роль армии была связана с особой структурой политической системы и каудилизма, являвшихся перманентными факторами: “Наш исторический конституционализм, - говорит Альварес Конде, - есть конституционализм “пронунциаменто” (pronunciamiento), можно утверждать, что никогда изменения политического режима не происходили без того, чтобы за ними не находилась шпага военного”11.

Данные особенности были характерны для иберийского конституционализма в целом. Каким образом удалось разорвать этот порочный круг в ходе принятия Конституции 1978 г.?

Конституционная система франкизма

и ее эволюция

Диктаторский режим Франко был установлен в результате гражданской войны 1936-1939 гг. с целью стабилизации общества и защиты от большевистской угрозы. Его легитимирующую основу составили консервативные и традиционалистские принципы национального католицизма. В отличие от других тоталитарных режимов фашистского типа (германского и итальянского фашизма) это не была целостная идеология, включающая идею модернизации, но скорее эмоциональная установка на объединение расколотого общества на основе традиционных ценностей. В соответствии с этим режим отвергал принципы религиозной веротерпимости (католицизм как государственная религия), либерализм (как ценностно-релятивистское учение), политический плюрализм (многопартийность как выражение этого релятивизма) и, особенно, национальный сепаратизм (прежде всего баскское и каталонское движения за национальную автономию).

Противостоя двум основным идеологиям нового времени - либерализму и коммунизму, франкизм означал ретрадиционализацию политического режима, сознательно отвергал “европеизацию” (термин, принятый в испанской литературе) и модернизацию, апеллируя к традиции и стереотипам национального сознания, сформировавшимся до нового времени. Фашизм как идеология, введенный в испанскую политическую систему Фалангой в ходе гражданской войны, быстро трансформировался в условиях консолидации режима в особую идеологическую модификацию традиционализма, отвечавшую интересам военной диктатуры и принципам каудилизма. Отметим, что каудилизм представляет собой особую иберо-американскую разновидность авторитаризма, отражающую решающую роль армии и ее лидера в политическом процессе. Первым опытом создания подобной системы в ХХ в. явился режим Хосе Антонио Примо де Риверы (диктатура 1923-1929 гг.), ставший образцом для франкистской диктатуры. В основу государственности данного типа были положены следующие принципы: подчинение личности корпоративным интересам общества (не в этническом, но национальном смысле слова); разрешение социального конфликта путем корпоративистской организации экономики и труда (а не преодоление его правовым выражением различных интересов); концентрация власти в руках единоличного харизматического лидера, “ответственного только перед Богом и Историей” (официальная формула франкистского права). Социально-политическую основу режима составили такие достаточно разнородные силы, как организация Фаланги, традиционалистская партия и армия, объединенные в единое движение декретом 1937 г. (Falange EspaЦola Tradicionalista y de las Juntas de Ofensiva Nacional Sindicalista - FET y de las JONS)12.

Внешне напоминая классическую фашистскую систему однопартийной диктатуры, режим генерала Франко поэтому значительно отличался от его германского и итальянского вариантов большей неопределенностью и размытостью идеологии, а также социальной и политической аморфностью. Это позволяет ряду современных специалистов интерпретировать его не столько как однопартийный режим, сколько как режим без партий. Основные законы, созданные Франко в начале Второй мировой войны, сформировали режим, который Рубио Ллоренте определяет как “разновидность абсолютной монархии, являвшейся в период правления Франко королевством без короля”13.

Результатом стала политическая стабильность, перешедшая в застой. Франкистское институциональное здание было выстроено постепенно следующими фундаментальными законодательными актами - после Хартии труда 1938 г. был принят Учреждающий закон о Кортесах (1942), Хартия испанцев (1945), закон о референдуме (1945), наконец Закон о наследовании (1947), пятый по счету среди так называемых фундаментальных законов и шестой - Закон о принципах Народного движения (в 1958), который осуществил разделение конституирующей власти между главой государства, с одной стороны, и Кортесами - с другой. Этим текстом Кортесы были представлены как Высший орган участия испанского народа в осуществлении задач государства. При этом миссия Кортесов состояла в подготовке и вотировании законов, однако они не обладали реальной законодательной властью, поскольку санкционирование законов принадлежало главе государства14.

Вступая на престол, монарх (в речи перед Кортесами 22 ноября 1975 г.) воздал должное старому режиму, высоко оценивая вклад самого Франко, но констатировал затем наступление нового этапа истории страны, подчеркивая необходимость консенсуса и национального согласия (“nuestro futuro se basara en un efectivo consenso de concordia nacional”). Монарх сам определял свою роль как роль посредника, гаранта конституции и защитника правосудия (“como moderador, como guardian del sistema constitucional y como promotor de la justicia”)15.

Постепенно происходила эрозия основных опорных структур режима Франко - идеологических, социально-политических и духовных, которая делала необходимой радикальную модернизацию всей политической системы и конституционного строя.

Классическая модель договорного

перехода к демократии

Испанская модель договорного перехода к демократии представляется, по своему развитию и результатам очень важной, поскольку служит и может служить в качестве ориентира и отправной точки для других сходных процессов во многих частях мира. Можно говорить о существенной специфике испанского перехода, определяемой в литературе как “la originalidad de la transicion EspaЦola”, во всяком случае, по сравнению с другими европейскими моделями, почти синхронными по времени (как португальская и греческая). Оригинальность испанского перехода состоит особенно в правовом процессе, использованном для достижения цели перехода. Это был переход от диктатуры к демократии правовым путем - “dentro de la legalidad”16.

Это означает, что была сохранена преемственность легальности (правовых норм), установленной при диктатуре, путем трансформации ее в другую демократическую формулу легальности. Формальный переход от одного закона к другому закону означал, однако, радикальные содержательные изменения. Реформа использовалась как метод, позволявший в рамках общей правовой преемственности осуществить радикальный политический разрыв, что позволяет определять данную реформу рядом понятий - “разрыв посредством реформы” (“ruptura reformista”) или “реформа посредством разрыва” (“reforma rupturista”).

Переход от франкистского режима к демократии (в отличие от португальского) был совершенно спокойным: старый режим растворился без всяких эксцессов, демократия, по словам одного автора, последовала за ним “как пробуждение следует за сном”. Ключ к пониманию успеха демократического перехода следует искать не столько в событиях 1975-1976 гг., сколько в общей социально-экономической и социально-культурной эволюции, имевшей место в промежуточный период, особенно начиная с середины пятидесятых годов.

Переходный период четко ограничен двумя точными историческими датами: он берет начало от смерти генерала Франко и завершается вступлением в силу Конституции 1978 г. Отправной точкой признается авторитарное госудрство - “Estado autoritario” или “unanimista”, где существует одно движение, одна власть, одна истина и отвергаются всякий плюрализм и различия. Эта концепция государства отражается в его публичном праве. Она представлена особенно четко в “Ley Organica del Estado de 1967” в формуле “институциональная система испанского государства отвечает принципам единства власти и координации функций” (“unidad de poder y coordinacion de funciones”). Вместо разделения властей - единство власти. Вместо демократического плюрализма - монолитное единство (“monolitismo unanimista”). Франкизм завершается “политическим завещанием” Франко - обращением президента правительства к нации. В нем, наряду с выражением приверженности принципам режима, на которые он опирался с 1936 г., диктатор провозглашал своим преемником дона Хуана Карлоса де Бурбона.

Переход был мирным в отношении франкистской легальности (законности). Это объясняется тем, что, с одной стороны, франкистская идеология практически испарилась. С другой стороны, молодой король, наследовавший главе государства в соответствии с франкистским законодательством, изъявил готовность принести присягу на верность Основным (фундаментальным) законам и уважать принципы Национального Движения. В то же время король не упустил возможности во время инаугурационной речи сделать призыв к “всеобщему консенсусу” для достижения национального согласия, объявил о своем намерении “помочь всем испанцам на новом этапе их истории”, признавая региональные особенности, а также различия народов государства. Институциональное здание франкизма, таким образом, внешне осталось на месте, но декларируемое уважение к законам не означало более признания их неограниченной легитимности. Подтверждением этому стала неудача правительства Ариаса Наварро, призванного для формирования нового правительства.

Несмотря на преемственный характер его власти (поскольку он возглавлял правительство ранее и в этом смысле наследовал самому себе), а также демонстрацию открытости в отношении институциональных реформ (бесспорно проявившуюся в законе от 16 июня 1976 г., предусматривавшем создание политических объединений), лидер правительства не смог заручиться доверием к своим действиям ни со стороны сторонников франкизма, ни со стороны оппозиции. Стало ясно, что точка разрыва с законностью прежнего режима может быть преодолена либо путем реальной демократизации политической системы, либо путем открытого насильственного противостояния. Предшествующая легитимность не могла более быть навязываема силой, а новая легитимность вела к реализации демократического перехода. Но для того, чтобы это сделать мирным путем, необходимо было использовать существующую легитимность как приводной ремень перехода к демократической легитимности. Этим объясняются отставка Ариаса Наварро и замена его Адольфо Суаресом, которая стала первым шагом (предпринятым, вероятно, по инициативе короля) в направлении разрыва с франкистским режимом. Разрыва согласованного, но решительного, учитывая сопровождавшие его институциональные изменения.

Парадоксальность ситуации (воспроизведенной затем в ходе российской перестройки) заключалась в том, что авторитарная модель в этом случае была использована для преодоления авторитаризма. Несмотря на политическое прошлое нового главы правительства и авторитарный стиль руководства, он отказался от идеи частичных изменений старого франкистского Основного законодательства и выступил с инициативой радикальной политической реформы и созыва для этого Конституционной ассамблеи. Уже в сентябре 1976 г. правительство представило законопроект “О политической реформе”, неопределенность формулировок которого открывала правительству возможность маневра между крайними течениями17. Являясь фактически новым Основным законом государства, законопроект формально не изменял предшествующего законодательства и в то же время открывал путь принятию принципов народного суверенитета и демократического парламентаризма. Сохраняя внешне неизменной существующую институциональную структуру, данный документ, в случае его принятия, создавал возможность ее радикальной реформы. Этим достигалась важная цель поддержания легитимности власти на переходный период и предоставления ей мандата на необходимые изменения. Поддержанный Национальным советом Движения законопроект встретил резкую оппозицию со стороны антифранкистских партий. Принятие законопроекта на референдуме (15 декабря 1976 г.) подавляющим большинством голосов открыло путь конституционной реформе в Испании.

Важной стороной при переходе от авторитаризма к демократии стало существенное изменение трактовки референдума. Отношение к референдуму в испанском конституционном праве претерпело существенные изменения. В Испании, как и в Германии и Италии периода фашизма, референдумы использовались для легитимации диктаторского режима. Эта традиция использования референдумов имела место в Португалии при Салазаре и в Греции в период правления “черных полковников”. В Испании референдумы широко использовались авторитарными режимами Примо де Риверы и особенно Франко для принятия основных законов. Широкому применению референдумов способствовал успех конституционных реформ Де Голля во Франции, который был высоко оценен Франко. Особенность трактовки референдума в авторитарных режимах заключалась в том, что они рассматривались не столько как выражение воли народа, сколько как форма консультации главы государства с нацией через голову парламента и бюрократических институтов. Данная концепция референдумов или плебисцитов, восходящая к их бонапартистской трактовке, вполне вписывалась в патерналистскую концепцию каудилизма, наделяя главу государства полномочием обращаться к подобной консультации с народом по собственному усмотрению и инициативе (Закон о референдуме 1945 г.)18.

Консервативная оппозиция реформам (получившая название “el bunker” - бункера) стремилась максимально ограничить новые законодательные инициативы, интерпретировать их в традиционном (авторитарном) смысле. Дебаты в Кортесах 1976 г. по правовым реформам выявили противоположные позиции по вопросам использования компромисса для сохранения социального равновесия: о праве собраний, политических объединений, амнистии, демонтаже синдикалистской структуры франкизма, принципах представительства, политических ассоциациях. Особенно острым был спор по вопросу о том, насколько существование политических партий совместимо с основными законами государства, принятыми в период франкизма. Речь шла об уголовном и уголовно-процессуальном законодательстве, содержавшем ограничения демократических прав, нормы о политических преступлениях и запрете коммунизма как идеологии. Такая тема, как стратегии перехода к новому конституционному устройству, выявила сторонников умеренного и радикального переходов. Первые считали, что конституционная реформа (“la reforma constitucional”) не должна стать революционным разрывом (“una ruptura revolucionaria”), вторые не исключали или даже приветствовали подобную ее трактовку19.

Рассмотрим институциональный аспект перехода. Одобренный 10 сентября Советом министров, подтвержденный подавляющим большинством на референдуме 15 декабря 1976 г., обнародованный 4 января 1977 г., Закон о политической реформе вступил в действие в четком соответствии с франкистской процедурной законностью. Заняв восьмое место по хронологии в еще сохранявшемся институциональном здании авторитарного режима, закон, однако, ясно выражал (уже на уровне процесса его разработки) намерение нового правительства осуществить трансформацию режима на западный манер. Принятие этого закона имело капитальные последствия как для легитимации Короны, так и для утверждения конфигурации новых политических сил. Он давал монарху ту демократическую легитимацию, в которой тот так нуждался, и в то же время позволял правящему слою старого режима сделать свой выбор и проявить приверженность к новой легитимности, тем более что оппозиция устранилась от поддержки реформы. Демократический максимализм нового закона в конце концов служил политическому восстановлению умеренного франкизма20.

Вопрос о юридической природе Закона о политической реформе, и в частности его соответствия франкистской законности, вызвал много споров. Расплывчатые формулы некоторых положений закона, особенно ведшие к косвенной отмене или нейтрализации прежних институтов, действительно могли рассматриваться как производящие юридический пробел в правовой регламентации существующего институционального здания. Следует также констатировать, что признание нового источника легитимности - суверенного народа и переход от “органической демократии” к представительной и либеральной демократии не могли быть реализованы иначе, как с помощью фактического разрыва, который, при всей возможной скрытности, не был от этого менее реальным. Следует, наконец, принять во внимание, что проблема юридической природы Закона о политической реформе не служила политическим целям ни одной из крупных действующих сил. В скором времени такие меры, как профсоюзная реформа, отмена чрезвычайных судов, роспуск Движения, привели к легитимации новых законов. Наконец, рассматриваемый закон позволял в ходе реформы, требовавшей поддержки старой элиты, интегрировать значительную ее часть в новые легитимные структуры. Приняв как данность конституционную законность прежнего режима, Закон сделал возможным выдвижение как самой конституционной реформы, так и передачу судеб этой реформы на народное одобрение путем референдума и избрания Кортесов. Был, таким образом, сохранен принцип конституционной преемственности, необходимый для избежания неконтролируемого вмешательства экстремистских сил в политический процесс под демократическими лозунгами, поскольку народ признавался последней инстанцией для определения судьбы реформы21.

На основании Закона о политической реформе была проведена радикальная конституционная реформа, завершившаяся принятием новой конституции. Перспективной целью Закона было подготовить конституционную реформу. Для этого нужно было провести изменение институционального здания, резервируя инициативу реформы исключительно для правительства и Конгресса депутатов. Для того чтобы подтвердить ценность принципа народного суверенитета и уважения к нему, закон наделял короля обязанностью передать на национальный референдум всякий проект конституционной реформы перед его санкционированием. Следует отметить, что понятие “нация” использовалось часто в юридической терминологии режима в том смысле, как его использовал Закон о референдуме 1945 г., но на этот раз глава государства не обладал более дискреционной властью обращаться за консультацией к нации. Он был наделен лишь ограниченной властью, полностью завися от суверенитета народа, осуществляющего свою власть косвенно - через представителей и прямо - через референдум22.

Путь к Конституции, начатый выборами июня 1977 г., включал демократические правила игры: диалог внутри Кортесов, между представленными там политическими силами, и конкретно концентрировался на разработке правовых механизмов перехода. Здесь особое значение имеют “Пакты Монклоа” (“los Pactos de la Moncloa”), которые собрали воедино соглашения, заключенные между правительством и представителями парламентских фракций Конгресса депутатов23. В условиях обострения экономической и политической ситуации в стране актуальна стала возможность непосредственных переговоров лидеров правительства и оппозиционных партий. В этом проявилась добрая воля партийных элит, как тех, которые имели корни в старом режиме, так и тех, которые сформировались на оппозиции ему. В октябре 1977 г. премьер-министр Суарес инициировал раунд дискуссий между главными партийными лидерами в своей резиденции - дворце Монклоа. Возникшие в результате этого “Пакты Монклоа” побуждали правительство продолжать программу реформ политических институтов, системы социальной безопасности и регрессивной системы налогов, унаследованных от франкистского режима; реализовать меры правительственного контроля за ростом цен; демократизацию системы образования и ряд других политических изменений.

В обмен на это социалистическая и коммунистическая партии обещали склонять те профсоюзы, на которые они имели влияние, воздерживаться от чрезмерной стачечной активности, ограничить требования повышения зарплаты и принять более ограничительную монетарную и расходную политику. Первый главный шаг к реализации пактов состоял в принятии предложения по законодательству о налоговой реформе, предложенной правительством Суареса. В целом соглашения, известные под названием “Пакты Монклоа”, сыграли существенную роль для институционализации новой политической системы и роли политических партий как основных участников процесса реформ. Достигнутые во дворце Монклоа соглашения были подписаны лидерами основных политических партий и президентом правительства. Ряд других законодательных актов этого времени - об амнистии и свободных профсоюзах - способствовал демократизации общества. Демократически избранный парламент стал конституирующим парламентом.

Эти радикальные изменения дополнялись изменением роли монархии в политической структуре. Монархическая власть в Испании была восстановлена Франко в 1969 г. Изменение легитимности монархической власти произошло в условиях формирования парламентаризма. Король Хуан Карлос подчеркнул в парламенте приверженность принципам народного суверенитета и конституционной монархии. В результате корона перестала быть центром власти, а правительство - инструментом главы государства. Новые отношения парламента и ответственного перед ним правительства были закреплены в специальном постановлении от 14 ноября 1977 г.24

Важной инициативой правительства Суареса стало востановление автономии Страны Басков и Каталонии с последующим распространением этого принципа на другие регионы страны, в том числе и те, которые не просили об этом. Эта стратегия реформ была направлена на снижение волны сепаратизма в Стране Басков и Каталонии и демонстрацию того факта, что предоставление автономии двум регионам не является привилегией. В период подготовки конституции в 1977-1978 гг. была создана фактически новая административно-политическая карта страны, получившая позднее конституционное закрепление. Основные принципы государственного устройства были сформулированы и проведены на практике до принятия конституции или одновременно с ним: государство является не унитарным, но сложно составным (фактически федеративным); форма правления - парламентарная монархия; политическая жизнь определяется партиями; признаются права и свободы, принятые в западных демократиях25.

Политические факторы, оказавшие влияние на принятие конституции, также должны быть приняты во внимание. Из органов массовой информации наиболее влиятельным был “El Pais”: он вносил наиболее существенный вклад в определение того, что следует считать современным европейским стандартом, а что традиционным и кельто-иберийским. Активность проявляли различные заинтересованные группы. Рабочие профсоюзы, связанные с социалистической и коммунистической партиями, не были вовлечены в обсуждение конституции. Вмешательство менеджмента (особенно Испанской конфедерации менеджерских организаций) стало менее частым, когда сообщение с правыми и право-центристскими партиями стало более простым. Церковь прямо комментировала (в Декларации Епископальной конференции 26 ноября 1977 г.) или через ее афилиированные организации свои взгляды по таким вопросам, как развод, аборты, свобода образования. Церковь, правые и право-центристские партии занимали сходную позицию по этому предмету, и, хотя они и принимали принцип отделения церкви от государства, им удалось отстоять сохранение в конституции (ст. 16.3) специфической ссылки на католическую церковь, “отношения сотрудничества” с которой будут сохранены. Они также ввели в текст конституции (ст. 8) упоминание о вооруженных силах. Хотя организация государства этого не требовала, данное положение было символическим признанием важности и функции вооруженных сил и безусловно служило рассеиванию опасений, вызванных изменениями политического режима и террористическими покушениями на военных лидеров. Определенное влияние на политический процесс оказывала террористическая активность националистических организаций (баскская ЭТА), а также ультралевацких группировок.

Собственно текст конституции может быть проанализирован как некоторая модель, которая затем воспроизводилась.Текст умеренно длинный (особенно в сравнении с текстом португальской конституции) - включал 169 статей и дополнительные положения. Язык документа был одновременно выразительным в некоторых заявлениях принципов и риторическим в провозглашении определенных прав. Его дефекты, как считается, вызваны методом консенсуальной процедуры разработки и “вербалистской” традиции испанской политической культуры, усилившейся во время франкизма. В ряде случаев, однако, эти риторические заявления имеют более конкретные причины, отразив нестабильность партийных договоренностей26.

Но важнее оказались достоинства конституции, организовавшей и в то же время ограничившей власть правительства. Система конституционной юрисдикции, обеспечивающая сохранение всех органов власти, не имела прецедентов в испанской истории. Пакт между различными политическими силами выражал новое понимание отношений между обществом и государством, в соответствии с которым социальное и демократическое государство будет действовать, чтобы устранить препятствия на пути к свободе и равенству (ст. 9.2). Можно назвать новую конституцию адекватной реализацией современного конституционного идеала.

Поскольку конституция пытается с недостижимым успехом сохранить дух консенсуса, требующего одобрение подавляющего большинства для определенных законов (“органических” законов, ст. 81) и определенных назначений (в частности, судей Конституционного суда и членов Генерального совета судебной власти), то она должна быть признана жесткой, даже чрезвычайно жесткой в том, что касается билля о правах и монархической формы правления. Всякая реформа, затрагивающая эти вопросы, должна быть одобрена большинством в две трети на двух следующих одна за другой легислатурах, а затем референдумом; реформирование остальной части конституции также требует сильного большинства (две трети или три пятых, в зависимости от предмета) и национального референдума, но не требует роспуска парламента27.

Регулирование правительства и его отношений с парламентом строилось по германской модели. Король предлагает главу правительства Конгрессу депутатов, который одобряет его кандидатуру, заслушав его программу, правительство, которое затем формируется, не должно получать одобрения парламента. Это доминирование президента правительства над остальным составом правительства было вызвано желанием укрепить силу исполнительной власти, фактически, однако, это только гарантировало его стабильность.

Территориальная организация государства и распределение власти было наиболее серьезной проблемой, которую предстояло решить в ходе конституционных дебатов. Хотя конституция говорила о государстве, составленном из автономных регионов, не определялось точно, как эти автономии будут организованы. Идея автономии имела разный смысл по силе и характеру ее восприятия в тех регионах, где она исторически всегда существовала, и в остальной части страны, где создание автономий находилось на начальной стадии или представляло собой простую реакцию на сепаратизм других регионов.

Тридцатилетний опыт испанского конституционализма обеспечил развитие демократии, но не привел (по мнению оппозиционеров) к полному удовлетворению чаяний каталонцев и басков на самоуправление, адекватно признающее их национальную специфику. Эти национальные автономные образования увидели перспективный путь скорее в британской деволютивной модели децентрализации. Данная модель, асимметричная по своей природе, может, по их мнению, рассматриваться как возможный путь признания наций в многонациональном государстве (каким с данной точки зрения должна быть признана Испания). Уже по прошествии первого десятилетия после принятия конституции (в 1988 г.) три главные националистические партии Галисии, Страны Басков и Каталонии подписали совместную декларацию, требующую определения Испании как многоязыкового, многокультурного и многонационального государства, что было негативно воспринято главными испанскими политическими партиями. В результате выяснилось, что испанская модель симметричного и многоступенчатого решения проблемы децентрализации не была окончательным решением проблемы в Испании, как не сработала она в случае реализации других дифференцированных переходных периодов к симметричной системе (например, в Канаде).

В этой перспективе очевидно, что испанская модель стоит перед выбором: продолжать развитие системы автономий на основе сохранения симметричности, подразумевающей равенство регионов и нивелирование национальных культур, или пойти по пути дифференциации и асимметричности, предоставив этим национальным регионам большую независимость. В этом контексте центральной проблемой становятся отношение к националистической оппозиции и способы воспроизводства конституционного консенсуса в изменившейся ситуации28.

Сравнение моделей переходных периодов

Анализ процедур демократического перехода раскрывает тот смысл, который вкладывается в современной политологической литературе в понятие договорного перехода. Речь идет о действительном договоре. Хотя это не та его интерпретация, которая давалась в свое время теорией общественного договора, но имеет с ней ряд общих черт, в частности представление о необходимости широкого социального консенсуса по вопросу о будущей конституции. В Испании действительно был заключен договор (Пакт Монклоа) между политическими партиями о признании ими базовых конституционных ценностей независимо от политических убеждений. Это позволило разделить содержательные и технологические параметры перехода, осуществлять контроль за его правовым характером (на чисто процедурном уровне), что дало возможность реализовать стратегию мирного выхода из кризиса. Договорная модель перехода к демократии оказалась привлекательной для многих политических режимов во всем мире. Впоследствии ее стремились реализовать в Южной Африке, во многих странах Латинской Америки (Бразилии, Аргентине, Колумбии), в странах Восточной Европы. Эта модель была ориентиром и для определенного периода российской политики постсоветского периода, однако не смогла здесь реализоваться в условиях конституционной революции 1993 г.

Содержательное изучение Конституции Испании 1978 г. очень важно, поскольку она представляет собой своеобразную модель конституций нового поколения и в этом смысле оказала значительное влияние на направления конституционных дискуссий в Восточной Европе периода декоммунизации. Обращает на себя внимание тот факт, что основные вопросы, обсуждавшиеся при составлении испанского текста, дебатировались затем в сходном направлении (например, проблемы социального государства и экономических прав, положения религии и образования, формы правления и типа парламентаризма, положения автономий). В Испании в ходе конституционного процесса 1977-1978 гг. удалось достичь стабильного согласия по таким вопросам, как отношения государства и церкви, степень политической и административной автономии различных регионов, законодательство о политических партиях и конституционном закреплении основных гражданских и политических прав. Наконец, испанская конституционная модель интересна той ролью, которую она отводит конституционному правосудию. Феноменальный консенсус был достигнут в отношении монархии: ни одна из крупнейших политических партий после 1978 г. не выдвигала республиканские лозунги, несмотря на то, что проблема отношения к монархии раскалывала испанское общество в ходе всех предшествующих конституционных кризисов. Менее устойчивый уровень согласия был достигнут по вопросам религиозных тем, национальных отношений и экономических проблем (трудовые отношения, роль государства в экономике), а также по вопросам избирательного законодательства. Тем не менее, даже этот ограниченный уровень согласия позволил обеспечить стабильность конституционного процесса, ставшего в свою очередь основой легитимации нового демократического режима. Конституционное правосудие - не только гарант конституции, но и инструмент модернизации испанского права путем его толкования.

Сопоставление конституционных преобразований в двух странах Иберийского полуострова - Испании и Португалии - позволяет раскрыть особенности этих двух моделей и их результатов. Испанская модель перехода от франкистской диктатуры к демократии и принятия Конституции 1978 г. раскрывает роль политических партий и процедур достижения консенсуса между ними в чрезвычайно трудной обстановке конституционного кризиса. Она показывает, что данный кризис, однако, может быть разрешен демократическим путем. Напротив, другая модель - разрыва конституционной преемственности, - представленная примером Португалии (принятия Конституции 1976 г.), создает иную стратегию разрешения конституционного вопроса.

Различия представлены не только в способах принятия и обеспечения легитимности демократических конституционных установлений. Они охватывают содержательные параметры конституций. Важным следствием двух моделей принятия конституции - договора и разрыва конституционной преемственности - становится неоднозначное отношение к проблеме последующего изменения конституции. Интересно, что судьба конституций в двух случаях складывается различно, независимо от зафиксированного порядка внесения поправок в них (который является достаточно жестким в обоих случаях). В первом случае (договорной испанской модели) налицо тенденция к сакрализации конституции, стремление правящей элиты всячески избежать конституционных реформ. Серьезные политические дебаты (например, по вопросам будущего системы автономий и Сената) не находят выражения в поправках к конституции. Всегда, когда возникает угроза пересмотра договора, изначально заключенного между политическими партиями, политическая элита отступает от идеи конституционной ревизии во имя поддержания стабильности, купленной дорогой ценой. Напротив, во втором случае (португальской конституции) проблема изменений является, так сказать, запрограммированной самим характером принятия и первоначальным дефицитом легитимности.