Германия: федерализм в мононациональном государстве

Германия: федерализм в мононациональном государстве

Леванский Станислав Александрович, кандидат исторических наук, ИСПРАН

В то же время в ФРГ нет такой столицы, на которую бы безусловно ориентировалась остальная страна, какой, к примеру, является Париж для Франции. Немецкие земли сохранили значительное культурное и даже языковое своеобразие, а воссоединение с ГДР сделало политическое и культурное разнообразие регионов еще более пестрым.

В числе причин длительного отсутствия межрегиональной напряженности внутри ФРГ ученые называют относительную этническую однородность населения, сравнительно равномерное размещение промыш ленности и городских агломераций, плотную транспортную сеть (1). Но не менее важны и организационные особенности германского федерализма, законодательное регулирование национальных и региональных отношений внутри страны. Взаимоотношениям между федерацией и землями, успехам и трудностям в реализации внутреннего единства немцев и посвящена эта работа.

Федерализм имеет глубокие корни в истории Германии. С 1648 по 1871 гг. немецкие государства образовывали некое подобие конфедерации. После объединения страны кайзеровская империя официально объявила себя вечным союзом, куда в конечном итоге вошли 25 государств: 4 королевства, 6 великих герцогств, 5 герцогств, 7 княжеств, 3 вольных города (Гамбург, Бремен и Любек), а также имевшая особый статус Эльзас-Лотарингия. Ни один из входивших в союз субъектов не мог ни выйти, ни быть изгнанным из него. Общие задачи могли решаться империей независимо от местных правительств. Споры между отдельными государствами по вопросам публичного права находились в ведении бундесрата, который мог передавать их на рассмотрение специального суда. Решения последнего затем утверждались опять-таки бундесратом. При нарушении в входящих в состав империи государствах прав частных лиц допу скалось вмешательство имперской власти. Государства-члены располагали в бундесрате 58 голосами, в том числе: Пруссия — 17, Бавария — 6, Саксония — 4, Вюртемберг — 4, Баден, а также Гессен — по 3, Мекленбург-Шверин — 2 голосами, прочие имели по одному голосу. Председательствовал на заседаниях бундесрата рейхсканцлер По своему статуту имперский бундесрат как центральный союзный орган был равноправен в законодательной сфере имперскому парламенту — рейхстагу. На деле его полномочия были даже шире, поскольку он имел право распускать рейхстаг и устанавливать порядок приведения в исполнение имперских законов. Обладал он и правом законодательной инициативы (2). Кроме того, каждая инстанция имела в отношении другой право абсолютного вето, и законы империи могли приниматься только с взаимного согласия рейхстага и бундесрата. Право созыва бундесрата и прекращения его сессий принадлежало императору, который должен был созывать этот орган не реже одного раза в год. В важных и чрезвычайных случаях бундесрат мог быть созван по требованию 1/3 его участников.

Особую роль в деятельности бундесрата играла Пруссия. Она не только располагала в нем почти 30% голосов, но и обладала правом вето на изменения в конституции, в военной, таможенной и налоговой сферах. Поскольку кайзер был одновременно и прусским королем, а рейхсканцлер возглавлял прусское правительство, такое положение при формально развитых федеративных началах резко усиливало центральную власть, дополняя и без того чрезвычайно большие полномочия императора. В то же время в сфере компетенции монархий и вольных городов — членов империи находи лись просвещение, церковные дела, администрация, а также другие области, четко не относимые конституцией к прерогативам центральной власти. (Принятие законов, выходивших за установленные ранее Основным законом рамки, требовало внесения специальных изменений в конституцию.) Некоторые земли имели свои воинские подразделения, а Бавария — даже небольшую армию, переходившую под командование императора только в военное время. Допол нительную самостоятельность во внутренних делах входивших в состав империи государств придавала подчиненность администрации этих государств большей части исполнительного аппарата.

После революции 1918 г. организационные принципы немецкого федерализма подверглись существенной модификации. Провозгласив бывшие германские государства землями, Веймарская конституция 1919 г. заменила имперский бундесрат рейхсратом, в котором сравнительное влияние различных земель было более сбалансировано. Пруссия лишилась принадлежавшего ей ранее права вето, и ее премьер-министр больше не выполнял функции рейхсканцлера. Если она и сохранила некоторые преимущества по сравнению с другими землями, то только обусловленные величиной территории и количеством населения. Веймарское государственное право основывалось уже не на союзе отдельных государств-звеньев, а на воле всего немецкого народа. Рейхсрат располагал лишь правом содействия процессу законотворчества. Отклонение им каких-либо законопроектов преодолевалось 2/3 голосов депутатов рейхстага. Принятие законов, затрагивавших сферу компетенции земель, не требовало никаких дополнительных юридических процедур и оформлялось простым решением рейхстага. Были крайне урезаны и финансовые полномочия земель, что во многом объяснялось необхо димостью централизации финансовых ресурсов страны для преодоления послевоенной разрухи и выплаты репараций.

С установлением нацистских порядков земельная автономия была ликвидирована, а во главе регионов поставлены гауляйтеры, беспрекословно подчинявшиеся фюреру. Поражение во второй мировой войне, крах нацистского режима и фактический раздел страны державами-победительницами привели к тому, что на востоке и на западе ранее единой Германии развитие государственности шло разными путями. При образовании ГДР восторжествовал унитарный принцип. На западе же под влиянием оккупационных держав — США, Англии и Франции — бы ли воссозданы старые или образованы новые земли, а затем в 1949 г. на их основе конституировано новое федеративное государство (в те годы к идее федеративного устройства население отнеслось скорее просто терпимо, чем с воодушевлением).

При создании новых земель оккупационные власти прежде всего ориентировались на удобства управления, нежели на исторически сложившиеся административные границы, которые в конечном итоге (и то не полностью) сохранила только Бавария. Поэтому "отцы" западногерманской конституции предусмотрели возможность изменения земельных границ посредством референдумов. На практике пришлось проводить только один референдум по поводу разделения земли Баден-Вюртемберг на прежние Баден и Вюртемберг. Но большинство избирателей предпочло оставить землю объединенной. В настоящее время в Германии готовится референдум по объединению Берлина с землей Бранденбург. На этот раз объединение скорее всего состоится. Показательно, что в обоих случаях подготовка к референдуму проходила (и проходит) в спокойной обстановке, без внутренней напряженности и противостояния сторонников и противников объединения. Бросается также в глаза, что не было и нет острых общественных конфликтов по вопросам расширения прав земель и что ни одна земля не ставит вопрос о выходе из федерации (такая возможность конституцией ФРГ вообще не предусмотрена). Во многом это связано с организационными особенностями германского федерализма, с его системами сдержек и противовесов и распределения компетенции между федерацией и землями.

В среде немецких исследователей до сих пор ведутся споры о том, можно ли говорить о реальной государственности земель, входящих в состав германской федерации. Так, известный ученый К. Зонтхаймер полагает, что земли — не политические субъекты, а скорее регионы с формально государственной структурой и незначительной государственной самостоятельностью (3, с.286). Другие исследователи, например, правовед Г. Лауфер, считают подобную оценку не совсем верной, доказывая, что государственность земель является далеко не формальной. Более того, Г. Лауфер убежден, что "германское федеративное государство могло бы служить моделью для европейского федеративного государства" (4). Указанные расхождения показывают сложность вопроса о степени государственного суверенитета членов федерации. Вместе с тем представляется несомненным, что 16 земель объединенной Германии (11 западных и 5 образованных на территории бывшей ГДР) обладают довольно высокой степенью автономности.

Так, земли обрели свои конституции, парламенты и правительства. Бундесрат ФРГ получил значительно больше полномочий по сравнению с Веймарским рейхсратом. В частности, в ряде случаев он имеет право на участие в принятии решений наряду с бундестагом и правительством. Это относится, например, к введению в действие закона о чрезвычайном положении, о применении федерального принуждения к какой-либо из земель, при выдвижении обвинений против федерального президента, а также при объявлении состояния войны. В законодательной сфере стало труднее ограничивать компетенции земель, нежели во времена Веймара, и во всяком случае это нельзя сделать без одобрения бундесрата. Последний активно участвует и в создании федеральных законов. На значительную их часть, непосредственно затрагивающую интересы земель, он может наложить вето, для снятия которого требуется повторное решение бундестага, принятое не меньшим большинством голосов, чем решение о вето. Определенное значение имеет и тот факт, что федеральный президент избирается не всеобщим голосованием, как это было в Веймарской республике, а особым собранием, половина состава которого формируется за счет депутатов бундестага, а другая — из представителей земельных парламентов. Это дополнительно усиливает позиции земель по отношению к федеральному центру.

Конституция требует, чтобы перед заключением международных договоров, затрагивающих условия существования каких-то земель, данные земли были своевременно заслушаны федеральными органами. В той мере, и какой земли обладают законодательной компетенцией, они могут с согласия федерального правительства сами заключать соглашения с иностранными государствами.

Бундесрат имеет право совещательного голоса в ЕС и уполномочен выступать в этой организации при обсуждении вопросов, находящихся в компетенции земель. В 1992 г. земли ФРГ вновь потребовали расширения своих прав в ЕС, в частности, привлечения их к участию в межправительственных кон ференциях и в переговорах с кандидатами на вступление в ЕС. В том же году за предоставление землям больших полномочий в ЕС высказался и бундесрат. В настоящее время в связи с актуальностью проблемы расширения компетенции регионов в европейских надгосударственных структурах эти вопросы продолжают обсуждаться и в ФРГ, и в ЕС.

Земли правомочны принимать законы в той мере, в какой конституция не отводит данное право федерации. В связи с этим в Основном законе ФРГ проведены разграничения между федеральным и земельным законодательством, между исключительной компетенцией федерации, конкурирующим законодательством федерации и земель, федеральным законодательством, которое детализируется в землях, а также вопросами, находящимися в компетенции местных властей. В исключительное ведение федерации входят: внешняя политика; оборона; координация деятельности по защите конституции, основ конституционного строя, внешнеполитических и внешнеэкономических интересов страны; гражданство; общие проблемы эмиграции и иммиграции; свобода передвижения; договоры о торговле и мореплавании; денежная система; единство таможенной и торговой территории; таможня и охрана границ; федеральные железные дороги и авиация; почта и электросвязь; правовое положение лиц, состоящих на службе федерации и публично-правовых корпораций федерального уровня; правовая охрана промышленной собственности; авторское и издательское право; эталоны мер и весов; определение официального отсчета времени; координация взаимодействия земель в борьбе с уголовной преступностью; федеральная статистика (5, с. 50-61).

Каталог конкурирующего законодательства, т.е. законов, которые могут принимать и земли, и федерация, на протяжении истории ФРГ постепенно расширялся. Даже в предельно кратком виде он касается около 25 сфер регулирования. И хотя некоторые немецкие ученые считают, что в ведении земель находятся только культурная, полицейская и коммунальная сферы (3, с.287), в этом каталоге говорится о гражданском и уголовном праве, судостроительстве и судопроизводстве, хозяйственном праве, национализации, судоходстве, охране побережья, иммиграции и т.д. Но даже не это главное. При изучении полномочий земель бросается в глаза, что сферы их компетенции и компетенции федерации переплетены в большинстве случаев таким образом, что для принятия какого-либо решения требуется взаимное согласование. Этому должен способствовать и пункт 1 статьи 35 Основного закона, подчеркивающий, что все федеральные и земельные учреждения оказывают друг другу правовую и административную поддержку. В 1969 г. для усиления скоординированности действий центра и земель парламент ФРГ дополнил конституцию разделом Villa "Общие задачи федерации и земель". В статьях 91а и 91б этого раздела указано, что при строительстве новых вузов и клиник, при улучшении региональной хозяйственной или аграрной структур и защите побережья в случаях, имеющих значение для всего общества, федерация участвует в выполнении землями их задач. При этом она возмещает не менее половины всех расходов. Кроме того, федерация и земли могут заключать соглашения о планировании образования и поддержке исследований надрегионального значения. В этих случаях распределение расходов регулируется особо (5, с.63-64).

Федерация и земли самостоятельны в ведении бюджетного хозяйства. Но они должны учитывать требования национального экономического баланса и долгосрочного финансового планирования. Земли имеют право на поступлении от налогов на имущество, наследство, автомашины, пиво; в их распоряжение передаются вычеты из доходов игорных ломов, часть транспортных на логов, подоходного налога, налогов на корпорации и с оборота. При этом поступления от подоходного налога (за исключением части, принадлежащей общинам) и налога на корпорации распределяются поровну между федерацией и землями.

Особое значение для земель имеет налог с оборота, поступления от которого составляют значительную часть общей суммы доходов от налогов. Его распределение между федерацией и землями может существенно меняться при изменении доходов и расходов сторон. Как правило, доли земель определяются пропорционально численности населения. Однако для части из них федеральный закон, нуждающийся в одобрении бундесрата, может предусмотреть и повышенные доли. Это происходит в тех случаях, когда в каких-то землях налоговые поступления в расчете на душу населения оказываются меньше, чем в среднем по стране. Кроме того, в соответствии с зафиксированным в конституции требованием хозяйственного выравнивания земель и обеспечения более или менее равномерного уровня жизни на территории всей страны предусматривается финансовая помощь более зажиточных земель менее благополучным.

Чрезвычайно важной чертой германского федерализма является то, что в компетенцию земель переданы функции исполнительной власти, за исключением тех, которые оставлены в ведении федерации. И земли выполняют федеральные законы как свои собственные, а федеральные органы лишь следят за тем, чтобы законы не нарушались. Указания по порядку проведения в жизнь каких-то конкретных законов руководители земель получают только тогда, когда действуют по поручению федерации.

Сплочению земель способствует давно уже действующая в ФРГ система "федера лизма сотрудничества" (kooperativer Foederalismus). Она представляет собой широкую сеть неформального взаимодействия земель на всех уровнях: от членов правительств и депутатов ландтагов до чиновников различных рангов. Каждый год в ФРГ проходят 4-5 конференций премьер-министров земель, около 10-13 конференций глав родственных министерств. Постановления этих конференций юридически необязательны, но до 70-х годов они, как правило, неукоснительно выполнялись. К концу 70-х и в 80-х годах стремление к усилению единообразна стало сменяться большим подчеркиванием земельной специфики и партийных предпочтений. В результате в конце 70-х годов в землях, руководимых социал-демократами, было объявлено не действительным принятое конференцией земельных министров внутренних дел весной 1972 г. постановление "о запрете на профессии", на основании которого в Западной Германии были уволены с государственной службы тысячи людей левых взглядов, прежде всего коммунисты. (Показательно, что столь важное для политической жизни всей страны решение было принято не центром, а через земельные правительства и что отменялось и модифицировалось оно также на земельном уровне.) Не удалось выработать согласованные решения и на большинстве проходивших в 80-е годы конференций по вопросам образования и просвещения.

В зависимости от партийной принадлежности земельного руководства между землями сохраняются значительные расхождения в отношении к атомной энергетике, стимулированию социального жилищного строительства для людей с низкими и сравнительно невысокими доходами и т.д. Характерно при этом, что федеральное правительство далеко не всегда в состоянии добиться от земельных правительств послушания даже в тех случаях, когда по нормам конкурирующего законодательства оно имеет право требовать выполнения своих решений. Так, консервативно-либеральное правительство Г. Коля не смогло заставить социал-демократическое правительство земли Северный Рейн-Вестфалия дать санкцию на завершение строительства атомной электростанции в Калкаре.

Тем не менее механизмы сотрудничества федерации и земель и между землями действуют довольно эффективно и в настоящее время. Укреплению такого сотрудничества служит ряд обязательных юридических процедур, которых придерживаются в своей деятельности правительство и парламент. Так, правительство направляет подготовленные законопроекты в бундесрат даже в том случае, если для их принятия не требуется формальное одобрение этого органа. Исполнительная власть земель через бундесрат участвует в федеральном законодательном процессе. При разногласиях бундестага и бундесрата в урегулирование отношений включаются примирительные комиссии. Таким образом защищаются интересы земель, реализуется региональное распределение власти, организуется контроль над центральными исполнительными органами со стороны региональных властей. Центр же, который при необходимости может использовать конституционный принцип о верховенстве федерального права над земельным, чтобы заставить (с согласия бундесрата) земельные власти выполнять федеральные установления, имеет достаточно полномочий для эффективного осу ществления общенациональной политики без мелочной опеки над регионами. При разрешении затрагивающих конституционные прерогативы сторон споров между отдельными землями и федерацией или между различными землями последнее слово принадлежит Федеральному конституционному суду.

Федеративное устройство ФРГ еще раз продемонстрировало свою эффективность в связи с воссоединением Германии, когда на территории бывшей ГДР было образовано 5 новых земель. Уже в период государственного объединения правительство ФРГ обещало в течение нескольких лет приблизить уровень жизни восточных немцев к западногерманскому. "Старые" земли заявили о своей равной с федерацией ответственности за объединение страны. Они согласовали с правительством программу помощи новым землям до 1995 г. В соответствии с этой программой для скорейшего подъема экономики вновь образованных земель планировалось инвестировать не менее 140 млрд. ДМ в год. Согласно договорам о союзе от 18 мая 1990 г. и о единстве от 31 августа 1990 г., для новых земель предусматривался особый порядок "финансового выравнивания". Дело в том, что уровень жизни населения Восточной Германии был настолько ниже западногерманского, что использование традиционных механизмов "выравнивания" лишило бы "старые земли", за исключением Бремена, всякой финансовой помощи, т.к. все средства уходили бы на "бедный" Восток. Кроме того, при использовании традиционных механизмов "выравнивания" выделенные средства автоматически распределялись бы в соответствующие статьи земельных бюджетов, что мешало бы федеральному контролю за их целенаправленным применением.

Введение особого порядка "финансового выравнивания" вызвало немало нареканий со стороны руководителей новых земель, например, видного деятеля ХДС К.Биденкопфа (6), возглавившего земельное правительство Тюрингии, однако мнение федерального правительства, поддержанное лидерами западных земель, победило. После воссоединения Германии стало еще очевиднее, что специфические нужды земель подчас вынуждают их лидеров идти против курса национального руководства собственной партии. Так, правительство Г. Коля в начале 90-х годов смогло провести через бундесрат законопроекты об изменениях в налоговой системе, хотя против них возражало руководство СДПГ — партии, стоявшей у власти в большинстве земель и соответственно располагавшей большинством в бундесрате. Причина заключалась в том, что предло женные федеральным правительством законопроекты, помимо всего прочего, предусматривали перераспределение части налоговых поступлений в пользу новых земель и социал-демократические премьер-министры этих земель не хотели и, учитывая мнение своих избирателей, не могли уступить соратникам по партии из Западной Германии. Правление же СДПГ, в котором преобладали представители "старых" земель, не смогло найти достаточно эффективные методы противодействия искусной тактике федеральных властей в этом вопросе.

1. 
   См.: Самбук А.Ф. Компетенция федеральных и земельных органов государственного уп равления в ФРГ. М., 1986, с. 6.
   
2. 
   См.: Кастель Е.Р. Некоторые специфические черты конституционализма в Германской империи 1871 г. — В кн.: Государственное управление и право: история и современность. Т. 1. Л., 1984, с. 108.
   
3. 
   Sonniheimer К. Grundzuege des polltisches Systems der neuen Bundesrepublik Deutschand. Muunchen-Zuerich, 1993.
   
4. 
   Laufer H. Das foederative System der Bundesrepublik Deutschland. Bonn., 1991, S. 249.
   
5. 
   См: Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М., 1981.
   
6. 
   См.: Витковский О.В. Федерализм против централизма. Некоторые политико-географические аспекты и проблемы воссоединенной Германии. — В кн: Вопросы экономической географии зарубежных стран. М., 1992, с. 91-92.
   

Источник: Полис, 1995, №5

жүктеу/скачать 490.5 Kb.

Достарыңызбен бөлісу: