Закона Томской области «Об областном бюджете на 2007 год»

Анализ законопроекта, материалов к нему и проведенные контрольные мероприятия позволяют рекомендовать обратить внимание на следующее.

1. Согласно представленным документам и материалам, проектом закона не предусмотрено повышение заработной платы работникам бюджетных учреждений в течение 2007 года, при том, что планируется рост потребительских цен на 8,7%.

2. Нормативный документ, устанавливающий тарифные ставки ЕТС и межразрядные коэффициенты, вводимые с 1 ноября 2006 года, отсутствует. При этом, согласно представленным документам, фонд оплаты труда на 2007 год сформирован, исходя из тарифных ставок и межразрядных коэффициентов ЕТС, вводимых с 1 ноября 2006 года.

3. Согласно материалам, представленным Департаментом финансов по запросу Контрольной палаты, расходы на текущее содержание учреждений социальной сферы на 2007 год в основном планируются на уровне расходов 2006 года.

В рекомендациях Департамента финансов по формированию проектировок по расходам на 2007 год, направленных в адрес главных распорядителей бюджетных средств, указаны:

- предельные объемы бюджетного финансирования на 2007 год;

- объем фонда заработной платы с начислениями, учитывающий его рост в соответствии с условиями, устанавливаемыми с 1 ноября 2006 года;

- объем капитальных расходов;

- индексы-дефляторы по остальным статьям затрат, в том числе по коммунальным услугам, в размере 1,082;

- объем расходных обязательств в части уплаты земельного налога, обозначенных как новые обязательства. Однако расходы по уплате земельного налога должны быть учтены как расходные обязательства базового, 2006 года. (только по областным учреждениям социальной сферы размер земельного налога на 2007 год составит 37 млн. руб.).

Кроме того, главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств сообщено, что:

- им следует учесть, что расходные обязательства, в рамках полномочий, возложенных на Департамент (Управление, Комитет, получателя), должны быть исполнены в полном объеме за счет и в пределах доведенных бюджетных ассигнований на 2007 год;

- для приведения объемов расходных обязательств в соответствие с предельными объемами финансирования следует провести комплексный анализ использования бюджетных средств и представить план мероприятий по более эффективному их использованию, в том числе: путем реорганизации действующей сети учреждений, оптимизации штатной численности, сокращения лимитов потребления тепло- и электроэнергии и др.

При этом в материалах и документах к проекту Закона план мероприятий по более эффективному использованию бюджетных средств, в том числе: путем реорганизации действующей сети учреждений, оптимизации штатной численности, сокращению лимитов потребления тепло- и электроэнергии не представлен. Перечень получателей бюджетных средств на 2007 год Департаментом финансов в ответ на запрос Контрольной палаты не представлен.

4. В пояснительной записке к проекту закона (ч. III стр.46) указано, что из расходов на 2007 год исключены расходы на содержание ОГУ «Медицинский центр мобилизационных резервов «Резерв». Однако документ, подтверждающий ликвидацию, либо передачу данного учреждения, в ответ на запрос Контрольной платы не получен.

5. Расходы на оплату льготного отпуска лекарственных средств запланированы без индексации, на уровне 2006 года. Расчеты и обоснования в материалах и документах к проекту закона отсутствуют.

6. Согласно данным, представленным по запросу Контрольной палаты Департаментом финансов, расходы по предоставлению мер социальной поддержки, за исключением расходов на предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (Закон Томской области от 08.06.2006 № 123-ОЗ), не проиндексированы. При этом планируемая на 2007 год численность граждан, получающих меры социальной поддержки, к уровню 2006 года не сокращается. Информация о расходах по предоставлению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан на 2006-2007 годы приведена в Приложении 1.

7. Согласно проекту закона, расходы по подразделу 0806 «Другие вопросы в области культуры, кинематографии, средств массовой информации» (получатель бюджетных средств – Администрация Томской области) планируется увеличить с 14,1 млн. руб. в 2006 году до 19,1 млн. руб. в 2007 году или на 36%. Расчеты и обоснования увеличения расходов, в ответ на запрос Контрольной палаты, Департаментом финансов не представлены.

8. В доходной части бюджета субвенция из федерального бюджета на осуществление федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния предусмотрена в сумме 36 635 тыс.руб. При этом в ведомственной классификации расходов бюджета, по получателю бюджетных средств - Комитет ЗАГСа, расходы определены как субвенция на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния и запланированы в сумме 37 979 тыс. руб., что на 1 344 тыс. руб. больше субвенции из федерального бюджета.

Согласно п. 1.5 раздела 1 Положения о Комитете записи актов гражданского состояния, утвержденного постановлением Главы Администрации (Губернатора) Томской области от 25.12.2003 № 267 (в редакции от 24.08.2005), «Финансирование расходов, связанных с государственной регистрацией актов гражданского состояния, осуществляется в виде субвенций областному бюджету за счет средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций».

9. В проекте закона не предусматриваются средства на возмещение расходов при установлении уровня оплаты населением услуг по теплоснабжению ниже 100 процентов.

10. Платежи по страховому взносу на обязательное медицинское страхование неработающего населения запланированы в объеме 1 567,18 млн. руб., что на 53 млн. руб. больше, чем на 2006 год. В пояснительной записке к проекту бюджета указано, что в состав принимаемых с 1 января 2007 года расходных обязательств включены расходы на введение полного тарифа в системе ОМС с учетом расходов на капитальный ремонт и приобретение оборудования в сумме 68 млн.руб., однако нет пояснений - какие расходы подлежат сокращению в сумме 15 млн.руб. (68млн.руб.-53 млн.руб.).
11. Областные целевые программы.

В проекте закона отсутствует единообразие в отражении расходов на целевые программы.

• 
  При наличии утвержденной областной целевой программы «Совершенствование и развитие автомобильных дорог Томской области до 2010 года (с прогнозом до 2020 года)» в Приложении 11 к проекту Закона представлена Программа строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования и сооружений на них на 2007 год. Расходы ОГУ «Управление автомобильных дорог Томской области» по программе отдельной строкой в ведомственной классификации не выделены.
  
• 
  Законопроектом уже третий год предусмотрено приостановление действия областной целевой программы «Обеспечение энергетической эффективности на территории Томской области на 2004-2008 годы».
  
• 
  Областная целевая программа «Развитие лесопромышленного комплекса Томской области на 2003 - 2010 годы» не включена в перечень целевых программ на 2007 год, несмотря на то, что согласно ст. 47 Лесного кодекса РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым за счет субвенций из федерального бюджета, относится обеспечение воспроизводства лесов, и в доходной части областного бюджета на 2007 год предусмотрена субвенция из Федерального фонда компенсаций на реализацию полномочий по осуществлению прав владения, пользования и распоряжения лесами, ранее находившимися во владении сельскохозяйственных организаций, их охране, защите и воспроизводству в сумме 22,28 млн.руб. Изменения в программу не внесены.
  
• 
  Остальные 14 целевых программ, утвержденных Законами Томской области, включены в приложение 14 к законопроекту на общую сумму 486,8 млн.руб.
  

Состояние финансового обеспечения целевых программ, утвержденных Законами Томской области, по проекту бюджета на 2007 год приведено в приложении 2 к настоящему Заключению.

• 
  В Приложении 14 к проекту Закона также предусмотрен резерв в сумме 57,9 млн. руб.
  

Согласно Закону РФ «Об иммунопрофилактике инфекционных заболеваний» от 17.09.1998 № 157-ФЗ (ред. от 29.12.2004) государство гарантирует в области иммунопрофилактики разработку и реализацию региональных программ (ст.4); а также определяет в ст.15, что обеспечение государственных и муниципальных организаций здравоохранения медицинскими иммунобиологическими препаратами для проведения профилактических прививок по эпидемическим показаниям осуществляют органы управления здравоохранением субъектов Российской Федерации.

Однако в проекте областного бюджета на 2007 год отсутствуют бюджетные обязательства по финансированию такой программы, как: «Иммунопрофилактика» (Вакцинопрофилактика).

В пояснительной записке к проекту Закона в перечне областных целевых программ, планируемых к утверждению (стр. 32 часть III), на которые запланирован резерв на 2007 год (приложение 14 к проекту закона) отсутствует программа «Оказание высокотехнологичной кардиологической помощи населению Томской области на 2007-2010 годы», представленная к рассмотрению на августовское заседание Государственной Думы Томской области.

Указанное в приложении 14 проекта закона название программы «Модернизация коммунальной инфраструктуры Томской области на 2007 - 2010 годы» не соответствует названию программы, утвержденной Законом Томской области от 08.08.2006 № 163-ОЗ «Модернизация коммунальной инфраструктуры Томской области в 2006 - 2010 годах».

В строке 15 приложения 14 предусмотрено резервирование 57 870 тыс.руб. Однако, ни законопроектом, ни приложениями к нему, порядок и условия использования данного резерва не предусмотрены. Резервирование средств, без указания целевого назначения и распределения по получателям, нарушает принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст.38 БК РФ). Кроме того, бюджетное законодательство (ст.ст.81, 153, 217 БК РФ) не предусматривает формирование в составе бюджета иных резервов бюджетных средств, кроме резервных фондов органов исполнительной власти.

Расходы областного бюджета по адресной инвестиционной программе (государственные капитальные вложения, финансируемые из областного бюджета) предусмотрены законопроектом в размере 520 млн.руб., что составляет 117,9% к программе 2006 года. С учетом прогнозируемого индекса инфляции стоимости строительных работ на территории Томской области на 2007 год, который по данным филиала ФГУ «Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов» по Томской области составит в среднем 1,108, затраты, предусмотренные программой, увеличатся в 1,2 раза к уровню 2006 года.

Основные расходы по программе в разрезе отраслей составляют:

- общегосударственные вопросы - 11,618 млн. руб. (2,2 % от общей суммы);

-национальная безопасность и правоохранительная деятельность- 16,667 млн.руб.(3,2%);

- национальная экономика - 122,5 млн.руб. (23,6 %);

- жилищно - коммунальное хозяйство -210 млн.руб. (40,4 %);

- образование - 42,909 млн.руб. (8,3 %);

- здравоохранение и спорт - 116,306 млн.руб. (22,3 %).

Расходы по разделам «Национальная экономика», «Жилищно-коммунальное хозяйство» включают в себя расходы на проведение проектно-изыскательских работ. Данные расходы при утверждении целесообразно рассматривать пообъектно. Также расходы, предусмотренные на мероприятия по строительству (приобретению) жилья следует обосновать – указать категории получателей жилья, механизмы передачи, способы и формы осуществления расходов как на строительство, так и на приобретение жилья. Необходимо конкретизировать и планируемые расходы на градостроительные мероприятия.

При составлении проекта бюджета на 2007 год не учтены замечания и предложения Контрольной палаты, изложенные как в заключении на проект бюджета на 2006 год, так и в отчете о совместной со Счетной палатой РФ проверке эффективности использования средств бюджетов на финансирование госкапвложений, касающиеся неполного отражения в областной адресной инвестиционной программе расходов на капитальное строительство, а именно:

- отсутствуют расходы в общей сумме 300,5 млн. руб. на строительство объектов инженерной инфраструктуры и офисных помещений в особой экономической зоне, а также проектно-изыскательские работы, предусмотренные ведомственной структурой расходов областного бюджета на 2007 год (Приложение 7 к законопроекту);

- отсутствуют расходы в общей сумме 281,82 млн. руб. на строительство объектов, предусмотренных областными целевыми программами. При этом согласно данным части I «Материалы и документы к проекту бюджета на 2007 год» (стр. 147) Адресная инвестиционная программа сформирована в общей сумме 801,82 млн.руб. и включает в себя программную и непрограммную части;

- отсутствуют расходы на капитальное строительство объектов, финансируемых за счет некоторых субвенций муниципальным образованиям;

- не отражены расходы по Программе строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования и сооружений на них.

Департаментом строительства, архитектуры и дорожного комплекса Администрации Томской области, а также ОГУ «Облстройзаказчик» на запрос Контрольной палаты не представлены сведения по объектам, включенным в Адресную инвестиционную программу, которые обосновывают их включение в законопроект, а именно: сметная стоимость, наличие экспертных заключений, стоимость ранее выполненных работ и остаточная стоимость объектов. В связи с чем не представляется возможным провести анализ правомерности и необходимости финансирования по каждому из включенных объектов.

Департамент экономики Администрации Томской области, курирующий областные целевые программы, в ответе на запрос Контрольной палаты информировал, что не владеет информацией, обосновывающей включение в законопроект объектов капитального строительства по ОЦП, в частности - о сметной стоимости объектов, о стоимости ранее выполненных работ и остатках сметной стоимости. В связи с этим, Контрольной палатой сделан вывод, что расходы на капитальное строительство по ОЦП включены в проект бюджета без должного обоснования, необходимого для финансирования капитальных вложений по строительству.

В нарушение п.1 ст.79 БК РФ Адресная инвестиционная программа не содержит указаний на решения органов исполнительной власти Томской области (распоряжение Главы Администрации (Губернатора) Томской области) о предоставлении бюджетных инвестиций, в соответствии с которыми государственные капитальные вложения включены в программу. Указанное нарушение не позволяет определить целевое назначение инвестиций и конкретные объекты выделения бюджетных средств.

Кроме того, Адресной инвестиционной программой по строке «Строительство (приобретение) жилья» предусмотрено выделение 60 млн.руб. Однако, в Приложении 12 в строке «Приобретение недвижимого имущества в государственную собственность Томской области» данные инвестиции не учтены.
С учетом изложенного, объем финансирования по Адресной инвестиционной программе требует уточнения по объему в целом и по содержанию. При рассмотрении согласительной комиссией, Администрации необходимо представить подтверждающие документы по объектам.

13. Программа строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования и сооружений на них.

«Программа строительства и реконструкции автомобильных дорог…» по источнику финансирования также должна быть отражена в общем объеме государственных капитальных вложений за счет средств областного бюджета – в Адресной инвестиционной программе.

Финансирование Программы запланировано в объеме 490 млн.руб. Данные по объему финансирования за счет средств федерального бюджета в Программе не указаны.

Объем финансирования Программы на 2007 год составляет 100% к общему объему финансирования 2006 года за счет средств областного и федерального бюджетов (173% к уровню 2006 года за счет областного бюджета).

Приоритетным направлением по объемам финансирования (73% от объема работ по строительству и реконструкции объектов) является продолжение работ на 2-х объектах, проводимых в текущем году, при этом запланированный объем финансирования объекта «Реконструкция автодороги М. Мыс - Парабель – Каргасок на участке 0-15 км.» позволит ввести его в эксплуатацию в 2007 году, а объем финансирования по объекту «Строительство автодороги Первомайское - Белый Яр на участке 102-112 км.» составляет 60% от объема незавершенных работ.

Следует отметить, что Программой не предусмотрено финансирование 2-х объектов («Реконструкция производственной базы при автодороге Мельниково –Кожевниково – Чилино – Базой в Кожевниковском районе», «Строительство РММ на производственной базе в с. Мельниково на автодороге Томск – Колпашево в Шегарском районе»), работы по которым начаты в текущем году за счет утвержденного финансирования в общей сумме 3 млн. руб., при этом по объекту «Реконструкция производственной базы…» отсутствует разработанная и утвержденная должным образом проектно-сметной документация.

Общий объем остатков незавершенного строительства по 8-ми объектам, за исключением вышеуказанного объекта, стоимость которого из-за отсутствия сметных расчетов не определена, составит 307,3 млн.руб. в текущих ценах по состоянию на 01.01.2007.

Запланировано финансирование 5-ти новых объектов в общей сумме 85 млн.руб., четыре из которых предусмотрено ввести в 2007 году в эксплуатацию, а один - «Модернизация автодороги Кенга-Кедровый» запланирован в сумме 50 млн.руб., составляющей только 5% от суммы необходимых затрат. По мнению Контрольной палаты включение данного объекта в Программу при значительных объемах долгостроя нецелесообразно.

Информация ОГУ «Управление автомобильных дорог Томской области» Администрации Томской области о проектно-сметной документации по всем объектам, включенным в Программу, содержит следующее:

- на все объекты, работы на которых запланированы в продолжение работ нынешнего года, имеется проектно-сметная документация с положительным заключением государственной вневедомственной экспертизы;

- по 2-м вновь начинаемым объектам («Строительство мостового перехода через реку Селенка на автомобильной дороге «Высокий Яр –Новая Бурка», «Строительство мостового перехода через реку Нижняя на автомобильной дороге «Колпашево-Белый Яр») проектно-сметная документация находится в стадии проведения государственной вневедомственной экспертизы;

- по 3-м вновь начинаемым объектам («Модернизация автодороги Кенга-Кедровый», «Строительство мостового перехода через реку Сухая протока на подъезде к причалу ДРСУ», «Строительство мостового перехода через реку Ашурга на автомобильной дороге «Тегульдет-Белый Яр») проектно-сметная документация находится в стадии разработки.

Расходы на приобретение дорожно-эксплуатационной техники запланированы в сумме 30 млн.руб., что в 2 раза превышает расходы бюджета по текущему году. Расчет, обосновывающий данный вид затрат, не представлен.

При рассмотрении Программы целесообразно конкретизировать суммы по расходам на проведение проектно-изыскательских работ, которые включены в Программу в сумме 135,5 млн.руб. без указания объектов. По данным ОГУ «Управление автомобильных дорог Томской области» планируются проектные работы по строительству мостового перехода через реку Вах на автодороге Стрежевой-Нижневартовск» и строительству мостового перехода через реку Обь на автодороге Томск - Колпашево у г.Колпашево.
5. Дефицит бюджета, госдолг и расходы на обслуживание госдолга

На 2007 год предусмотрен бездефицитный областной бюджет.

Верхний предел государственного внутреннего долга Томской области на 01.01.2008, установленный ст. 13 проекта Закона, составляет 7 630 млн.руб. или 44,1% к доходам бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, что не превышает предельно допустимый уровень, установленный ст.107 Бюджетного кодекса РФ (100%).

Расходы на обслуживание государственного долга Томской области предусматриваются в сумме 400 млн. руб. или 2,1% объема расходов бюджета, что не превышает предельно допустимый размер, установленный ст.111 Бюджетного кодекса РФ (15%).

Предельный объем обязательств по государственным гарантиям предусмотрен в проекте областного бюджета в сумме 800 млн. руб. или 4,3% к доходам бюджета без учета средств Федерального фонда компенсаций.
6. Анализ соответствия законопроекта Бюджетному кодексу РФ и иным актам законодательства Российской Федерации и Томской области

Проанализировав текстовую часть законопроекта, Контрольная палата отмечает следующее.

1. 
   Статья 18 законопроекта определяет право Департамента финансов Администрации Томской области, на основании представлений органов местного самоуправления, вносить изменения в размеры субвенций из областного Фонда компенсации в пределах общего объема средств, выделяемых местным бюджетам. Однако, согласно п.3 ст.85 и ст.140 БК РФ расчет размера субвенций по каждому муниципальному образованию проводится на основании единой методики. Распределение субвенций утверждается законом о бюджете на очередной финансовый год (п.4 ст.140 БК РФ). БК РФ и Закон Томской области от 12.10.2005 № 190-ОЗ «О межбюджетных отношениях в Томской области» не предусматривают право органов исполнительной власти субъекта РФ самостоятельно изменять, утвержденные законом о бюджете, размеры субвенций, утвержденных законодательно с применением единой для всех муниципальных образований методики. Таким образом, статья 18 законопроекта неправомерно наделяет Департамент финансов полномочиями по изменению утвержденных размеров субвенций.
   
2. 
   Статьей 19 законопроекта определено целевое назначение средств, выделяемых из Фонда софинансирования социальных расходов – капитальный ремонт муниципальных объектов социальной сферы. Однако, в нарушение п.3 ст.10 Закона Томской области от 12.10.2005 № 190-ОЗ «О межбюджетных отношениях в Томской области», законопроект не устанавливает условия и порядок предоставления субсидий.
   

3. Статья 22 проекта закона требует уточнения в части оплаты услуг федеральных и ведомственных организаций здравоохранения, так как в системе ОМС в тариф включены расходы только на заработную плату с начислениями, медикаменты, продукты питания и мягкий инвентарь.

4. Редакционные правки:

- В Приложении 20 в п.4 Перечня законов после слов «полномочиями по» дополнить словом «государственной».

- В Приложении 22 наименование колонки 2 «Дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований» изложить в новой редакции «Дотации местным бюджетам из фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

- Наименование Приложения 25 после слова «Фонда» добавить словом «софинансирования».

• 
  Предложенный проект Закона Томской области «О предоставлении местным бюджетам субвенций на содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений» не устанавливает порядка и условий выделения субвенций. Пояснительная записка, обосновывающая необходимость принятия закона и ожидаемые результаты, к проекту не приложена.
  
• 
  Предложенные в третьем абзаце п.1 статьи 1 проекта Закона Томской области «О внесении изменений в отдельные законы Томской области» изменения второго абзаца Приложения к Закону Томской области от 05.12.2005 № 214-ОЗ «О предоставлении субвенций бюджетам муниципальных районов (городских округов) для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг» противоречат п.10 ст.159 ЖК РФ.
  
• 
  В связи с тем, что представленный проект Закона Томской области «Об областном фонде софинансирования социальных расходов» дублирует нормы Закона Томской области от 12.10.2005 № 190-ОЗ «О межбюджетных отношениях в Томской области», а порядок и условия предоставления средств Фонда устанавливаются законом об областном бюджете, считаем нецелесообразным принятие данного закона в предложенной редакции.
  

Заместитель председателя