Занятие 9 «Современная система административно-государственного управления»
жүктеу/скачать 29.83 Kb.
|
| Школа человеческих отношений, или неоклассическая (М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи), возникла в 1930-е гг. как реакция на недостатки классического подхода, в ответ на его неспособность осознать человеческие отношения как основной элемент эффективной организации. Главное внимание уделялось анализу психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом. Приверженцы этой школы в ряде экспериментов добились повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации. Методы школы человеческих отношений в отличие от оперативного и стратегического управления пригодны прежде всего в управлении персоналом.
После Второй мировой войны начали развиваться идеи, которые подорвали господствующие до этого подходы научного менеджмента к государственному управлению. Утверждалось, что политическая власть, а не административная эффективность является приоритетной для управленческой практики. Доказывалось, что государственное управление базируется на взаимоотношениях между административным аппаратом и политическими акторами, включенными в процессы функционирования демократических процедур. Данный период, продолжавшийся до конца 1960-х гг. и названный периодом критической самооценки, представлен теоретическими работами Г. Саймона, Ч. Линдблома, Г. Аллисона. Герберт Саймон в своей основополагающей работе "Administrative Behavior" методологически обосновал идею решающей роли процесса принятия решений в государственной администрации по сравнению с поиском наилучшей организационной структуры, что считалось наиболее значимым ранее. Саймон предложил модель "управленческого человека", вынужденно упрощающего ситуацию в процессе принятия решения. Возникает ситуация "ограниченной рациональности", а задача администрации заключается в создании организационных условий, способных рационализировать процесс принятия индивидуального решения [2]. Позднее Чарльз Липдблом в статье "Наука "доведение-дел - кое-как-до- конца”" (1959 г.), подверг критике рациональные модели принятия решений в управлении. Вместо этого он рассматривал процесс разработки стратегии в зависимости от частных решений, которые должны быть приняты в согласованности с краткосрочными политическими факторами. Идеи Линдблома в дальнейшем получили свое развитие в работах Г. Аллисона, попытавшегося создать инструменты концептуального анализа процесса созревания и разрешения острого межгосударственного конфликта (кубинский ракетный кризис между США и СССР 1962 г.) на примере деятельности военных и дипломатических структур этих двух государств. В ставшей классической работе Грэма Аллисона "Сущность решения" [3] показал модели, являющиеся примером использования ситуационного анализа при изучении государственных решений. Он исследовал три альтернативные модели, объясняющие характер процесса принятия решений во время кризиса, убедительно демонстрируя многообразие взаимодействия политических и административных механизмов формирования государственной стратегии, создающее разрыв между внешними и латентными институтами государственного управления. В это время вместо изучения организаций (бюрократии) на первый план вышли эмпирические замеры поведения индивидов то в качестве избирателей, то в качестве государственных служащих. И в политической, и в управленческой науке господствовал бихевиоризм. В центре внимания была задача объяснить реальное функционирование административных служб с помощью анализа поведения работающих в них индивидов и групп. Если школа человеческих отношений концентрировалась на методах налаживания межличностных взаимоотношений, то бихевиоральный подход стремился помочь государственным служащим осознать свои собственные возможности в государственных структурах. Стали широко использоваться статистические методы, что было внове для большинства государственных служащих. В 1970—1980-с гг. на теорию государственного управления оказали серьезное негативное воздействие разочарования, связанные с целым рядом провалов государственной политики во многих странах. Как следствие, были начаты радикальные реформы государственной и муниципальной службы практически во всех развитых странах, часто без какого-либо серьезного теоретического обоснования. В этот период усилился процесс политизации системы государственного управления. Во второй половине 1990-х гг. возобновилась дискуссия по поводу "классических вопросов" теории государственного и муниципального управления: противоречий между централизацией и децентрализацией, подотчетностью и эффективностью, стабильностью и реформами. Важным дополнительным стимулом к дискуссиям явились процессы преобразований, происходившие в постсоциалистических государствах Европы и бывшего СССР. В начале переходного периода в этих странах в основном наблюдалось пренебрежение реформами государственного управления. Частично это объяснялось преобладанием радикально либеральных взглядов на рыночную экономику как панацею от всех бед в самом начале переходного периода, частично — отрицательной реакцией на само понятие "государство" в новообразованных демократиях Восточной Европы и в России. В этих странах произошли большие изменения в системах государственной власти. Прямой политический контроль со стороны правящей партии над государственным аппаратом, что было типично для советского режима, был разрушен, и в рядах управленческого аппарата шла интенсивная смена кадров, поскольку многие высокопоставленные чиновники переходили на более выгодную работу в нарождающемся частном секторе. Отношения государства с экономическими субъектами были также поставлены на другую основу, они перестали носить приказной характер, начались поиски форм партнерства. В конце прошлого века появилась и стала интенсивно развиваться концепция нового государственного управления (New Public Management). Именно благодаря этой концепции в практике государственного и муниципального управления появился такой инструмент как стратегическое планирование, основанный на развитии разнообразных форм ГЧП и государственных программ. Во многих исследованиях подчеркивается, что позитивные возможности государства в экономическом и социальном развитии определяются не его силой, а способностью создавать и поддерживать "сетевые структуры", в рамках которых оно совместно с частными групповыми интересами вырабатывает и реализует согласованную политику, направленную на повышение качества и уровня жизни. Переход от государственного администрирования к государственному менеджменту означает уход от традиционного организационного подхода в сторону изучения реальных процессов управления с использованием современных средств анализа управленческих решений и практики их реализации через конкретные программы (как общенациональные, так и местные). Отсюда значимость, особенно в переходных социальных системах, как в современной России, проблемы инновационного управления, ориентированного на результат, изучаемые во многих их аспектах современной теорией государственного управления. Измерение результативности необходимо для инициирования улучшений, так же как рыночный механизм, делает это в частном секторе. По своей природе государственные организации являются монополистами, и измерение результативности предоставляет инструмент для квазиконкуренции. Это дает возможность для сравнения и оценки деятельности и, следовательно, ведет к бюджетированию, основанному на результатах. Подход ИГУ к государству исходит из существенных признаков его подобия крупным корпорациям. У государства есть бюджет, доходы, расходы и даже своего рода акционеры — граждане, являющиеся одновременно и его клиентами. Они заинтересованы в том, чтобы услуги государственных учреждений были максимально дешевы и доступны. В соответствии с этим подходом государство, подобно крупной корпорации, должно стремиться, прежде всего, к удовлетворению интересов своих "акционеров", к повышению с этой целью своей эффективности, к росту капитализации создаваемых за счет бюджета активов, к совершенствованию технологии управления и качества оказываемых населению услуг. Речь, таким образом, идет о смене стиля государственной деятельности в направлении укрепления ее предпринимательских начал [4]. До последней трети прошлого века широко распространенным было этатистское представление о государственном управлении, отводившее центральное место при разработке политического курса государству, т.е. публичным политикам, и акцентировавшее внимание прежде всего на инструментах распоряжений и контроле исполнения. Согласно современному подходу к государственному управлению формирование политического курса характеризуется договорными отношениями. При таком подходе утверждается важность политических институтов, возросшее значение принципа доверия к политическому курсу. Доверие государства, граждан и бизнеса как ключевой элемент современного функционирования властно-управленческих отношений было использовано при разработке концепции руководства (governance), которая рассматривается как дальнейшее развитие идей IIГУ, позволяющее соединить политическую подотчетность концепции политико-административной дихотомии и эффективность менеджеризма. Руководство понимается как система кооперации государственных, общественных, частных и смешанных структур для обеспечения удовлетворения общественных интересов и решения общественных проблем. Понятие "руководство" оттеняет значимый аспект в управлении общественными делами посредством налаживания сети кооперативных отношений, а не обычного администрирования. При этом именно государство берет на себя инициативную функцию сотрудничества, становясь партнером формирующейся кооперации, а не традиционно доминирующим и властным институтом, навязывающим свой стандарт деятельности. В противовес идее государственного управления как иерархически организованной системы, концепция Руководства предлагает новый тип управления, основой которого являются сетевые структуры взаимодействия государственных, частных и общественных организаций. жүктеу/скачать 29.83 Kb. Достарыңызбен бөлісу:
|