Глава II Источники аграрного права

Существует и более развернутое определение источника пра­ва — как исходящие от государства или признаваемые им офици­ально документальные способы выражения и закрепления норм права, придания им юридического общеобязательного значения, как «резервуар», в котором только юридические нормы и находят­ся и откуда «мы их черпаем».

В национальных правовых системах мира используются разные виды источников права (наборы их видов):

нормативный правовой акт — распространен в континенталь­ных государствах романо-германской правовой семьи и близких к ней правовых системах;

нормативный договор — распространен в государствах с разви­той экономикой и в международном праве;

правовой обычай — используется во всех правовых семьях в про­шлом и настоящем;

правовой прецедент (судебный и административный) — основ­ной источник в англосаксонской правовой семье;

правовая доктрина — распространена в англосаксонской право­вой семье и некоторых мусульманских государствах;

общие принципы права — применяемые в международном праве и в процессуальных отраслях права внутри государства.

В российских правовых науках проявляется разный подход к признанию действующими (или возможными для использова­ния) каждого из приведенных источников права применительно к той или иной отрасли права. Безусловно, абсолютно доминирую­щее значение имеют нормативный правовой акт и нормативный до­говор, используемые во многих отраслях российского права (госу­дарственного, гражданского, аграрного, семейного, трудового).

Относительно признания судебного прецедента в качестве ис­точника права мнения ученых и юристов-практиков расходятся, хотя роль судебной практики в совершенствовании правопримени­тельной практики, особенно в аграрных правоотношениях, вряд ли кто отрицает.

В аграрно-правовой литературе умалчиваются возможность, а также факт использования правового обычая в аграрных правоот­ношениях в качестве источника права.

Уместно обратиться к теоретическому толкованию правового обычая и близких к нему иных источников права.

С. С. Алексеев определяет санкционированные обычаи как во­шедшие в привычку правила, которым государство придало об­щеобязательное значение и соблюдение которых оно гарантирует своей принудительной силой. Санкция государства, придающая обычаям юридическое, общеобязательное значение, дается либо путем отсылки к обычаям в нормативном акте, либо фактическим государственным признанием в судебных решениях, иных актах государственных органов. При этом данный вид источников права рассматривается обобщенно как правовые обыкновения — деловые, судебные, правовые традиции.

Между тем соотношение понятий «обычаи» и «обыкновения», их отождествление в юридической литературе и на практике явля­ются спорными. Отрицается не только равенство между обычаями и обыкновениями, но и не признаются обыкновения источником права. В то же время в литературе отмечается, что в современном экономическом обороте провести границу между обыкновением и обычаем сложно, поскольку в действительности обыкновения часто переходят в обычай.

В ряде исследований правовой обычай признается источником права как неоднократно и достаточно широко применяемое пра­вило поведения, отражающее правовое содержание общественных отношений, которому придана форма позитивного права. И эти свойства правового обычая отличают его от традиций, обыкнове­ний и заведенного порядка. Тем более что последние в качестве по­нятий не применяются в Гражданском кодексе РФ.

Существует расширительное толкование способов государственно санкционированного обычая: законодательное, правоприменительное; ведомственное; договорное; признание государ­ствами международного обычая; государственное санкционирование обычаев, систематизированных и признанных негосударственны­ми организациями.

Наиболее распространенной разновидностью правового обы­чая является обычай делового оборота, которым согласно ст. 5 ГК РФ признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведе­ния, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. (Наряду с терми­ном «обычай делового оборота» Гражданский кодекс РФ в ряде статей использует универсальное (родовое) понятие — «обычно предъявляемые требования».) Правила об обычаях делового обо­рота содержатся в ст. 5, 6, 309, 311, 312, 314, 316, 406, 427, 431, 438, 451, 452,474, 478, 508, 516, 513, 848, 862, 863, 867, 874, 891, 985,992, 998 ГК РФ.

Обычаи делового оборота в настоящее время широко использу­ются в аграрных отношениях, что обусловлено историей развития договорных отношений в агропромышленном комплексе страны. Дело в том, что в сельском хозяйстве все еще применяются акты, принятые в советский период:

положение о порядке заключения и исполнения договоров контрактации сельскохозяйственной продукции, утвержденное приказом Госагропрома СССР от 15 апреля 1987 г. № 300;

положение о порядке заключения и исполнения договоров на выполнение работ по производственно-техническому обслужи­ванию колхозов, совхозов и других предприятий и организаций районными ремонтными предприятиями, утвержденное приказом Госагропрома СССР от 6 июля 1987 г. № 523.

На основе названных положений были разработаны типовые и примерные договоры (только типовых договоров контрактации сельскохозяйственной продукции насчитывалось 22).

В соответствии с данными нормативными правовыми актами, носившими плановый, императивный характер, заключались до­говоры по производственно-техническому обслуживанию, по аг­рохимическому обслуживанию, по ремонту и техническому об­служиванию внутрихозяйственных мелиоративных сетей, конт­рактации и др. Общее их свойство — значительный набор суще­ственных условий договора и конкретные размеры ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение, которые были обязательны для каждой из сторон договорного правоотношения. А самое главное — в них последовательно отражена специфика аграрных отношений, что служило основанием для признания в аграрно-правовой науке договоров в сфере производственно-технического обслуживания сельского хозяйства как особых ви­дов договоров, отличающихся от видов подряда, закрепленных в гражданском законодательстве (договор контрактации уже на­шел место в нем).

В конце 1980-х годов в связи с начавшейся в 1987 г. в СССР общей экономической реформой и закреплением в ряде статусных законов «О государственных производственных предприятиях (объединениях)» (1987 г.), «О кооперации в СССР» (1988 г.), про­возгласивших свободу договора, указанные нормативные право­вые акты утратили силу. Однако в силу традиции они (акты) сами по себе не исчезли из правоприменительной практики. Образовав­шийся правовой вакуум привел к тому, что предусмотренные в этих актах условия договора обрели характер примерных.

В настоящее время к рассматриваемым договорным отношени­ям в агропромышленном комплексе применим и п. 1 ст. 427 ГК РФ, согласно которому в договоре может быть предусмотрено, что его отдельные условия определяются примерными, разработанными для договоров соответствующего вида и опубликованными в пе­чати (т. е. указанными положениями и изданными в соответствии с ними примерными договорами), и п. 2 ст. 427 ГК РФ, в соответ­ствии с которым в случае, когда в договоре не содержится отсылки к примерным условиям, такие условия применяются к отношени­ям сторон в качестве обычаев делового оборота, если они отвечают требованиям ст. 5 и п. 5 ст. 421 ГК РФ, т. е. если широко применяе­мое правило поведения не предусмотрено законодательством, неза­висимо от его зафиксированности в каком-либо документе, и если условие договора не определено его сторонами или диспозитивной нормой. В данном случае указанные аграрно-правовые акты могут рассматриваться в качестве обычаев делового оборота.

Фундаментальной частью источников аграрного права, как и основных, профилирующих и специальных отраслей, являются нормативные правовые акты — документы, содержащие юриди­ческие нормы (а также положения, отменяющие или изменяющие действующие нормы). Поэтому все последующее изложение дан­ной темы посвящается анализу особенностей и системы аграрного законодательства.

В числе источников аграрного права выделяются две категории:

Важнейшими собственными источниками аграрного права на федеральном уровне являются Федеральные законы: от 29 де­кабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (в ред. от 3 декабря 2008 г.)¹; от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (в ред. от 13 мая 2008 г.)²; от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» (в ред. от 23 июля 2008 г.); от 9 июля 2002 г. № 83-ФЗ «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» (в ред. от 13 мая 2008 г.); от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (в ред. от 13 декабря 2008 г.); от 5 декабря 1998 г. № 183-ФЗ «О государственном контроле за качеством и ра­циональным использованием зерна и продуктов его переработки» (в ред. от 8 ноября 2007 г.); от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садо­водческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (в ред. от 13 мая 2008 г.); от 17 декабря 1997 г. № 149-ФЗ «О семеноводстве» (в ред. от 8 ноября 2007 г.); от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» (в ред. от 3 дека­бря 2008 г.)⁵; от 3 августа 1995 г. № 123-ФЗ «О племенном животно­водстве» (в ред. от 14 июля 2008 г.); от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» (в ред. от 2 февра­ля 2006 г.); Закон РФ от 14 мая 1993 г. № 4973-1 «О зерне» (в ред. от 16 марта 2006 г.); Закон РФ от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О вете­ринарии» (в ред. от 21 июля 2007 г., с изм. от 12 июня 2008 г.) и др., содержание которых рассматривается в соответствующих главах.

Важнейшими источниками аграрного права, заимствованны­ми из других отраслей права и имеющими как бы «двойную про­писку», являются прежде всего нормы гражданского, земельно­го и экологического законодательства, определившие правовой режим земель сельскохозяйственного назначения и правила их использования субъектами сельскохозяйственной деятельно­сти, а также Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (в ред. от 3 декабря 2008 г.)¹⁰, который регламентирует особенности банкротства сельскохозяй­ственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств; Налоговый кодекс РФ, нормы гл. 26.1 которого регламентируют осо­бый режим налогообложения сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств; нормы административной ответственности за аграрные правонарушения и др.

Итак, в системе источников аграрного права особое значение имеют собственные нормативные правовые акты аграрного законо­дательства. Вместе с тем аграрные правоотношения регулируются и нормами иных отраслей права: гражданского, земельного, трудо­вого, административного, которые адресованы специально субъ­ектам сельскохозяйственной деятельности и не воспроизводятся в соответствующих нормативных аграрно-правовых актах.

К особенностям источников аграрного права обычно относят отсутствие единого кодификационного нормативного правового акта. Дискуссии относительно необходимости принятия единого нормативного правового акта имеют глубокую историю и ведутся в настоящее время.

Одна группа ученых считает нецелесообразным объединение в одном нормативном правовом акте всех вопросов, имеющих от­ношение к сельскому хозяйству и агропромышленному комп­лексу: это, якобы, потребовало бы «выдергивания» отдельных норм из Гражданского и Трудового кодексов, Кодекса РФ об ад­министративных правонарушениях, других нормативных право­вых актов, что разрушало бы сложившуюся систему и структуру российского законодательства. Так, помимо отрицания аграрного права как самостоятельной отрасли права высказывалось мнение, что в принципе нет необходимости в федеральном законе, который являлся бы «базовым», «основополагающим» по отношению к за­конам, регулирующим отдельные вопросы сельскохозяйственной деятельности.

Другая группа ученых поддерживает идею принятия единого сводного нормативного правового акта, регулирующего весь комп­лекс аграрных отношений, складывающихся в сфере предпринима­тельской деятельности сельскохозяйственных товаропроизводи­телей. При этом одни ученые считают целесообразным принятие Аграрного кодекса РФ, другие — специального фундаментального аграрного закона.

В науке предлагается и переход от отраслевых кодификацион­ных актов к подотраслевым и даже к кодексам отдельных наиболее общественно значимых институтов той или иной отрасли права. Целесообразность создания Аграрного кодекса РФ аргументиру­ется положительным опытом кодификации правового регулиро­вания аграрных отношений во Франции и ряде стран Латинской Америки, где аграрные кодексы приняты и успешно применяются.

В плане систематизации аграрного законодательства большие надежды возлагались на Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», однако они не оправ­дались. Этот Закон носит рамочный характер, положения его отли­чаются декларативностью, многие статьи не содержат норм прямого действия, а некоторые нормы представляются недостаточно четкими с точки зрения юридической техники. Недостаточно и противоречиво проработан понятийный аппарат данного Закона, не дано понятие «государственное регулирование агропромышленного комплекса», не прописаны четко механизмы и гарантии государственной под­держки производителей сельскохозяйственной продукции.

К особенностям источников аграрного права справедливо отне­сти и целевые государственные программы, являющиеся основой для текущего правового регулирования экономических отношений государства и субъектов агропромышленного комплекса, как, на­пример, Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы.

Для аграрного права характерна ставшая традиционной множе­ственность нормативных правовых актов, регулирующих аграрные отношения, принятых в разное время, на разных уровнях, по раз­ным вопросам.

Так, еще в советское время по вопросам деятельности сельско­хозяйственных предприятий и развития различных отраслей сель­скохозяйственного производства было издано большое количество нормативных правовых актов, из них только по растениеводству — более 900 правительственных постановлений. В общесоюзном аграрном законодательстве имелись группы нормативных право­вых актов и норм, которые в целом или по отдельным частям не входили ни в одну из действовавших в тот период отраслей права (правовые акты по семеноводству, сортоиспытанию, племенной ра­боте, ветеринарному делу и др.). Сельскохозяйственное законода­тельство как отрасль советского законодательства было объемным и сложным по своей структуре.

Сказанное в значительной мере относится и к активно разви­вающемуся российскому аграрному законодательству. При этом, хотя прежняя официальная классификация отраслей законода­тельства утратила силу в связи с принятием в 2005 г. нового Обще­российского классификатора нормативных правовых актов, в этом Классификаторе нормативным правовым актам по сельскому хо­зяйству как отрасли экономики отведено особое место.

Наконец, следует выделить еще одну особенность аграрного права, которая в корне отличает эту отрасль от других отраслей права, — это наличие огромного арсенала нормативных правовых актов субъектов Федерации (в том числе законов) и актов орга­нов местного самоуправления, регулирующих аграрные отношения, а также локальных актов сельскохозяйственных организаций.

Для более углубленной характеристики источников аграрно­го права, особенно в целях выяснения соотношения норматив­ных правовых актов Российской Федерации и субъектов Феде­рации, определенное значение имеет разносторонняя их класси­фикация.

Источники аграрного права могут быть классифицированы по различным основаниям: по юридической силе, по субъектам аграрных правоотношений, по методу правового регулирования, по способу правотворчества, по предмету регулирования.

Так, по юридической силе источники аграрного права под­разделяется на законы и подзаконные акты, а на основании более дробной их классификации — на федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы, указы Президента РФ, по­становления Правительства РФ, акты органов исполнительной власти Российской Федерации, акты субъектов Федерации, акты органов местного самоуправления, локальные акты.

По субъектам аграрных правоотношений источники аграрного права можно классифицировать на акты, определяющие правовое положение крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсоб­ных хозяйств, сельскохозяйственных производственных и потре­бительских кооперативов, акционерных обществ, обществ с огра­ниченной ответственностью, сельскохозяйственных товариществ, государственных и муниципальных предприятий.

По методу правового регулирования источники аграрного права подразделяются на унифицированные и дифференцирован­ные (к числу последних относятся статусные законы о сельско­хозяйственных кооперативах, о крестьянских (фермерских) хо­зяйствах и др.).

По способу правотворчества все источники аграрного права делятся на нормативные правовые акты государства и акты, санкционированные и делегированные государством, причем послед­ние из них занимают в аграрном праве значительно большее место, нежели в других отраслях права.

Особенно важна классификация по предмету правового регули­рования, согласно которой среди источников аграрного права феде­рального уровня можно выделить нормативные правовые акты:

1. 
   регулирующие земельную и аграрную реформу, в том числе акты о реорганизации колхозов, совхозов, приватизации государ­ственных и муниципальных сельскохозяйственных предприятий, предприятий по переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию, материально-тех­ническому обеспечению, государственно-кооперативных пред­приятий;
   
2. 
   о государственном регулировании агропромышленного про­изводства, определяющие экономические отношения государства с субъектами сельскохозяйственной деятельности;
   
3. 
   регулирующие агропродовольственные рынки;
   
4. 
   регламентирующие правовой статус отдельных субъектов аграрного права (сельскохозяйственных кооперативов, крестьян­ских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, садо­водческих, огороднических и дачных некоммерческих объедине­ний граждан);
   
5. 
   об отдельных видах производственно-хозяйственной дея­тельности аграрных коммерческих организаций (о семеноводстве, о племенном животноводстве, о зерне, о ветеринарии и др.);
   
6. 
   о социальном развитии села;
   
7. 
   о системе органов государственной власти и местного са­моуправления и их компетенции в сфере управления сельским хо­зяйством.
   

Конституция является определяющим источником аграрно­го права, как и любой другой отрасли российского права. Именно в Конституции содержатся главные нормы и принципы, являющи­еся основой для правового регулирования аграрных отношений.

Нормы Конституции имеют определяющее значение для орга­низации и деятельности сельскохозяйственных организаций, а так­же для иных субъектов аграрного права, в том числе для аграрного правотворчества. Эти нормы можно классифицировать по четырем основным группам.

К первой группе норм Конституции РФ относятся нормы, про­возглашающие права и свободы граждан в сфере предпринима­тельской деятельности.

Так, человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражда­нина — обязанность государства (ст. 2).

В Российской Федерации гарантируется единство экономиче­ского пространства, свободное перемещение товаров, услуг и фи­нансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономиче­ской деятельности (п. 2 ст. 8). Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории со­ответствующей территории (п. 1 ст. 9). Общепризнанные принци­пы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федера­ции установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (п. 4 ст. 15). Каж­дый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (п. 1 ст. 34). Не допускает­ся экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (п. 2 ст. 34). Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и рас­поряжаться им как единолично, так и совместно с другими лица­ми (п. 2 ст. 35). Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (п. 1 ст. 46). Ко второй группе норм Конституции РФ относятся нормы, устанавливающие формы собственности на землю и другие при­родные ресурсы, и порядок их использования.

В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (п. 2 ст. 8). Право частной собственности охраняется законом (п. 1 ст. 35). Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имуще­ства для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (п. 3 ст. 35). Право наследования гарантируется (п. 4 ст. 35). Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (п. 1 ст. 36). Владение, пользование и распоряжение землей и дру­гими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не на­рушает прав и законных интересов иных лиц (п. 2 ст. 36). Условия и порядок пользования землей определяются на основе федераль­ного закона (п. 3 ст. 36).

Нормы права, закрепленные в пп. 2 и 3 ст. 36 Конституции име­ют особо важное значение для совершенствования правового регу­лирования аграрных отношений, так как в них нашли отражение принципы социальной функции собственности на земли сельско­хозяйственного назначения и верховенства федерального земель­ного законодательства, которые, к сожалению, в процессе осущест­вления земельной и аграрной реформ (особенно в первом периоде) не соблюдались.

В третью группу норм Конституции РФ входят нормы, регу­лирующие трудовые отношения и имеющие общий характер. Не меньшее, если не наибольшее, значение они имеют для сельского хозяйства с его многоплановой спецификой и нуждаемостью в кон­ституционных гарантиях и защите прав граждан, занятых в этой жизненно важной отрасли национальной экономики. Это относит­ся, по существу, ко всем правам, провозглашенным в ст. 37, а имен­но к правам:

а) свободно распоряжаться своими способностями к труду;

б) выбирать род деятельности и профессию (принудительный труд запрещен);

в) на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждения за труд без какой бы то ни было дис­криминации и не ниже установленного федеральным законом ми­нимального размера оплаты труда;

г) на защиту от безработицы;

д) на индивидуальные и коллективные трудовые споры с ис­пользованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку;

е) на отдых;

ж) на гарантированные установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый отпуск. Право, названное в п. «ж», относится лишь к работающим по трудовому договору, однако активно влия­ет и на установление локальными актами прав членов сельскохо­зяйственных кооперативов.

К четвертой группе норм Конституции РФ относятся нормы, устанавливающие систему государственных органов, их компетен­цию, в том числе в сфере природопользования и охраны окружаю­щей среды.

Конституцией РФ определены предмет ведения и компетен­ция федеральных органов и субъектов Федерации по вопросам, имеющим первостепенное значение для регулирования аграрных отношений. Как отмечалось ранее, условия и порядок пользова­ния главным средством производства в сельском хозяйстве — зем­лей — определяются на основе федерального закона. К ведению Российской Федерации отнесены также управление федераль­ной собственностью, установление основ федеральной полити­ки в экономической, экологической и других сферах, определе­ние правовых основ единого рынка, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство и др. (ст. 71).

К совместному ведению Российской Федерации и ее субъек­тов отнесены природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, имеющие первосте­пенное значение в агропромышленном комплексе. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимае­мые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов по­следние вправе осуществлять собственное правовое регулирова­ние, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ст. 76).

Для аграрного права важное значение имеют положения Кон­ституции РФ о прямом ее действии и применении на всей террито­рии Российской Федерации (п. 1 ст. 15). Согласно давно сформиро­вавшейся правовой доктрине принципы и нормы права Конститу­ции действуют непосредственно, если: а) они не конкретизируются в иных отраслях права и б) в действующем законодательстве еще не отменены (не изменены) нормы, противоречащие конституци­онным установлениям.

Положение о прямом действии Конституции РФ подтвержде­но в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конститу­ции Российской Федерации при осуществлении правосудия»¹.

За судами общей юрисдикции согласно ст. 120 Конституции РФ данным постановлением закреплена функция оценки законов и иных нормативных правовых актов с точки зрения их соответ­ствия Конституции РФ. Если такого соответствия при рассмотре­нии дел не установлено, то во всех необходимых случаях суд при­меняет Конституцию РФ в качестве прямого действия. Последова­тельное применение указанного правила может сыграть огромную роль в случаях ликвидации сельскохозяйственных кооперативов на основании их нечленства в ревизионных союзах, при реализа­ции соответствующих норм Федерального закона «О сельскохо­зяйственной кооперации» (1995 г.), противоречащих Конститу­ции РФ и гражданскому законодательству.

Субъекты Федерации согласно Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Рос­сийской Федерации, полномочий Российской Федерации по пред­метам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73) и осуществляют собственное правовое регулирование, вклю­чая принятие законов и иных нормативных правовых актов (п. 4 ст. 76). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Фе­дерации, принятые по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не могут противоречить федеральным законам, а в случае противоре­чия действует федеральный закон (п. 4 ст. 76). В случае противоре­чия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, принятым по предметам его собственного ве­дения, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. Статьи 72, 73 и 76 Конституции РФ имеют особо важное значение в аграрном праве, так как именно в системе актов данной отрасли права во всей совокупности нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые по предметам разной подведомственности, за­нимают значительное место, тем более что нередко в этих актах не просто конкретизируется федеральное законодательство, но и со­держатся первичные нормы права, отсутствующие в нем.

Рассмотрим на отдельных примерах нормативные правовые акты субъектов Федерации в их соотношении с федеральным за­конодательством.

Первая группа нормативных правовых актов федерального уровня, которыми были урегулированы земельная и аграрная ре­формы (гл. 4), занимает исключительное положение (реформиро­вание хозяйствующих субъектов, либо преимущественное (верхо­венство) в регулировании земельных отношений).

Однако в разные периоды земельной реформы отдельные субъ­екты Федерации приняли свои законы о земле, руководствуясь фе­деральным законодательством, или по необходимости в связи со сложившимися обстоятельствами. Так, все 14 субъектов Федера­ции — республики, входящие в состав России, приняли свои законы о земле, в которых реализовали право самостоятельно определять формы собственности на землю согласно ст. 3 ЗК РСФСР (1991 г.) и Федеративному договору (1992 г.), установившему особые нор-мотворческие полномочия в регулировании земельных отношений. Этими актами была сохранена государственная собственность (и со­ответственно право постоянного (бессрочного) пользования) на зем­ли колхозов, совхозов, других сельскохозяйственных организаций, т. е. не закреплялась обязанность этих организаций проводить привати­зацию земельных участков и формирование коллективно-долевой собственности на них. В ряде названных субъектов такое положение осталось и сейчас.

Если принимались законы о земле по необходимости, то это связано, например, с тем, что Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской Федерации с соответствие с Конституцией Российской Федера­ции», отменивший 40% норм Земельного кодекса РСФСР (1991 г.), создал правовой вакуум в земельных отношениях в сельском хо­зяйстве (например, утратила силу ст. 39 ЗК РСФСР, в которой были установлены основания прекращения прав на землю). Поэтому в ряде субъектов Федерации (Свердловская, Воронежская, Московская, Ленинградская области и др.) были приняты законы и иные нор­мативные правовые акты о регулировании земельных отношений. Многие субъекты Федерации принимали законы и иные норматив­ные правовые акты о плате за землю.

Аграрная реформа (реформирование колхозов и совхозов), за исключением республик, входящих в состав РСФСР, прово­дилась в субъектах Федерации в полном соответствии с Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осу­ществлению земельной реформы», постановлениями Правитель­ства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» и от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агро­промышленного комплекса». В Татарстане указом Президента Рес­публики от 10 мая 1993 г. было утверждено «Положение о порядке преобразования колхозов и совхозов и особенностях приватиза­ции других государственных предприятий агропромышленного комплекса». В ряде субъектов Федерации в 1995 г. были приняты нормативные правовые акты по вопросам приватизации предпри­ятий, перерабатывающих сельскохозяйственную продукцию и об­служивающих сельскохозяйственное производство во исполнение Указа Президента РФ от 20 декабря 1994 г. «Об особенностях при­ватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйст­венной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного ком­плекса». Упомянутым и иным нормативным правовым актам других субъектов Федерации присущ правоприменительный характер.

В законах всех республик не только воспроизведены положения Федерального закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (1990 г.), но и имеются существенные отличия: земельные участки Для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства предоставлялись не на праве частной собственности как по федеральному закону, а на праве пожизненного (наследуемого) владения. Кроме того, в законе Республики Тыва в противоречии с федеральным за­коном установлены две правовых модели крестьянского хозяйст­ва, из которых модель хозяйственного общества нельзя признать правомерной. Однако ряд правовых решений в нормативных правовых актах субъектов Федерации заслуживает положитель­ной оценки: повышены квалификационные требования к главе крестьянского хозяйства при его создании (акты Ленинградской и Московской областей), установлены предельный возраст главы и условие постоянной прописки (Московская область), прожива­ние на территории республики в течение 10 лет (Республика Саха). В Татарстане для создания крестьянского хозяйства гражданам, не имеющим опыта ведения сельского хозяйства, земельные участки предоставлялись в аренду сроком на три года с последующим пе­реоформлением на праве собственности, если удовлетворены все требования.

Все названные законы, будучи по своему назначению и содер­жанию организационно-технологическими комплексными акта­ми, имеют большое не только производственное (экономическое), но и социальное значение, поскольку все они носят публичный характер, направлены в конечном счете на самодостаточное обе­спечение населения доброкачественным продовольствием и со­хранение его жизни и здоровья. Естественно, такие законы долж­ны приниматься Российской Федерацией, а не ее субъектами. Некоторые субъекты Федерации принимали аналогичные законы раньше федеральных (о племенном животноводстве — Ставро­польский край, Республика Адыгея, о семеноводстве — Алтайский край). Однако, развивая Федеральный закон «О ветеринарии», в Республике Алтай принят указ «Об усилении ветеринарного контроля», а в Татарстане — закон «О ветеринарном деле в рес­публике» (в последнем имелись противоречия федеральному закону).

В связи с Федеральным законом «О развитии сельского хо­зяйства» программы социального развития села во многих субъек­тах Федерации стали составной частью общих программ развития агропромышленного комплекса.

В последнее время возросла роль нормативных правовых ак­тов субъектов Федерации в регулировании земельных отношений в связи с принятием Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», которым субъектам Федера­ции делегированы полномочия по решению ряда земельных вопро­сов, отнесенных согласно ст. 72 Конституции РФ к предметам со­вместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В числе важнейших из них можно назвать установление:

а) максимальных размеров земельных участков, которые впра­ве иметь в собственности гражданин и юридическое лицо в рам­ках территории административного района, но не менее 10% (ст. 4 Закона);

б) максимальных размеров земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства;

в) момента приватизации.

При анализе 50 законов об обороте земель сельскохозяйствен­ного назначения выявлен большой разброс в подходах к решению указанных и других вопросов. Так, за исключением отдельных об­ластей, субъекты Федерации в качестве максимальных размеров земельных участков, допускаемых на праве собственности гражда­нина или юридического лица, установили те же 10%, предусмот­ренных федеральным законом как минимальный размер, а в Сара­товской и некоторых других областях — 30% (а один из субъектов Федерации — 50%). Более десятка разных решений принято по во­просу о моменте приватизации: 1) со дня вступления в силу свое­го закона — 8 субъектов Федерации; 2) с 1 января 2004 г. — 6; 3) через год, 3 года, 5, 10 лет после вступления в силу закона субъ­екта Федерации - 6; 4) с 1 января 2006, 2008, 2010, 2015 гг. - 5;

5. 
   через 49 лет — 5 субъектов Федерации (в том числе Краснодарский край, Курганская, Волгоградская области, Республика Дагестан);
   
6. 
   с 1 января 1952 г. — Алтайский край.
   

установить их преимущественное право на покупку земель­ной доли;

определить обязанности, произвести покупку земельной доли в случае отсутствия лица, изъявившего желание приобрести ее на торгах;

установить случаи обращения указанных органов в суд о при­нудительном изъятии земельного участка у собственника в связи с его ненадлежащим использованием, повлекшим причинение вре­да окружающей среде и др.

Следует отметить, что в системе источников аграрного пра­ва важное значение имеют нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Роль нормативных правовых актов органов местного самоу­правления особенно значима в регулировании земельных отноше­ний в сельском хозяйстве. Так, законами («О земельной реформе», Земельным кодексом РСФСР 1991 г., Земельным кодексом РФ) органы местного самоуправления управомочены не только осу­ществлять многие функции, связанные с управлением земельным фондом на территории муниципального образования, но и устанавливать отдельные нормы права (предельный размер земель­ного участка, предоставляемого для ведения личного подсобного хозяйства, среднерайонную норму бесплатной передачи земель­ных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяй­ства и определения размера земельных долей при формировании коллективно-долевой собственности граждан на земельные участ­ки сельскохозяйственных организаций и др.).

В российской правовой доктрине корпорациями признаются лишь акционерные общества и общества с ограниченной ответ­ственностью (существует и более узкое применение неюриди­ческого термина «корпорация» — только к акционерным обще­ствам, и более широкое, включающее и общества с ограниченной ответственностью). В аграрном секторе экономики хозяйствен­ные общества составляют около 2/д общего количества сельско­хозяйственных организаций и преобладают в нем сельскохо­зяйственные кооперативы, а не корпорации. Пока существуют и государственные, и муниципальные предприятия. Поэтому в «лексиконе» аграрного права употребляются только понятия «локальные нормы права», «локальные нормативные правовые акты», которые по отношению к понятию «корпоративные» яв­ляются родовыми.

а) регулирование типичной ситуации или вида отношений, а не

б) многократное их действие, повторение;

в) обладание характером общих норм, т. е. нормы рассчитаны сразу на многих лиц, а не на одного или нескольких человек;

г) неперсонифицированность, или отсутствие конкретного адресата.

а) по субъекту они имеют количественную определенность;

б) сфера их действия — территория организации (существует и противоположная точка зрения применительно к акционерным обществам);

в) принимаются самой организацией для регулирования вну­тренних отношений.

Кроме того, следует отметить, что локальные нормативные правовые акты — это подзаконные акты, которые должны подчи­няться актам более высокого ранга, не противоречить им. Традици­онно считалось, что локальные нормы права восполняют пробелы в нормативной правовой системе и имеют дополнительный, субси­диарный характер, однако в последнее время они имеют самостоя­тельное регулирующее значение. В системе нормативных правовых актов локальные акты (нормы) образуют свою подсистему.

Сказанное относится и к локальным актам сельскохозяйствен­ных организаций. Им придавалось большое значение и в прежние времена при централизованном регулировании деятельности не только совхозов и других государственных предприятий, но и кол­хозов. Это было обусловлено спецификой организации и техноло­гии сельскохозяйственной деятельности, различием в природных и экономических условиях производства в совхозах и колхозах, что диктовало необходимость учета всех объективных факторов в управлении делами хозяйства с опорой на внутрихозяйствен­ные локальные нормативные правовые акты. Была распространена практика принятия в хозяйствах на основе Типового положения, утвержденного Государственным комитетом по труду, должност­ных инструкций, нормативных договоров по охране труда, положе­ний об оплате труда, о внутрихозяйственном расчете, о нормиро­вании труда на основе типовых норм выработки, о формировании за счет прибыли и об использовании фонда материального поощре­ния на вознаграждение по итогам года, а также правил внутреннего трудового распорядка (в колхозах — правил внутреннего распоряд­ка, в которых содержались и иные, нетрудовые правила). При этом локальные акты разрабатывались с учетом многих рекомендаций, исходивших от министерств сельского хозяйства СССР и союзных республик.

В настоящее время централизованное регулирование трудо­вых отношений в сельском хозяйстве отсутствует. Многие нормы Трудового кодекса РФ не учитывают специфику сельскохозяй­ственного труда и не применимы в аграрном секторе. Поэтому в рентабельных сельскохозяйственных организациях сохранилась дореформенная система локальных нормативных правовых ак­тов по форме и содержанию, за исключением учредительных до­кументов (уставов). Например, во многих организациях действует тарифная система, централизованно введенная в совхозах (и реко­мендована колхозам) еще в 1986 г.
§ 6. Роль судебной и арбитражной практики в регулировании аграрных отношений
В настоящее время остается спорным вопрос: является ли су­дебная и арбитражная практика источником права. Одни ученые в прежние годы и сейчас считают судебную практику и прежде все­го постановления пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Ар­битражного Суда РФ источниками права и даже выдвигают пред­ложения законодательно закреплять их в качестве таковых. Другие ученые, не отрицая роли судебной практики в формировании зако­нодательства, не рассматривают ее в качестве источника.

Причем рассматривают судебную практику в качестве источ­ника права такие авторитетные ученые и практические деятели, как В. Ф. Яковлев, В. М. Жуйков. Это объясняется общей тенден­цией возрастания роли прецедентов в судебных системах романо-германской правовой семьи, интеграцией российской правовой си­стемы в общеевропейское правовое пространство, востребованно­стью в таком качестве судебной практики в современной судебной системе России.

Итак, в нашей правовой системе сложилась парадоксальная си­туация, когда официально в нормах позитивного права прецедент отсутствует, но в практической судебной деятельности никто не от­рицает фактическое правовое значение судебной практики.

Деятельность судебных и арбитражных органов по разрешению экономических, земельных споров сельскохозяйственных ком­мерческих организаций с их контрагентами, по рассмотрению дел о признании недействительными актов государственных органов, не соответствующих закону и нарушающих права и законные ин­тересы сельскохозяйственных товаропроизводителей, имеет боль­шое значение для правового регулирования аграрных отношений, стабилизации агропромышленного производства и его дальнейше­го развития.

Особо важную роль в регулировании общественных отноше­ний в сельском хозяйстве играют постановления высших судебных и арбитражных органов, в которых содержатся обобщения и руко­водящие указания судам по вопросам применения действующего законодательства и разрешения той или иной категории дел. На­пример, длительное время действовавшее и ныне утратившее силу постановление Верховного Суда РФ от 22 апреля 1992 г. № 6 «О не­которых вопросах, возникающих у судов при применении законо­дательства о земельной реформе»¹, в котором обобщена деятель­ность судов по разрешению споров в данной сфере отношений.

Так, в результате проведения земельной и аграрной реформ и изменения всей системы отношений в агропромышленном комп­лексе у судов возникли вопросы, связанные с определением под­ведомственности заявленных требований. В целях защиты прав и охраняемых законом интересов собственников земельных участ­ков, землевладельцев, землепользователей и предотвращения слу­чаев необоснованного отказа в правосудии Пленум Верховного Суда РФ дал судам следующие разъяснения по вопросам разгра­ничения подведомственности дел судам и арбитражным судам:

1) Суд вправе принять к производству и рассмотреть по суще­ству дела по спорам, связанным с земельными отношениями, одной из сторон которых являются граждане, за исключением занимаю­щихся предпринимательской деятельностью (в том числе ведущих крестьянское (фермерское) хозяйство), если спор возник в связи с осуществлением ими предпринимательской деятельности, а так­же по жалобам указанных лиц на решения местной администрации по земельным вопросам.

Судам, в частности, подведомственны:

а) требования о признании неправомерным отказа местной администрации в предоставлении земельного участка, в том чис­ле для создания крестьянского (фермерского) хозяйства, ведения личного подсобного хозяйства, строительства индивидуального жилого дома, для индивидуального садоводства и огородничества, сенокошения, выпаса скота;

б) жалобы на отказ в регистрации и выдаче соответствующей администрацией государственных актов, удостоверяющих право собственности на землю, а также на отказ в регистрации заключен­ного договора аренды земли;

в) требования о признании неправомерным прекращения мест­ ной администрацией права собственности на землю и пользования земельными участками и их арендой;

г) жалобы собственников земельных участков и землепользо­вателей на решение местной администрации о предварительном согласовании места размещения объекта, для строительства кото­рого необходимо изъятие земельного участка для государственных и общественных нужд;

д) жалобы собственников земли, арендаторов о признании не­ действительными актов, изданных государственными или иными органами не в соответствии с их компетенцией либо с нарушением требований законодательства;

е) требования о признании преимущественного права насле­дования земельного участка после смерти главы крестьянского (фермерского) хозяйства; а также о преимущественном праве на­ следования земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства, жилищного, дачного, гаражного строительства, ведения предпринимательской деятельности, для садоводства и животно­водства, а также о наследовании права аренды и иные дела с уча­стием граждан.

2) Арбитражным судам подведомственны споры и жалобы, свя­занные с предоставлением земель, их изъятием для государственных и общественных нужд, прекращением прав на землю, по вопросам аренды, отчуждения и приобретения земельных участков, а также иные земельные и имущественные споры, связанные с земельны­ми отношениями, когда его участниками являются предприятия, их объединения, организации любых организационно-правовых форм, включая колхозы, а также граждане и их объединения, само­стоятельно осуществляющие предпринимательскую деятельность, в том числе ведущие крестьянское (фермерское) хозяйство.

Постановление содержит также разъяснения о порядке рассмо­трения судом заявления гражданина в случае отказа в предостав­лении ему земельного участка местной администрацией. В таком заявлении обязательно должны быть указаны цель использования и размеры земельного участка, который истец просит обязать мест­ную администрацию предоставить ему в собственность или по­жизненное наследуемое владение, а также местоположение этого участка. Проверяя законность и обоснованность отказа местной администрации в предоставлении земельного участка, необходимо выяснить, имеются ли условия, при наличии которых гражданин может претендовать на получение участка, местоположение, раз­мер, пригодность земельного участка, по поводу которого возник спор, для использования в целях, указанных истцом, а также реаль­ную возможность предоставления ему этого участка. Решая вопрос о законности и обоснованности отказа местной администрации в предоставлении гражданину земельного участка для создания крестьянского (фермерского) хозяйства, суду необходимо учиты­вать, что в силу ст. 58 ЗК РСФСР (утратил силу) право на получе­ние земельного участка для этих целей предоставлено гражданам, достигшим 18-летнего возраста, имеющим опыт работы в сельском хозяйстве и соответствующую квалификацию либо прошедшим специальную подготовку, причем преимуществом обладают граж­дане, проживающие в данной местности. Иные дополнительные условия не должны выясняться судом при рассмотрении этой кате­гории дел, так как не имеют значения для разрешения спора по су­ществу.

Положения о разграничении подведомственности дел судам и арбитражным судам освещены в постановлении Пленума Верхов­ного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 ав­густа 1992 г. № 12-12 «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам». В постановлении, в частности, го­ворится, что, когда в законодательстве подведомственность опреде­лена альтернативно (суду или арбитражному суду) либо когда име­ется указание о рассмотрении требования в судебном порядке, сле­дует руководствоваться законодательными актами, определяющими компетенцию судов и арбитражных судов, исходя при этом из субъ­ектного состава участников и характера правоотношений, если иное не предусмотрено законом.

В настоящее время разграничение подведомственности дел ар­битражным судам и судам общей юрисдикции регулируется граж­данским процессуальным и арбитражным процессуальным законо­дательством. В основе разграничения подсудности лежат характер спорных правоотношений и их субъектный состав. Так, согласно ст. 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по эко­номическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбит­ражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую дея­тельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, с участием Российской Фе­дерации, субъектов Федерации, муниципальных образований, го­сударственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юри­дического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя. Суды общей юрисдикции рассматривают дела с участием граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства.

Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 28 февраля 1995 г. № 5 «О некоторых вопросах, связанных с вве­дением в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» разъяснил, что крестьянское (фермерское) хозяйство не является юридическим лицом, а глава крестьянского хозяйства
признается предпринимателем с момента его государственной ре­гистрации.

В постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с при­менением земельного законодательства» даны разъяснения отно­сительно разрешения споров, связанных с применением норм Зе­мельного кодекса РФ.