Организация кассового обслуживания исполнения федерального бюджета Канады

Доктор экономических

наук, профессор


Организация кассового обслуживания исполнения федерального бюджета Канады
Совершенствование процесса кассового исполнения федерального бюджета в России настоятельно требует изучения опыта его организации в развитых зарубежных странах.

Опыт Канады в этом вопросе представляется особенно актуальным и полезным по совокупности следующих наиболее важных обстоятельств: существующему в стране федеративному типу государственного устройства; наличию продолжительной практики функционирования бюджетной системы в условиях бюджетирования, ориентированного на результат (БОР); применению модели расходования бюджетных средств с одной из наивысших в мире степенью экономической эффективности.

Важнейшими элементами бюджетной системы Канады являются: трехлетний бюджетный цикл; использование принципов БОР всеми ведомствами (Министерствами и агентствами) федерального Правительства и на всех стадиях бюджетного процесса; концентрация и централизация функций по осуществлению бюджетных расходов (таких, например, как: закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, в уполномоченных для этого субъектах сектора государственного управления), высокая степень взаимодействия всех субъектов кассового обслуживания исполнения бюджета (КОИБ), реализация федеративных принципов при организации КОИБ различных уровней (основанному на соответствующих законодательных актах: Конституции страны, Законе об управлении финансами, Законах о бюджетных ассигнованиях, Законе о Банке Канады и т.д.), применение бухгалтерского учета и отчетности на основе метода начислений.

Важнейшими субъектами КОИБ в Канаде являются: Министерство финансов, Совет Казначейства, Администраторы бюджетных поступлений, Генеральный получатель бюджетных средств, министерства и агентства федерального Правительства, Банк Канады, Управление Генерального Аудитора.

Функции Министерства финансов Канады в рамках осуществления бюджетного процесса, в основном, включают в себя: формирование фискальных прогнозов; подготовку и представление в Парламент проектов бюджетов страны; критический анализ программ, подготовленных министерствами и агентствами Правительства, и формирование предложений по их корректировке; реализация консультативно - аналитических функций в различных сферах финансово-бюджетной политики.

Следует подчеркнуть, что оперативным руководством в процессе КОИБ Минфин Канады не занимается: не осуществляет надзор за правительственными расходами (эту функцию выполняет Совет Казначейства), не отвечает за сбор бюджетных доходов и не ведет их учет (эта сфера деятельности закреплена за администраторами бюджетных поступлений - Агентством по налогам и сборам и Агентством пограничной службы) и не реализует денежно-кредитную политику (это является прерогативой Банка Канады).

Таким образом, основная функция Министерства финансов Канады в бюджетном процессе – политическая, заключающаяся прежде всего, как в выборе стратегии развития экономики в целом¹, так и финансово – бюджетной системы - в частности. Политические решения по поводу распределения бюджетных ресурсов, утверждаемые Кабинетом министров и Парламентом страны, первоначально формулируются в этом министерстве.

Осуществление процесса правоустановления по организации расходной части КОИБ возложено на Совет казначейства (СК), возглавляемый его Президентом, который входит в состав Кабинета министров. Министр финансов по должности является вице – Президентом СК; в состав СК также входят еще пять членов Правительства (как правило, они возглавляют те Министерства, которые имеют наибольший удельный вес в расходах федерального бюджета). Аппаратом, организующим текущую деятельность СК, является Секретариат Совета казначейства (ССК), имеющий в своей структуре постоянных представителей (т.н. «офицеров»), выполняющих функции консультантов, в каждом ведомстве Правительства, и Управление Генерального контролера – для осуществления в них эффективного последующего контроля со стороны Правительства.

Функциями СК являются: установление стандартов и правил управления бюджетными расходами; обоснование направляемого в Парламент запроса о предоставлении министерствам и агентствам Правительства полномочий на расходование средств из федерального бюджета (в форме так называемых «оценок» или «синих книг»); подготовка в окончательной редакции отчетов об исполнении бюджета по расходам; организация текущего контроля за исполнением расходных обязательств государства и формирование предложений по их оптимизации; осуществление риск – менеджмента в секторе государственного управления.

Примером этой деятельности является принятая в 1995 году Советом казначейства Система управления бюджетными расходами (The Expenditure Management System-EMS), элементами которой являются:

- анализ, интеграция и оптимизация программ развития всех ведомств федерального Правительства;

- оценка эффективности их пилотного внедрения (ограниченная по сумме выделяемых на это бюджетных средств – не свыше 1 млрд. канадских долларов);

- устранение излишних административных барьеров на все пути реализации программ ( под общим лозунгом «Let the manager manage» - «Позвольте управляющим управлять»);

- оценка и нивелирование потенциальных рисков.

Важнейшим правоприменительным органом государственной власти, обеспечивающим КОИБ в Канаде, является Генеральный получатель бюджетных средств (ГПБС) или «Главная служба управления доходами Канады». Этот орган, являющийся юридическим лицом и существующий в структуре Правительства с 1784 года, организационно входит в структуру Министерства общественных работ и государственных услуг.

Основными функциями ГПБС являются следующие:

- осуществление процесса администрирования единой расчетно-платежной системы федерального Правительства и соответствующих подсистем в органах исполнительной власти;

- обеспечение сохранности и операционное управление средствами на едином доходно-расходном Счете Правительства (Government Account), открытом в Банке Канады, на котором учитываются все поступления в федеральный бюджет и выплаты из него;

- формирование финансовой отчетности от имени Правительства на основе автоматически верифицируемой информации, поступающей от соответствующих ведомств;

- автоматизированное ведение счетов органов государственной власти и управления, а также предварительного и текущего контроля за операциями по ним;

- финансовое обеспечение процессов передачи расходных полномочий бюджетам субъектам федерации;

- проведение расчетов, связанных с обслуживанием внешнего и внутреннего долга;

- координация процесса взаимодействия с другими субъектами КОИБ (в первую очередь - с Банком Канады, ведомствами федерального Правительства, администраторами бюджетных поступлений).

Функциями Банка Канады в процессе КОИБ являются: ведение операций по Счету Правительства (на основе платежных документов ГПБС), обеспечение (по согласованию с Министерством финансов) достаточности средств для проведения соответствующих операций (в том числе – путем андеррайтинга казначейских облигаций со сроками погашения от трех месяцев до одного года), осуществление (совместно с Министерством финансов и специально созданной для этих целей посреднической организацией «Корпорация королевского траста») краткосрочного процентного инвестирования временно свободных бюджетных средств.

Для размещения указанных ресурсов в Канаде используется метод их направления на банковские депозиты сроком от одного дня до нескольких недель с применением, как правило, залогового механизма обеспечивающего возвратность средств. Для обеспечения наивысшей степени транспарентности этого процесса размещение денежных средств осуществляется через уполномоченные Банком Канады кредитные организации в форме Интернет - аукционов: утренних (в отношении бюджетных сумм, которые в соответствии с краткосрочными прогнозами Минфина Канады должны формировать основную часть избыточной ликвидности Счета Правительства в конце операционного дня) и вечерних – в части бюджетных ресурсов, фактически превышающих сумму средств, размещенных по итогам утренних аукционов. При этом «Корпорация королевского траста» на основе самоокупаемости выполняет все необходимые агентско - посреднические функции по: перечислению средств победителям аукционов, хранению и возврату залогов (в основном это – государственные и муниципальные ценные бумаги) участникам торгов, организации хеджирования беззалоговых депозитных операций и т.п.

Следует отметить, что Банк Канады не имеет собственных расчетных подразделений на территории страны и за рубежом. Поэтому для расчетов, например, внутри государства, им используется сеть уполномоченных финансовых институтов – участников системы так называемого «прямого клиринга» Банка Канады.

Остальные кредитные организации осуществляют свои операции в рамках КОИБ через членов системы «прямого клиринга» и являются субъектами «непрямого клиринга».

При этом необходимо подчеркнуть, что все расчетные операции кредитных организаций в рамках КОИБ (за исключением транзакций, проводимых Банком Канады) осуществляются на возмездной основе (их финансирование закладывается в расходы бюджета. Функция выдачи наличных средств субъектам бюджетного процесса практически ликвидирована (в силу замены указанных ресурсов на соответствующие субституты: пластиковые карты, расчетные чеки и т.п.)

Министерства и агенства правительства Канады осуществляют реализацию следующих функций в процессе КОИБ: обеспечивают расходование бюджетных средств со своих лицевых счетов в соответствии с действующим законодательством, устанавливают ведомственные регламенты и процедуры по осуществлению расходных операций (на основе указаний Совета казначейства), формируют кассовые планы ведомств (которые затем консолидируются у ГПБС и используются Минфином и Банком Канады для целей бюджетного планирования и регулирования ликвидности Счета Правительства), готовят финансовые отчеты для последующей сверки с Генеральным получателем бюджетных средств.

Представляет несомненный интерес процесс организации закупок товаров, работ, услуг (прокъюремента) для нужд федерального Правительства, который осуществляется централизовано для всех ведомств Департаментом по закупкам Министерства общественных работ и государственных услуг (далее – Департамент закупок или ДЗ). Указанным государственным органом также, постоянно, постоянно проводится работа по унификации и стандартизации объектов закупок по нормированию их потребления органами государственной власти и управления.

На стандартизированные элементы прокъюремента Департаментом закупок формируются и размещаются на соответствующем Интернет-сайте публичные оферты особого вида – так называемые «Постоянно действующие предложения». При осуществлении разовых (не поддающихся, либо не нуждающихся в стандартизации) закупок, товаров, работ, услуг для государственных нужд соответствующие заявки являются индивидуальными.

После проведения специалистами ДЗ необходимых тендерных процедур и выявления победителей по конкретным заказам сотрудниками вышеназванного Департамента от своего имени, но по поручению соответствующих ведомств (и за счет предусмотренных им в федеральном бюджете средств) осуществляется заключение государственных контрактов. Подобные принципы распространяются на все операции прокъюремента, стоимость которых превышает сумму в 25 тысяч канадских долларов. По подсчетам Управления Генерального аудитора Канады за счет проведенной оптимизации закупок, повышения степени транспарентности этого процесса и установления партнерских отношений с бизнес – сообществом, использования «эффекта масштаба» при проведении мероприятий прокъюремента только в 2005 - 2006 годы удалось снизить, например, издержки только на авиаперевозках государственных служащих на 25 млн. канадских долларов; замена приобретения служебного автотранспорта на его аренду позволила сохранить для бюджета в тот же период свыше 12 млн. канадских долларов и т.п.

Генеральный аудитор Канады, как высшее независимое должностное лицо в сфере финансового контроля, избирается Парламентом страны сроком на десять лет. Его аппаратом является Управление Генерального аудитора (УГА), которое осуществляет регулярные аудиторские проверки результатов работы и финансовых отчетов Правительства в целом, его ведомств, а также - государственных корпораций. Важнейшей функцией УГА в рамках кассового обслуживания исполнения федерального бюджета является проведение аудита эффективности осуществления бюджетных расходов. При этом приоритетными объектами контроля со стороны УГА стали в последние годы, следующие направления расходования бюджетных средств:

- эффективная государственная служба;

- вопросы жизни и развития народностей Канады;

- обеспечение безопасности и благосостояния граждан страны;

- сохранение исторического и культурного наследия;

- охрана окружающей среды.

В процессе осуществления проверочных мероприятий в отношении различных ведомств Управлением Генерального аудитора постоянно практикуются методы «встречных проверок» других субъектов КОИБ, в частности – Генерального получателя бюджетных средств.

Безусловно, канадская модель КОИБ в полном объеме не может и не должна быть воспроизведена ни в какой другой стране мира, включая и Россию. Однако, ряд позитивных ее элементов могли были бы, как нам представляется, внимательно изучены в процессе уточнения направлений административной и бюджетной реформ в нашей стране. К их числу можно отнести следующие:

- внедрение системы формирования и реализации ведомственных программ в рамках среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат;

- формирование бюджета и отчетов о его исполнении на основе метода начисления;

- организация эффективного прокъюремента;

- привлечение в бюджет дополнительных источников процентных доходов за счет экономного использования временно свободных бюджетных средств;

- подготовка и внедрение общеправительственной системы управления бюджетными расходами;

- организация эффективной и экономичной модели осуществления бюджетных расчетов в Банке Канады и т.д.